盧揚帆

公共政策績效評價是我國政府績效評價發(fā)展的前沿。省級公共政策系統(tǒng)運作在各個行政層級中具有典型性，其評價實踐亦相對成熟。2018年9月印發(fā)的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出：要將政策預算全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等維度衡量其績效，對重大政策實行全周期跟蹤問責并建立動態(tài)調(diào)整機制。實際上，伴隨我國已開展逾15年的財政支出績效評價深化，一些省份近年納入被評的資金已超越專項預算而進入到“政策”層次。但圍繞公共政策績效評價進行專門的理論技術研究仍十分匱乏。既有文獻對之討論體現(xiàn)為“三個不清”：一是評價技術方法相對于公共政策評價標識不清，二是評價內(nèi)容重點相對于財政資金績效評價區(qū)分不清，三是評價組織機制相對于其他政府績效評價類型梳理不清。公共政策績效評價迄今未能明確自身專屬的內(nèi)涵及功能，自然也就無法建立自覺的學術地位。借此，以省級為例檢視和思考公共政策績效評價獨立發(fā)展問題面臨緊迫訴求。本文從類型分析的視角切入，通過若干相近概念比較，嘗試將公共政策績效評價塑造為政府績效評價的一種獨特類型。本研究的目的有三：一是整理公共政策績效評價學理基礎與存在特性，明確其類型獨立的必要性；二是在不同評價范疇辨析中尋找公共政策績效評價的類型邊界與體系構成；三是探討公共政策績效評價類型的結構功能優(yōu)勢，提出其實踐推廣的建議。

一、公共政策績效評價獨特類型建構的基礎與訴求

(一)國內(nèi)外公共政策績效評價研究與實踐進展

公共政策績效評價是最近20余年形成的概念，現(xiàn)能查到明確使用且含義接近的最早文獻是韓國學者在1995年針對初中生健康政策績效管理的一項研究Kwon H., “A Study on the Evaluation of School Health Policy Performance Process of Korea: Focused on the Secondary School in Pusan City”, , Vol.5, No.1, 1995, pp.59—79. (此前在醫(yī)院和計算機領域出現(xiàn)，國內(nèi)在2004年前后始有討論)。但公共政策分析基于1951年Lasswell和Lerner創(chuàng)始的政策科學(評價作為政策過程的一個環(huán)節(jié))，至20世紀70年代3E原則成為衡量公共部門業(yè)績的新標準，以績效為導向的公共政策評價逐步變成一個專門范疇。此后伴隨相關政策與績效政府理論、回應性與結構性評價方法漸趨成熟，其評價體系得以建立并持續(xù)發(fā)展。

公共政策績效評價的原理主要來自公共政策評價。在理論層面，政策評估究竟要摒棄政治因素來對結果進行客觀測量，還是作為相對的價值分析過程，構成所謂理性主義與建構主義的爭論。后者認為評價是不同主體反復協(xié)商以達成共識的程序，允許使用除實證主義外更加多元的方法，其結果也未必用于政策改良，而是作為信息識別、溝通與回應的機制。在技術層面，波伊斯特較早提出政策評價應遵循效率、效能、執(zhí)行能力等7項標準；斯圖亞特·那格爾從政策過程的角度提出公眾參與、程序公正和可預見性的“3Ps”評價模型。帕頓和薩維奇注意到了政策可行性即經(jīng)濟、技術、行政等因素約束。威廉·鄧恩根據(jù)評價標準不同，將政策評價劃分成偽評價、正式評價和決策理論評價三種類型。費希爾進一步構建了由技術驗證—情景確認—制度證實—社會選擇組成的四層次政策評估范式，強調(diào)評價的反身性和參與性。Frank F., , Beijing: China Renmin University Press, 2003, pp.16—22. 總體而言，國際上新近的研究重點關注了政策分析的理論基礎、評價原則與內(nèi)容、評價制度安排及其在不同國家的適用性等議題，并呈現(xiàn)以實踐推導理論的邏輯，評價標準也從“3E”向“4E”乃至“5E”不斷延展。Csutora M., “From Eco-Efficiency to Eco-Effectiveness: The Policy-Performance Paradox”, , Vol.33, No.1, 2011, pp.161—181. 但它們都沒能對政策評價與政策績效評價的關聯(lián)及差異作出甄別。

公共政策績效評價相關研究成果數(shù)量不多。在“中國知網(wǎng)”以“政策績效評價”為主題精確檢索，截至2021年1月25日全部論文僅995篇，核心期刊291篇，其中2008年后熱度陡增；從內(nèi)容看逾50%是以具體層級或地區(qū)政策為例的評價技術構建和經(jīng)驗分析，40%左右討論評價模型與方法應用，進行評價基礎理論開發(fā)或一般規(guī)律探討的只有少數(shù)。放眼全球，利用Web of Science數(shù)據(jù)庫進行同樣檢索得英文論文總數(shù)9 569篇，屬SSCI源4 956篇，可見該研究方向范圍偏窄(小型學科的主流文獻量應在萬篇以上)，如表1所示。與國內(nèi)相比，他們依托具體政策經(jīng)驗來分析評價理論技術的特點更加鮮明(占比達77%)。在政策類型上，國內(nèi)學者對農(nóng)業(yè)扶貧方面政策關注較多(占42%)，而國外學者對資源環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面政策研究頗豐。

表1 “政策績效評價”主題中英文核心期刊論文分布特征

圍繞研究內(nèi)容的三種取向來進一步梳理國內(nèi)代表性成果，一是特定政策的評價技術與經(jīng)驗分析。劉希宋等(關于產(chǎn)業(yè)組織政策)、池仁勇等(關于科技創(chuàng)新政策)、鄭方輝等(關于環(huán)境保護與公路收費政策)的較早研究偏于定性；樊勝岳等從公共價值的角度構建了過程與效果相結合的生態(tài)建設政策績效評價指標體系，何植民運用群組決策模型評價了農(nóng)村最低生活保障政策綜合績效，他們提供了科學評價技術跟具體政策場景交互的示范；后續(xù)學者更多走向?qū)嵶C，或基于評價來反思政策目標設置、執(zhí)行效果等環(huán)節(jié)實踐。二是評價模型與方法適用。目前可見的有DEA(-Tobit)模型、D_5NLDS模型、DID與TOPSIS方法、層次分析法與模糊綜合評價法、社會網(wǎng)絡分析等，它們在特定評價中表現(xiàn)可行；但多數(shù)研究者對方法所處的層次、分類及應用范圍缺乏足夠認知和交代，比如究竟是模型還是方法，是作為思維框架、原則/標準還是技術步驟，是服務于整體方案設計、指標篩選論證還是評價結果呈現(xiàn)等。三是評價基礎理論與一般規(guī)律提煉。從對英美韓等國政策(制度)評價的借鑒開始，中國行政管理學會課題組在2013年初次闡述了公共政策績效評價的內(nèi)涵及影響因素；喻鋒具體討論了治理取向的公共政策績效評價功能與標準、轉(zhuǎn)型期望等內(nèi)容；鄭方輝和王彥冰探究了全面實施績效管理背景下財政政策績效評價的主要特征、基本關系與實施路徑。但是這些成果在廓清其類型邊界、促進獨立發(fā)展上效果不盡如人意。

在實踐層面，越來越多省份立足已有的財政支出績效評價不斷擴展被評資金范圍：一是以“大專項”整合許多“小專項”，如醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設資金即包含軟件與硬件等十數(shù)個專題，預算超百億元；二是增加對普惠性一般預算支出評價，如種糧農(nóng)戶補貼、城鄉(xiāng)居民“低保”等；三是探索政府投資引導基金、彩票公益金等對某類事業(yè)發(fā)展專項支持的新型預算績效評價。這些嘗試已帶有政策績效評價的屬性。近五六年來，廣東由人大主導對省級重要財政專項支出開展績效監(jiān)督、河北對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導基金進行績效考評，浙江對科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃實施效果評估等，都可算作這方面的先行試驗。若按全面績效管理要求的評價口徑從項目、部門逐步向政策或綜合預算延伸，公共政策績效評價可能代表了預算績效評價的更高階層；但要嚴格區(qū)分哪些是政策而不是資金評價，仍待深入厘清二者關系。

(二)公共政策績效評價獨特類型建構的必要性

概覽學者和實務部門的已有操作，要么對政策績效評價區(qū)別于政策評價的方法特性拿捏不準，在評價中缺少事實與價值的關系協(xié)調(diào)；要么把政策簡單歸為資金的擴展或組合形態(tài)，過分倚重過程合規(guī)而忽視目標效益、路徑選擇等“政策屬性”；或者強化了政策主體及其職能等靜態(tài)要素，卻沒能實現(xiàn)靜態(tài)與動態(tài)評價相統(tǒng)一。長期以來，這種兼而有之的定位給公共政策績效評價研究與實踐造成了巨大傷害，使其相應的理論、技術和組織建構很難蘊生獨有內(nèi)涵，更難以形成專門的政策績效評價科學。那在本質(zhì)上，究竟該把公共政策績效評價當成政策評價或資金/部門績效評價的遷移性存在，還是作為一個相對獨立范疇再去吸收其他評價經(jīng)驗，何者才是第一位的？這個定性關系到它的學術身份和未來預期。

第一，公共政策主體結構特征凸顯其類型獨立的績效評價需求。公共政策常與政府政策混用，二者若要嚴格區(qū)分，主要在其主體范圍，公共政策可能由政府系統(tǒng)外的公共組織發(fā)起實施；也有人認為，公共政策內(nèi)容指向科教文衛(wèi)等公共事業(yè)發(fā)展，有別于經(jīng)濟政策和政治(行政)政策。不論如何，公共政策以實現(xiàn)和增進公共利益為目標，其主體與形式多樣化甚至非政府化(政社合作)成為重要趨勢；即便是在政府內(nèi)部，由于政策趨向公共而衍生跨部門、跨層級、斜向聯(lián)動等突破科層制的存在。這就使得對之績效評價不能沿用針對層級行政組織內(nèi)部評價的思路和方法，其評價視域、維度及標準都需適應被評對象擴張而加以調(diào)整，進而啟發(fā)獨特類型建構的訴求和可能。

第二，公共政策共識型決策機理呼吁專門性績效評價空間。政策制定是政策科學分析的關鍵點，對政策評價產(chǎn)生重要影響。早期學者探討集中于決策程序，提出了適權、規(guī)范、高效等評價標準，這主要針對傳統(tǒng)行政決策；隨著政策范圍擴張與層次提升，政策體系涉及的官僚組織行為(不同機構影響力及其利益博弈)日益受到關注，評價開始考慮多元價值目標的衡平是否得當，但這仍未脫離政府系統(tǒng)以及精英決策的范疇。而公共政策最顯著特征一是社會力量參與制定(政府與社會組織、專家學者、媒體公眾廣泛合作)，二是普惠性而非專屬性內(nèi)容(政府內(nèi)部“條塊”聯(lián)動共同運維)。這就使得決策過程的科學理性變得跟民主討論同等重要，尤其對于省級(以上)中高層政策，廣泛吸收專業(yè)知識以達成普遍共識越發(fā)成為決策的必經(jīng)之路。依賴公共知識的事實分辨與觀點預測正是適應公共政策本質(zhì)的科學決策原理，學界對此以“知識驅(qū)動”或“共識型”決策概稱。毫無疑問，這種決策模式要求績效評價不僅關心內(nèi)部程序和組織行為，更需站在一個科學、公共、歷史的立場來同時囊括和檢視各方政策動議(必要性)、各類目標訴求(合理性)以及各項行動結果(有效性)，提供整體糾錯的標準，它只能源自更加廣闊、專屬性的評價空間建構。

第三，公共政策績效評價技術范式亟須在對等交流中發(fā)育健全?！胺妒讲粌H是科學研究的必要條件，而且是學科走向成熟的標志”。公共政策績效評價遠未達致科學范式水平，迄今未形成對其理論內(nèi)涵、研究問題、技術方法的清晰認知，更沒能產(chǎn)生本體論—認識論—方法論上的一體規(guī)限。所以它無法跟其他政府績效評價技術系統(tǒng)平等交流，凝練學科真髓與發(fā)展理論架構。類型化的方法恰好可以提供幫助。所謂“分類是科學研究的起點，也是科學研究的頂點”，搞清楚公共政策績效評價的類型特性，屬于我們對之科學認識的一大進境。類型學作為一種思維方式，其目的是使“同類對象所得出的一般命題比起它們可能歸屬的任何其他組群可能得出的命題更有價值”John, S. M., , New York: Hafner, 1950, p.300. 。將公共政策績效評價這一蘊含廣泛潛力的科學領域塑造為一種獨特類型具有必然性，歸結其優(yōu)勢：一是能在評價體系多重混合的屬性中找到作為綱領的本質(zhì)精神，二是挖掘出該類評價專門的價值引領從而支撐其學術自覺的空間，三是實現(xiàn)與其他評價類型及外部環(huán)境等價交換，在選擇借鑒而不是照單全收中積累成長。

除此之外，公共政策分屬不同層次。簡言之，中央(全國)政策往往提供知識或普適化指引，多體現(xiàn)為制度或規(guī)劃，必須通過地方落實來增強效力，對其績效評價也要充分重視地區(qū)間差異(建立個性標準)；省級政策盡管承上制定，但它在決策—執(zhí)行—監(jiān)督一體化鏈條上具有鮮明的主體性和生命力，且省級公共政策系統(tǒng)運行及其評價勢必包含市縣乃至基層；如果著眼于省級以下，則其更側重政策執(zhí)行而弱化了決策功能，同質(zhì)性也較強。過去多年我國已有的政策(績效)評價探索，其實也是以省級經(jīng)驗豐富為主。這是本文選擇以該層級為例進行探索的重要考量。

二、作為特定類型的公共政策績效評價內(nèi)涵厘清

任一學術概念都可從其基本內(nèi)涵、歷史特質(zhì)與主旨精神三個層面來把握。既然公共政策績效評價現(xiàn)處于跟其他評價類型交織的狀態(tài)，那么采取關聯(lián)比較的方式更有助于厘清其要旨。

(一)公共政策績效評價與公共政策評價

公共政策績效評價脫胎于公共政策評價，是后者發(fā)展進入的一個新階段。所謂公共政策評價，相對中立的定義是作為政策循環(huán)中的特定環(huán)節(jié)與科學分析工具，提供政策過程及結果的信息反饋以輔助政策制定；其廣義上包含對公共政策的所有評價活動，狹義上認為只是政策完成階段的評價。Wollman, H., , Cheltenham: Edward Elgar, 2003, p.135. 從評價立足的哲學基礎與是否價值無涉角度，可將公共政策評價分成實證主義、后實證主義、批判主義與建構主義評價多種類型。

績效評價區(qū)別于政策評價主要是從適用的標準及技術方法變遷來講。根據(jù)古貝、林肯對現(xiàn)代評估活動“斷代”的觀點，“第一代評估”對應20世紀30年代以前，重在經(jīng)濟性或效率性的單一標準“測量”；“第二代評估”對應20世紀30-40年代，致力于經(jīng)濟性、效率性衡平與疊加分析，可稱為“描述”；“第三代評估”對應20世紀50-60年代，增加了有效性(目標實現(xiàn)質(zhì)量)的考察，開始蘊含不同立場的“價值判斷”；“第四代評估”對應20世紀70年代以后，更凸顯公平性與回應性標準并主張多元主體“對話”，從而成為一種“治理”機制。這樣看來，前兩代的公共政策評價活動都難以擺脫事實與價值相分離的“理性陷阱”。目前仍廣泛使用的典型政策評價方法比如針對政策出臺或變動“關節(jié)”的斷點回歸分析、基于政策歷史預測或參照比較的DID模型乃至復合條件控制下的PSM、社會實驗等，功能不外乎檢出政策是否生效的“一維”結果，但難以回答它在哪些方面、何種程度是有效的。

績效評價的本質(zhì)是綜合不同利益訴求的價值判斷，同時涵蓋經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性的4E標準，因此要稱得上“以績效為導向”的公共政策評價，至少是應用“第三代”評估技術以后的新近實踐。公共政策績效評價方法選擇必須兼顧事實與價值的衡量標準，既有客觀確證依據(jù)也有主觀參考依據(jù)，呈現(xiàn)的結果不限于投入—產(chǎn)出或成本—收益比較、目標實現(xiàn)與社會影響、公平正義的損益及公眾滿意度等。而要做到這些，通過組建綜合指標體系來適當融入批判性、建構性和回應性思維就成為主流。

兩者區(qū)別的另一焦點是對政策本體及其實施現(xiàn)狀的關注與抽象程度不同。公共政策評價貼近于事實判斷，盡管其維度簡單，但為了弄清政策是什么，在評價過程與結果中復述、提煉和總結政策管理的篇幅往往較大，問題與建議也都針對政策內(nèi)容來講。而績效評價作為一種價值考量，其判斷依據(jù)在相當程度上已剝離了政策本體，即更多依靠利益相關者對政策的訴求和感知分析，通過評價指標轉(zhuǎn)化為績效評分與等級呈現(xiàn)，以此推導、診斷和提示政策優(yōu)劣。很多時候，績效評價者都把論述重點放在了指標體系開發(fā)上，相對忽視了政策本體的載入、對照及回應。這既是現(xiàn)有研究需要克服的缺陷，也可能是政策績效評價專有的技術風格。

(二)公共政策績效評價與財政資金績效評價

公共政策績效評價也是從財政資金績效評價進階而來，兩者區(qū)分需回到政策與資金的理解上。如前所述，公共政策作為政府或公共組織制定的有明確方向或目標的系列活動，組成對社會進行某種價值分配的過程。制度學派視公共政策為正式的法令和制度；行為學派視其為單個或一批行動者的目的性行為，內(nèi)含各種權力相互作用。從外延看，公共政策囊括了法律法規(guī)、行政措施、公共決定、公益計劃乃至環(huán)境關系等類型(早期的政策評價多指向法規(guī)制度)。公共政策應具備三個標志性特征：一是公共主體行為，二是公共資源投入，三是目標動態(tài)過程。

財政資金在某種程度上就是與公共政策相配套的公共資源投入主要形式，這種解釋的公共政策可能包含了財政政策，言下之意是也有不涉及財政資金的公共政策；比如浙江省“十三五”科技創(chuàng)新政策中有推動企業(yè)管理權下放等改革類任務。從財政的含義出發(fā)或有更大討論空間：一是財政可能動用收入而不僅是支出手段，或跟金融相結合，其本質(zhì)仍為社會資源配置的政策過程；二是財政資金中有部分“保運轉(zhuǎn)”的特殊構成，其目的性與行動性趨弱；三是財政如果針對市場經(jīng)營領域投入，其公共屬性可能受限。透過“四本預算”來觀察，一般公共預算中的多數(shù)專項資金公共政策性質(zhì)鮮明，人員工資、“三公”經(jīng)費等基本支出則另當別論；政府性基金預算有兩種主要成分，彩票公益金或土地出讓金等通常安排對科教文體等事業(yè)定向支持，政府投資引導基金則匯入市場進行投資管理，顯然后者不能歸入公共政策；國有資本經(jīng)營預算反映國家對其掌控的國有資產(chǎn)進行結構化運作以謀求經(jīng)濟社會收益的行為，其中對國企的投資與清算、資產(chǎn)劃撥等支持性或結構性操作，公共政策意涵不明確；社會保險作為國家社保制度的重要成分，社保基金預算是實現(xiàn)該項制度運轉(zhuǎn)必需的資源，強調(diào)普惠性，故也進入公共政策外延。綜合可見，財政資金的大部分都具備公共政策屬性(資金為政策運轉(zhuǎn)的動力)，但不能簡單說財政資金完全包含在公共政策之內(nèi)，兩者存在錯位關系。

公共政策與財政資金內(nèi)涵結構辨析提示了兩類績效評價的關鍵區(qū)別在其內(nèi)容重點上。正常來講，財政績效評價內(nèi)容應落腳到資金管理使用的合規(guī)性，事實也如此；盡管評價口徑擴展，前沿實踐已初步建立起宏觀(決策)、中觀(監(jiān)管)、微觀(使用)的立體評價方案，但重心還是置于具體項目評價層次(權重超過60%)。另外，各項此類評價都把指標體系設為資金投入、過程管理、目標完成與社會滿意等維度。它們常被質(zhì)疑的焦點：一是資金設立的決策論證評價偏弱，仿佛支出都是必要且既定的；二是作為整體的資金存在感不足，評價資金基本淪為評價其所扶持的具體項目；三是資金投入方式、規(guī)模與政府職能間的適配(公共屬性)未被充分考量。公共政策績效評價不同于此，它非常強調(diào)對政策整體及其組成部分(目的與手段)之間邏輯自洽性的檢驗。第一，財政資金背靠國家法律、政府體制而成高度固化的格局，但公共政策變動性很強，絕大多數(shù)政策并非唯一或必然，其是否上馬需因時因地進行科學論證；第二，公共政策服務公共事業(yè)發(fā)展的結果導向十分明確，必須強化政策績效目標的系統(tǒng)設置；第三，有豐富的政策工具與規(guī)制程序可供選擇，政策實施路徑與目標相互匹配很重要。由此，論證科學性與決策民主性、績效目標設置、政策工具適配及可操作這幾項被財政績效評價所忽視的方面，對于公共政策績效評價來講反而構成其重點內(nèi)容。后者天生處于宏觀層次，對政策決策與監(jiān)督糾錯是評價的本職所在。

(三)公共政策績效評價與其他類型政府績效評價

將公共政策績效評價樹立為政府績效評價的一種基本類型，還應使之區(qū)別于后者現(xiàn)有其他分類——目前最常見的是財政(資金)收支績效評價、部門履職績效評價和政府整體績效評價三種。有學者認為它們主要是評價對象差異，但顯然不止于此。新生的公共政策績效評價類型要與之直接比較，觀察的維度還需蔓延至評價主體、評價對象、評價內(nèi)容、評價方法等更多維度，即從評價體系構成的廣域來把握。

財政收支績效評價是專門指向特定層次、范圍與單位財政管理活動的績效評價類型，又稱為預算績效評價。因為收入績效評價剛剛起步，僅從支出績效評價來看，公共項目是財政支出的微觀單元，多數(shù)項目評價對象是單一的，也有大型項目涉及規(guī)劃、建設、監(jiān)理等責任區(qū)別，這是承擔單位內(nèi)部分工。針對資金管理、使用、監(jiān)督的責任劃分，若視財政支出為相對固定，其評價對象當以使用單位為主(跟被扶持項目的績效評價有重疊性)。近年為了加強預算結構動態(tài)調(diào)整，逐步將被評對象擴至負責資金管理的省級部門和負責資金監(jiān)督的財政部門，但其監(jiān)管也幾乎是支出既定后的分配落實，跟公共政策設立的決策性質(zhì)有別。在評價主體上，跟資金使用單位被評相呼應，由財政或主管部門來統(tǒng)籌順理成章；但要將后者也納入被評，則必須讓人大、第三方等更有體制性權威及專業(yè)公信力的機構來主導。在評價內(nèi)容與方法上，對資金管理、監(jiān)督績效的評價實際也包含在了使用績效展開的資金投入、過程管理、目標實現(xiàn)、社會影響等維度中，所謂宏觀、中觀、微觀評價層次具有嵌合性；只是越往上層，越關注整體和務虛(占比越輕)，采用的方法也從細致核實走向面上調(diào)查(評議)。

部門履職績效評價是指向政府部門履行某方面或全部職能與其達到效果的評價活動。從被評對象看，包括對同級全部或一定范圍的部門評價、對同一部門主管的全部或部分下屬單位評價兩類。以省級為例，前一種評價主體常為黨委政府授權給某一省直部門牽頭組織，后一種即由所屬省直部門自主開展；近年不少此類評價開始聘請第三方服務，但只是將評價實施權與評議權切割委授。從評價內(nèi)容看，部門的工作職能都是明確且法定的，因此評價指標有很好的“錨點”；在不同目的下可能選擇全部或部分職能履行來評價，一般會從職能明確、組織保障、工作實績與社會公信等維度展開，嵌入成本—效益比較和4E標準；并可能用到部門自評、社會調(diào)查與專家評議方法，服務于治理效能/形象改進而非部門存廢。

政府整體績效評價以一個區(qū)域或一級地方政府為單位整體衡量其特定時期的成績，涵蓋政府職能行使的各個方面?，F(xiàn)實中該類評價有兩種次級形態(tài)。一種對應學者提出這一概念的原型，即由體制外主體來給特定層級或范圍的地方政府進行成績排名；如華南理工大學團隊始于2007年、站在省級立場對市縣級政府整體績效的持續(xù)評價，以及不少省份組織的“萬人評政府”等。這類實踐數(shù)量不多，其評價主體固定，評價對象受資源所限擴張緩慢，評價內(nèi)容和方法有較強的專業(yè)性，總體呈自發(fā)風格。另一種是指在體制內(nèi)發(fā)起自上而下的綜合類考評活動，包括2005年前后的科學發(fā)展觀考評、2010年前后的“幸福廣東”建設考評以及最新的“高質(zhì)量發(fā)展考評”等。在評價主體上，一般由更高層級的黨委/政府/人大等綜合管理機構主導，評價對象則面向所有下級地方政府(部門)或其領導班子(個人)。歷次此類評價搭建的內(nèi)容框架形神相似，實則代表不同時期所理解的政府整體職能(區(qū)域發(fā)展要求)變異，蘊含一脈相承性。在評價方法上，融合了統(tǒng)計/經(jīng)濟核算分析、歷史評價和調(diào)查評議等方法，甚至成為廣泛參與的循環(huán)機制。

以上三種評價實踐均已蔚然，公共政策績效評價要想獲得立足，必須施以對其評價空間的“擠出”壓力，嘗試撕開一道“裂隙”。公共政策這種評價載體區(qū)別的關鍵在其構成的靈活性、邊界的模糊性與存在的變動性。公共政策績效評價對象可在層級政府“條條”與“塊塊”單元中因需組合，形成一條或多條捆綁的“矩陣”(比如“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”政策涉及環(huán)境、交通、工信等部門和省市縣級)，亦可建立政府與社會合作的特別“組織體”，所以評價事先厘清政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督責任尤為重要。同時政策范圍可大可小，同一方向的政策蘊含不同圈層，究竟要將哪一圈層的對象納入評價，高度依賴于評價主體及其資源。這就決定了公共政策績效評價主體必須是體制內(nèi)的綜合權威機構(如黨委/政府/人大)或體制外第三方(不能為政策系統(tǒng)“單條”的上級或財政部門)，以此確保對政策完整看待及評價結果可應用。公共政策績效評價從根本上要對政策生命周期負責，合適就增加資源或逐步優(yōu)化，不好則解散或重組政策矩陣；所以務必抓好評價重心，用好效果識別、系統(tǒng)均衡、專家評議與社會調(diào)查等評價方法，發(fā)揮真正的糾錯功能。

三、公共政策績效評價的類型邊界與結構功能優(yōu)勢

總結前述，公共政策績效評價或被更加精準地定義為：政策系統(tǒng)以外的綜合權威主體在特定的政治經(jīng)濟社會環(huán)境下，應用偏向宏觀兼顧微觀的科學方法，遵循事實與價值、靜態(tài)與動態(tài)評價相協(xié)調(diào)的多元標準，對特定領域的公共政策構成、決策和實施情況進行量化分析，從“增量”角度系統(tǒng)評判其經(jīng)濟性、效率性、效果性與公平性，并服務于政策體系優(yōu)化(重組)及其績效改進的專門活動。

(一)公共政策績效評價體系結構跟其他評價類型的異同

首先，公共政策績效評價類型邊界以評價內(nèi)容為標志?？蓮乃膫€維度來考量，如表2所示。一是政策需求評價。政策需求是公共政策可選擇性的根源，是本類評價獨有，需求識別與回應構成政策決策的精髓。公共政策需求評價重點回答政策設立的必要性、論證的充分性及協(xié)調(diào)配合性，具體包括政策對特定社會問題關切、與政策主體職能適應、方案設計完備、與其他政策法規(guī)配套等。二是政策目標評價。目標是政策功能發(fā)揮的預設，跟其他類型評價不同，公共政策績效目標凸顯宏觀性、系統(tǒng)性與權變性。故政策目標評價有兩大任務，一為敦促政策目標“體系”完整、科學并清晰可視，二為強化目標細化分解及對象任務適配。三是政策執(zhí)行評價。考慮政策與資金、階段與總體等關聯(lián)，評價著重于執(zhí)行規(guī)范性和效率性兩大標準，深入制度與落實、預算與業(yè)務、計劃與監(jiān)督等層面分別檢驗。它跟其他評價區(qū)別的關鍵，是在資源及現(xiàn)實約束下衡量既有政策規(guī)則、程序及路徑如何優(yōu)化選擇。四是政策效果評價。與目標相應的，也突出整體性、價值性和延伸性等評價標準，對政策總目標實現(xiàn)、直接間接效益、可持續(xù)性與社會公平進行逐項考察；尤其是后兩者，即政策環(huán)境、條件穩(wěn)定保障及政策對當前不同利益群體、對未來社會權益的衡平。簡言之，政策有無之間的差異屬于政策績效評價之魂。

表2 公共政策與其他三種類型的政府績效評價體系構成

其次，四維評價設想?yún)R成公共政策績效評價技術結構的鮮明優(yōu)勢，如圖1所示。一是靜態(tài)與動態(tài)、本體與抽象評價相結合。對政策目標、規(guī)則和程序評價遵循靜態(tài)的政策構成邏輯，對政策需求、執(zhí)行與效果評價遵循動態(tài)的政策過程邏輯；四個維度界定將兩者融合，實現(xiàn)在政策本體復述與抽象提煉之間的適度均衡。二是內(nèi)部與外部、宏觀與微觀評價相結合。公共政策相比政府政策更強調(diào)主體延伸，其需求判斷和決策糾錯依賴的是外部宏觀評價，但績效提升仍立足于政策執(zhí)行和結果的微觀分析以及對癥治療。三是部門、資金與政策評價相結合。需求和目標評價中內(nèi)嵌了政策主體及其責任圈層的優(yōu)先梳理，執(zhí)行與效果評價又涵蓋資金與業(yè)務、投入與產(chǎn)出的組合關系，某種程度就把政策績效評價視作幾種評價類型的統(tǒng)合。四是歷史、跨域與多元評價相結合。政策效益同時涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等跨域評價，社會公平載入了當代人跟子孫后代損益的歷史權衡，滿意原則兼顧不同利益群體的訴求與感知。五是過程與結果、事實與價值相結合。政策執(zhí)行聚焦政策系統(tǒng)之內(nèi)，深入政策實施環(huán)節(jié)、規(guī)制與規(guī)范層面進行條分縷析，突出過程控制；但政策需求、目標、效果評價都強調(diào)整體性，體現(xiàn)由外及內(nèi)的價值立場和結果導向。公共政策績效評價在技術上融合了其他幾類政府績效評價要旨，也能適應政策本身不同類型評價的需要，其評價范疇、內(nèi)容和標準帶有兼適性。

圖1 公共政策績效評價內(nèi)容與體系結構優(yōu)勢

再次，政策績效評價結構優(yōu)勢還擴展至評價體系的其他部分。財政支出、部門履職和政府整體績效評價對象主要為平級結構，適當向上或向下延伸，但政策績效評價對象是兩者疊加的縱置矩陣。前三類評價可能由被評系統(tǒng)內(nèi)的上級權威發(fā)起，但政策績效評價必須由系統(tǒng)外來主導；在方法上也從微觀走向宏觀，更加依靠專家評議和利益群體“對話”。四類評價體系要素并非組成單一，區(qū)別就在一是否同質(zhì)，二是否變異。從前者看，部門履職與政府整體績效評價體系同質(zhì)性很強，財政支出績效評價體系大部分也是同質(zhì)的，但公共政策績效評價體系之間有較大差異(政策層級/內(nèi)容/范圍不同導致適用模塊有別)。從后者看，部門履職與政府整體績效評價只要發(fā)動，其評價主客體的組織架構就是確定的(不受評價結果影響)；財政支出囿于其相對固化格局，每項支出的落實責任也高度明確(僅扶持項目多少有變化)。但對政策績效評價而言，每項政策的決策執(zhí)行監(jiān)督體系不同，可能出現(xiàn)跨條塊單元的靈活組合，評價目的、資源與權責變化帶來的政策系統(tǒng)變遷亦為常態(tài)。這就使得每一次評價發(fā)起，都需重新梳理架構和設計方案，評價的周期穩(wěn)定性趨弱。

(二)公共政策績效評價嵌入我國治理體制的功能優(yōu)勢

公共政策績效評價作為一種獨特類型擁有清晰的邊界。然而，它跟另外三類評價是否是平行關系呢？這就觸及將它嵌入我國政府治理體系與治理傳統(tǒng)的定位。透過其評價體系與跟治理環(huán)境的互動來檢視，公共政策績效評價是一種更加契合我國國情、具備功能優(yōu)勢和發(fā)展緊迫性的績效評價類型。

一方面，“績效”的本意為主體可作為行動帶來的結果“增量”，即評價載體有無、是否作用的差別。由此導出績效評價的根本目的，必須依靠特定因素“是否賦予”來強化結果應用，其最高形態(tài)即評價載體本身存續(xù)。從現(xiàn)實看，政府績效評價目的常表述為決策糾錯和績效改進，前者意味著被評政策/資金/項目是可進可退或完全替代的，后者只是維持當前存在下的內(nèi)部調(diào)整，顯然其代表的問責力度典型有別。進一步講，這兩種取向?qū)煌u價類型可能發(fā)生固化配置(如評價并不導向政府部門變更)，從而使某些評價的激勵價值(在國家體制既定下)存在“天花板”。而為強化其驅(qū)動效能，問責不受限的評價類型更應得到重視和培育。公共政策績效評價恰是這種類型，評價本身就是為了回答政策如何因需調(diào)整。

另一方面，自近代以來我國政治制度蘊生鮮明的目標責任制或運動式治理特征，配合執(zhí)政黨領導(政府主導)的國家治理范式相互強化，以至形成一種體制的“精神性內(nèi)涵”。而所謂目標責任或治理運動，本質(zhì)就是靠公共政策發(fā)起、落實和驗收來實現(xiàn)的。在這些政策運行中，績效評價承擔了信息傳導、資源調(diào)配、效果監(jiān)測與糾偏改錯等重要功能；甚至到了任務期末，也基于考評結果來宣布治理成功、政策解散或進行政策重組。公共政策績效評價與治理環(huán)境交互表現(xiàn)出遠比其他評價更高的實用性，它不僅貼近運動治理的強目標與多變性，而且適時敦促公共組織行動與公共資源配置優(yōu)化(為目標達成不斷優(yōu)選政策路徑)，故產(chǎn)生維護治理體系穩(wěn)定前提下提升治理效能的強大價值。

此外，我國財政與政府管理體制不同于西方。比如美國，聯(lián)邦部門和州政府若因績效不佳或程序延誤，可能失去預算而被迫“停擺”，具體項目更是如此；甚至一些政策與部門都因項目而設，項目預算沒有了，部門及政策也宣告終止。這種情況下，全面實施預算績效管理就能很好地把住政府命脈，實現(xiàn)管錢和管事(管人)相統(tǒng)一。長期以來，我國部門履職績效評價和財政支出績效評價都是兩條“并行線路”，前者由組織人事(編制/監(jiān)察)系統(tǒng)主管，后者由財政預算(審計/人大)系統(tǒng)主管；兩套評價內(nèi)容、方式、組織與問責獨立，造成的后果便是“評錢”與“評事”不能互通(“即使錢沒了事還得做”)，這也是預算和績效“兩張皮”的癥結。有學者寄希望于完善政府績效管理頂層設計(統(tǒng)一牽頭部門)或以整體績效評價整合兩類結果來解決，遺憾都推進緩慢。但新興的公共政策績效評價鑒于其獨特性，包括政策就是組織行動，政策需要公共資源，政策復合多變等，大力推行或能成為牽引財政與部門績效評價逐步融合的良好抓手，從而實現(xiàn)以“績效導向的政策預算管理”驅(qū)馭政府組織行為科學調(diào)適及靈活轉(zhuǎn)換，增強績效評價服務我國民主政治發(fā)展的技術理性。

四、進一步推廣公共政策績效評價實踐的建議

以實踐普遍性、技術成熟度與社會認同度觀察的省級公共政策績效評價發(fā)育水平，目前在四種評價類型中相對滯后，這一“量價背離”的現(xiàn)象凸顯其加速推廣的必要性。圍繞該類評價問題，既有對之糾正的意見多從完善體系、建章立制、多元參與等角度籠統(tǒng)而談，針對性不強。本文以其類型明確構建為前提，以進一步激發(fā)其結構功能優(yōu)勢為目標，聚焦價值導向、組織機制、技術標準和知識運用四個維度來分別提出具體建議，希望推動評價實踐發(fā)展。

一是明確將績效導向的公共政策預算管理作為實踐價值引領?？冃гu價要以建構性、回應性技術方法來實現(xiàn)和促進公共政策決策民主，彰顯“績效改進”價值?？紤]跟我國運動治理傳統(tǒng)的嵌合，應設法以公共政策來引導政府運行結構“活化”，即使“因策而立”的跨層級、跨系統(tǒng)甚至公私部門協(xié)同成為現(xiàn)代政府運作新常態(tài)，超越原有“條塊”關系以應對復雜多變的治理形勢。同時，無論政策破立都依托科學標準并遵循程序規(guī)范，都要加強周期性績效評價來承擔這一職能。而預算又是牽動政策的“牛鼻子”，要將落實績效導向的政策預算管理作為改變財政(部門、專項)預算固化格局的突破口，推動預算決策由“政治性過程”逐步向“政治引領下績效因素主導”轉(zhuǎn)型，真正建立“事隨錢走，人隨事走”的理性政府與政策制度。

二是明確將人大主導、政府部門協(xié)同的第三方評價作為實踐組織模式。公共政策績效評價主體必須獨立于政策系統(tǒng)之外，但目前仍難以支持完全獨立的第三方評價，即需由一個體制內(nèi)的權威部門來統(tǒng)籌發(fā)動。學者已經(jīng)論證了人大—政府—第三方協(xié)同模式對全面實施預算績效管理的科學性及可行性，公共政策績效評價也可遵循這一范式。應通過省級人大常委會授權其專門或工作委員會，依職能定期對相應領域的公共政策開展績效監(jiān)督，包括委托第三方評價并把關結果應用。人大應依托其兼行預算和重大事項決策(監(jiān)督)權的優(yōu)勢，把評價問責提升至政策存廢的最高層次；同時以其廣泛聯(lián)系的民主力量維護評價客觀性，借助立法相關職權不斷推動政策信息公開和績效評價法制健全，提供評價持續(xù)開展的源動力。

三是明確將政策需求—目標—執(zhí)行—效果的有限維度評價作為當前實踐重點。基于公共政策多樣性，應加快建立框架相對統(tǒng)一且指標優(yōu)化的評價技術標準。立足政策結構與過程統(tǒng)合的有限評價維度，將關鍵內(nèi)容置于決策民主、目標科學、路徑與資源匹配、效益均衡持續(xù)等宏觀層面，作為政策績效評價的獨特靈魂。也需借鑒相關經(jīng)驗完善政策實施監(jiān)督、執(zhí)行合規(guī)及目標完成的中微觀評價指標，形成針對性的評分標準，實現(xiàn)多層次、全覆蓋、可擴展的立體評價?？紤]政策類別差異，應在社會經(jīng)濟環(huán)境效益方向、產(chǎn)出效果領域分別拓展末端備選指標，從速建立個性化指標庫。公共政策績效評價技術體系構建總體應設法彌合傳統(tǒng)評價中事實性與價值性、結構性與行為性、本體性與抽象性的鴻溝，促使不同評價技術路線走向統(tǒng)一。

四是明確績效產(chǎn)品標準化與專業(yè)市場培育相組合的實踐擴張路徑。公共政策績效評價應立足高位起點，借助政府績效領域最新思想，加速跨越起步階段。一方面可加強專業(yè)引智，力求將每一次評價方案—過程—結果做成規(guī)范化產(chǎn)品，以省為單位建立行業(yè)質(zhì)量標準，方便體制吸納和知識傳播。現(xiàn)有實踐多停留在事后評價,要立足標準強化知識集成創(chuàng)新,按照全面績效管理要求來推動政策績效事前預測、事中監(jiān)控發(fā)展，加快構建公共政策全過程績效評價機制。另一方面可增強政府購買服務以促進外部評價主體成長，要專門建立政策績效評價細分市場，通過產(chǎn)品流通、交易營利及權威認證驅(qū)動市場壯大。要善于培植和樹立績效生產(chǎn)及評價的領導者，借其影響力和帶動效應幫助科學評價規(guī)則普適化應用，依托規(guī)則組成行業(yè)紀律并監(jiān)督生產(chǎn)評估者行為，敦促公共政策績效評價社會秩序良性發(fā)展。