楊志軍

一、問題的提出

人類的一切行為都與學(xué)習(xí)有關(guān)，人類一切治理行為的優(yōu)化都與政府學(xué)習(xí)有關(guān)。從人類社會的主要治理主體——各級政府來說，其學(xué)習(xí)主要有政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)，前者是政府向市場和社會學(xué)習(xí)從而優(yōu)化決策和改進(jìn)執(zhí)行，方向是由內(nèi)而外；后者則反之，方向是由外而內(nèi)。在學(xué)習(xí)的性質(zhì)上，從有限理性假設(shè)出發(fā)，各級政府通常都是厭惡風(fēng)險的，既不是完全理性者，也不是完全非理性者，要完成上級指令和回應(yīng)地方社會需求，往往需要通過政策變遷來開展治理活動。在推動各種形式的政策變遷中，呈現(xiàn)兩種情況：一種是內(nèi)生性的漸進(jìn)的主動學(xué)習(xí)過程，另一種則是外部的強(qiáng)制的被動學(xué)習(xí)過程。在理論上，政策變遷又可以以制度變遷理論為鏡鑒。制度變遷過程蘊含理性和學(xué)習(xí)的要素，類型上有強(qiáng)制和漸進(jìn)之分。如果說制度是政黨和政府共同賴以依存的合法性基礎(chǔ)，那么政策則是各級政府體系運行的合法性條件，任何制度的實施都外在依靠政策的形式?；谥贫鹊碾y理解性和觀測性，從某種意義上來說，制度變遷的表現(xiàn)形式是政策變遷，政策變遷是制度變遷的有效手段，制度變遷經(jīng)過理性與學(xué)習(xí)兩大要素和漸進(jìn)與強(qiáng)制兩大類型的屬性傳遞之后，便可形成漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷和強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷。本文遵循從制度變遷——政策變遷——漸進(jìn)和強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的論證路線(圖1)，從意涵解釋、內(nèi)容特性、行為表現(xiàn)三個方面來構(gòu)建整體研究框架，這個研究理路在地方治理向地方治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的背景和過程中來體現(xiàn)。

圖1 地方治理現(xiàn)代化背景下學(xué)習(xí)型政策變遷的研究框架

在實踐中，所有的國家治理行為都必須置于地方治理過程來考察，因為地方治理是國家治理的中觀平臺和區(qū)域基礎(chǔ)。在國家治理的抓手，即戰(zhàn)略或體系依托上，除了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局以及實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的兩階段戰(zhàn)略安排之外，中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)都需要通過強(qiáng)有力的地方治理活動才能實現(xiàn)，可以說，地方治理現(xiàn)代化是上述“兩化”的主戰(zhàn)場和主任務(wù)。在內(nèi)容上，地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括了已經(jīng)正式提出的省域治理現(xiàn)代化、城市治理現(xiàn)代化、市域治理現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化乃至縣域治理現(xiàn)代化和基層治理現(xiàn)代化。毫不夸張地說，任何一項戰(zhàn)略目標(biāo)和體系任務(wù)都必須回歸地方治理場域才能有效推進(jìn)，離開了地方治理場域，離開了科學(xué)有效的地方治理活動，國家治理目標(biāo)任務(wù)無法落實。21世紀(jì)以來人類社會進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化治理階段，由一個個可以切片式觀察地方治理行為的集合，可以形成對某一類事物的橫斷面思考，這就是扎根理論提倡的從實質(zhì)理性向形式理性飛躍的必經(jīng)路途。所以國家治理現(xiàn)代化和地方治理現(xiàn)代化密不可分，持續(xù)探索地方治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力，持續(xù)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的有力保障。我們把地方治理現(xiàn)代化背景(或可曰地方治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程)之下的學(xué)習(xí)型政策變遷的整體實踐界定為一種現(xiàn)代化能力追求過程。

二、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷的路徑內(nèi)涵

(一)從制度變遷到政策變遷再到學(xué)習(xí)型政策變遷

公共政策本質(zhì)上是一種社會價值分配規(guī)則，任何一項政策都是社會利益的集中反映，政策的形成過程實際上就是利益群體把自己的利益要求輸送到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體根據(jù)需求對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。作為規(guī)則的制度(institutions as rules)指的是“一個社會的博弈規(guī)則，是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束”，包括正式的和非正式的。制度通過為人們提供生活的規(guī)則來減少不確定性，去約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為，制度具有的約束力是權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。制度自身蘊含著不穩(wěn)定、不均衡的因素，隨著客觀環(huán)境的變化，其本身也會經(jīng)歷變遷。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換以及交易的過程，體現(xiàn)著制度從“均衡”到“非均衡”，再到“均衡”的循環(huán)往復(fù)。一般來講，制度變遷包括兩種類型：強(qiáng)制型制度變遷和漸進(jìn)型制度變遷。強(qiáng)制型制度變遷是一種間斷式、非連續(xù)性的制度變遷方式，如特定歷史時期的暴力革命或武裝征服；漸進(jìn)型制度變遷則是對制度進(jìn)行有方向性的、有限范圍的漸進(jìn)式調(diào)整，如市場化改革。從定義上來看，制度和政策二者都有規(guī)則屬性，制度的顯性載體是政策，制度通過政策體現(xiàn)，制度性規(guī)則的落實更多時候依賴于政策的切實執(zhí)行；二者最終的指向都是利益、福利和效用。

理性和學(xué)習(xí)是制度變遷的兩個要素。一方面，制度變遷過程不是雜亂無章的，而是為了實現(xiàn)特定的目的：適應(yīng)社會變化、約束或激勵主體行為、減低風(fēng)險實現(xiàn)福利最大化，同時個人有限理性也構(gòu)成了制度理性存在的必要條件；另一方面，制度框架形塑獲取知識與技能的方向，在舊制度的廢棄與新制度的采納過程中，需要學(xué)習(xí)來克服既有制度的慣性以提高適應(yīng)性效率。理性作為現(xiàn)代人行為考量的約束力，在政策變遷中發(fā)揮形塑制度變遷的作用，即政策理性。源于制度本身的原初理性要求決策者或政策制定者摒棄已經(jīng)不符合現(xiàn)實發(fā)展需求的舊政策或制度，從而形成政策變遷的理性要素。理性又具有正反兩面，正面是為了絕大多數(shù)人的利益，反面是為了維護(hù)自身或極少數(shù)人的利益。從政策變遷的過程來看，越來越多的主流政策過程理論開始重視人的模型，討論理性或者有限理性對政策過程的影響，強(qiáng)調(diào)公共政策是由理性行動者之間互動產(chǎn)生。比如，公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、博弈論、多屬性效用理論、社會選擇理論以及西蒙的有限理性決策模型，而以制約或約束形式出現(xiàn)的制度或政策，就是人類在社會發(fā)展過程中基于理性基礎(chǔ)上追求普適性制約規(guī)則的宏觀或微觀形式。

制度變遷過程中，摒棄舊政策或舊制度，就是通過學(xué)習(xí)來克服既有制度的慣性以提高適應(yīng)性效率；采用新政策或新制度，就是要通過“制度框架形塑獲取知識與技能的方向”，滿足社會現(xiàn)實需求。因此，在學(xué)習(xí)要素的驅(qū)動下，制度變遷抑或政策變遷過程并不是一個混亂的過程，而是為了實現(xiàn)公共資源權(quán)威性分配的有序過程。同樣，這個過程也是隨著外部環(huán)境的變化，為適應(yīng)人類社會的發(fā)展需要，迫使社會主要方面或關(guān)鍵個人約束或激勵主體行為，降低社會不穩(wěn)定風(fēng)險，滿足絕大多數(shù)人的需求。政策制定者意識到現(xiàn)有的制度已經(jīng)不能滿足或正逐漸不能滿足社會發(fā)展的需要，在維護(hù)社會穩(wěn)定與推動社會向前發(fā)展目標(biāo)下，理性決策者通過政策學(xué)習(xí)對原有制度或政策進(jìn)行漸進(jìn)式、有規(guī)律性、有方向性的調(diào)適以維持其特性，積極推動政策變遷。

因此，制度變遷的內(nèi)核是政策變遷，政策變遷承繼了制度變遷的兩個要素(理性與學(xué)習(xí))、兩個類型(漸進(jìn)與強(qiáng)制)，從而形成漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷和強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷。理性是科學(xué)決策的前提，學(xué)習(xí)是政策變遷的工具，理性和學(xué)習(xí)的最大優(yōu)勢是在遵循有限理性、保持漸進(jìn)理性的情形下，確保不出現(xiàn)大的政策波動或政策失敗。作為對標(biāo)制度變遷衍化出來的兩種政策變遷類型，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷滿足一般或正常的政治經(jīng)濟(jì)社會變遷的生成規(guī)律，強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷則符合政治經(jīng)濟(jì)社會非常規(guī)變遷情形下的發(fā)生特點。盡管二者生成機(jī)理不同，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷遵循內(nèi)生驅(qū)動邏輯，強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷遵循外生撬動邏輯，但是二者的應(yīng)對主體均一樣，各級政府治理在客觀對象理性或非理性、學(xué)習(xí)或非學(xué)習(xí)的情況下，均需堅持理性精神和保持學(xué)習(xí)態(tài)度。

(二)學(xué)習(xí)型政策變遷的漸進(jìn)與強(qiáng)制路徑

就政策變遷的本質(zhì)來看，政策過程與制度過程一樣，都具有約束性，都是社會利益的集中反映，最終也都指向利益，即利益群體把自己的利益要求輸送到特定的政策、制度制定系統(tǒng)中，由政策或制度制定主體根據(jù)自身利益需求對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。政策制定主體發(fā)覺原有的政策已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的具體需要，主動進(jìn)行漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷和被動采取強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷就成為一種必然。這個過程的實質(zhì)正是政策在發(fā)揮效用過程中接續(xù)、連續(xù)、創(chuàng)新與終結(jié)的循環(huán)往復(fù)過程。

從變遷趨勢上看，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的變遷趨勢呈現(xiàn)為漸進(jìn)性，強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的變遷趨勢則具有間斷性。漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷呈現(xiàn)的趨勢是漸進(jìn)調(diào)適、有方向以及有限范圍改變，主要與政策風(fēng)格相關(guān)。所謂政策風(fēng)格，是指政府解決問題的方式以及在政策過程中與其他行為主體之間的關(guān)系及相互作用Richardson, Jeremy J., , London: George Allen and Unwin, 1982,p.13. ，使得公共政策轉(zhuǎn)變成為一種政策風(fēng)格的變遷。正如林德布魯姆等人所認(rèn)為的一樣，漸進(jìn)性政策變遷并不是胡亂地作出隨便的決策，而是通過“不斷試錯”來加強(qiáng)學(xué)習(xí)，使政策沿著總體的方向連續(xù)漸進(jìn)地發(fā)展。Lindblom, Charles E.and Cohen, D. K., : , New Haven: Yale University Press, 1979,p.56. 改革開放四十多年以來，中央決策團(tuán)體主動意識到自身認(rèn)知和決策資源的局限性，強(qiáng)調(diào)政策變遷的持續(xù)性和穩(wěn)定性，形成摸著石頭過河的政策風(fēng)格，與漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷風(fēng)格異曲同工、殊途同歸。強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷呈現(xiàn)的變遷趨勢則呈現(xiàn)為非連續(xù)性或間斷式趨勢。正如“尼采、弗洛伊德等人認(rèn)為，‘道德’、‘理想’、‘理性’與‘真理’都是一些被西方傳統(tǒng)文化尤其是西方社會進(jìn)入近代文明之后被人為拔高的東西，進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，這一切都已經(jīng)蛻變成為現(xiàn)代人兜售其個人私貨，掩蓋其個人欲望，宣泄其個人情緒的托辭”。由此所產(chǎn)生或形成的社會突發(fā)風(fēng)險，通過漸進(jìn)持續(xù)式的政策調(diào)整幾乎不可能，一般都是通過強(qiáng)制手段平息公共輿論和恢復(fù)社會秩序，成為強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷非連續(xù)性或間斷式的變遷趨勢的根源。

從變遷過程上看，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的過程呈現(xiàn)為互動性，強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的變遷過程則呈現(xiàn)為封閉性。任何政策變遷過程必然處于特定政治結(jié)構(gòu)和過程中，把政治系統(tǒng)中以政治過程為核心的互動性視角投射至政策過程中去，就使得整個政策過程具有了互動性內(nèi)涵，由此也就使以政策過程為核心的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷具有了互動性特點。政策變遷不是在一個封閉甚至隔絕的狀態(tài)中發(fā)生，而是在一個相對開放、互動與科學(xué)的環(huán)境下進(jìn)行。它強(qiáng)調(diào)決策主體與政策系統(tǒng)外的主體之間雙向循環(huán)的溝通互動，比如市場、社會、公益性志愿團(tuán)體與政策智囊團(tuán)等等，倡導(dǎo)通過外部主體及時獲取科學(xué)制定政策或作出決策的依據(jù)，然后政策決策者通過對客觀環(huán)境的變化準(zhǔn)確識別社會的政策需求，制定出切合現(xiàn)實情境的政策，解決現(xiàn)有的社會問題。反之，強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的變遷過程則呈現(xiàn)為封閉性，與外部主體互動較少，偶有互動也是被迫、遲滯的互動。例如，民眾對擬建鄰避設(shè)施的不知情經(jīng)常是鄰避抗?fàn)幇l(fā)生的導(dǎo)火索。當(dāng)?shù)卣鶑慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考慮，對市民采取回避態(tài)度，信息公開不到位、不及時，環(huán)評只是專家層面上的評價，決策環(huán)節(jié)缺乏關(guān)鍵公民接觸參與。信息不對稱和缺乏有效溝通導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癫荒艽_證項目對自身利益和健康的損益情況，恰恰項目又與生活環(huán)境密切相關(guān)，引起焦慮和恐慌，通過網(wǎng)絡(luò)散布發(fā)酵，進(jìn)而演變?yōu)槿后w性事件。

從變遷結(jié)果來看，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷呈現(xiàn)為政策決策的積極改變，強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷則呈現(xiàn)為政策決策的被動回應(yīng)。從政策屬性層面來講，政策制定者或決策制定者對現(xiàn)有政策或決策進(jìn)行及時、有效與連續(xù)的調(diào)整，使政策變遷結(jié)果在可預(yù)期的時間范圍內(nèi)不出現(xiàn)長期的政策間斷或短期的政策回退現(xiàn)象，這種內(nèi)因促動形成的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷結(jié)果具有積極性。外部環(huán)境因素(社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、價值觀念的轉(zhuǎn)變、基本的法律框架與執(zhí)政黨輪替等等)雖然在特定時期起到關(guān)鍵性作用，但在一般情況下，現(xiàn)實中政策屬性和外部環(huán)境因素在一定時期內(nèi)依舊相對穩(wěn)定，不會出現(xiàn)較大變數(shù)，不會影響政策決策的常規(guī)變動。在強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷過程中，其變遷的結(jié)果呈現(xiàn)為被動回應(yīng)。城市鄰避抗?fàn)帋怼耙霍[就靈”魔咒，在“散步式”抗議和暴力抗議的強(qiáng)大壓力下，地方政府不得不作出停建、緩建、改建、移址等政策調(diào)整，是一種“非常規(guī)政策變遷”(unconventional policy change)，即被動模仿式的政策變遷。地方政府習(xí)慣于在外在環(huán)境壓力下選擇“刺激—回應(yīng)”的行動機(jī)制，這種“刺激”來自于民眾對鄰避設(shè)施安全風(fēng)險的擔(dān)憂、輿論沖擊導(dǎo)致企業(yè)形象損毀、政治壓力造成執(zhí)政合法性的困擾。

政治系統(tǒng)論認(rèn)為，(政府)政治是一個開放的互動系統(tǒng)，系統(tǒng)輸入項是人們受到外在環(huán)境的影響而向政府提出需求和支持，經(jīng)過政府內(nèi)部運作的過程(政府過程“黑箱”)產(chǎn)生輸出項(公共政策)，透過政策執(zhí)行的過程回饋到外在環(huán)境中，導(dǎo)致人們產(chǎn)生新一輪的需求和支持。漸進(jìn)和強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷最終來自于政治系統(tǒng)“輸入—輸出—反饋”的能動性，在政治系統(tǒng)和社會認(rèn)知之間，政策學(xué)習(xí)成為必然。政策學(xué)習(xí)體現(xiàn)為互動的過程，小到個體學(xué)習(xí)是個人與知識載體(書本、傳統(tǒng)媒體、互聯(lián)網(wǎng)等)之間的互動，大至政府學(xué)習(xí)是政府與市場、社會間的互動。而制度變遷或政策變遷的演進(jìn)過程，本質(zhì)上就是對現(xiàn)有政策進(jìn)行學(xué)習(xí)，然后對公共價值或利益分配規(guī)則進(jìn)行調(diào)整的過程，社會是由單個個體構(gòu)成的統(tǒng)一整體，由個體構(gòu)成的整體個體的普遍性呈現(xiàn)出來，而單獨個體也必然蘊含于整體之中，將整體的特殊性表現(xiàn)出來，二者的差異決定了漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷與強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的特點差異。

三、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷的路徑特性

(一)漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑特性

漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷是基于外部環(huán)境的變化對政策進(jìn)行有方向性的、有限范圍的漸進(jìn)式調(diào)整，注重社會、市場等外部因素對制度安排的影響，學(xué)習(xí)與互動在變遷過程中扮演重要角色。海耶斯在解釋政策制定的四種模式時，根據(jù)“共識性知識”(知識維度)和“共識性目標(biāo)”(價值維度)區(qū)分出四類政策問題：理性廣博模型的領(lǐng)域、價值不一致的領(lǐng)域、知識基礎(chǔ)不一致的領(lǐng)域、漸進(jìn)主義模型的領(lǐng)域。Hayes, Michael T., ,New York: Longman, 1992,p.137. 在多元的社會中，由于問題的復(fù)雜性和多面向性，社會價值和政策目標(biāo)的多樣化，大部分問題都屬于漸進(jìn)主義的領(lǐng)域，政策變遷自然也以漸進(jìn)方式居多。新制度學(xué)派也持相同的觀點，認(rèn)為制度變遷一般是漸進(jìn)的，而非不連續(xù)的。制度變遷的漸進(jìn)性是社會中非正式約束嵌入的結(jié)果，盡管正式約束可能由于政治或司法決定而在一夕之間發(fā)生變化，但嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式約束是刻意的政策所難以改變的。這也規(guī)約了學(xué)習(xí)型政策變遷的漸進(jìn)路徑，具有三個方面的特點：

(1)變遷趨勢的漸進(jìn)性。由于長期以來決策模式存在長官意志、急躁冒進(jìn)、極左思想等弊病，更貼合現(xiàn)實狀況的漸進(jìn)主義決策模式獲得了廣泛的認(rèn)同?；跐u進(jìn)理性的學(xué)習(xí)型決策風(fēng)格指出決策者自身認(rèn)識能力和決策所需資源的局限性，強(qiáng)調(diào)政策變遷的持續(xù)性和穩(wěn)定性，主張不間斷地調(diào)整而非激進(jìn)地變革，最后達(dá)成政策目標(biāo)。漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷是通過“不斷試錯”來加強(qiáng)學(xué)習(xí)Lindblom, Charles E., and Cohen, D. K., : ,New Haven: Yale University Press,1979,p.32. ，使政策沿著總體的方向連續(xù)漸進(jìn)地發(fā)展。

(2)變遷過程的互動性。政策系統(tǒng)與社會環(huán)境充滿著雙向循環(huán)的溝通互動，政策決策者根據(jù)客觀環(huán)境的變化準(zhǔn)確識別社會的政策需求，提供切合實際的政策，解決真正的社會問題；同時，外部主體及時的問題反饋有利于提升政策制定與執(zhí)行的科學(xué)性。以政策過程互動為核心內(nèi)容的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷過程也就具備了互動的特性，從而印證了政策變化從來都不是在真空與隔絕狀態(tài)中發(fā)生，而是處于與外部環(huán)境進(jìn)行互動的連續(xù)性過程之中的觀點。

(3)變遷結(jié)果的積極性。薩巴蒂爾等人關(guān)于政策變遷的假設(shè)認(rèn)為，只要支持聯(lián)盟仍有權(quán)力影響或者缺乏對子系統(tǒng)的外部重大干預(yù)，政策核心屬性就不會出現(xiàn)較大變化。Sabatier, Paul A., “An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein”, , Vol.21,No.2,1988.其影響因素基本可歸結(jié)為三個方面：政策屬性、外部環(huán)境和政策活動家的策略。由NGO、公眾人物、專家學(xué)者、技術(shù)型官僚構(gòu)成的政策活動家群體通過說服活動、政策倡導(dǎo)等軟化策略能夠?qū)φ呓Y(jié)果施加一定影響。漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷結(jié)果在可預(yù)期的時間范圍內(nèi)不出現(xiàn)長期的政策間斷或短期的政策回退現(xiàn)象。

由上可知，公共政策是在開放的體系中形成、維持、連續(xù)與終結(jié)，不可避免地與外部環(huán)境發(fā)生互動，外部環(huán)境中最重要的主體就是市場和社會。如果單方面強(qiáng)調(diào)政策變遷中的市場因素，則會陷入理性計算中而忽視社會公共價值；反之若只注重社會因素，又會陷入盲目樂觀的經(jīng)驗世界中去。需要充分考慮市場、社會，以及政府間關(guān)系等因素的影響，這種影響的作用形式是互動學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)表現(xiàn)為互動，互動暗含著學(xué)習(xí)，二者不可分割、有機(jī)配合。通過政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)兩個變量構(gòu)建完整的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑機(jī)制：政策學(xué)習(xí)是政策決策如何向市場和社會學(xué)習(xí)，社會學(xué)習(xí)是市場和社會如何適應(yīng)政府政策。漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷實現(xiàn)了這兩個過程的統(tǒng)一：一方面，注重決策方式創(chuàng)新，吸納市場和社會力量參與，重視輿情研判和風(fēng)險溝通，提升政策科學(xué)性；另一方面，市場和社會根據(jù)自身的優(yōu)勢對政策進(jìn)行反饋，提升政策適應(yīng)力。

目前，政策學(xué)習(xí)更多的是放在政策擴(kuò)散、政策趨同、政策移植等理論視域中討論。如同羅斯所指出的，政策學(xué)習(xí)“是什么樣的政策方案被政府官員付出努力去學(xué)習(xí)，用以處理急迫且重要的問題”Rose, R., - , New Jersey: Chatham House, 1993,p.25. 。其引起關(guān)注的原因是：(1)政治沖突或社會沖突的理論無法對政策變遷的原因提出完善的解釋，這也是政策學(xué)習(xí)與政策變遷產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)的原因；(2)受到組織學(xué)習(xí)理論的影響，學(xué)習(xí)的概念也被運用于公共部門中；(3)環(huán)境的變化為政策學(xué)習(xí)提供了機(jī)會，跨國間的政策學(xué)習(xí)、府際間的政策學(xué)習(xí)愈發(fā)普遍。Bennett, C. J., and Howlett, M., “The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change”, , Vol.25,No.3,1992,pp.275-294. 我們認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)是政策決策向市場和社會進(jìn)行學(xué)習(xí)的過程，政府通過經(jīng)驗汲取的方式促進(jìn)公共政策和社會需求的互相匹配，提高政策制定的針對性和科學(xué)性，以實現(xiàn)特定政策結(jié)果。政策決策與市場、社會的互動過程包含五對關(guān)系：中央與地方關(guān)系、中央與市場關(guān)系、中央與社會關(guān)系、地方與市場關(guān)系、地方與社會關(guān)系。政策學(xué)習(xí)作為政策制定的一種方式，本質(zhì)上是信息處理的過程。Rich, R. F., “Measuring Knowledge Utilization: Processes and Outcomes”, , Vol.10,No.3,1997,pp.11-24.

社會學(xué)習(xí)與政策學(xué)習(xí)的一個顯著區(qū)別是社會學(xué)習(xí)源自政策過程外部，并且影響了政策制定者改變政策的能力。社會學(xué)習(xí)是政策制定過程的一部分，政策共同體根據(jù)過去的政策結(jié)果和新的信息，謹(jǐn)慎地嘗試調(diào)整政策的目標(biāo)或技術(shù)，達(dá)成治理的最終目標(biāo)。如果政策因?qū)W習(xí)而變遷，變遷的動力則可以來源于正式的政府政策過程之外。社會學(xué)習(xí)是指市場、社會對政府政策進(jìn)行適應(yīng)的過程，通過信息反饋的方式將政策變遷中的阻力和矛盾傳遞給決策者，政策系統(tǒng)進(jìn)行消解從而推進(jìn)政策改變的平穩(wěn)有序發(fā)展。從市場、社會對政策進(jìn)行適應(yīng)的向度也可以發(fā)現(xiàn)五對關(guān)系：市場與社會關(guān)系、市場與中央關(guān)系、社會與中央關(guān)系、市場與地方關(guān)系、社會與地方關(guān)系。社會學(xué)習(xí)的過程實際上是一個信息反饋的過程，這個過程能夠及時發(fā)現(xiàn)計劃和決策執(zhí)行中的偏差，提供了一個政策緩沖期，對政策進(jìn)行針對性、及時性、連續(xù)性的調(diào)節(jié)。

政策學(xué)習(xí)是決策者依據(jù)市場、社會環(huán)境的變化對政策進(jìn)行主動調(diào)整的過程，強(qiáng)調(diào)政策過程內(nèi)部決策主體的作用，而社會學(xué)習(xí)則是外部政策環(huán)境中的主體試圖改進(jìn)或適應(yīng)政策的行為。同時，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的背后有著深刻的國家治理因素。(1)在中央與地方實踐性分權(quán)的動態(tài)博弈過程中，中央政府擁有限制和規(guī)范地方政府行為的權(quán)力；另外，也可以通過釋放政策調(diào)整的信號來響應(yīng)或改變地方政府的實際發(fā)展訴求。(2)由于公共政策開放性的特點，政策決策和政策執(zhí)行都是在開放的外部環(huán)境中發(fā)生，市場與社會對政策過程的相互影響直接規(guī)約了政府與市場、政府與社會的關(guān)系樣態(tài)。(3)不管是政策決策向市場和社會學(xué)習(xí)還是市場和社會適應(yīng)政府政策，都是學(xué)習(xí)行為，而學(xué)習(xí)體現(xiàn)為互動的過程，這種互動的過程在中央與地方、政府與市場、社會的交互作用中得以展現(xiàn)。

(二)強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的路徑特性

強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷亦蘊含著深刻的國家治理因素。主要包括兩個方面，一是傳統(tǒng)的政府治理模式下，地方政府的政策或決策神秘性、隱秘性與官僚權(quán)威性意識固化形成了政策或決策失誤。大多數(shù)地方政府決策者或決策群體面對民主意識日漸提升的社會民眾，認(rèn)為政策或決策就應(yīng)該具有神秘感，是各級政府履行職能、釋放權(quán)威的具體體現(xiàn)，從而在制定政策的過程中也就想當(dāng)然地將社會組織或民眾排出在政策網(wǎng)絡(luò)之外，保持政策的隱秘性與權(quán)威性理所當(dāng)然。二是中央與地方之間現(xiàn)行的“委托—代理”模式下地方政府往往是迫于中央政府或上級政府的政治問責(zé)才不得不回應(yīng)社會抗?fàn)帯Ｈ绻焉鐣範(fàn)幾鳛楫a(chǎn)生強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的主要來源，事實上，在地方頻繁發(fā)生環(huán)境抗?fàn)幒笸晒σ鸬胤秸跽叩母淖?。那么，我們至少有以下幾個集中于中央與地方政府的關(guān)系維護(hù)和地方政府與地方民眾的矛盾緊張的原因解釋。

首先是地方政府的治理困境。有人將地方政府的治理困境主要表現(xiàn)總結(jié)歸納為三點：地方利益結(jié)構(gòu)失衡、地方政府能力下降以及信任危機(jī)。在中央和地方委托代理關(guān)系下，地方政府治理承擔(dān)著多種責(zé)任，傳統(tǒng)的也是一直以來都有的是保持經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)社會穩(wěn)定、提高公共服務(wù)，現(xiàn)在又增加了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和污染防治攻堅戰(zhàn)以及防范和化解重大金融風(fēng)險。在一定的任期時間內(nèi)，地方官員在這些規(guī)定動作之外的自選政策安排就必須做出某種排序性選擇，而一旦這種選擇面對外部環(huán)境沖擊，就會隨時被打亂或中斷，治理成本增高導(dǎo)致治理能力不足就是無法避免的事情了。

其次是地方治理的體制弊端。“凝閉型”政策或治理體制來源于長期以來集中力量辦大事的指令導(dǎo)向以及中央對地方的代理機(jī)制，地方政府往往扮演中央指示的等待者?！霸诖硇缘胤桨l(fā)展主義和壓力型政治體制下，問題的關(guān)鍵是：當(dāng)?shù)胤街卫碇黧w在權(quán)力來源上屬于中央，而在治理失誤的問責(zé)導(dǎo)向上又立基于地方社會，那么地方社會的群體性事件或抗議行為便成為中央在地方上的第三只眼，是地方的對手卻是中央的幫手”。理想型的地方治理體制本應(yīng)該是具有相當(dāng)彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排，包括政府組織、民間組織、市場、公民及其構(gòu)成組織等，因此地方治理的制度設(shè)計層面顯得尤為重要。

再次是人民主權(quán)地位形式與實質(zhì)的背離。黨的十九大報告明確將“堅持以人民為中心”提升為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，為發(fā)展社會主義民主政治指明了方向。實踐中，地方官員對自身的定位不夠明晰，更多的是將自己作為“帶領(lǐng)者”、“決策者”，而不是“服務(wù)者”、“協(xié)調(diào)者”。在政策制定與執(zhí)行時僅依靠治理者的良知，很大程度上無法避免地做出與民眾利益相悖的決策。在上級意愿與民意二者發(fā)生沖突時，他們會傾向于上級意愿而不是遵從民意。

強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷路徑所反映出的是地方治理合法性和有效性的矛盾。長期以來所形成的“身邊干部是惡人，鄉(xiāng)里干部是敵人，縣里干部是壞人，市里干部是好人，省里干部是親人，中央干部是恩人”就是這一對根本矛盾的集中體現(xiàn)。社會抗?fàn)幨菍Φ胤街卫碚呤У姆答仯湫问绞且环N政治上的負(fù)反饋，即地方政府的政策輸出因破壞人民利益從而受到人民的抗拒最終影響政府治理和政策執(zhí)行的過程。我們可以將之理解為“壓力回還”，就是地方政府做出的政策決策是利己卻不利民甚至是與民逐利的，所以在政策實施時就將壓力施加到了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳砩?，人民就會對政策制定主體即地方治理主體產(chǎn)生質(zhì)疑和否定，而當(dāng)這種壓力累積到一定程度達(dá)到臨界點并突破閾值時，人民群眾就會表達(dá)不滿，這種壓力回到了施壓者——地方政府的身上，地方政府又變成了壓力的承擔(dān)者。由此可見，在地方治理出現(xiàn)問題時，不止是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦媸軗p，地方政府等地方治理者同樣承擔(dān)著利益損失。對強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷路徑的內(nèi)容特性可從“間斷—均衡”、“訴求—結(jié)果”和“沖擊—回應(yīng)”三個方面來認(rèn)識。

(1)“間斷—均衡”。在強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷路徑中，為了保證自身的各種利益表達(dá)達(dá)到預(yù)期愿望，作為弱勢群體的民眾往往會以地方政府的某種行為或某個決策為契機(jī)，把各個民眾之間的不滿情緒聚合于一體并轉(zhuǎn)換為成規(guī)模的抗?fàn)幓顒?，沖擊地方政府現(xiàn)有體系或政策。地方政府“回應(yīng)”的過程，往往就是政策走向“均衡”的過程，最終結(jié)果是以調(diào)整或改變原有政策或決策回應(yīng)民眾抗?fàn)幍倪^程，其實質(zhì)正是保證激發(fā)民眾抗?fàn)幍脑姓呋驔Q策得到平穩(wěn)過渡，通過政策間斷之后的均衡發(fā)揮政策的正常職能。

(2)“訴求—結(jié)果”。作為弱勢群體以社會抗?fàn)幓顒訛槭侄?，進(jìn)行輿論、輿情造勢，迫使地方政府放棄政策或決策“黑箱”，重新將民眾的利益訴求納入到政策或決策過程，其本質(zhì)就是一個利益訴求為起點的抗?fàn)庍^程。無論政府維持或調(diào)整原有政策或決策，還是徹底改變原有政策或決策，通常情況下，以利益訴求或公共情懷為目標(biāo)的社會抗?fàn)幫ǔＳ腥N結(jié)果：一是完全無視抗?fàn)幵V求，采取暴力壓制的方式解決問題；二是部分傾聽抗?fàn)幵V求，緩解官民矛盾；三是主持協(xié)調(diào)抗?fàn)幵V求，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

(3)“沖擊—回應(yīng)”。為了維護(hù)自身利益，行政主體以犧牲絕大多數(shù)弱勢群體的利益或公共空間環(huán)境為代價，以不作為或少作為的態(tài)度忽視民眾的正當(dāng)利益或公共空間環(huán)境。于是產(chǎn)生社會公民意識覺醒與行政主體固守之間的悄然較量。當(dāng)社會行動被采取時，相關(guān)行政主體迫于新聞傳播、網(wǎng)絡(luò)媒體等形成的輿論壓力，也迫于來自上級政府的政治問責(zé)和對所轄區(qū)域的社會穩(wěn)定考量，他們往往放棄原有的政策或決策，開始或重新將民眾反映的問題納入政策過程，為了換回地方政府公信力向公眾打開政策窗口，對原有決策進(jìn)行調(diào)整或徹底改變。

四、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷的路徑應(yīng)用

(一)網(wǎng)約車改革：漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑應(yīng)用

網(wǎng)約車改革過程符合漸進(jìn)學(xué)習(xí)特點。一是網(wǎng)約車改革各階段基本上依照時間進(jìn)行連續(xù)性政策調(diào)整，沒有出現(xiàn)政策震蕩。我國網(wǎng)約車行業(yè)脫胎于汽車租賃業(yè)，經(jīng)歷了租車公司“代駕”服務(wù)階段、以出租車為主的網(wǎng)約車起步階段、以私家車為主的網(wǎng)約車發(fā)展階段，相關(guān)部門對網(wǎng)約車的監(jiān)管政策呈現(xiàn)“放任發(fā)展(2010年年以前)——學(xué)習(xí)跟進(jìn)(2010年至2014年)——簡單規(guī)范(2014至2015年)——制度監(jiān)管(2015年至今)”的演變軌跡。二是網(wǎng)約車改革有一個總體的政策方向，對共享經(jīng)濟(jì)模式下的新業(yè)態(tài)持促進(jìn)發(fā)展的態(tài)度始終沒有變。網(wǎng)約車的監(jiān)管不可能一直處于“灰色領(lǐng)域”，監(jiān)管政策最終會落到實地并朝著制度化監(jiān)管階段轉(zhuǎn)變。也就是說，網(wǎng)約車改革是一個動態(tài)發(fā)展的過程，沿著一個既定的政策軌跡發(fā)展演變。

網(wǎng)約車改革過程充滿了不同主體間的溝通互動。政策場域中各方參與者先后登場，圍繞政策議題提出自己的意見主張，通過公開游說、內(nèi)部協(xié)商、專題研討會、實地調(diào)研、公共輿論平臺等方式對決策者施加直接或間接的影響。主體間的互動體現(xiàn)在兩個方面：聯(lián)盟內(nèi)的互動和跨聯(lián)盟間的互動。在聯(lián)盟內(nèi)，中央政府對網(wǎng)約車采取鼓勵支持與完善監(jiān)管并重，地方政府則對網(wǎng)約車嚴(yán)格管制，對私家車接入網(wǎng)約車平臺有嚴(yán)格的準(zhǔn)入措施。表面上看交通運輸部“兩個文件”偏溫和，地方政府的具體細(xì)則偏嚴(yán)苛，但這正是中央和地方可協(xié)商的特性。在跨聯(lián)盟間，交通運輸部多次通過召開新聞發(fā)布會、網(wǎng)絡(luò)征求意見以及深入網(wǎng)約車公司實地調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)市場主體和社會主體的政策需求，提升政策設(shè)計的針對性和科學(xué)性，這也體現(xiàn)了政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)。

網(wǎng)約車改革過程體現(xiàn)了良性政策變遷結(jié)果。如果把《管理辦法》的出臺作為政策軌跡終點的話，網(wǎng)約車改革基本沒有出現(xiàn)較大的政策波動或政策回退。網(wǎng)約車改革過程沒有出現(xiàn)極端反對方，決策主體希望通過網(wǎng)約車改革使新舊業(yè)態(tài)平穩(wěn)過渡，促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場主體和社會主體希望通過網(wǎng)約車改革規(guī)范市場秩序，合理配置出行資源，滿足人們多樣化出行需求，不存在價值偏好上的對立，基本形成了一個不涉及政策內(nèi)容的普遍性共識：網(wǎng)約車改革具有必要性。不同于西方的多元主義政治體系，我國不存在執(zhí)政黨更替、價值觀念突變、法律框架變革等現(xiàn)象。所以，政策屬性和外部環(huán)境對于政策結(jié)果的影響程度較關(guān)鍵個人和政策活動家要低得多。網(wǎng)約車改革總體上沿著逐步推進(jìn)、公平效率的方向在前進(jìn)和發(fā)展。

網(wǎng)約車改革是政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)的統(tǒng)一。在政策學(xué)習(xí)方面，決策系統(tǒng)通過網(wǎng)上征求意見，新聞發(fā)布會、調(diào)研出租車公司、網(wǎng)約車平臺，召開專家學(xué)者咨詢會等方式讓群眾、網(wǎng)約車平臺、技術(shù)專家合理合法發(fā)聲，以實際行動參與到政府決策過程中來。在社會學(xué)習(xí)方面，在網(wǎng)約車新政發(fā)布后，四大網(wǎng)約車平臺相繼表態(tài)，雖然在具體措辭上有區(qū)別，但都表示會主動適應(yīng)新規(guī)，配合管理，整體態(tài)度是積極的。城市民眾主要從方便日常出行、專車行業(yè)規(guī)范化等角度認(rèn)同網(wǎng)約車改革。人民的支持為國家治理結(jié)構(gòu)提供最終的合法性來源，政策的制定則是為人民追求目標(biāo)實現(xiàn)的過程提供服務(wù)和解決難題。政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)展現(xiàn)的雙向互動學(xué)習(xí)過程使政府充分了解到民意訴求，民眾對政策的了解、適應(yīng)與支持程度形成正面政策形象，二者實現(xiàn)政策科學(xué)性、有效性和合法性。

公共行政理論提倡的諸多價值中，一對基本價值就是效率與公平。效率與價值的論辯實現(xiàn)了公共行政學(xué)基本范式轉(zhuǎn)型的分野；具有分配意義的公共政策亦不可回避效率與價值的選擇與平衡問題。因此，從效率水平與人本價值的二維特性出發(fā)對政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)進(jìn)行類型劃分，形成政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)的四種類型：主動應(yīng)對式學(xué)習(xí)；被動應(yīng)對式學(xué)習(xí)；被動協(xié)商式學(xué)習(xí)；主動協(xié)商式學(xué)習(xí)。在政策學(xué)習(xí)方面，中央政府并不是“一管到死”而是賦予地方政府一定的決策權(quán)力，以使用公共權(quán)力和公共資源。更多的時候，中央只是在宏觀政策方向上進(jìn)行指導(dǎo)。社會學(xué)習(xí)是市場和社會對政府政策進(jìn)行橫向適應(yīng)的過程，主要體現(xiàn)的是政府與市場、政府與社會的關(guān)系。政府的有限治理能力遭遇挑戰(zhàn)，政府主動調(diào)適自我角色，向市場和社會學(xué)習(xí)，提升治理能力；市場和社會為了獲取國家賦予的合法性與行政資源也需要采取策略性行動進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)政策要求。同時，市場和社會的反向調(diào)適扮演的是“減壓閥”角色，能夠有效化解矛盾，防范社會風(fēng)險，形成漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的結(jié)構(gòu)框架。

(二)鄰避沖突：強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷路徑應(yīng)用

強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的行為特征分別從五個方面，即“鄰避沖突的突發(fā)性、政府回應(yīng)的臨機(jī)性、決策改變的消極性、項目承接的共謀性以及環(huán)保體系的變革性”進(jìn)行討論，為我們學(xué)習(xí)鄰避抗?fàn)幭聫?qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的行為特征提供一個完整且全面的視角。

1.鄰避沖突的突發(fā)性

鄰避沖突的突發(fā)性指的是鄰避抗?fàn)幓顒油ǔＴ诓豢深A(yù)料的時間、地點、場合突然發(fā)生。通常情況下，鄰避沖突由鄰避抗?fàn)庨_始之前鄰避設(shè)施附近的社會民眾在準(zhǔn)備進(jìn)行抗?fàn)庍^程中的各種誘發(fā)性因素來確定，而這種誘發(fā)性因素又由鄰避設(shè)施附近社會民眾的心理情緒和對鄰避設(shè)施的承受能力變化來決定。當(dāng)鄰避設(shè)施在未建或正在修建，亦或是已經(jīng)修建好的過程中，面對“建在我家后院”的鄰避設(shè)施所帶來的各種危害，附近社會民眾心理慢慢積蓄抗?fàn)幥榫w，在抗?fàn)幥榫w積蓄的過程中，當(dāng)恰逢遇見一個與之情緒相匹配的契機(jī)或偶發(fā)性時機(jī)時，社會民眾的抗?fàn)幥榫w就如火山爆發(fā)般釋放出來。鄰避沖突并非中國城市化發(fā)展過程中才有的民眾表達(dá)訴求的特有形式，在西歐、北美以及日本等發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程中早有發(fā)生。不同的是，我國地方政府在凝閉型決策體制下，加上附帶的政策神秘性、隱蔽性以及部門內(nèi)部性等“內(nèi)輸入”特點共同導(dǎo)致了地方政府在政策制定或決策制定過程中沒有主動將民眾的利益訴求納入政策議程。

2.政府回應(yīng)的臨機(jī)性

由“城市鄰避抗?fàn)幰l(fā)的政策結(jié)果改變就是由外在的環(huán)境壓力而導(dǎo)致的政府結(jié)構(gòu)中決策環(huán)節(jié)的改變，是一種典型的內(nèi)外因素交互所造成的意外式變遷行為，我們將這種‘沖擊—回應(yīng)’式的非常規(guī)政策變遷稱為‘決策型回應(yīng)’”。在這種意外式政策變遷過程中，動力不是來自傳統(tǒng)的技術(shù)官僚治理背景，而是城市政府為處理橫向的政社關(guān)系對社會民眾的利益訴求進(jìn)行的針對性回應(yīng)，即臨機(jī)性回應(yīng)，目的在于回應(yīng)社會訴求，維護(hù)社會穩(wěn)定的政績觀需求。以多起垃圾焚燒事件為例，為了平息事態(tài)，城市政府對社會民眾進(jìn)行勸說，并召開新聞發(fā)布會，發(fā)布通告，對項目的改變進(jìn)行說明。由此可見，城市政府改變原初決策，推動政策變遷的行為表現(xiàn)既不是立法機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督勘察環(huán)境影響后的主動修正行為，也不是行政機(jī)關(guān)在一攬子政策計劃中尋求決策的最優(yōu)考量行為；既不是司法機(jī)關(guān)對現(xiàn)有決策的不合理性宣告無效或廢止的行為，也不是城市政府主動與民眾保持橫向聯(lián)系，主動進(jìn)行政策變遷的積極行為，而是城市政府迫于社會壓力、社會穩(wěn)定以及自身政績觀考量下的臨時性回應(yīng)。

3.決策改變的消極性

鄰避沖突改變原初政策決策的消極性來自于兩方面，一是地方政府決策面對鄰避抗?fàn)幮袆拥耐獠繅毫Γ霍[就靈轉(zhuǎn)化為一鬧就緩、一鬧就改、一鬧就遷、一鬧就停。既然鄰避決策有效，為什么面對抗?fàn)幮袆右淖冊鯖Q策？二是地方政府在作出原初政策決策改變之后，等待避過鄰避抗?fàn)庯L(fēng)頭，又悄悄開工復(fù)建，使得原有鄰避抗?fàn)幮袨樗鶐淼纳鐣?yīng)和政策結(jié)果改變成徒勞之舉。既然改變了原初決策，為什么又要在矛盾轉(zhuǎn)移后開工復(fù)建？兩次改變，兩次違背，稀釋的是地方政府對社會的治理質(zhì)量，損耗的是社會對地方政府的公共信任，凸顯的是城市工業(yè)化發(fā)展下環(huán)境空間惡化與民眾環(huán)境質(zhì)量需求之間的矛盾。在托馬斯看來，政策決策可分為結(jié)構(gòu)性和日常性兩類。結(jié)構(gòu)性政策決策往往由于其國家性和專業(yè)性，必須依賴專門知識和專業(yè)隊伍，例如核電；日常性政策決策由于其廣泛存在于民眾生產(chǎn)生活的實踐過程，地方政府部門可以采用公民論壇、關(guān)鍵公眾接觸等方法實現(xiàn)決策參與，例如城市垃圾焚燒項目等。城市政府興建鄰避項目屬于日常性政策決策，完全可以做到開放性和參與性決策，增強(qiáng)政策公信力，提高地方政府治理能力。

4.項目承接的共謀性

以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價獲取經(jīng)濟(jì)高增長，使企業(yè)甚至城市政府刻意或無意地拋卻環(huán)境治理方面的責(zé)任，導(dǎo)致民怨憤懣，甚至引發(fā)官民沖突(城市政府與社會個體組成的利益群體)就是“政企共謀”。城市政府出于發(fā)展的需要向企業(yè)提供保護(hù)傘，接受或默認(rèn)尋租，雙方各取所需，結(jié)果就是引發(fā)社會民眾不滿，形成社會抗?fàn)帯Ｔ谥T如此類的鄰避抗?fàn)幨录?，地方政府、企業(yè)和公眾三者之間的利益組合呈現(xiàn)出復(fù)雜結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府、市場和社會三者關(guān)系扭曲?！暗胤秸谥醒胝推髽I(yè)之間扮演著‘中間人’的角色，即在我國環(huán)境污染防治過程中，存在著‘中央政府—地方政府—企業(yè)’雙重委托代理關(guān)系，地方政府的行為選擇對環(huán)境污染防治起著至關(guān)重要的作用。但從我國環(huán)境污染防治的實踐來看，多處地方政府在政策執(zhí)行過程中，罔顧中央委托，充當(dāng)污染企業(yè)的‘保護(hù)傘’”。這種政企項目承接意圖和程序上的共謀性在多個領(lǐng)域得到反映，體現(xiàn)出地方政府行政規(guī)律的巨大漏洞，對政策變遷的無序和強(qiáng)制是巨大損害。

5.環(huán)保體系的變革性

原環(huán)境保護(hù)部部長周生賢認(rèn)為，全球的環(huán)境污染問題主要劃分為三大階段；原國家環(huán)保局局長，全國人大環(huán)境保護(hù)與資源委員會主任曲格平結(jié)合改革開放四十多年來的環(huán)保歷史變遷，也將環(huán)境保護(hù)劃分為四個階段；筆者在博士論文研究中將環(huán)保體系的政策變遷劃分為五個階段。不管是三階段論、四階段論，還是五階段論，或是其他劃分方法，都體現(xiàn)了中國決策者針對環(huán)境現(xiàn)狀而作出的政策調(diào)整狀況，亦即中國環(huán)境保護(hù)體系的變革和變遷狀況。面對宏觀上我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，微觀上由環(huán)境問題引發(fā)的此起彼伏的鄰避抗?fàn)幨录鳛榄h(huán)保體系的政策變遷結(jié)果，不僅僅是環(huán)境抗?fàn)幱绊懎h(huán)保體系的一種表現(xiàn)，也是環(huán)保體系內(nèi)在受制于中央政府的國家意志貫徹和地方政府與地方社會互動的結(jié)果表現(xiàn)。在改革開放的總體背景下，國家發(fā)展規(guī)劃的政策變遷過程與政策變遷風(fēng)格亦受之影響，環(huán)境保護(hù)體系亦是如此，本質(zhì)上是一種摸索性的計劃理性變遷，路徑上是非正式制度演化中的制度化設(shè)置，目標(biāo)上是符合實用主義的適應(yīng)性治理。

五、比較與發(fā)現(xiàn)

為什么要提出并研究學(xué)習(xí)型政策變遷？如前所述，學(xué)習(xí)型政策變遷是在國家治理現(xiàn)代化的中觀平臺和區(qū)域背景——地方治理現(xiàn)代化中提出，從“輸入—輸出—反饋”政策過程生命周期循環(huán)圈中，政策合法性與有效性之間的平衡與統(tǒng)一是政策變遷的生命，也構(gòu)成地方治理現(xiàn)代化的靈魂。

在政策合法性維度，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑是穩(wěn)態(tài)模式，因為源自體制內(nèi)自我演化的內(nèi)生變遷動因使得地方政府治理能夠較好地與市場和社會保持適度平衡，實現(xiàn)社會運動的負(fù)熵效應(yīng)。在物理學(xué)中，熵效應(yīng)是不平衡狀態(tài)，而恰恰不穩(wěn)定和不平衡才是物質(zhì)運動的本質(zhì)特征，負(fù)熵則是物質(zhì)系統(tǒng)有序化、組織化、復(fù)雜化狀態(tài)的一種量度。因此，從政府、市場和社會三維運動規(guī)律來看，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷體現(xiàn)出來的特征就是類似于自然物質(zhì)的某種規(guī)律，能夠?qū)崿F(xiàn)社會政治經(jīng)濟(jì)運動維持負(fù)熵，這是人類社會關(guān)于學(xué)習(xí)的永恒動因。強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷則是以外在社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素驅(qū)動促使地方政府治理必須采取有效回應(yīng)。在“一鬧就靈”的語境中，鄰避沖突的地方政府回應(yīng)是最為典型形式。其中“一鬧就停、一鬧就遷、一鬧就改、一鬧就緩”四種形式幾乎全部覆蓋了現(xiàn)實實踐中所有的發(fā)生形態(tài)。從發(fā)生學(xué)角度來講，鄰避沖突發(fā)生的動因恰恰就在于政策合法性不足或嚴(yán)重不足問題，正是由于這種不足，所以地方政府治理行為受到了某種外在強(qiáng)制，經(jīng)由“沖突的強(qiáng)制”轉(zhuǎn)化為改變原初決策行為的學(xué)習(xí)狀態(tài)。

在學(xué)習(xí)動因條件維度，漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑的學(xué)習(xí)動因來自于中央到地方在推動現(xiàn)代化治理過程中通過有規(guī)劃的政策穩(wěn)定性輸出。在漸進(jìn)理性作用下，中央政府通常采取規(guī)劃制定和純潔意識形態(tài)的做法來自上而下和由內(nèi)而外輸出治理合法性和穩(wěn)定性，其中，政策學(xué)習(xí)是常規(guī)方式。在漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑中，政策工具型政策學(xué)習(xí)又是常規(guī)方式，往往是各城市政府在市政設(shè)施建設(shè)中采用BOT、PPP等政策工具來達(dá)到政策學(xué)習(xí)的目的，最后呈現(xiàn)為漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑。漸進(jìn)性學(xué)習(xí)型政策變遷具有政策學(xué)習(xí)的優(yōu)勢，一是國家治理體系自上而下予以支撐；二是地方治理體系由內(nèi)而外具有彈性操作和自主治理空間。強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷路徑則遵循強(qiáng)制理性邏輯開展政策學(xué)習(xí)，其影響因素有：城市政府在面對自上而下的壓力性政治環(huán)境(中央或上級政府授權(quán)委托城市政府代理治理地方事務(wù)，城市政府受到中央或上級政府的監(jiān)督，城市政府的考核、晉升等受限于中央政府或上級政府)；民眾擁有的利益訴求需要(社會民眾面對建設(shè)或正要建設(shè)在我家后院的鄰避設(shè)施或鄰避項目時，基于個人理性自利，在較短的時間內(nèi)形成對鄰避設(shè)施或鄰避項目的抗議群體，并借助網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳力量，盡可能地鄰避設(shè)施的負(fù)向影響見諸報端，甚至不惜破壞社會穩(wěn)定進(jìn)行游行示威、打砸公共物品以及沖擊城市政府)以及自身的凝閉型政策體制(城市政府長期以來將民眾排斥在政策議程之外)相結(jié)合下推動的現(xiàn)有政策進(jìn)行變遷的事實。

在學(xué)習(xí)機(jī)制效果維度，結(jié)合上述兩個實踐應(yīng)用的分析情況來看，二者在學(xué)習(xí)條件的結(jié)構(gòu)和學(xué)習(xí)動因的能動因素方面均有明顯不同，這些差異構(gòu)成漸進(jìn)學(xué)習(xí)和強(qiáng)制學(xué)習(xí)推動政策變遷的不同趨勢和特點。以網(wǎng)約車改革實踐為代表的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷展現(xiàn)了漸進(jìn)理性和雙維學(xué)習(xí)的特性，國家治理的原則和模式很好地貫徹和鑲嵌于地方治理過程。我們在前期的調(diào)研訪談過程中，發(fā)現(xiàn)自新中國成立以來中央政府在政治決策并進(jìn)而開展政策決策活動中，通常都采用“宜粗不宜細(xì)”原則，與這一原則順帶的還有“宜少不宜多”和“宜虛不宜實”。其中，宜粗不宜細(xì)原則在中央開展政策行動時經(jīng)常采用，我們認(rèn)為這是中國國家治理中“統(tǒng)分結(jié)合”模式的主要依托，“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分、統(tǒng)分結(jié)合”國家治理很大程度上來自于這個原則。網(wǎng)約車改革實踐就是在這一學(xué)習(xí)機(jī)制下開展的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷路徑。強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷在學(xué)習(xí)機(jī)制和效果上則是橫向?qū)用娴胤秸c市場和社會的強(qiáng)制理性推動下的社會沖突式學(xué)習(xí)形態(tài)，這種形態(tài)是意外式和間斷式的政策后果。中央政府往往將社會沖突作為獲得監(jiān)督和考察地方治理效能的信息機(jī)制，以鄰避沖突為代表的社會沖突頻繁發(fā)生，則意味著這種信息機(jī)制的頻繁傳導(dǎo)，給地方政府治理以很大警醒。在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)”三條紅線設(shè)置下，地方政府治理開展常規(guī)治理的提示還面臨“不得不做”的警示，這種屬地管理的多樣性為學(xué)術(shù)研究提供了多重制度解釋。其政策學(xué)習(xí)的效果很難用好或壞來衡量，因為好的結(jié)果可能帶來壞的影響，地方政府因為社會沖突改變決策行為、實現(xiàn)非常規(guī)政策變遷，會產(chǎn)生不良的社會影響，陷入“會哭的孩子有奶吃”的治理怪圈，面臨走向技術(shù)型治理的巨大風(fēng)險。

綜上，地方治理關(guān)系是政府、市場和社會三大主體的集合視閾；地方治理過程是社會科學(xué)觀察、思考和研究的主要場域；地方治理結(jié)果是人類社會圍繞理性和學(xué)習(xí)追求公共利益最大化的績效訴求。從制度變遷視角出發(fā)，在人類的一切行為都來自于學(xué)習(xí)的前提假設(shè)判定下，漸進(jìn)學(xué)習(xí)和強(qiáng)制學(xué)習(xí)就成為政策變遷演變于制度變遷的重要發(fā)現(xiàn)。在政策變遷視閾下，地方治理結(jié)構(gòu)限定著政策變遷進(jìn)行的約束條件，地方治理過程交織著政策變遷兩種類型劃分的養(yǎng)料供給，地方治理結(jié)果體現(xiàn)出政策變遷的常規(guī)和非常規(guī)格局形成與良性和非良性規(guī)律輸出。在地方治理實踐中，政策變遷成為一種常態(tài)，這種常態(tài)既來自于政策產(chǎn)生于變遷和發(fā)展于變遷的屬性表現(xiàn)，也來自于地方政府行政和治理行為合法性的必然要求，因為沒有相關(guān)政策依靠，地方政府行為必然會陷入不合法、不正當(dāng)?shù)纳鐣u議，更來自于地方治理行為要符合和滿足“讓人民過上好日子”的善治期許。這些因素使得政策變遷在漸進(jìn)學(xué)習(xí)和強(qiáng)制學(xué)習(xí)上具有相當(dāng)大的學(xué)術(shù)想象和實踐動力。

我們可以把自上而下和由內(nèi)而外的政策學(xué)習(xí)和由外而內(nèi)的社會學(xué)習(xí)統(tǒng)稱為“政府學(xué)習(xí)”，不管是漸進(jìn)抑或強(qiáng)制的政策變遷都必須內(nèi)嵌學(xué)習(xí)要素，這一點來自于人類社會的理性和非理性的邏輯生成。如果說個體蘊含的非理性要素要多于群體所蘊含的理性要素，那么個體和群體在學(xué)習(xí)這個要素上則沒有多寡之分。人類社會生成于個體，組建于群體，理性與非理性交織構(gòu)成和平與戰(zhàn)爭的軌跡歷程演繹；但是，學(xué)習(xí)對于時代變遷和模式轉(zhuǎn)變則是最為內(nèi)生的源動力，因為不管是農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會還是信息社會，個體和群體在整個時代歷程轉(zhuǎn)變過程中，都不可避免地主動抑或被動地接受學(xué)習(xí)或者受制于甚至是受控于學(xué)習(xí)要素。在地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷的認(rèn)知體系中，入口就是地方治理行為，平臺是地方治理場域，出口就是地方治理現(xiàn)代化。在國家治理體系整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性頂層設(shè)計總體方案既定的原則下，要看的恰恰是地方治理。實際上，當(dāng)代國家和地方治理上的重大使命是以國家治理科學(xué)性保障地方治理有效性，以地方治理有效性推動市場治理合規(guī)和社會治理穩(wěn)序。未來需要通過地方治理(市場和社會)政策過程顯示度和政策變遷可預(yù)期相結(jié)合推動地方治理體系轉(zhuǎn)軌，從而對國家治理體系產(chǎn)生能動導(dǎo)向的反作用，推動并進(jìn)而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。