王振亮

編者按：

本期專題論壇的主題是“堅(jiān)持以人為本 完善社區(qū)治理”，共有9位專家學(xué)者針對(duì)中國城市二元治理結(jié)構(gòu)的形成背景、社區(qū)文化活動(dòng)居民的弱參與、社區(qū)工作者的職業(yè)發(fā)展瓶頸、老舊小區(qū)改造面臨的信任缺失、人民群眾在城市治理中主體作用發(fā)揮困境、社區(qū)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)等問題，全面分析街坊制的法制化和市場(chǎng)化特點(diǎn)、社區(qū)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的路徑創(chuàng)新、社會(huì)工作者與政府雇員的異同、黨建引領(lǐng)在重塑社會(huì)資本和信任機(jī)制中的作用、人民群眾在城市治理中主體作用的深刻意蘊(yùn)、疫情防控中社會(huì)力量的廣泛參與等具體實(shí)際，提出要堅(jiān)持中國特色的城市治理模式、以公共文化服務(wù)社會(huì)化推進(jìn)社區(qū)文化治理、構(gòu)建社區(qū)工作者多元化的職業(yè)上升通道、轉(zhuǎn)化黨建引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)為基層社區(qū)治理效能、提升人民群眾主體性意識(shí)、建立社區(qū)治理的共商共治機(jī)制等建議措施。

摘要：通過對(duì)全球新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)措施——封城的結(jié)果比較，西方街區(qū)制下的城市一元治理結(jié)構(gòu)模式比中國街坊制下的城市二元治理結(jié)構(gòu)模式有明顯缺陷，結(jié)合中國歷史文化發(fā)展脈絡(luò)，簡(jiǎn)要分析街坊制已有兩千多年的歷史文化傳承并延續(xù)至近現(xiàn)代時(shí)期;改革開放后，隨著住房市場(chǎng)化建設(shè)體制機(jī)制的確立和城鎮(zhèn)化發(fā)展的加快，城市治理走向市場(chǎng)化和法制化軌道，逐步形成了“政府管總，社區(qū)自治”的街坊制城市二元治理結(jié)構(gòu)模式;街坊制模式總體成本低、效率高、更具制度優(yōu)越性，適合中國的文化認(rèn)知和現(xiàn)行法律規(guī)范，可確保中國城市治理總體穩(wěn)定，是中國特色模式。

關(guān)鍵詞：街坊制;街區(qū)制;城市一元治理結(jié)構(gòu);城市二元治理結(jié)構(gòu)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.001

一、引言：全球爆發(fā)的新冠肺炎病毒疫情下各國封城的治理效果

2020年突發(fā)的新冠肺炎病毒疫情，來勢(shì)兇猛，遍及全球。對(duì)待傳染病的先期預(yù)防措施，最有效的做法是徹底切斷傳染源，減少傳染，然后再抓緊治療。而減少傳染病傳播的最佳途徑，就是減少人與人的交往和接觸;減少交往接觸的最佳辦法，就是居家隔離;居家隔離的有效辦法，就是封城。這也是各國歷史上曾經(jīng)多次出現(xiàn)疫情時(shí)使用過的最為有效的辦法。

2020年1月23日武漢封城，3月10日意大利全國各主要城市封城，3月15日西班牙封國封城，3月17日法國封國封城，3月17日舊金山封城，3月22日紐約封城，3月25日英國封國封城，之后多國封國封城。

疫情已經(jīng)蔓延至全球，世界上的主要國家和城市都已封城，但是封城之后的效果大多數(shù)不盡如人意，與中國的封城效果比較，差距之大在云泥之間。中國完全實(shí)現(xiàn)了封城的目標(biāo)，4月8日，武漢封城76天后解禁，全國其他各城市都已提早解禁;第二季度中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基本恢復(fù)了正常狀態(tài)，二三季度幾乎是零感染。而西方各國各城市封城以后，效果不佳。截至2020年12月10日，全球累計(jì)感染病人超過6916萬多人，累計(jì)死亡157萬多人。某西方大國累計(jì)感染1582萬多人，累計(jì)死亡接近30萬。反觀中國，盡管是目前最早發(fā)現(xiàn)且傳播范圍較廣的國家地區(qū)之一，但卻是疫情控制效果最好的國家，同期中國累計(jì)確診9萬多人，累計(jì)死亡0.47萬人。

進(jìn)入2021年后，全球疫情反復(fù)無常，各國情況不一。多數(shù)又經(jīng)歷了第二波和第三波疫情，都重新經(jīng)歷了再次封城的苦難。截至2021年6月30日，全球累計(jì)確診183 153 249人，累計(jì)死亡3 960 264人。某大國累計(jì)確診34 540 845人，累計(jì)死亡620 249人。同期中國累計(jì)確診118 622人，其中還包括境外輸入累計(jì)的6600人，累計(jì)死亡人數(shù)5508人。

同樣是封城，為什么我國的封城效果要明顯優(yōu)于西方城市呢？

這是國家治理和城市治理的體制機(jī)制所發(fā)揮的作用使然。盡管東西方存在著科技文化和社會(huì)生活等方面的巨大差異，但是在保護(hù)生命和維護(hù)個(gè)體的生存面前，目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)基本都是一致的。而此時(shí)為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)生命的目標(biāo)所采取的手段措施，即城市治理的體制機(jī)制將成為關(guān)鍵因素。

2020年4月3日，美國前國務(wù)卿基辛格在《華爾街日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論，指出新冠肺炎大流行將永遠(yuǎn)改變世界秩序?！皣业膱F(tuán)結(jié)和繁榮建立在這樣的信念上，即國家機(jī)構(gòu)能夠預(yù)見災(zāi)難、阻止其影響并恢復(fù)穩(wěn)定”，“必須有一個(gè)有效率、有遠(yuǎn)見的政府來克服當(dāng)下在規(guī)模上和全球范圍內(nèi)前所未有的困難，因此維持公眾的信任對(duì)于社會(huì)團(tuán)結(jié)、社群關(guān)系和國際和平穩(wěn)定是至關(guān)重要的。而當(dāng)新冠病毒大流行結(jié)束時(shí)，許多的國家機(jī)構(gòu)將被視為失敗”。

誠如斯言。在突發(fā)的災(zāi)難面前，能夠預(yù)見災(zāi)難，阻止災(zāi)難的擴(kuò)大并消除災(zāi)難和恢復(fù)常態(tài)，是檢驗(yàn)一個(gè)政府組織能力的最有效辦法。潮水退去，就知道誰在裸泳。

很顯然，是我國的城市治理體制機(jī)制發(fā)揮了重大作用。特別是我國的街坊制特征的城市二元治理結(jié)構(gòu)體系，在重大疫情突發(fā)時(shí)，不但能夠迅速封城，而且能夠迅速封閉生活區(qū)、工作區(qū)和城市中各類場(chǎng)所，而西方的街區(qū)制顯然不能夠做到這一點(diǎn)。

西方的城市，封城容易，但是封鎖城市內(nèi)部區(qū)域的互相交流，就比較困難了。由于其每一棟房屋都是對(duì)城市開放的，每家每戶被封鎖封閉的可能性非常低，完全靠居家人員的自覺性，這在崇尚個(gè)人自由超過生命的西方，無異于緣木求魚。

下面，先從西方城市的一元治理結(jié)構(gòu)和中國城市的二元治理結(jié)構(gòu)對(duì)比進(jìn)行分析。

二、西方城市的一元治理結(jié)構(gòu)和中國城市的二元治理結(jié)構(gòu)

（一）西方城市的一元治理結(jié)構(gòu)

西方城市，一直實(shí)行的都是一元治理結(jié)構(gòu)模式，即“政府直接服務(wù)市民”的模式（圖1）。

這種城市治理模式的形成，與西方城市發(fā)展初期的規(guī)劃建設(shè)有直接的關(guān)系，與土地私有制有直接的關(guān)系。

西方城市在其發(fā)展和建設(shè)過程中，形成了以“街區(qū)制”為特征的城市規(guī)劃布局與建設(shè)框架，各類建筑物（包括居住類建筑）完全對(duì)城市開放，城市道路直達(dá)各家（或樓棟）。城市的一切基礎(chǔ)性公益服務(wù)活動(dòng)（如城市安全、環(huán)境保潔衛(wèi)生等）完全由政府提供服務(wù)或者通過政府購買公共服務(wù)，作為房屋業(yè)主的市民則需要每年向政府繳納不動(dòng)產(chǎn)稅。不動(dòng)產(chǎn)稅是西方城市地方政府財(cái)政收入的主要來源。

西方地方政府的主要工作，是為市民提供基礎(chǔ)性、公益性的服務(wù)，提供社會(huì)的基礎(chǔ)性管理和治理，這也是多數(shù)西方國家城市開征不動(dòng)產(chǎn)稅的唯一的依據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)稅是地方稅，只能用于本地的公共服務(wù)。譬如，為城市社區(qū)提供安全保衛(wèi)是警察局的事情，公共醫(yī)療、公共教育、公共衛(wèi)生、公共環(huán)境保潔保護(hù)等服務(wù)，是由政府委托第三方服務(wù)或者以購買服務(wù)方式提供，為了體現(xiàn)公平，就必須通過公開招標(biāo)的方式選擇第三方，而且還要另外的第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來組織和認(rèn)定。因此城市的管理成本居高不下，多環(huán)節(jié)多鏈條的傳遞也造成了效率的低下。原因就是參與方多，程序多，互相制衡，決策時(shí)間長。

（二）中國城市的二元治理結(jié)構(gòu)

中國城市實(shí)行的是二元治理結(jié)構(gòu)（圖2），即“政府管總，社區(qū)自治”的“街坊制”治理模式。這種模式的形成，既有兩千多年的中華歷史文化傳承，又有現(xiàn)代城市規(guī)劃布局與建設(shè)的法律支撐。

改革開放前，中國城市化率只有17%左右，城市非農(nóng)人口總數(shù)約1.4億人，分散在全國2800多座城市（包括縣城）以及3萬多個(gè)集鎮(zhèn)中。在“先生產(chǎn)后生活”的工業(yè)化優(yōu)先戰(zhàn)略指導(dǎo)下，城市人口管理和城市生活設(shè)施管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理，由工作就業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

改革開放后，城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，以建造城市居民住房為主的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快，以“居住小區(qū)”成片開發(fā)為特征的城鎮(zhèn)化建設(shè)成為主流。居住區(qū)、居住小區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)格局，奠定了城市治理方式的基礎(chǔ)框架。

1990年國家頒布施行的《城市居民委員會(huì)組織法》明確要求城市社區(qū)居民實(shí)行自治，進(jìn)行自我管理，自我服務(wù)。

1995年國家頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》同樣要求城市住宅建設(shè)要成片集中開發(fā)，房屋的所有者——業(yè)主組織建立業(yè)主委員會(huì)實(shí)行自治，并寫入《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》，進(jìn)行了法律的規(guī)范化，這一系列法律都同步納入了2021年施行的《民法典》。

而城市的主要公共設(shè)施和主要市政基礎(chǔ)設(shè)施配套等，則完全由政府投資建設(shè)和管理運(yùn)行，并為市民提供服務(wù)，因此逐步形成了“政府管總，社區(qū)自治”的二元治理結(jié)構(gòu)模式。

三、街區(qū)制與街坊制的比較分析

（一）什么是街區(qū)制與街坊制？

街區(qū)制，是西方國家主流的城市管理體制和住區(qū)模式。街區(qū)制的交通特征，就是住戶直接通達(dá)至城市公共道路，家家通路、戶戶有道，形成任意建筑物的直接聯(lián)系。所有建筑物構(gòu)筑物都可直達(dá)，并直接與所有的道路連成有機(jī)整體，這是西方國家城市、城鎮(zhèn)的普遍布局形態(tài)。

街坊制，是具有中國特色的城市治理體制和管理模式。街坊制的交通特征，就是特定社區(qū)內(nèi)部互通，間接對(duì)外互通。即城市主要街道、道路形成體系，主要道路圍合的區(qū)域形成封閉或者半封閉的街坊，居住生活區(qū)是圍合封閉的，工廠企業(yè)絕大多數(shù)是圍合封閉的，學(xué)校、醫(yī)院、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、政府與部門辦公機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等各類機(jī)構(gòu)都是圍合封閉的，只有極少數(shù)的商業(yè)貿(mào)易設(shè)施限時(shí)臨街開放。

（二）街區(qū)制與街坊制的特點(diǎn)和區(qū)別

1.西方的街區(qū)制

每一棟房屋都是城市的一個(gè)細(xì)胞單元，完全對(duì)城市開放，直接由城市政府管理治理和提供服務(wù);西方城市的土地私有邊界明確，實(shí)行私人不動(dòng)產(chǎn)的許可準(zhǔn)入;城市政府對(duì)城市的所有建筑物、構(gòu)筑物以及所有道路市政公用設(shè)施提供全面的全方位的管理和安全服務(wù)。

街區(qū)制的特色：城市—建筑—互聯(lián)互通的道路網(wǎng)絡(luò);提供社區(qū)公共服務(wù)的方式是政府購買服務(wù)，政府購買服務(wù)的資金來自業(yè)主繳納的不動(dòng)產(chǎn)稅，不動(dòng)產(chǎn)稅是地方城市政府日常運(yùn)行的主要資金來源。

2.中國的街坊制

現(xiàn)代的城市，根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)一致性原則，形成土地邊界的四周圍合，并設(shè)置出入口與城市道路連接，內(nèi)部的建筑物形成鄰里單位和坊間組團(tuán)，內(nèi)部實(shí)行自組織的管理和自組織的服務(wù)，坊間單位有限制地對(duì)城市開放（通過門衛(wèi)），建筑物體間接接受城市政府的管理治理和服務(wù)（安全災(zāi)害等緊急服務(wù)除外）。城市政府只對(duì)城市管轄的市政道路等公用設(shè)施提供管理服務(wù)，坊間單位內(nèi)部的市政道路等公用設(shè)施實(shí)行自組織管理服務(wù)，以及安保服務(wù)。

街坊制的特色是：城市—有組織的坊間—城市主要道路，坊間內(nèi)的支路和小路自成系統(tǒng)，通過主次出入口與城市道路體系連通。提供社區(qū)公共服務(wù)的方式是自我服務(wù)，由業(yè)主委員會(huì)招聘物業(yè)公司服務(wù)，通過物業(yè)管理費(fèi)支付。

四、我國的街坊制有悠久的歷史根源和文化傳承

從有文字記錄和建造城郭的時(shí)間開始，中華民族就逐步形成了街坊制的管理體制，圍墻是中國家庭、族群、社區(qū)、城鎮(zhèn)的多重劃分界限和安全保障形式，是街坊制的核心特征，是中國歷代住戶管理制度的核心要義。

（一）鄉(xiāng)村城堡時(shí)期（漢代以前）的鄰閭制

中國文字中的“鄰”“閭”等字詞，原意是指以圍墻為界限形成的住戶區(qū)域。最早在西周時(shí)期，就有了“閭里制度”（秦添，2017）。根據(jù)《說文解字》，閭：里巷、鄰里，二十五戶為一閭;五戶為鄰，五鄰為閭。

中國古代對(duì)百姓的管理，一直延續(xù)了類似的特點(diǎn)，如西周的井田制，齊國的什伍制，商鞅制定的秦國連坐制。在每個(gè)確定的劃分單位設(shè)置負(fù)責(zé)人進(jìn)行記錄管理，逐步向上級(jí)報(bào)告負(fù)責(zé)，正如班固在《漢書·百官公卿表》所述：“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游徼。”

圍墻，一直是中國最重要的空間分隔線，《黃帝內(nèi)傳》說“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民，此城郭之始也”。

（二）“坊”是中國封建時(shí)代城堡內(nèi)的法定基層管理單位

坊是古代法定管理單位，設(shè)坊長或稱之為里長，是吃皇糧的官方派出管理人員，相當(dāng)于現(xiàn)在的鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、街道辦事處主任。5戶為1鄰，5鄰為1閭，20閭為1坊，坊的管理規(guī)模共500戶。坊與坊之間，有街、道、路和圍墻分隔，形成封閉圍合的、有固定出入口的固定管理單元。坊的管理區(qū)域是法定的基層管理區(qū)域。

據(jù)考證，中國的漢代或者更早就開始出現(xiàn)了“坊”的管理制度，春秋戰(zhàn)國時(shí)期的《考工記》中就記載：“匠人營國，方九里，旁三門;國中九經(jīng)九緯，經(jīng)涂九軌，左祖右社，面朝后市，市朝一夫?！逼洹敖?jīng)”和“緯”圍合的區(qū)域就是坊的管理規(guī)模。北魏時(shí)期的《南齊書·魏虜傳》記載北魏平城“其郭城繞宮城南，悉筑為坊，坊開巷。坊大者容四五百家，小者六七十家。每南（閉）坊搜檢，以備奸巧”。到了唐代，“坊”建制更加完善。唐朝時(shí)，正式確立了閭坊制的建置，在東都洛陽和西都長安，以及州府縣城中逐步建立。唐代的長安城，是當(dāng)時(shí)世界上最大的都城，全城共設(shè)置了108個(gè)坊（王維坤，1999），在閭坊制下，街道嚴(yán)禁被侵占。宋代是中國古代文化經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到比較全面發(fā)展的時(shí)期，閭坊制逐步被街坊制所替代。宋代經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)期，因管制比較松散，坊的圍墻，就被破墻開店，形成街鋪，坊內(nèi)開店，開設(shè)夜市，商市與閭坊混雜（李合群，2007）。遼代的北京（燕京）“城中二十六坊，坊有門樓，大署其額，有罽賓、肅慎、盧龍等坊，并唐時(shí)舊名”。元代及明初的北京依然沿用閭坊制和街坊制，元朝改北京為大都后，將全城劃分為50個(gè)坊對(duì)居民進(jìn)行管理，后來隨人口增長又陸續(xù)有所增加。

（三）街坊制的歷史文脈和延續(xù)概況

街坊制之所以能夠在中國大地上延續(xù)一兩千年的歷史，而且在當(dāng)代獲得重生，是因?yàn)榻址恢朴小胺浅９苡谩薄斑m合國情”“效果明顯”“低成本”的功效。

1.街坊制的首要功能是維護(hù)社會(huì)治安和監(jiān)督居民活動(dòng)

城中的閭坊制與鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)里制是相對(duì)應(yīng)的一種城市基層管理體制，首要功能是維護(hù)社會(huì)治安，嚴(yán)密控制居民活動(dòng)，達(dá)到“雖有暫勞，奸盜永止”的目的。一般坊設(shè)有坊正（或者里正），主要職責(zé)是“掌坊門管鑰，督察奸非”。按照5戶為1鄰、5鄰為1閭、20閭為1坊的組織架構(gòu)，把居民們組織起來，形成無一遺漏的管理網(wǎng)絡(luò)。

2.街坊制能夠完整實(shí)現(xiàn)“連坐制度”“保甲制度”的集體責(zé)任

街坊制之所以能夠傳承不衰，是因?yàn)橥耆现袊奈幕Z境和現(xiàn)實(shí)需要。中國傳統(tǒng)文化崇尚身份制度、家族主義和集體性責(zé)任。中國古代的集體性責(zé)任分兩種：一是具有血緣關(guān)系的家族集體對(duì)其成員的犯罪負(fù)有不可推卸的責(zé)任，形成連帶責(zé)任的“連坐制度”——犯罪者要牽連其有血緣關(guān)系的親屬受到懲罰，而且根據(jù)罪行的輕重，以及根據(jù)血緣關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近，判定連坐范圍;二是以地域關(guān)系為紐帶的“保甲制度”——犯罪者要牽連鄰居鄰里受到懲罰。

中國人的國家、集體（家族、鄉(xiāng)黨）、個(gè)人（家庭為單位）的意識(shí)是非常強(qiáng)烈的。前述兩大制度的交叉融合，實(shí)現(xiàn)了宗法宗族下的社群聚居。而街坊制完整體現(xiàn)了這樣的集體責(zé)任。中國城鄉(xiāng)的連坐制度、保甲制度，一直延續(xù)到民國時(shí)期。

3.民國時(shí)期城市街坊制管理的延續(xù)

到了近現(xiàn)代，城市管理依然沿用過去的傳統(tǒng)。1930年國民政府頒布《市組織法》，將全國城市劃分為院轄市和省轄市，確定北平為院轄市。該法規(guī)定：“市劃分為區(qū)、坊、閭、鄰，除有特殊情形者外，鄰以五戶、閭以五鄰、坊以二十閭、區(qū)以十坊為限（即5戶、25戶、500戶、5000戶）。”

區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)公所，設(shè)區(qū)長一人，由區(qū)內(nèi)民眾選舉產(chǎn)生，辦理本區(qū)自治事務(wù)（類似當(dāng)下的街道辦事處）;坊內(nèi)設(shè)坊公所，設(shè)坊長一人，由坊內(nèi)民眾選舉產(chǎn)生，辦理本坊自治事務(wù)（類似當(dāng)下的居委會(huì)）;閭、鄰級(jí)的組織，均通過居民會(huì)議選舉產(chǎn)生閭長或鄰長（類似當(dāng)下的樓組長、單元長）。

閭長和鄰長的主要職責(zé)有兩項(xiàng)：一是辦理法令規(guī)定范圍內(nèi)的一切自治事務(wù);二是辦理市政府、區(qū)公所及坊公所交辦的事務(wù)。

4.新中國成立后的城市二元管理

新中國成立后，整個(gè)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，城市里各個(gè)機(jī)構(gòu)企業(yè)等負(fù)責(zé)其職員的居住、子女就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會(huì)功能，形成了機(jī)關(guān)企業(yè)辦學(xué)辦醫(yī)院辦后勤等特色。城中的大機(jī)關(guān)、大企業(yè)、大機(jī)構(gòu)等，自成體系建造職工住宅區(qū)，自建醫(yī)院、學(xué)校、食堂、招待所等一切服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成“前店后住”街坊式城市格局，并進(jìn)行自我管理。城市的主要市政道路和供水、排水、供電、通信、燃?xì)獾裙嬖O(shè)施和公園、文化館、圖書館等公共設(shè)施由政府投資建設(shè)管理。“政府管總，社區(qū)自治”的二元治理模式初步形成。

（四）“街坊制”二元治理

街有兩種解釋——有形的干道大街，無形的街道辦事處管理機(jī)構(gòu);坊同樣有兩種解釋——有形的坊，居住小區(qū)，無形的居民委員會(huì)。稱之為二元治理，是指城市總體格局和主要的市政、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事業(yè)由政府負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，即“政府管總”為一元;另外一元，指街道以下的社區(qū)，完全由居民自主管理的系統(tǒng)，即“社區(qū)自治”為一元，所以形成了中國特色的“街坊制城市二元治理結(jié)構(gòu)”。

五、我國街坊制的城市二元治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)市場(chǎng)化和法制化

中國特色的“政府管總，社區(qū)自治”的城市二元治理結(jié)構(gòu)，隨著改革開放的深入，已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化、法制化、規(guī)范化。

（一）街坊制的城市二元治理結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化特征

街坊制下的城市二元治理結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)化發(fā)展迅速，從住房及其配套設(shè)施的物業(yè)建設(shè)，到住房物業(yè)管理和運(yùn)營，都已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作。

1.住房及其配套建設(shè)的市場(chǎng)化

從1978年到1998年，我國城市的住房制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)物分房逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化的商品房制度，徹底消除了實(shí)物分房，然后又用20年建立健全了完整的住房保障和市場(chǎng)化建設(shè)綜合運(yùn)行體系。城市的現(xiàn)有住房大多數(shù)屬于商品房。

住房及其配套設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化包含了三大方面：

一是住房建設(shè)用地供給的市場(chǎng)化。1988年4月12日，全國人大通過了憲法修正案第二條，把“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年12月29日，七屆人大五次會(huì)議通過了《土地管理法》修正案，主要是把土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，依法實(shí)行國有土地有償使用制度。

二是住房及其配套設(shè)施建筑安裝的市場(chǎng)化。建筑業(yè)市場(chǎng)，是中國各行業(yè)中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度最高的行業(yè)，住房建設(shè)及其配套設(shè)施建設(shè)概不例外。

三是住房分配制度的市場(chǎng)化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是靠資歷來分配住房，住房制度改革以后，尤其是住房用地實(shí)行“公開招標(biāo)、拍賣、掛牌”后，住房分配完全市場(chǎng)化，以貨幣化購買和銀行貸款形式。在大的市場(chǎng)格局下，為關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體，體現(xiàn)政府的關(guān)懷與社會(huì)保障，住房建設(shè)與分配確定了適當(dāng)份額比例的“廉租房”“公租房”“保障房”“動(dòng)遷安置房”等特定住房的細(xì)分市場(chǎng)。

1991年11月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，確定房改的總目標(biāo)是：從改革公房低租金制度入手，從公房的實(shí)物福利分配逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配，由住戶通過買房或租房取得住房的所有權(quán)或使用權(quán)，使住房作為商品進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)住房資金投入、產(chǎn)出的良性循環(huán)。

1994年7月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改的根本目標(biāo)是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化;加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。

1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，首次提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

1981年～2019年底，全國房地產(chǎn)開發(fā)竣工總量是199.36億平方米，其中商品住宅面積竣工總量達(dá)到152.7235億平方米，加上改革前以及1979、1980年住宅總量約10億平方米（假設(shè)全部房改），全國城鎮(zhèn)住宅商品房保有量不超過163億平方米。改革后新建商品住宅約占93.6%。

2.住房及其配套物業(yè)管理的市場(chǎng)化

我國的物業(yè)管理行業(yè)始于20世紀(jì)80年代，1981年成立的深圳市物業(yè)管理公司標(biāo)志著我國物業(yè)管理行業(yè)的誕生。改革開放以來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展，物業(yè)管理行業(yè)得到了快速發(fā)展。2003年，國務(wù)院頒布并實(shí)施的《物業(yè)管理?xiàng)l例》標(biāo)志著行業(yè)法律法規(guī)體系建立及規(guī)范運(yùn)營進(jìn)入新的發(fā)展階段。

根據(jù)中國物業(yè)管理協(xié)會(huì)發(fā)布的《2018年全國物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展報(bào)告》，全國物業(yè)管理企業(yè)11.8萬家，從業(yè)人員904.7萬人;物業(yè)在管面積約246.65億平方米，年復(fù)合增長率達(dá)到了12%。營業(yè)收入方面，物業(yè)管理的營業(yè)收入是6007.2億，年復(fù)合增長率為13.66%，營業(yè)收入占2017年全國服務(wù)業(yè)增加值比重已經(jīng)達(dá)到了1.4%（國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)的數(shù)據(jù)）。

（二）街坊制城市二元治理結(jié)構(gòu)的法制化特征

同樣，在市場(chǎng)化改革發(fā)展的總目標(biāo)下，街坊制的城市二元治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和完善，是通過規(guī)范化、法制化才能實(shí)現(xiàn)的。

第一，1990年國家頒布施行的《城市居民委員會(huì)組織法》，是街坊制自主治理的首要法律，明確要求城市社區(qū)居民實(shí)行自治并進(jìn)行自我管理和自我服務(wù);

第二，1995年國家頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》，要求城市新建住宅社區(qū)要成片集中開發(fā)，形成“坊”的規(guī)模，禁止零星開發(fā)建設(shè);

第三，2003年國務(wù)院首次頒布《物業(yè)管理?xiàng)l例》，是在市場(chǎng)化運(yùn)營條件下規(guī)范物業(yè)管理活動(dòng)，維護(hù)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益，改善人民群眾的生活和工作環(huán)境而制定的法律條例;

第四，房屋的所有權(quán)業(yè)主，組織建立業(yè)主委員會(huì)實(shí)行自治，并寫入2007年頒布的《物權(quán)法》，這是從更高的法律層面進(jìn)行規(guī)范和法制化;

第五，《物權(quán)法》已經(jīng)明確規(guī)定了小區(qū)業(yè)主對(duì)建筑區(qū)劃內(nèi)的公共設(shè)施享有的權(quán)利，小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施的改變用途也要通過業(yè)主大會(huì)的共同決定;

第六，以上這一系列法律法規(guī)全部納入了2021年1月施行的《民法典》。

六、街坊制是適合中國國情且更具優(yōu)越性的城市治理特色模式

（一）中國的城市社區(qū)管理是“雙組織”的城市治理

改革開放前，城市居民是“單位人”，改革開放后，逐漸改變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。社區(qū)成了最基本的單位，官方組織的居民委員會(huì)和民間自我組織的業(yè)主委員會(huì)共存于社區(qū)的“雙組織”治理模式產(chǎn)生。

一方面，20世紀(jì)90年代城市住房市場(chǎng)化改革后，個(gè)人住房產(chǎn)權(quán)私有化，個(gè)人的房產(chǎn)維護(hù)維修與管理同樣由個(gè)人自己承擔(dān)，形成了以產(chǎn)權(quán)人為中心的物業(yè)管理模式。業(yè)主由于共同享有小區(qū)內(nèi)的公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)，繼而同時(shí)擁有了自主管理公共財(cái)產(chǎn)的責(zé)任與義務(wù)。出于維護(hù)、管理、變更小區(qū)公共財(cái)產(chǎn)等事宜的需要，全體業(yè)主組成業(yè)主大會(huì)，作為小區(qū)公共事務(wù)管理的最高決策機(jī)構(gòu)，業(yè)主委員會(huì)是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，用來執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決策，監(jiān)督物業(yè)公司的服務(wù)工作。

《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定，下列事項(xiàng)由業(yè)主共同決定：制定和修改業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則;制定和修改管理規(guī)約;選舉業(yè)主委員會(huì)或者更換業(yè)主委員會(huì)成員;選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè);籌集和使用專項(xiàng)維修資金;改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施;有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)。

另一方面，居民委員會(huì)，是新中國成立后最早法定的居民組織，1954年12月31日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》頒布實(shí)施，1990年1月1日施行新的《城市居民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)成為新中國城市中最基層的法定的自治組織形式。法律第三條中明確了居民委員會(huì)的任務(wù)：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè);調(diào)解民間糾紛;協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安;協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作;向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。

居委會(huì)的工作任務(wù)，與業(yè)主委員會(huì)的任務(wù)有較大的區(qū)別，居委會(huì)屬于緊密型的常設(shè)組織，工作重點(diǎn)側(cè)重于政治宣傳和貫徹落實(shí)，它的主要任務(wù)和指示來自街道辦事處，居委會(huì)主任是專職工作人員，其薪水報(bào)酬來自官方，是政府管理體系中最末端的基層組織。

業(yè)主委員會(huì)屬于松散型的非常設(shè)組織，工作重點(diǎn)側(cè)重于社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)和事務(wù)性工作，業(yè)主委員會(huì)主任屬于兼職人員，薪水報(bào)酬由全體業(yè)主承擔(dān)。

隨著國家基本實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)，城鎮(zhèn)化率超過了60%，城市有房者的中間階層迅速擴(kuò)大，市民參與公共事務(wù)的意愿呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。我國社區(qū)管理“雙組織”的治理模式更加成熟：居委會(huì)成為上傳下達(dá)的引導(dǎo)型和監(jiān)督型的基層機(jī)構(gòu)，業(yè)委會(huì)成為操作型、事務(wù)性機(jī)構(gòu)。

（二）街坊制下的城市管理總體成本低、效率高

在街坊制下，封閉式社區(qū)內(nèi)部提供了基本的公共設(shè)施與服務(wù)，如安全保衛(wèi)、綠化維護(hù)、衛(wèi)生保潔、體育健身、基本水電設(shè)施維護(hù)等，費(fèi)用分別從房屋維修基金或物業(yè)管理費(fèi)中支付，這就大大減輕了地方政府公共服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

按照“政府管總，社區(qū)自治”的原則，政府只負(fù)責(zé)城市主要道路、城市公共設(shè)施和公共環(huán)境的保潔衛(wèi)生和公共區(qū)域安全等，政府通過物業(yè)公司間接保證社區(qū)安全，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)同樣是二元治理：企業(yè)圍墻內(nèi)的歸企業(yè)自理，圍墻外的由政府總管。因此，城市二元治理結(jié)構(gòu)下的治理模式，總體成本比較低，效率更高。

而在街區(qū)制下，開放式社區(qū)中每戶居民或者每一棟房屋的居民，都直接面對(duì)城市，安全保衛(wèi)是警察局的工作，所以西方發(fā)達(dá)國家城市警察隊(duì)伍特別龐大。綠化維護(hù)、衛(wèi)生保潔的工作，同樣要由政府承擔(dān)，政府不能開辦公司，就只能通過購買公共服務(wù)的方式，為市民提供服務(wù)。而購買公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公開公正公平，所以必須采取公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，而公開招標(biāo)的運(yùn)作也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正，所以還要引入第三方監(jiān)督監(jiān)理機(jī)構(gòu)。通過上述眼花繚亂的操作后，招標(biāo)成功，隊(duì)伍入駐，工作開展。對(duì)工作業(yè)績的評(píng)價(jià)也是一個(gè)麻煩事，需要有長期參與的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)績?cè)u(píng)估。以上所有工作過程產(chǎn)生的費(fèi)用，都來自地方政府的財(cái)政，而政府的財(cái)政收入，主要來自不動(dòng)產(chǎn)稅。

街區(qū)制下，還有一個(gè)重大的事項(xiàng)就是征收不動(dòng)產(chǎn)稅，征收不動(dòng)產(chǎn)稅是西方城市政府一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先是不動(dòng)產(chǎn)稅的分級(jí)評(píng)估，城市巨大，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值不同，稅率就不同，大城市常常分為十級(jí)以上，分級(jí)評(píng)估同樣要有第三方完成;二是每年城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一樣，稅率要有調(diào)整;三是要體現(xiàn)社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)和對(duì)社會(huì)有貢獻(xiàn)的人物的褒獎(jiǎng)，不動(dòng)產(chǎn)稅要有優(yōu)惠和減免;四是對(duì)抗稅不繳納的處罰;五是對(duì)稅率不滿或過高者的投訴申訴和處理反饋;等等。征稅本身就需要巨大的社會(huì)成本。反觀中國的物業(yè)費(fèi)，由業(yè)主直接向物業(yè)公司繳納即可。

由以上分析看出，街坊制下，同樣工作內(nèi)容、工作規(guī)模和工作量，成本低，效率高，只要業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司就可以完美實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。而在街區(qū)制下，同樣工作內(nèi)容、工作規(guī)模和工作量，由于是政府操辦，就必須按照法律規(guī)范行事。從征收不動(dòng)產(chǎn)稅的復(fù)雜系統(tǒng)開始，到公開招標(biāo)各類物業(yè)公司進(jìn)駐工作，經(jīng)過若干環(huán)節(jié)程序后，才算基本完成工作，程序復(fù)雜，周期長，環(huán)節(jié)多，涉及面廣，所以效率低下，成本高昂。

綜上所述，從基層治理的社會(huì)成本和運(yùn)行效率比較，街坊制模式減少了社會(huì)的總成本，更加減少了政府的基層治理成本（政府只負(fù)責(zé)居委會(huì)主任等幾個(gè)工作人員的成本），而且管理的效率高，更加方便市民。

（三）街坊制能及時(shí)反映社情民意可確保中國城市社會(huì)總體穩(wěn)定

現(xiàn)有的街坊制的城市二元治理結(jié)構(gòu)模式，能夠及時(shí)地反映社情民意，更能夠確保社會(huì)的總體穩(wěn)定。

首先，現(xiàn)有社區(qū)的居委會(huì)和業(yè)委會(huì)“雙組織”模式，可從不同渠道及時(shí)反映社區(qū)內(nèi)居民的生活狀態(tài)和生活質(zhì)量，對(duì)弱勢(shì)群體或者病弱人士做出及時(shí)的關(guān)照，對(duì)違法亂紀(jì)者做出及時(shí)的糾正或者依法處置，對(duì)社區(qū)的好人好事及時(shí)表彰，對(duì)社區(qū)的輿論狀況及時(shí)掌握。

其次，既有封閉式住宅區(qū)在總體上為居民提供了基本的能夠適應(yīng)居民經(jīng)濟(jì)狀況及社會(huì)地位相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因此不會(huì)出現(xiàn)因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不能滿足需要而發(fā)生的社會(huì)不安定、不穩(wěn)定的狀況。

再次，與之相對(duì)應(yīng)的是“破墻開路，實(shí)施街區(qū)制”的構(gòu)想，則會(huì)給城市社會(huì)帶來極大的不穩(wěn)定和不安定隱患。一是如果實(shí)施街區(qū)制，就需要修訂《物權(quán)法》等法律法規(guī)，否則就構(gòu)成了對(duì)小區(qū)居民正當(dāng)合法權(quán)益的侵犯;二是法律的修訂，其實(shí)質(zhì)就是社會(huì)群體利益關(guān)系的調(diào)整，如果規(guī)定“內(nèi)部道路和基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共化”的法律修訂，必然會(huì)引起現(xiàn)有小區(qū)居民多數(shù)人的不滿，造成極大的社會(huì)不安定不穩(wěn)定因素;三是如果準(zhǔn)備實(shí)施，如何補(bǔ)償現(xiàn)有居民財(cái)產(chǎn)的損失，畢竟從整體購買土地開始到各類配套設(shè)施建成交付使用，所有費(fèi)用都分?jǐn)傇谛^(qū)業(yè)主的房產(chǎn)購房款里;四是按照“法不訴往”原則，住宅土地批租期限是70年，小區(qū)已經(jīng)建成使用，新修改的法律，只能對(duì)當(dāng)下批租土地有效，原有使用的小區(qū)應(yīng)該在滿70年后，才能依法重新處置。

最后，街坊制更適合中國國情和地域特點(diǎn)。中國最大的國情是人口眾多，但是生產(chǎn)糧食的耕地?cái)?shù)量很少，低于世界平均數(shù)。由此，為了確保14億人口的吃飯問題，把飯碗端在自己手里，就要確保18億畝的基本農(nóng)田生產(chǎn)糧食。同時(shí)還要保護(hù)民族賴以生存的生態(tài)環(huán)境，為此中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，就只能走高密度、高強(qiáng)度開發(fā)的路子，所以中國的住宅建設(shè)，絕大多數(shù)是高樓林立，完全區(qū)別于西方的獨(dú)立式住宅。一棟12層三個(gè)單元的住宅樓內(nèi)，少說也要居住72戶～108戶，如果實(shí)行街區(qū)制，大樓臨街，車水馬龍，樓內(nèi)的老年人和兒童，出門就嚴(yán)重不安全;而街坊制下，若干大樓形成圍合小區(qū)，只限內(nèi)部車輛和人員通行，而且規(guī)劃建設(shè)了具有安全保護(hù)的居民公共活動(dòng)區(qū)域，同時(shí)，小區(qū)內(nèi)部還有其他公共服務(wù)。成規(guī)模的居住小區(qū)建設(shè)，能夠大幅度提高土地使用效率，起到節(jié)約集約用地的特殊功效。

所以，街坊制二元治理結(jié)構(gòu)，更適合中國國情，更具有中國特色，更具有制度優(yōu)越性。

Neighborhood System： A Brief Analysis of the Model of Dual Urban Governance Structure with Chinese Characteristics

Wang Zhenliang

（Tongji University，Shanghai 200092，China）

Abstract： Through the comparison of the city-sealing results from COVID - 19 hit cities globally，? the western blocks under the single-mode system of urban governance present more obvious flaws than the Chinese neighborhood under city dual mode of governance structure， combining with the development of Chinese history and culture， this paper makes a brief analysis of the neighborhood system which has two thousand years of history cultural heritage and grows into the modern period; After the reform and opening up， with the establishment of the system and mechanism of housing market construction and the acceleration of urbanization development， the urban governance has gone to the track of market and legalization， and gradually formed the dual governance structure model of neighborhood system of "government management， community autonomy". As a model with Chinese characteristics， the neighbourhood system costs reasonably， is more efficient， and has more institutional advantages. It is suitable for China's cultural cognition and current legal norms， and can ensure the overall stability of urban governance in China.

Key words： neighborhood system; block system; city single mode governance structure;city dual governance structure

■責(zé)任編輯：逯? 改