許佳力

（河南大學 體育學院，河南 開封475001）

近年來，公共體育服務的建設成為社會關注的焦點。2016年《國務院關于印發(fā)全民健身計劃（2016—2020年）的通知》中把公共服務建設擺在了重要位置，通過公共體育服務的建設進一步推動全民健身事業(yè)的發(fā)展［1］。 同年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》頒布指出應統(tǒng)籌建設全民健身公共設施［2］。2019年國務院印發(fā)《體育強國建設綱要》，指出完善全民健身公共體育服務［3］。隨著一系列全民健身戰(zhàn)略的實施，公共體育服務的發(fā)展得到不斷深化。我國公共體育服務與德國相比起步較晚，公共體育服務的發(fā)展在理論和實踐上仍然不夠成熟。德國作為傳統(tǒng)的體育強國，體育發(fā)展始終走在世界前列，大眾體育在二戰(zhàn)時期已經興起，在公共體育服務方面的發(fā)展歷程較長，有成熟的公共體育服務發(fā)展和建設經驗，其“俱樂部體制”和“體育自治”等發(fā)展模式更是各具特色。通過分析和借鑒德國的公共體育的政策演進歷程和建設經驗，為新時期中國公共體育服務的建設提供啟示。

1 德國公共體育服務的政策演進歷程

德國作為傳統(tǒng)的體育強國，目前已形成了較為完備的公共體育服務體系，公共體育事業(yè)的發(fā)展受人矚目。根據德國公共體育服務的政策演進歷程可劃分為探索期、快速發(fā)展期、成熟期3個歷史階段。

1.1 探索期（1913～1949年）

1913年由德國體育委員會（簡稱DRA）頒布的《體育獎章制度》是德國體育領域歷史最悠久、影響力最大的全民健身計劃，該制度的實施促進了德國公共體育場地設施的建設，極大地提高了德國公民參與體育鍛煉的熱情，推動了德國大眾體育的發(fā)展。然而，第一次世界大戰(zhàn)給德國帶來了巨大的損失，1918年德國戰(zhàn)敗被迫簽訂《凡爾賽條約》，大量的戰(zhàn)爭賠款導致德國經濟發(fā)展受到毀滅性的打擊，公共體育的發(fā)展由于缺乏經濟支撐而受到巨大的限制。1920年，德國頂著巨大的經濟、政治壓力提出了早期的《黃金計劃》，該計劃規(guī)定人均至少有3m2的體育活動利用面積，對體育場地的規(guī)模也提出了具體的要求：要求興建25%的0.5～1公頃面積的場地；25%的1～2公頃面積的場地；50%的2公頃以上面積的場地［4］。1933年希特勒上臺后，抨擊德國“重智商、輕體育”的思想，想通過體育運動培養(yǎng)具有種族主義特性的公民。在這種納粹主義思想的主導下，強調體育運動種族化和軍事化，禁止猶太運動員使用公共體育設施［5］。德國公共體育的發(fā)展迎來低谷期，體育活動不再具有公益性質，體育的發(fā)展完全服從于國家政治需要，體育淪為法西斯戰(zhàn)爭服務的工具。這一時期德國公共體育的發(fā)展具有波動性的特征，公共體育服務開始被社會需要并逐漸得到重視，但受限于德國的政治、經濟環(huán)境以及兩次世界大戰(zhàn)帶來的不利影響，公共體育的發(fā)展時常受到限制。

1.2 快速發(fā)展期（1950～2003年）

隨著二戰(zhàn)的結束，德國分裂為民主德國（簡稱東德）和聯邦德國（簡稱西德），德國的體育政策走上了不同的發(fā)展道路。然而德國公共體育的發(fā)展并未受到阻礙，為消除戰(zhàn)敗后帶給公民的不良情緒和喚起民族體育熱情，東西德大力支持體育事業(yè)的發(fā)展，這一時期，東西德的公共體育發(fā)展呈齊頭并進的趨勢。

1.2.1 東德的公共體育政策

東德的公共體育政策特點是體育為政治服務，提出“大眾體育為競技體育讓步，學校體育為競技體育服務［6］”。起初，東德非常重視大眾體育的發(fā)展，在發(fā)展競技體育的同時沒有忽略大眾體育，但1964年奧運會后，東西德不再聯合參加奧運會，東德為改變體育落后的面貌和展現自己在競技體育方面的強大實力，黨中央專門成立體育部來負責體育工作，斥巨資在國內修建了大量優(yōu)越的體育場地設施來服務競技體育，同時也帶動了公共體育的發(fā)展。據統(tǒng)計1977年東德全國體育設施建設費用為2.96億馬克，1980年為2.6億馬克，截至1980年，德國擁有大型體育場館（可容納500人）329個，運動場329個，小型運動場9 582個，體育館4 154個［7］。這些場館免費向社會開放，專業(yè)隊訓練場館除訓練時間外也向社會成員開放，使公共體育場館得到充分利用。

1.2.2 西德的公共體育政策

1950年德國奧林匹克體育聯合會（簡稱“奧體聯”）的成立成為西德公共體育發(fā)展的一個轉折點，西德采取以大眾休閑體育為主、競技體育自由發(fā)展的體育政策，在西德奧體聯的帶領下，確立了地方體育俱樂部自我管理模式，這種模式下，大眾體育得到西德政府和社會各界的重視和支持［8］。1959年西德奧體聯“體育的第二種方式”的提出標志著大眾體育和全民健身活動的開始，是西德由競技體育向大眾體育的轉變［9］。20世紀60年代，西德體育聯合會開展了一系列的全民健身活動并實施“黃金計劃”，自1960年西德頒布首個“黃金計劃”以來，又陸續(xù)頒布了第二個和第三個“黃金計劃”?！包S金計劃”中有大量的資金用于公共體育場館建設，據統(tǒng)計1961～1970年的總投資超過170億馬克（約850億人民幣），極大地改善了西德地區(qū)的公共體育場地設施狀況。1966年《德國體育憲章》頒布，提出了“體育是為全民的健康和幸福服務”，加強體育俱樂部與學校之間的合作，推動青少年從事體育鍛煉活動。在1950～1970的20年間，西德平均每年增加1 000個體育俱樂部，到兩德統(tǒng)一前夕，西德體育俱樂部較1950年相比增加了46 778個［10］。

1.2.3 兩德統(tǒng)一后的公共體育政策

兩德統(tǒng)一后，延續(xù)了西德的大眾體育發(fā)展模式，東德的重視競技體育發(fā)展政策隨著冷戰(zhàn)的結束而淘汰。為改變東德地區(qū)公共體育設施相對落后德狀況，在原有“黃金計劃”和“體育獎章制度”的基礎上，德國在1999年頒布了《東部黃金計劃》和通過《德國體育指南》的實施來指引民眾形成健康科學的體育鍛煉方式。1999～2003年，在東部黃金計劃實施的4年間，共計得到政府投資5 200萬歐元，極大地縮小了德國東西部間的公共體育場地設施差距。在19世紀末20世紀初，德國憲法規(guī)定了體育俱樂部和體育組織自治模式，確定了“獨立”和“自我負責”原則，還對體育俱樂部的免稅問題做出詳細規(guī)定。至此，德國公共體育事業(yè)發(fā)展逐漸走向成熟。

1.3 成熟期（2004年至今）

德國“東部黃金計劃”的結束是德國公共體育服務政策走向成熟的標志之一，2006年德國體育聯合會和德國奧委會合并為德國奧林匹克體育聯合會，專門負責各類體育俱樂部的管理。2013年是德國“體育獎章制度”頒布100周年，德國共計發(fā)出3 300萬次體育獎章。“體育獎章制度”和一系列“黃金計劃”中提出的各種法律政策有力地保障和推動德國公共體育的發(fā)展。截至目前，德國已形成以政府宏觀調控為主導，社會組織協同治理的公共體育服務體系。德國公共體育服務政策的制定具有合理性和有效性，政策的制定由官方機構和非官方機構共同完成，其中官方機構指聯邦政府、各州政府和地方政府，聯邦政府在政策制定過程中起著引導作用，政策的主要制定由州政府和地方政府完成。非官方機構指的是體育社會組織，主要為16個州體育聯合會和62個全國性質的單項協會，這些機構獨立于政府之外，享有組織上的自治權，為公共體育政策的制定提供建議和方案，政策制定過程中的民眾參與度較高，實用性較強。

2 德國公共體育服務的發(fā)展動因

2.1 政治動因

1933年希特勒上臺，受納粹思想膨脹的影響，德國實施種族化和軍事化的體育觀念，并把這種觀念灌輸到體育運動中。在種族主義下，禁止猶太人使用公共體育設施，公共體育發(fā)展受到巨大限制，體育失去了其原有的教育意義，成為滿足法西斯戰(zhàn)爭的需要的政治工具。二戰(zhàn)后，東西德分裂，東德實施“以競技體育為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，強調發(fā)揮競技體育的政治功能，競技體育的發(fā)展往往肩負著政治需要，忽視了大眾體育和學校體育在國家體育事業(yè)發(fā)展中的作用。由此可見，當體育完全為政治所服務時，往往會對國家事業(yè)的發(fā)展形成巨大阻礙，甚至給社會和民眾帶來嚴重傷害。

表1 德國有關公共體育政策頒布內容

2.2 社會動因

社會的發(fā)展離不開體育，體育是教育的重要組成部分，體育能夠強健國民體魄，培養(yǎng)國民堅強意志品質。在德國“體育自治”和“俱樂部體制”下，公共體育的發(fā)展被社會所需要，在社會的自我管理中發(fā)揮著重要的作用。西德休閑體育政策的制定、全民健身活動的開展以及“黃金計劃”的實施對德國社會產生了重大的影響，體育鍛煉逐漸成為人們必不可少的一種生活方式，參與體育運動不僅可緩解人的心理壓力，而且對維護社會穩(wěn)定有重大意義。體育還具有社會教化功能，德國的體育教育具有生理學上意義，強調體育活動應注意兒童的生理、性別等特征，把人的生理需求放在首位［11］。當社會需要成為體育政策發(fā)展的動因時，體育政策逐漸成為滿足社會公共服務的一種需求，對社會的發(fā)展，公共體育服務體系的建立有積極的推動作用。

3 德國公共體育服務建設

3.1 公共體育服務組織建設

德國聯邦政府沒有專門的體育管理機構，公共體育服務的管理職責由德國地方政府和體育社會組織協同完成。德國政治制度采用分權體制，近年來，隨著德國公共體育服務的深化，聯邦政府在公共體育服務建設起到總攬全局、協調各方的作用。地方政府享有高度的體育自治權，各治理主體間分工明確、責任清晰。德國體育社會組織大多為非營利性，德國體育聯合會和體育俱樂部是獨立于德國政府部門外的國內主要體育組織，體育聯合會和體育俱樂部對組織的正常運行進行自我管理，負責組織日常運營經費的籌集，政府通過減稅政策、政府購買形式的經費資助等來支持社會組織的發(fā)展。在德國，體育俱樂部作為最基本體育組織形式而存在，有這樣的一句話：“在德國，你可以想象沒有政府，但你不能想象沒有俱樂部”［12］，在德國人看來，成為“體育俱樂部會員”和“參加體育鍛煉”相等同。據統(tǒng)計，德國目前有9萬多家俱樂部，會員人數2 700萬，大約三分之一的德國人是體育俱樂部成員［13］。德聯邦在1960～1990年期間實施的3個《黃金計劃》都大力推動德國體育組織建設［14］。

圖1 德國體育俱樂部數量增長統(tǒng)計圖

3.2 公共體育服務指導建設

德國有健全體育指導員分級制度，德國的體育指導員大致分為俱樂部志愿者和兼職人員兩種，以志愿者身份進行指導屬于無償指導，兼職人員大多有體育指導員資格認證書，享有德國體育協會發(fā)放的補貼金，他們活躍在各級體育俱樂部中，在進行體育指導的同時協助體育俱樂部做好日常運營和管理，體育俱樂部為體育指導員提供科學化的系統(tǒng)培訓。德國體育指導員認證分為普通體育指導員、特定項目指導員、青少年指導員、體育經營指導員4類，公共體育指導由普通體育指導員和特定項目指導員負責［15］。德國的體育指導員制度得到社會的廣泛認可，這些指導員中有部分作為教練員而存在，有較高的社會地位和聲望，受到公眾和運動員的高度尊重，他們的意見和決策在公共體育發(fā)展中起著非常重要的作用［16］。

3.3 公共體育服務績效監(jiān)管與評估體系建設

公共體育服務績效監(jiān)管評估體系的建設是衡量德國公共體育服務發(fā)展的標準之一，也是保證德國公共體育服務有效運行的重要手段。監(jiān)管的主體是政府職能部門，政府協同社會組織對公共體育服務的供給質量進行監(jiān)督。德國公共體育服務績效監(jiān)督評估體系主要有以下幾個方面：1）縱向式的監(jiān)督評估體系，由聯邦政府到州政府、地方政府之間層層遞進，對公共體育服務進行監(jiān)督評估；2）監(jiān)督評估的過程中，政府和社會組織是共同的參與者和實施者。3）制定了詳細的監(jiān)督評估標準，并對公共體育發(fā)展狀況進行定期評估。4）從俱樂部的發(fā)展、公共體育場地設施利用情況、服務質量、人員素質和俱樂部的安全狀況等方面進行監(jiān)管評估。5）德國政府通過制定獎懲措施對非營利性體育組織進行監(jiān)督。經過長期的發(fā)展，德國體育俱樂部在公共體育服務建設中發(fā)揮得重要的作用，俱樂部的日常監(jiān)管與績效評估內容逐漸成為德國政府評估公共體育服務發(fā)展狀況的重要參考之一。

表2 德國體育指導員資格認證類型及內容

3.4 公共體育服務資源配置和場地設施建設

德國公共體育資源的分配包括東西部間、城鄉(xiāng)間、公共體育服務群體之間的分配。受歷史遺留原因的影響，1990年東德和西德合并后出現了東西部間發(fā)展不均衡的問題，這些問題主要由早期德黃金計劃在東德地區(qū)的推行力度不夠而導致的，為了彌補東西部之間的發(fā)展差距，德國政府在1992年推出了“東部黃金計劃”，加大對東德地區(qū)的資金投入，對東德地區(qū)的體育場地設施、器材等進行升級、維修和改造，縮小東西部之間的發(fā)展差距，保證東西部間公共體育資源的合理分配。德國政府非常注重均衡化發(fā)展原則，東德西德合并后，從西德派出了大量體育專家對東德地區(qū)進行援助，為公共體育資源分配中的矛盾提供解決方案。在德國，公共體育設施的覆蓋面極其廣泛，體育俱樂部遍布在城鄉(xiāng)間的各個角落，德國公共體育設施中有60%的場地設施和30%的俱樂部歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多場館繳納很少的會員費便可使用，彌補了城鄉(xiāng)間公共體育資源的分配差距，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民提供了充足的參與體育鍛煉的機會［17］。同時，德國地方政府鼓勵學校的體育場地設施向公眾開放，對學校體育設施進行投資和維修，體育俱樂部可以免費使用這些場地設施，這一措施極大地提高了學校體育設施的利用率和開放水平。

4 德國公共體育服務政策演進和建設對我國的啟示

4.1 靈活制定和完善公共體育服務的政策法規(guī)，提供相應的制度保障

與德國相比，我國公共體育服務體系仍處于發(fā)展階段，一方面，我國面臨公共體育服務政策法規(guī)不完善等問題，尤其在社區(qū)體育、殘疾人體育、學校體育等方面缺乏完備的政策法規(guī)支持和保障；各省區(qū)缺乏場館設施管理辦法和體育糾紛解決對策，現有法規(guī)多以綱要、辦法、通知、條例為主，沒有專門的法律規(guī)章，從而導致政策執(zhí)行力不足，可操作性不強；另一方面，我國面臨公共體育立法主體不完善的問題，我國公共體育立法多以政府和體育部門為主，社會力量較少的參與到立法的過程中，降低政策法規(guī)制定的合理性和有效性。為解決以上問題，我們可以從以下3個方面入手：1）加強學校體育、社區(qū)體育、殘疾人體育在公共體育方面的立法，讓立法走進社區(qū)，走進殘疾人，走進學校，充分考慮到學校、社區(qū)、殘疾人的需要。2）全方位完善各種公共體育相關法律法規(guī)，對綱要、辦法和通知進行系統(tǒng)化升級，同時根據各省區(qū)間的差異進行差異化立法，制定明確的政策規(guī)章制度，為政策的執(zhí)行提供制度保障。3）立法過程要公開透明，廣泛接納民眾和社會組織的建議，保障立法的民主化和公平性，使得政策法規(guī)的制具有合理化和有效性。

4.2 建立政府宏觀調控與社會參與相結合的組織保障體系

在公共體育服務組織建設方面，德國的做法是打破政府壟斷，形成政府宏觀調控與社會力量參與的組織保障體系，在這種組織體系下，各級政府職能劃分權責明確。目前，我國公共體育服務組織建設仍具有傳統(tǒng)“強政府，若社會”的特征相，建設符合時代發(fā)展潮流的公共體育服務組織保障體系迫在眉睫。我國可借鑒德國公共體育服務組織建設經驗，并結合我國國情，得出以下4點啟示：1）政府應明確各方社會力量的職能分工，對各級政府的職能也有一個清晰的劃分，做到權責明確。2）加大對全國體育組織的培養(yǎng)與改革力度，推進體育社會組織與行政機關的脫鉤進程，形成管辦分離、內外聯動的新格局。3）政府應充分發(fā)揮自身的宏觀調控職能，利用自身優(yōu)勢來調動各方社會力量參與公共體育服務建設的積極性，主動與社會組織建立良好的合作伙伴關系，同社會組織進行良好的溝通和交流。4）社會組織應積極配合政府的工作，嚴格落實和執(zhí)行政府下放的職能，逐漸形成政府宏觀調控和社會力量共同參與的組織保障體系。

4.3 加快健身指導隊伍建設，提升指導專業(yè)化水平

在德國，體育志愿者在公共體育服務指導中擔任著重要的角色，這些志愿者參與體育俱樂部的日常運營，向俱樂部提供無償社會體育指導工作。相比之下，我國現階段志愿者組織數量較少，志愿者組織成員不穩(wěn)定，參與志愿者服務的意愿較低。我國的社會體育指導服務多為有償形，體育指導隊伍中難覓體育志愿者的身影。借鑒德國健身指導體系建設經驗，得出以下啟示：1）要加快推進指導員隊伍建設，政府應督促體相關組織對體育指導員培訓、資格認定工作的開展。2）鼓勵社會體育指導員志愿者隊伍的建立，向有資質的社會體育指導志愿者隊伍頒發(fā)社會體育指導員培養(yǎng)證書，允許隊伍內部培養(yǎng)具有社會指導能力的志愿者，并向社會提供體育指導的志愿者服務。3）對我國公共體育指導資格認證系統(tǒng)進行詳細劃分，為不同項目的指導員制定不同的資格技能認定措施和資格認證培養(yǎng)方案。4）定期對擁有資格證書的健身指導員進行資格認證審查，確保其具備專業(yè)指導能力。

4.4 健全公共體育場地、設施，推動公共體育服務資源分配均衡化

獎懲機制來公共體育組織進行監(jiān)督，對公共體育事業(yè)做出貢獻的組織和個人頒發(fā)證書或給予適當的物質獎勵，對阻礙和破壞公共體育發(fā)展的組織和個人進行制裁和懲罰。

德國早年也面臨公共體育服務資源分配不均衡的問題，為解決此問題，德國通過提高公共體育場館利用率，向俱樂部提供低價和免費服務，同時德國政府通過經費投入鼓勵學校體育場館在課余時間向社會大眾盡最大程度的開放。德國還通過“黃金計劃”制定的一系列措施來縮小東西部間公共體育場館數量、質量上的差距，推動社區(qū)體育場館的開放。我國正處于學校公共體育場館向社會開放的探索時期，部分高校由于開放性較強，公共體育場館向社會開放程度高，而中小學的封閉性較強，體育場地設施的開放程度和利用率不盡人意。我們通過借鑒德國學校體育和社區(qū)體育場館設施的建設和開放經驗有利于解決我國目前體育場館開放中遇到的管理、服務等多方面問題。得出以下3點啟示：1）政府應充分發(fā)揮政策引導作用，提升公共體育資源的利用率，鼓勵學校、社區(qū)等公共體育場館向社會大眾開放，對學校、社區(qū)等公共體育場館在開放中的管理、維修費用等進行經費資助。2）政府應加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)和西部地區(qū)公共體育場館設施建設，及時更新場館設施，提高公共體育設施的覆蓋范圍，改變城鄉(xiāng)間、東西部間公共體育資源分配不均衡的狀況。3）可借鑒德國的自治模式，激發(fā)民眾參與健身的積極性，動員社會力量參與到體育場館的管理中，充分挖掘社會資源在公共體育服務建設中的積極作用。

4.5 構建全面科學的監(jiān)管與績效評估體系

全面科學的監(jiān)管與績效評估體系是衡量一個國家公共體育服務能力的重要標準之一，也是保障公共體育服務實施的有效手段。近年來，隨著我國公共體育服務的發(fā)展，各級政府在公共體育服務中意識到了監(jiān)管和績效評估的重要性，但由于我國公共體育服務起步較晚，這一體系的構建尚未成熟，我們通過借鑒德國監(jiān)督與評估體系的建設經驗，從以下方面開展：1）建立縱向式的監(jiān)管與績效評估體系，從中央到地方，各級層層遞進的監(jiān)管與評估體系，對公共體育的各級監(jiān)管目標做明確的劃分，逐個擊破［18］。2）政府應發(fā)揮其帶頭作用，調動社會組織的參與積極性，帶領社會組織共同構建監(jiān)管與評估體系。3）把監(jiān)管與評估內容的范圍擴大到社區(qū)體育、學校體育、殘疾人體育等方面，構建全面的績效監(jiān)管評估體系。4）對監(jiān)管與績效評估的日期做明確規(guī)定，各部門定期上交監(jiān)管評估報告，由中央政府審查后得出報告結果，根據報告結果對各地公共體育運行狀況進行新一輪的評級。5）政府應通過建立