李爽

[摘要]在脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，全國人大常委會通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力的法治保障。探討村務(wù)監(jiān)督委員會的制度運(yùn)行及其創(chuàng)新問題，有利于完善農(nóng)村基層社會治理理論，也有利于推動農(nóng)村民主監(jiān)督制度的實施，維護(hù)農(nóng)民的根本利益。自2004年浙江省武義縣后陳村成立全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會以來，在黨和國家的高度重視下，村務(wù)監(jiān)督委員會制度不斷發(fā)展和完善，在加強(qiáng)和改進(jìn)村務(wù)治理、監(jiān)督黨務(wù)和村務(wù)公開、遏制農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象等方面發(fā)揮了重要作用。但是，村務(wù)監(jiān)督委員會還存在一些發(fā)展中的瓶頸問題，如村務(wù)監(jiān)督人員配置不盡合理、能力建設(shè)力度不夠、制度體系不盡完善。解決這些問題的主要途徑是：加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè);落實村務(wù)監(jiān)督委員會成員待遇和選任政策;依托新科技拓寬監(jiān)督與宣傳渠道。只有不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，才能提升村務(wù)監(jiān)督委員會的治理效能，切實推進(jìn)農(nóng)村基層社會治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]基層社會治理;鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;村務(wù)監(jiān)督委員會

[中圖分類號]DO[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]2096-1308（2021）03-0034-09

改革開放以來，黨中央十分重視農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，特別是在黨的十八大之后，黨和國家制定實施了一系列惠農(nóng)政策，全力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問題擺在突出位置。黨的十九屆五中全會作出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的重大決策。2021年4月29日，全國人大常委會通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。這是國家在“十四五”開局之年對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出的重大部署[1]。村務(wù)監(jiān)督委員會（以下簡稱“村監(jiān)委會”）要緊緊圍繞黨中央重大決策部署，恪盡職守，在鄉(xiāng)村振興過程中精準(zhǔn)監(jiān)督、全程監(jiān)督，發(fā)揮其關(guān)鍵作用，村監(jiān)委會只有敢于監(jiān)督，敢于糾正村兩委干部決策失誤、權(quán)力失控等問題，才能從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，維護(hù)廣大群眾的根本利益，把監(jiān)督觸角延伸到鄉(xiāng)村基層，促進(jìn)基層村級事務(wù)公開公平公正，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興。

農(nóng)業(yè)穩(wěn)則天下安。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興乃至國家民族振興的基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)村治理的有效性有賴于農(nóng)村“三委”（村黨支部委員會、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會）的治理現(xiàn)代化，尤其是村監(jiān)委會的制度運(yùn)行及其體制機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)下，相對于村黨支部委員會、村民委員會建設(shè)而言，村監(jiān)委會的發(fā)展和完善還略顯滯后。習(xí)近平同志就曾對村監(jiān)委會制度作過重要批示，即“防止村務(wù)監(jiān)督委員會流于形式、成為擺設(shè)”。因此，在脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利、“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，探討推進(jìn)村監(jiān)委會制度運(yùn)行現(xiàn)代化問題，不僅有利于完善基層社會治理理論，也有利于為村監(jiān)委會治理效能的提升提供參考意見和建議，進(jìn)而從源頭上有效遏制村干部的履職不到位態(tài)勢和農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會的制度形成及其發(fā)展

村監(jiān)委會作為農(nóng)村基層民主監(jiān)督的重要機(jī)構(gòu)，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)村民會議或村民代表會議的授權(quán)或委托，負(fù)責(zé)監(jiān)督村黨支部和村委會的決策決議執(zhí)行、黨務(wù)和村務(wù)公開、財務(wù)管理、資產(chǎn)資源管理、村干部效能作風(fēng)，等等。其職責(zé)是：廣泛聯(lián)系村民，聽取村民意見，及時向村黨支部、村委會反映村民對本村黨務(wù)、決策、宣傳、管理的意見和建議，向村民代表會議述職報告并接受測評。推動鄉(xiāng)村振興，民主監(jiān)督是基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村監(jiān)委會監(jiān)督作用，強(qiáng)化對村級權(quán)力的有效監(jiān)督，不斷賦予其新的時代內(nèi)涵，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。

（一）村務(wù)監(jiān)督委員會的成立背景

1982年，五屆全國人大會議總結(jié)了過去村民自治的實踐探索和相關(guān)經(jīng)驗，確立了村民委員會的合法地位。這次會議通過的“八二憲法”規(guī)定：村民委員會是我國農(nóng)村的基層自治性組織，由村民直接選舉的村民代表進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在村民自治過程中，民主選舉是自治的基礎(chǔ)，民主決策是自治的關(guān)鍵，民主管理是自治的根本，而民主監(jiān)督是以上全部過程中的重要保障[2]。在鄉(xiāng)村自治的實踐中通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)發(fā)現(xiàn)，村民的民主監(jiān)督尚存一個缺陷，即缺乏一個獨(dú)立的、切實的、有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以真正幫助農(nóng)民解決村干部權(quán)力失控問題。

2004年，在浙江省武義縣后陳村，全國第一個村監(jiān)委會由當(dāng)?shù)卮迕襁x舉產(chǎn)生，但當(dāng)時國家的相關(guān)法律法規(guī)并沒有針對性的規(guī)定，以致村監(jiān)委會在執(zhí)行過程中受到可行性上的制約。不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，為推廣實行村監(jiān)委會制度提供了現(xiàn)實依據(jù)。

2010年10月底，十一屆全國人大常委會十七次會議修訂發(fā)布的《村民委員會組織法》明確規(guī)定：農(nóng)村應(yīng)當(dāng)建立村監(jiān)委會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實[3]。該部法律的完善給村監(jiān)委會的建立和運(yùn)行奠定了堅實的法律制度基礎(chǔ)。隨后，浙江、山西、山東、河北、湖南等全國多省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)這一法律進(jìn)一步完善了村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并使之在村務(wù)公開、民主監(jiān)督工作中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

（二）村務(wù)監(jiān)督委員會的發(fā)展現(xiàn)狀

毫無疑問，貪污腐敗問題一直是困擾人類社會發(fā)展進(jìn)步的巨大難題。為解決這一難題，中國共產(chǎn)黨人從未停止努力。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，“打虎”“拍蠅”“獵狐”，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的機(jī)制，保持高壓態(tài)勢，堅持反腐敗“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的態(tài)度和決心[4]。2018年3月十三屆全國人大一次會議審議通過國家監(jiān)察法，設(shè)立了國家監(jiān)察委員會，依法對公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。

國家監(jiān)察委員會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下具有中國特色的反腐敗斗爭的國家機(jī)關(guān)。相比于原國務(wù)院監(jiān)察部，國家監(jiān)委的監(jiān)察范圍從僅針對政府部門工作人員到《監(jiān)察法》規(guī)定的六類人員，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨著黨中央全面從嚴(yán)治黨的有序推進(jìn)，各級黨委和政府積極響應(yīng)黨中央號召，嚴(yán)查嚴(yán)懲貪污腐敗，所取得的階段性成果是可喜可賀的，但是，我們必須清醒地認(rèn)識到：在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村基層，仍有一些貪污腐敗現(xiàn)象存在，而鄉(xiāng)村農(nóng)民身邊的貪污受賄事關(guān)村民的切身利益和合法權(quán)益。

黨的十九大勝利閉幕后不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確指出了建立健全村監(jiān)委會的總體要求、人員組成、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、工作方式以及組織領(lǐng)導(dǎo)?！兑庖姟穼Χ糁拼甯刹坎涣甲黠L(fēng)和貪污腐敗，以及促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用[5]。

近年來在黨的十九大精神指引下，黨和國家將鄉(xiāng)村基層工作提升到國家戰(zhàn)略層面，大力支持鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。這里，通過管窺中央一號文件（全年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總綱領(lǐng)）即可略見一斑。2018年中央一號文件指出：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[6]。2019年中央一號文件明確提出任務(wù)：理清村級各類組織功能定位，全面建立健全村監(jiān)委會;進(jìn)一步明確村監(jiān)委會的職能，即在村務(wù)決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實等事項上發(fā)揮監(jiān)督作用。

2020年的中央一號文件對加強(qiáng)農(nóng)村基層治理進(jìn)行全面部署——加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定[7]。2021年的中央一號文件進(jìn)一步指明了加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的方向：加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系;深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè);創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式;提高鄉(xiāng)村善治水平。其要點(diǎn)至少有三：一是不搞大拆大建，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫上樓;二是對耕地“非農(nóng)化”零容忍;三是土地制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，兩個“三權(quán)分置”都會有。尤其是2019年，作為新中國成立70周年的關(guān)鍵歷史時期，黨和國家立足于鄉(xiāng)村振興，從最初的后陳村嘗試到寫進(jìn)法律再到成為國家的治國之策，逐步健全村監(jiān)委會職責(zé)。黨的十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村治理（包括村監(jiān)委會制度的有效運(yùn)行與創(chuàng)新）作為其重要組成部分，關(guān)系到農(nóng)村基層社會的和諧與穩(wěn)定。

（三）新時代村監(jiān)委會的重要功能

自2012年11月黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，這是黨的十九大作出的重大政治論斷，是我國（包括廣大農(nóng)村地區(qū)）發(fā)展的新的歷史方位。在新時代鄉(xiāng)村振興的新階段，村監(jiān)委會對于農(nóng)村基層民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化，以及加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、遏制農(nóng)村基層腐敗具有重要的意義。村監(jiān)委會的具體功能為：

其一，村監(jiān)委會監(jiān)督農(nóng)村自治性組織貫徹落實黨的方針政策執(zhí)行情況。作為農(nóng)村基層自治性組織，村委會有一定的自治權(quán)。權(quán)力具有天然的膨脹性和腐蝕性，而村監(jiān)委會便是我國在村級組織上制約和監(jiān)督村委會自治權(quán)力的有效制度設(shè)計。它恪守自身定位和職責(zé)權(quán)限，監(jiān)督檢查黨務(wù)村務(wù)公開以及各項村務(wù)管理、執(zhí)行情況，確保村級組織廉潔、高效;它通過建立村務(wù)監(jiān)督長效機(jī)制，督促查找村務(wù)工作存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，真正把廉政要求落實到村務(wù)的各個方面，特別是黨務(wù)、政務(wù)、選人用人等，形成廉政與各項工作相互融合、相互促進(jìn)的良好局面，進(jìn)而促進(jìn)村級組織運(yùn)行公開化、透明化、廉潔化。

其二，村監(jiān)委會對所有村務(wù)及其管理參與者（包括村干部）實施監(jiān)督。新時代的村監(jiān)委會監(jiān)督不能局限于重要村務(wù)及其干部、特別是村委會干部，還得重視其他參與鄉(xiāng)村治理者及其權(quán)力主體，例如政務(wù)下延到村后介入鄉(xiāng)村治理過程的基層黨政部門及其官員，開放化鄉(xiāng)村治理環(huán)境中的外來單位和個人。由于現(xiàn)代科技的飛速發(fā)展和交通方式的便捷多樣，現(xiàn)在的農(nóng)民越來越重視享有與捍衛(wèi)自身的合法權(quán)利，但是有些農(nóng)民不知道自己應(yīng)該享有哪些權(quán)利，如何正確行使這些權(quán)利并防止自己的合法權(quán)利不受到侵害，甚至有些農(nóng)民只求權(quán)利卻不能自覺履行自己的應(yīng)盡義務(wù)。這就需要村監(jiān)委會對所有監(jiān)督對象實施有效監(jiān)督，及時調(diào)查、核實群眾反映的問題并及時回應(yīng)村民關(guān)切的事情，更好地保障廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)利與利益。

其三，村監(jiān)委會為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供穩(wěn)定、安全的社會秩序。我國正處于全面振興鄉(xiāng)村的新起點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。從解放初期的田間小戶到改革開放之初的鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，再到現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化發(fā)展建設(shè)，都是一代代農(nóng)民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下致力鄉(xiāng)村建設(shè)所取得的成果。但必須清楚地認(rèn)識到：我們的城鄉(xiāng)發(fā)展仍有落差，公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不平衡、不充分。諸多農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的解決，既需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制度化、法治化和程序化，也需要每一個村民群眾的自我教育、自我管理和自我約束，更需要村務(wù)監(jiān)督委員會積極探索自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系和有效監(jiān)督方式，從而依法依規(guī)切實保障村務(wù)監(jiān)督渠道的順暢、通達(dá)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施提供穩(wěn)定、安全的社會秩序。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)展中的問題

一直以來，貪污腐敗問題都是整個人類社會的“毒瘤”，嚴(yán)重阻礙社會的發(fā)展、進(jìn)步和穩(wěn)定。而基層腐敗又具有不易覺察和監(jiān)督不及時的特點(diǎn)，因此，作為農(nóng)村基層的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村監(jiān)委會尤需履職盡責(zé)、發(fā)揮作用，以杜絕農(nóng)村基層社會的“微腐敗”，促進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化。從2004年成立全國首個村監(jiān)委會到2010年全國多省、自治區(qū)、直轄市推廣村監(jiān)委會制度已十余年，黨和國家不斷完善相關(guān)制度、逐步修訂相關(guān)法律法規(guī)，但是村監(jiān)委會的制度運(yùn)行仍然暴露出監(jiān)督力不充分、有效性不足等問題，以致影響了自身治理效能的進(jìn)一步提升。其具體問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）村務(wù)監(jiān)督人員配置不盡合理

村級組織干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)不合理、知識儲備不足問題十分突出，主要存在于邊疆地區(qū)的空心村或欠發(fā)達(dá)的村落。當(dāng)前，在我國農(nóng)村地區(qū)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，大量農(nóng)村勞動力外流已經(jīng)形成一種常見的不可逆轉(zhuǎn)和不可阻擋的趨勢，越來越多的年輕人選擇外地求學(xué)務(wù)工。仍然堅守的村民大多是老年人、體弱者或婦女兒童，因此，在一些農(nóng)村地區(qū)，村級干部成員主要由五、六十歲以上的大齡人口組成。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院發(fā)布的《中國農(nóng)民狀況發(fā)展報告2014（政治卷）》顯示，在全國有效的349個調(diào)查樣本中，村監(jiān)委會成員年齡在60歲以上的占比達(dá)26.15%，而年齡在49歲以下的比重不到40%，與村委會、村黨支部等組織的年齡結(jié)構(gòu)十分相似，都有年齡結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。

云南省昆明市東川區(qū)紀(jì)委發(fā)布的2019年一份報告顯示，全區(qū)共有148個行政村（社區(qū)），其中村監(jiān)委會成員486人，其中高達(dá)85%以上的委員是初中以下學(xué)歷[8]。這些村干部在履職過程中，不可避免地會存在政策認(rèn)識不清、工作實施不到位的情況，而這些情況直接影響了農(nóng)村基層百姓對國家相關(guān)政策的理解。

在脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利以后，尚需鞏固拓展脫貧攻堅成果，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。其中，監(jiān)測進(jìn)而幫扶易返貧致貧人口、培育和支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)、后續(xù)扶持易地扶貧搬遷群眾、保持脫貧縣主要幫扶政策總體穩(wěn)定等政策的實施過程都容易出現(xiàn)不正之風(fēng)和腐敗問題。盡管在當(dāng)前人口向城市流動的大環(huán)境下農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)不盡合理，但村監(jiān)委會成員應(yīng)具備一定的知識技能政策水平和監(jiān)督能力（包括依法辦事能力）確實是必要的。他們有責(zé)任熟悉政策、了解實情、全面深入調(diào)查村民反映的違紀(jì)違法問題，以適應(yīng)一些較復(fù)雜特別是專業(yè)化的村務(wù)監(jiān)督事務(wù)的需要，切實保障村民群眾合法權(quán)益和村集體利益。

（二）村務(wù)監(jiān)督能力建設(shè)力度不夠

作為基層組織“三委”之一的村監(jiān)委會，其主任多由村黨支部副書記、村民委員會副主任或者村委委員兼任。他們除了履行村監(jiān)委會職責(zé)外，還擔(dān)負(fù)著村支部或村委會的一些其他職責(zé)，往往很難將自己的精力完全集中到監(jiān)督工作中來;不僅如此，他們的日常監(jiān)督行為常常會面對村黨支部書記和村委會主任等“上司”，以致工作起來難免畏手畏腳，執(zhí)行不堅決[9]，甚至村監(jiān)委會成員本身都有一些錯誤認(rèn)識（如“監(jiān)委會是從屬于村黨支部或者村委會的”），因此其監(jiān)督工作不能有效地、自主地進(jìn)行。

此外，中央和地方政府關(guān)于建立健全村監(jiān)委會的指導(dǎo)性文件都多次強(qiáng)調(diào)：“給于監(jiān)委會成員一定的誤工補(bǔ)貼”“為監(jiān)委會的運(yùn)行提供必要的經(jīng)費(fèi)保障”等。但現(xiàn)實中，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分，有些村監(jiān)委會的激勵機(jī)制是不健全的，有的村監(jiān)委會的專項工作經(jīng)費(fèi)和人員補(bǔ)貼也未落實到位，待遇問題暫時無統(tǒng)一的解決辦法，以致有些地方的村務(wù)監(jiān)督工作演變成一項自愿性的、義務(wù)性的工作[10]，挫傷了村監(jiān)委會委員們的主動性和積極性，難以打通“小微權(quán)力”監(jiān)督最后一公里，難以從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，危害村民合法權(quán)益和村集體利益。

（三）村務(wù)監(jiān)督制度體系不盡完善

近年來，隨著城市化的迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，涉及農(nóng)村征地拆遷、工程建設(shè)、“三資”（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的資金、資產(chǎn)、資源）交易等問題日益頻繁，村級組織干部的黨風(fēng)廉政建設(shè)日益成為群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。但目前村監(jiān)委會的工作多局限于財務(wù)監(jiān)管，而監(jiān)管手段多數(shù)是核對票據(jù)和賬目以及在財務(wù)公開報表上簽字確認(rèn)，對村務(wù)公開的其他事項，特別是村務(wù)決策是否合理，決策上是否存在權(quán)錢交易等敏感性、關(guān)鍵性問題則監(jiān)督不夠、不力。

另外，在村級干部和村民之間還存在著嚴(yán)重的信息不對稱情況，村干部往往第一手掌控村務(wù)相關(guān)信息，個別村干部因是利益相關(guān)者而隱瞞主要信息或者散布虛假消息誤導(dǎo)民眾，致使村務(wù)公開內(nèi)容流于形式，因此村民對村監(jiān)委會工作配合的積極性不高。有的村民認(rèn)為村監(jiān)委會是由村黨支部和村委會一手操縱的，不可能監(jiān)督到位[11]。這也直接影響到村監(jiān)委會的工作效能。

目前，村監(jiān)委會的宏觀制度設(shè)計逐漸完善、日趨合理，但在微觀執(zhí)行層面仍有與理想設(shè)計不符合的情況。村監(jiān)委會運(yùn)作的程序、機(jī)制、方式等也存在隨意性和傾向性，工作效率還有待提高，個別的村監(jiān)委會欠缺工作方法和計劃，比較死板和盲目。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會效能提升的路徑

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和法治建設(shè)是實現(xiàn)村監(jiān)委會制度有效運(yùn)行的基本前提和根本保障，而要著力提升村監(jiān)委會的治理效能，應(yīng)具體著眼于以下三個方面的工作：

（一）加強(qiáng)村監(jiān)委會組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)

村監(jiān)委會的成立，使得村級組織從傳統(tǒng)的村“兩委”變成了村“三委”。如何理順“三委”關(guān)系、擺正各自立場以達(dá)到共同的目標(biāo)、發(fā)揮各自的作用，是一個非常關(guān)鍵的問題。應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委紀(jì)委監(jiān)委的指導(dǎo)下，及時召開“三委”聯(lián)席會議，明確黨支部、村委會和村監(jiān)委會的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)村黨支部要加強(qiáng)村委會、村監(jiān)委會的;同時，黨支部、村委會必須自覺接受村監(jiān)委會的監(jiān)督[12]。

1.建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會工作機(jī)制。務(wù)必加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委監(jiān)委業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立雙重管理機(jī)制。一方面，村監(jiān)委會不僅要在所在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，而且要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委匯報工作的開展情況，不能讓村黨支部既是“監(jiān)考人員”，又是“答卷人員”。讓村監(jiān)委會靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委成為村監(jiān)委會的“撐腰人”，有利于消除村監(jiān)委會“不敢監(jiān)督”“不好監(jiān)督”的難題。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委要加強(qiáng)對村監(jiān)委會工作情況、委員履職情況的監(jiān)督管理，按時定期地在村監(jiān)委會工作臺賬上進(jìn)行“回頭看”，嚴(yán)格要求，強(qiáng)化督查。

2.嚴(yán)格控制村監(jiān)委會委員的組成配置。

（1）村監(jiān)委會具有高度的獨(dú)立性才不拘泥、不拖沓。對于村監(jiān)委會主任及其他委員的選用，原則上不應(yīng)該讓擔(dān)任村黨支部和村委會職務(wù)的人選擔(dān)任，要讓村監(jiān)委會成為獨(dú)立于村黨支部和村委會的村級組織，單獨(dú)開展相關(guān)工作。

（2）優(yōu)化年齡構(gòu)成、提升委員素質(zhì)，是高效開展農(nóng)村民主監(jiān)督工作的必要保障。應(yīng)重視村監(jiān)委會成員的年齡結(jié)構(gòu)和文化水平，提高選才的標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)實際情況，嚴(yán)格設(shè)置委員的最大年齡和最低文化程度;同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府應(yīng)高度重視村監(jiān)委會自身建設(shè)，注重后備人才梯隊的發(fā)掘和培養(yǎng)。要將村監(jiān)委會成員的教育培訓(xùn)納入政府日常工作中來，對培訓(xùn)進(jìn)行考核，嚴(yán)格遵循不合格者不上崗的運(yùn)行機(jī)制，打造一支能監(jiān)督、敢監(jiān)督、善監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會隊伍[13]。

3.將村務(wù)監(jiān)督委員會日常工作程序化。村監(jiān)委會工作程序至少應(yīng)包括四個階段：

（1）民意收集階段。針對村民爭議較大或存在利益沖突的決定，村監(jiān)委會應(yīng)圍繞村民關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，通過家庭走訪、個別面訪、集體討論等形式，主動廣泛收集村民意見和建議，建立督查巡防工作薄、問題清單、整改日志工作臺賬，確定沖突關(guān)鍵點(diǎn)和監(jiān)督事項。

（2）公正調(diào)研分析。圍繞沖突事項進(jìn)行調(diào)查，了解和核實有關(guān)情況，查閱、收集有關(guān)資料，認(rèn)真分析收集到的意見和建議，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村黨支部報告工作。

（3）監(jiān)督落實整改。根據(jù)調(diào)查事實和結(jié)果提出公正的監(jiān)督意見，仔細(xì)、認(rèn)真、客觀、公正地開展監(jiān)督工作，對存在的問題及時糾正，對需要村級兩委會糾正的，及時提出意見和建議，并敦促相關(guān)責(zé)任人整改。

（4）跟進(jìn)反饋反思。村監(jiān)委會成員通過詢問、列席有關(guān)會議、現(xiàn)場檢查等方式了解監(jiān)督意見和建議的落實情況，并將結(jié)果及時發(fā)布公告，對村民的疑問進(jìn)行解釋，對確實存在制度、落實等問題及時反思。嚴(yán)格的操作程序，促進(jìn)村監(jiān)委會成員從流程中明晰工作事項，規(guī)范履職。

（二）落實村監(jiān)委會成員待遇和選任政策

1.保障村監(jiān)委會成員的基本待遇。作為村級自治組織“三委”中“最年輕”的監(jiān)委會，其待遇落實問題是解決委員“不愿監(jiān)督”的現(xiàn)實手段。所在的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)建立村監(jiān)委會的專用賬戶，按時按工作量對委員們進(jìn)行工作補(bǔ)貼，在地方財政充足的情況下統(tǒng)籌村級組織的開支，適當(dāng)提高村監(jiān)委會委員的工作待遇，增強(qiáng)委員工作的主觀能動性和積極性，讓他們開展工作時沒有后顧之憂。

2.建立健全獎勵和懲罰制度體系。相比于定期開展的民主評議，村民群眾對村干部或者村務(wù)公開情況的質(zhì)疑、批評和建議等監(jiān)督往往容易被村監(jiān)委會忽視。對于村民經(jīng)常提出的各種問題、或者多數(shù)村民集中關(guān)切的問題沒有及時解釋、回復(fù)的，以及缺乏工作責(zé)任心、有懈怠心理而不作為的，一旦造成人民群眾生命財產(chǎn)損失，就要嚴(yán)格追查相關(guān)委員的責(zé)任——對其進(jìn)行警告、停職反省，嚴(yán)重的進(jìn)行免職撤職處理。對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極回應(yīng)社會關(guān)切的委員，要適當(dāng)提高其待遇，并予以優(yōu)先提拔任用等獎勵[14]。

3.實施人才交流和選拔任用機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在落實大學(xué)生村官深入基層一線工作時，既要保障其相關(guān)待遇，也可考慮將其作為村監(jiān)委會主任的提名人選，使得村監(jiān)委會主任的監(jiān)督更有“底氣”，讓監(jiān)督更加“大膽”;同時，要開通大學(xué)生村官直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長匯報的“綠色通道”。由于工作內(nèi)容和同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村落情況大體一樣，在大學(xué)生村官能力范圍內(nèi)，還可考慮兼任多村監(jiān)委會主任職務(wù)。在條件允許的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府可以在統(tǒng)籌下轄的村和社區(qū)建立人才交流和選用制度。在考慮監(jiān)委會主任人選時，鼓勵符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照地理位置接近和易管理的原則，實施監(jiān)委會主任的異地交流制度，打破本村人監(jiān)管本村的規(guī)矩，解決監(jiān)管徇私舞弊問題。同時，要堅持選拔任用那些做事公平公正的村干部，并優(yōu)先對其進(jìn)行異地交流。

（三）依托新技術(shù)拓寬監(jiān)督與宣傳渠道

1.創(chuàng)新監(jiān)督工作的方式方法。

（1）采用多元監(jiān)管方式。村監(jiān)委會設(shè)立投訴電話，采取例會、不定期走訪等形式進(jìn)行監(jiān)督，確保群眾和村監(jiān)委會共同參與、有效監(jiān)督。

（2）完善主動溝通機(jī)制。收集問題線索是基層監(jiān)督的一項重要職責(zé)。村監(jiān)委會主動發(fā)現(xiàn)民眾關(guān)切的問題，當(dāng)好收集問題線索“情報員”，并敢抓敢管、敢于斗爭、敢于碰壁;要以入戶、座談等方式與群眾面對面溝通，傾聽群眾呼聲，及時解決基層矛盾。

（3）建立責(zé)任追究制度。在監(jiān)督過程中，村監(jiān)委會對村委會和村干部在管理村務(wù)過程中的失職和過失行為進(jìn)行質(zhì)詢，對村級財務(wù)狀況進(jìn)行審查，監(jiān)督村民共同關(guān)心的熱點(diǎn)問題的解決。

2.依托新技術(shù)拓寬監(jiān)督渠道。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)在鄉(xiāng)村的普及，截至2020年12月，農(nóng)村網(wǎng)民已經(jīng)高達(dá)3.09億，占網(wǎng)民總數(shù)31.2%，成為互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)中的重要力量。網(wǎng)絡(luò)作為一種傳播媒介，既為網(wǎng)絡(luò)化舉報提供了客觀條件，也是網(wǎng)民與管理、監(jiān)督部門有效互動的重要保障。作為基層監(jiān)督組織的主力軍，村監(jiān)委會應(yīng)適應(yīng)時代的發(fā)展變化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的指導(dǎo)下拓寬監(jiān)督渠道，搭建村民發(fā)表意見和建議的網(wǎng)絡(luò)平臺。與書面舉報等傳統(tǒng)的監(jiān)管渠道相比，網(wǎng)絡(luò)平臺具有信息及時反饋、公開透明快捷的優(yōu)勢，推進(jìn)了監(jiān)督的社會化、大眾化發(fā)展，有利于發(fā)揮民間組織在監(jiān)督管理過程中的作用。

3.深入基層開展特色宣傳活動?！叭罕娛虑闊o小事”，鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)村和諧穩(wěn)定關(guān)系到國家的發(fā)展和穩(wěn)定。在解決基層民眾沖突的過程中，如若不能充分考慮農(nóng)民的合理訴求、保障農(nóng)民的合法權(quán)益，就極容易發(fā)生農(nóng)村群體性事件。在開展監(jiān)督工作過程中，應(yīng)當(dāng)通過多樣性的宣傳工作不斷解放村民思想，讓那些有多一事不如少一事、畏懼權(quán)貴以及有明哲保身思想的農(nóng)村群眾卸下思想包袱，增強(qiáng)其對村監(jiān)委會監(jiān)督工作的認(rèn)同感以及堅決打擊違法犯罪、懲治貪污腐敗的信念。同時，村監(jiān)委會根據(jù)實際明確監(jiān)督重點(diǎn)，突破監(jiān)督難點(diǎn)，充分發(fā)揮自身的廉政崗哨作用[15]。

總之，村務(wù)監(jiān)督委員會作為一種創(chuàng)新監(jiān)督的村級組織，其建設(shè)是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程。近年來，村監(jiān)委會制度運(yùn)行逐漸融入中國新農(nóng)村建設(shè)實踐中，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府重點(diǎn)推進(jìn)的工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村黨支部的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，村監(jiān)委會極大地促進(jìn)了村務(wù)民主管理以及黨務(wù)政務(wù)公開，從源頭上預(yù)防和解決了一些農(nóng)村地區(qū)存在的紀(jì)律問題和腐敗問題，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村基層的黨風(fēng)廉政建設(shè)，為鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)，也為鄉(xiāng)村振興打通了全國監(jiān)督管理體系的“最后一公里”。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，在村莊社會開放化的條件下，如何把自身體制機(jī)制完善好，如何打造一支思想過硬、作風(fēng)過硬、能力過硬的隊伍，必將成為村監(jiān)委會制度運(yùn)行及其創(chuàng)新中面臨的新任務(wù)、新要求和新挑戰(zhàn)。

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