[摘要] 對(duì)“接訴即辦”改革的有效認(rèn)知，不僅直接影響北京市各區(qū)、部門和街道的排名，而且影響“接訴即辦”改革的效果和進(jìn)一步深化。各級(jí)政府既要著眼當(dāng)下問(wèn)題的解決，又要學(xué)會(huì)主動(dòng)治理和“未訴先辦”，積極實(shí)現(xiàn)民有所呼、我有所應(yīng)。應(yīng)推動(dòng)對(duì)“接訴即辦”改革的認(rèn)知提升，形成對(duì)“接訴即辦”改革的共同認(rèn)知、共同理念和共同責(zé)任，夯實(shí)“接訴即辦”的理論根基。

[關(guān)鍵詞] “接訴即辦”;? 黨建引領(lǐng);? 基層治理

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2021）08-0067-04

在北京“接訴即辦”改革兩年多的實(shí)踐中，有的區(qū)在綜合評(píng)分排名中持續(xù)位列前茅，有些區(qū)后來(lái)居上，有些區(qū)排名下降。排名背后是否存在一般性規(guī)律？如何解釋“接訴即辦”的績(jī)效差異？這些問(wèn)題不僅困擾北京市、區(qū)、街道各級(jí)機(jī)關(guān)部門，也為學(xué)者所關(guān)心。究其原因，一個(gè)區(qū)、部門、街道對(duì)“接訴即辦”的認(rèn)知直接決定其態(tài)度、偏好和行為。只有當(dāng)一個(gè)區(qū)、部門、街道真正接受“接訴即辦”的理念和邏輯時(shí)，才會(huì)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，一方面積極解決問(wèn)題，另一方面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)治理和“未訴先辦”。在“接訴即辦”改革持續(xù)推進(jìn)中，應(yīng)推動(dòng)對(duì)“接訴即辦”的認(rèn)知提升，糾正認(rèn)知偏差，形成共同認(rèn)知、共同理念和共同責(zé)任。

“接訴即辦”是黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”改革的新延伸

“接訴即辦”不是從石頭縫中蹦出來(lái)的，更不是憑空想象出來(lái)的，它是傳統(tǒng)、改革和新理念相結(jié)合的產(chǎn)物?！敖釉V即辦”一詞最早出現(xiàn)于2018年11月30日北京市召開(kāi)的第四次區(qū)委書(shū)記月度點(diǎn)評(píng)會(huì)，當(dāng)時(shí)主要是針對(duì)媒體反映的問(wèn)題，提出：“凡是媒體曝光的問(wèn)題，各級(jí)各部門都要聞風(fēng)而動(dòng)、接訴即辦，堅(jiān)決做到民有所呼、我有所應(yīng)?！庇纱丝梢?jiàn)，“接訴即辦”的初心是民意，最根本的還是以人民為中心。總體而言，“接訴即辦”實(shí)現(xiàn)了政府由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)變，以外部訴求來(lái)推動(dòng)自身改革。

隨后，“接訴即辦”創(chuàng)造性地將“吹哨報(bào)到”和12345服務(wù)熱線有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)民眾通過(guò)12345服務(wù)熱線“吹哨”，各級(jí)政府和部門聽(tīng)到市民哨聲，就要快速行動(dòng)和及時(shí)響應(yīng)。1在2019年1月29日召開(kāi)的2019年度首次區(qū)委書(shū)記月度點(diǎn)評(píng)會(huì)上，重新激活了12345服務(wù)熱線，對(duì)黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”改革進(jìn)行了深化，根據(jù)訴求情況進(jìn)行綜合排名。這意味著，將12345服務(wù)熱線與“吹哨報(bào)到”改革進(jìn)行對(duì)接，從街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨到市民吹哨，“吹哨報(bào)到”仍然是主要的解決問(wèn)題機(jī)制。

“吹哨報(bào)到”是政府自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革的重要機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)讓街鄉(xiāng)吹哨來(lái)解決條塊分割問(wèn)題，讓看得見(jiàn)的管得著，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的人能夠及時(shí)解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)整體性政府訴求?！按瞪趫?bào)到”面臨的一個(gè)短板是吹哨的部門和人員級(jí)別低、職權(quán)小，而被吹哨的部門和人員級(jí)別高、職權(quán)大，這種權(quán)力的不對(duì)等性使得“吹哨報(bào)到”不太可能成為常態(tài)機(jī)制。當(dāng)市民吹哨之后，問(wèn)題解決的責(zé)任被分配給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，會(huì)倒逼街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用“吹哨報(bào)到”機(jī)制來(lái)解決一些棘手和復(fù)雜難題。這樣，“接訴即辦”就構(gòu)成了對(duì)黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”改革的深化和延伸，更是對(duì)“吹哨報(bào)到”改革機(jī)制的再激活，為其發(fā)揮作用創(chuàng)造了更好的場(chǎng)景。

“接訴即辦”是基層治理改革的新舉措

郡縣治，天下安?；鶎邮菄?guó)家治理的基石，基層治理更是超大城市治理體系的重要組成部分。建立簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，推動(dòng)在基層一線解決問(wèn)題，提升基層治理能力，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，成為超大城市基層治理改革的方向?；鶎又卫砀母飶谋砻嫔峡词腔鶎诱?quán)、公共事務(wù)和民眾三者之間的關(guān)系，從深層次看是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在基層的映射，它既涉及國(guó)家政權(quán)建設(shè)，又涉及社會(huì)自治，更涉及國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。因此，如何讓基層政權(quán)有能力和有資源在第一線解決問(wèn)題，打通國(guó)家治理的“最后一公里”，形成在基層一線解決問(wèn)題的導(dǎo)向，成為國(guó)家治理和超大城市治理面臨的共同挑戰(zhàn)。為此，各個(gè)超大城市無(wú)不將基層治理改革作為城市治理變革的重要選項(xiàng)，街道、社區(qū)、社會(huì)組織等成為改革的關(guān)鍵詞。在這個(gè)意義上看，北京推行的“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”也屬于這個(gè)范疇。

當(dāng)前，超大城市基層治理改革或者采取自上而下的路徑，由城市治理中的上級(jí)決策者通過(guò)改革來(lái)推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，或者采取自下而上的路徑，激發(fā)民眾參與基層治理的積極性，實(shí)現(xiàn)法治、德治和自治的三治融合。自上而下的路徑一般會(huì)針對(duì)基層治理中面臨的問(wèn)題，常常會(huì)選擇賦權(quán)、下沉和增能等改革措施，來(lái)強(qiáng)化、提升街道和社區(qū)治理能力。此外，也會(huì)針對(duì)基層治理中的形式主義和官僚主義等問(wèn)題，采取一些減負(fù)等改革措施。自下而上的路徑一般會(huì)通過(guò)加強(qiáng)協(xié)商、促進(jìn)對(duì)話、讓更多主體參與，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自主決策、自主監(jiān)督，從而提升基層自主治理能力。這些路徑都在一定程度上提升了超大城市基層治理水平，基層治理薄弱的現(xiàn)狀有所改善。

“接訴即辦”是基層治理改革的新舉措，開(kāi)創(chuàng)了自上而下與自下而上路徑相結(jié)合的基層治理創(chuàng)新模式?！敖釉V即辦”將市民放到基層治理更核心的位置上，圍繞市民訴求所體現(xiàn)的需求和問(wèn)題開(kāi)展基層治理變革，市民從基層治理的邊緣走向中央，從單向的基層治理走向雙向互動(dòng)的基層治理，從合規(guī)式基層治理走向問(wèn)題解決式基層治理，正在形成以市民為中心、面向需求和問(wèn)題導(dǎo)向的具有首都特點(diǎn)的基層治理體系。“接訴即辦”通過(guò)將屬于街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事項(xiàng)直接派單，減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，促進(jìn)基層政權(quán)在一線解決問(wèn)題。與此同時(shí)，“接訴即辦”還將一些屬于區(qū)政府、政府部門、公益事業(yè)、國(guó)有企業(yè)等職責(zé)范疇的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)雙重派單或者直派，形成不同層級(jí)政府和部門到基層解決問(wèn)題的格局。通過(guò)讓區(qū)政府和市政府部門直接與市民接觸，轉(zhuǎn)變了基層問(wèn)題只是基層政府和基層政權(quán)的職責(zé)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，更是對(duì)狹隘的“屬地管理”的糾偏，形成了解決基層問(wèn)題的多元治理體系。這意味著，“接訴即辦”既不是單純的自上而下的推動(dòng)，也不是單純的自下而上的實(shí)施，而是尋找自上而下與自下而上相平衡的基層治理體系，從而形成解決基層問(wèn)題的治理合力。

“接訴即辦”是踐行人民城市為人民的

新機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)北京、上海等超大城市考察時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)人民城市人民建，人民城市為人民，城市的人民性成為中國(guó)特色超大城市治理的重要特征。要實(shí)現(xiàn)人民城市為人民，就需要在城市治理中感知人民的需求、回應(yīng)人民的需求、解決人民的問(wèn)題、為人民提供服務(wù)、讓人民來(lái)評(píng)價(jià)政府、按照人民要求規(guī)劃城市，簡(jiǎn)而言之，超大城市規(guī)劃建設(shè)治理都需要體現(xiàn)人民的主體性。人民城市人民建，作為一種理念要轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐，就需要尋找一些路徑，實(shí)現(xiàn)政府決策與人民需求有效連接。事實(shí)上，城市與人民之間的有效互動(dòng)，構(gòu)成了超大城市治理面臨的普遍性難題。

“接訴即辦”踐行了人民城市為人民的新機(jī)制，找到一條問(wèn)題解決驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)性制度變革的超大城市治理新路子?！敖釉V即辦”是從正確對(duì)待民意開(kāi)始。民眾反映的問(wèn)題構(gòu)成了對(duì)城市治理的反饋，如果城市政府能夠及時(shí)有效回應(yīng)，就能夠形成良性的正反饋機(jī)制。城市政府通過(guò)回應(yīng)民眾需求和解決民眾問(wèn)題，提升城市治理水平，民眾通過(guò)問(wèn)題解決和需求滿足再次反饋城市治理中存在的問(wèn)題，通過(guò)多輪循環(huán)往復(fù)最后達(dá)到一個(gè)較好的平衡水平?？梢灶A(yù)測(cè)，在一定時(shí)期之內(nèi)，民眾的訴求量還可能上升，但是隨著城市治理水平上升，民眾訴求量會(huì)逐步減少，形成一個(gè)倒U形的市民訴求分布。“接訴即辦”把城市治理中問(wèn)題解決如何的評(píng)價(jià)權(quán)歸還給人民，讓人民滿意不滿意、高興不高興成為一切治理績(jī)效的最終評(píng)價(jià)。

“接訴即辦”機(jī)制在回應(yīng)民眾訴求解決民眾問(wèn)題的同時(shí)，還通過(guò)舉一反三、主動(dòng)治理、未訴先辦等機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)了從問(wèn)題解決到元問(wèn)題解決，推動(dòng)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。訴求作為一種反饋機(jī)制，它是城市治理短板和弱項(xiàng)的“晴雨表”，訴求少不一定治理水平高，訴求多一定是在治理方面存在不足，需要不斷改進(jìn)。這意味著，這些問(wèn)題不僅需要解決，而且還需要進(jìn)一步解決好產(chǎn)生問(wèn)題的問(wèn)題，即元問(wèn)題的治理問(wèn)題。正是在這個(gè)意義上，“接訴即辦”在更深層次上成為實(shí)現(xiàn)人民城市為人民的推動(dòng)機(jī)制。

“接訴即辦”是以人民為中心的新實(shí)踐

“接訴即辦”是以人民為中心的新實(shí)踐，它主要通過(guò)踐行“七有”“五性”的要求來(lái)實(shí)現(xiàn)。這里“七有”主要是指“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，“五性”指反映市民需求的便利性、宜居性、安全性、公正性、多樣性五個(gè)方面。北京在推行“接訴即辦”改革中，強(qiáng)調(diào)“民有所呼，我有所應(yīng)”，并且為了突出以人民為中心，將“七有”“五性”要求的落實(shí)情況作為判斷各個(gè)街鄉(xiāng)區(qū)是否以人民為中心的具體指標(biāo)。這樣，北京以“接訴即辦”為依托，將以人民為中心從一種抽象的理念轉(zhuǎn)化為具體、可操作化的指標(biāo)，并且以這些指標(biāo)為基礎(chǔ)推動(dòng)各級(jí)政府治理變革。北京從2019年10月開(kāi)始建立“七有”“五性”測(cè)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，推行新的考核排名體系。2019年10月25日召開(kāi)的區(qū)委書(shū)記月度點(diǎn)評(píng)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)：“接訴即辦”是我們堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、踐行初心和使命的實(shí)際行動(dòng)，是最直接、最生動(dòng)的主題教育?！臼幸呀ⅰ捌哂小薄拔逍浴北O(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，專門設(shè)置社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，就是要從“接訴即辦”中考察改善民生的成效及作風(fēng)。

“接訴即辦”對(duì)民生的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，主要圍繞“七有”和“五性”展開(kāi)，以區(qū)為單位，目前已經(jīng)成為“接訴即辦”考評(píng)體系的重要組成部分。2020年7月30日召開(kāi)的區(qū)委書(shū)記月度點(diǎn)評(píng)會(huì)上，首次對(duì)“七有”“五性”監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行半年情況通報(bào)。由此可見(jiàn)，“接訴即辦”將“七有”“五性”放到一個(gè)非常突出的位置，既重視一般性訴求的辦理和解決，更重視涉及民生事項(xiàng)的訴求辦理和解決，通過(guò)這些機(jī)制不僅推動(dòng)各級(jí)政府和部門解決民眾訴求，更促使各級(jí)政府和部門將民生訴求解決放到更優(yōu)先位置，這是以人民為中心的具體實(shí)踐。

“接訴即辦”是民眾給黨和政府出的新考題

進(jìn)京趕考的隱喻一直是中國(guó)治國(guó)理政的重要思想來(lái)源，它體現(xiàn)了考官與答卷人、考題與答卷、答卷人與閱卷人等幾對(duì)關(guān)系，其核心是對(duì)黨和政府與民眾之間關(guān)系的比喻，以突出人民的主體性和政府的服務(wù)性。1949年，黨中央從西柏坡前往北平時(shí)，就提出了進(jìn)京趕考的比喻，強(qiáng)調(diào)“務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng)，務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)”的“兩個(gè)務(wù)必”精神。2018年，習(xí)近平總書(shū)記在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話，提出“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”的精辟論述，這是從考試角度理解治理的進(jìn)一步深化。2020年的新冠肺炎疫情構(gòu)成了對(duì)國(guó)家治理的又一次大考，需要我們進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系和治理能力。

“接訴即辦”是民眾給黨和政府出的新考題，隨著“接訴即辦”的深入，市民對(duì)于各級(jí)政府出的考題難度越來(lái)越大，都是一些難啃的硬骨頭，需要應(yīng)答人能夠有耐心、毅力和擔(dān)當(dāng)，這樣出卷人才能夠?qū)Υ鸢笣M意。從這個(gè)意義上看，“接訴即辦”是對(duì)首都治理體系和治理能力的大考，能否持續(xù)推行“接訴即辦”，直接決定了首都治理現(xiàn)代化水平。為了更好地應(yīng)答市民的考卷，各級(jí)政府既要著眼當(dāng)下問(wèn)題的解決，又要通過(guò)主動(dòng)治理和“未訴先辦”來(lái)減少考題數(shù)量，最終能夠經(jīng)受超大城市治理的考驗(yàn)，建設(shè)人民滿意的首都治理體系。

“接訴即辦”是新時(shí)代群眾工作的新范式

群眾路線是我們黨治國(guó)理政的重要方法，做好群眾工作也是黨和國(guó)家的重要工作，它強(qiáng)調(diào)“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)”。隨著時(shí)代的發(fā)展，群眾路線不僅沒(méi)有過(guò)時(shí)，而且其生命力更是不斷增強(qiáng)。各種政策如果得到群眾的認(rèn)同和主動(dòng)配合，那么政策本身的執(zhí)行成本會(huì)大大降低。同樣，如果群眾能夠參與到治國(guó)理政實(shí)踐中，這本身就是合作生產(chǎn)和合作治理過(guò)程，有利于提升治理績(jī)效。因此，治理環(huán)境可能會(huì)發(fā)生變遷，治理場(chǎng)景也會(huì)改變，但是群眾路線的精神內(nèi)核仍然可以在治理中發(fā)揮重要作用。

“接訴即辦”是新時(shí)代群眾工作的新范式，它讓各級(jí)政府官員主動(dòng)去傾聽(tīng)民意，與群眾溝通，共同促進(jìn)問(wèn)題的解決。做好群眾工作則是基層治理最重要的內(nèi)容，基層事務(wù)都與群眾密切相關(guān)，都是一些“小事”，但是每一件“小事”對(duì)于群眾而言都是“大事”，如何與群眾交朋友，贏得他們理解、認(rèn)可、尊重和配合，這是做好群眾工作的核心?！敖釉V即辦”的推行，使得各級(jí)干部直面群眾，在與群眾交往中提升治理能力。

群眾工作做得好，“接訴即辦”工作就會(huì)取得好的成效。近兩年來(lái)，北京大興區(qū)“接訴即辦”工作每月基本上都會(huì)名列三甲，這與其良好的群眾工作分不開(kāi)。針對(duì)“接訴即辦”，大興區(qū)提出了“三轉(zhuǎn)三包三上門”工作模式，逐步提高解決群眾訴求的能力和水平?！叭D(zhuǎn)”，即“圍著一線轉(zhuǎn)、圍著群眾轉(zhuǎn)、圍著問(wèn)題轉(zhuǎn)”，明確重點(diǎn)地區(qū)、核心人群、難點(diǎn)問(wèn)題，強(qiáng)化工作靶向性?！叭奔础邦I(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村（社區(qū)）、兩委包戶”，廣泛動(dòng)員各級(jí)力量，構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)職能體系，強(qiáng)化職責(zé)任務(wù)分工。“三上門”即“合理訴求上門辦、不合理訴求上門勸、咨詢建議上門談”，直面群眾、直面現(xiàn)場(chǎng)、直面問(wèn)題，把工作責(zé)任傳導(dǎo)落實(shí)到全區(qū)每一位黨員干部身上。事實(shí)上，這些工作模式與群眾路線不謀而合，是群眾路線的具體體現(xiàn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]接訴即辦，牽引超大城市基層治理創(chuàng)新[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-12-24.

（作者簡(jiǎn)介：李文釗，中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授）

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