汪三貴 鐘宇

摘 要：脫貧攻堅戰(zhàn)中，一種新的央地關(guān)系與干部激勵模式在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了巨大作用。中央將項目與資金的審批權(quán)下放到縣，給予貧困縣充分的資金分配和使用權(quán)，解決了原來“事權(quán)”和“財力”錯配的問題。保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的特殊官員管理方法，將貧困縣主政官員從常規(guī)政治錦標(biāo)賽中退出，并進(jìn)入一場以貧困縣退出摘帽為目標(biāo)的“脫貧攻堅資格賽”。在這場資格賽中，中央通過脫貧成效考核掛鉤晉升等方式充分調(diào)動了官員的積極性，此外，中央還引入了貧困縣退出第三方評估等方式解決了委托代理模式中存在的信息不對稱問題。這種針對特殊任務(wù)的特殊國家治理模式充分調(diào)動了地方官員的積極性、有效提高了目標(biāo)治理的效率，再次豐富了中國治理的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅;央地關(guān)系;干部激勵;國家治理

文章編號：2095-5960（2021）05-0001-07;中圖分類號：F323

;文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

消滅貧困是人類社會發(fā)展需要面對的重大課題，也是當(dāng)今世界各國共同奮斗的目標(biāo)。消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的基礎(chǔ)上成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路，使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧。[1]

黨的十八大以來，我國所面臨的減貧問題更為復(fù)雜，剩余貧困人口的多種致貧因素疊加、貧困程度更深、脫貧難度更大，這些都是難啃的硬骨頭。這意味著依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”和原有扶貧開發(fā)模式的帶貧、減貧效果下降，對剩下的貧困人口必須采取更為精準(zhǔn)的幫扶措施，并施加超出常規(guī)的力度，才能真正幫助他們擺脫貧困。[2]中共中央國務(wù)院發(fā)布打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定后，充分利用社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，充分利用中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)減貧的強(qiáng)大組織動員能力，使一場史無前例的脫貧攻堅戰(zhàn)在各級政府中拉開序幕。經(jīng)過8年的持續(xù)奮斗，我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。

中國的制度優(yōu)勢在大規(guī)模減貧中起到了決定性的作用，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度的優(yōu)勢奠定了減貧事業(yè)碩果累累的基礎(chǔ)。黃承偉認(rèn)為中國農(nóng)村反貧困體系的根本性特征是強(qiáng)政府主導(dǎo)，中央強(qiáng)化了各級政府的扶貧責(zé)任、主導(dǎo)了扶貧資源的分配及傳遞，這也是中國扶貧事業(yè)取得巨大脫貧成效的重要基礎(chǔ)。[3]王剛和白浩然基于“錦標(biāo)賽”理論和“強(qiáng)監(jiān)控-強(qiáng)激勵”治理情境，建構(gòu)了“脫貧錦標(biāo)賽”分析框架，回應(yīng)了脫貧攻堅中治理成效、激勵模式、治理邏輯、政府間競爭等問題。[4]邢成舉和李小云從結(jié)構(gòu)和行動兩個范式探討了貧困問題的產(chǎn)生與破除，認(rèn)為我國走出了一條超越結(jié)構(gòu)與行動的中國特色扶貧開發(fā)道路，從結(jié)構(gòu)上健全了貧困治理體系，從行動上激發(fā)了貧困人口的內(nèi)生動力，實現(xiàn)了貧困陷阱的跨越。[5]王雨磊以行政主導(dǎo)為基礎(chǔ)框架，提出了“精準(zhǔn)行政扶貧模式”概念，概括了國家治理體制、行政力量在脫貧攻堅戰(zhàn)中所發(fā)揮的運行機(jī)制與作用。[6]呂捷認(rèn)為脫貧攻堅工作中出現(xiàn)了一種中央對縣級政府的直接互動與點穴式治理的新型“央-縣”關(guān)系，強(qiáng)化了中央意志的向下滲透與傳遞。[7]總體來看，這些研究強(qiáng)調(diào)了中國共產(chǎn)黨和中國政府的組織優(yōu)勢，本文試圖以貧困縣摘帽退出為切入點，從政府內(nèi)部治理的角度出發(fā)，探索央地關(guān)系新變化和干部激勵新模式在這場脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮的巨大作用。

二、貧困縣的源起與終結(jié)：從“慶祝戴帽”到“主動摘帽”

20世紀(jì)80年代中期，我國開始組織大規(guī)模扶貧開發(fā)，根據(jù)國家當(dāng)時的財政能力和貧困人口的分布狀況，決定以縣為基本單元進(jìn)行扶貧開發(fā)工作。[8]此后，縣級政府承擔(dān)著實施開發(fā)規(guī)劃、完成減貧目標(biāo)、確定幫扶內(nèi)容、落實開發(fā)舉措等職責(zé)。同時，中央在財政支持、稅收優(yōu)惠、貼息貸款、產(chǎn)業(yè)政策和土地指標(biāo)等政策保障上也都是以縣為單位進(jìn)行傾斜。

（一）帽子何來

1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室）正式成立后，我國擁有了專門的反貧困政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶貧開發(fā)工作。隨后，地方各級政府也成立了相應(yīng)的扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌本地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室成立初期劃定了258個國家級貧困縣，此后貧困縣數(shù)量不斷增加，到八七扶貧攻堅前共有332個縣被確定為國家級貧困縣。此外，各省根據(jù)貧困狀況確定了370個省級貧困縣，即省定縣。國家級貧困縣的劃定標(biāo)志著以縣為單位、有組織有計劃的大規(guī)模開發(fā)式扶貧計劃正式啟動。

1994年，我國制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》，力爭在新世紀(jì)到來之前用7年時間基本解決當(dāng)時農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。按照“四進(jìn)七出”的原則（即縣居民人均收入低于400元的縣納入，高于700元的清出）重新調(diào)整了國家級貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，將符合標(biāo)準(zhǔn)的縣作為反貧困工作基本瞄準(zhǔn)單位，其中很大一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較差的省定貧困縣被納入進(jìn)來，至此國家級貧困縣數(shù)量增加到592個。

2001年，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》，對21世紀(jì)初的扶貧戰(zhàn)略做出全面部署。以此為標(biāo)志，中國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入下一階段?？紤]到當(dāng)時的非貧困縣中也有大量的貧困人口，中央改變了過去只以貧困縣為基本扶持單位的瞄準(zhǔn)方式，同時確定了14.8萬個貧困村作為扶持對象，但貧困縣依然是主要的扶持對象，享受了絕大部分扶貧資源。為了適應(yīng)貧困狀況的變化，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組重新認(rèn)定了國家扶貧工作重點縣，取消了廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧6個沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的所有國家級貧困縣，同時增加了中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)量，并保持592個總數(shù)不變。

2011年底國家上調(diào)貧困線，將農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年人均純收入1196元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%（此次調(diào)整后全國貧困人口數(shù)量不降反增）。為了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，扭轉(zhuǎn)地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》明確了14個集中連片特殊困難地區(qū)，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對所屬連片特困地區(qū)負(fù)總責(zé)，在國家指導(dǎo)下，以縣為基礎(chǔ)制定和實施片區(qū)開發(fā)規(guī)劃。為了有效實施片區(qū)開發(fā)，中央確定了680個片區(qū)縣作為片區(qū)開發(fā)的基本單位。2012年3月國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布了國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單，在保持全國592個貧困縣數(shù)量不變和各省的名額不變的前提下，將其中的38個貧困縣進(jìn)行了調(diào)整。

2014年，國務(wù)院再次調(diào)整更新貧困縣名單，把592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和680個集中連片特困地區(qū)縣合二為一（其中440個區(qū)縣是扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)片區(qū)縣的雙料縣），將重點縣、片區(qū)縣和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州的區(qū)縣納入，統(tǒng)稱為貧困縣。保持20年數(shù)量未變的國家級貧困縣從592個增加為832個。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)總體目標(biāo)中的“貧困縣全部摘帽”指的就是這832個貧困縣摘帽退出。

（二）緣何不摘

“請神容易送神難”，貧困縣的摘帽退出存在“怎么退”和“不想退”兩個問題。貧困縣退出一直缺少明確的退出標(biāo)準(zhǔn)和退出流程，1994年貧困縣名單曾按照居民人均收入為標(biāo)準(zhǔn)的“四進(jìn)七出”原則進(jìn)行了剔除與納入調(diào)整，2001年取消六個沿海省份的貧困縣指標(biāo)也是包含以按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困縣調(diào)整的制度考慮。但在實際操作中，基本上是在每十年新發(fā)布扶貧開發(fā)綱要的節(jié)點進(jìn)行調(diào)整，即十年一調(diào)整。2008年國家級貧困縣陜西省吳起縣被曝出其人均可支配收入超過1萬元，是陜西省部分非貧困縣的數(shù)倍。當(dāng)時，陜西省向國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組建議將吳起從貧困縣名單中剔除，但直到2012年新貧困縣名單公布時，吳起縣的“貧困帽”才被摘下。

國務(wù)院扶貧辦沒有制定相關(guān)退出申請程序、標(biāo)準(zhǔn)，國家沒有摘帽的要求，貧困縣更不可能主動申請退出。2012年湖南省新邵縣被曝出用電子屏幕熱烈祝賀其成功納入國家集中連片特困地區(qū)引起輿論嘩然，其背后的原因在于貧困縣的名號會帶來眾多政策優(yōu)惠與財政傾斜。國家對貧困縣實施了以巨額財政轉(zhuǎn)移支付為核心的眾多資金、政策、項目傾斜，使貧困縣成為香餑餑，很多中西部的縣級政府動用各種關(guān)系和影響努力將自己納入貧困縣序列。以中央專項扶貧資金歷年投入情況為例，1989～2019年累計中央財政專項扶貧資金投入超過7000億元，特別脫貧攻堅戰(zhàn)以來，增速明顯加快，2016～2019年每年保持200億元的增量，共計投入3800多億元，年均增幅28.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央公共一般預(yù)算支出年平均增幅。①[①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局和財政部統(tǒng)計資料整理而得。]對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、地方財政收入微薄的貧困地區(qū)來說，能夠獲得如此巨額的資金支持，國家級貧困縣的帽子功不可沒，亦可視為是一塊“金字招牌”。脫貧攻堅之前，貧困縣沒有任何意愿和動機(jī)讓自己摘帽。

（三）逐步摘帽

2015年，中央提出“抓緊制定嚴(yán)格、規(guī)范、透明的國家扶貧開發(fā)工作重點縣退出標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查辦法”的指導(dǎo)意見，以健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。2016年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，此次制定的退出機(jī)制包括了以戶為單位的收入達(dá)到貧困線加“兩不愁、三保障”為衡量標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口退出、以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的貧困村和貧困縣退出。這是我國首次建立貧困退出機(jī)制且分別明確了縣、村、戶退出指標(biāo)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。[9]其中，貧困縣摘帽按照“縣級提出退出申請、市級初審、省級專項評估檢查、國家抽查”的流程，具體標(biāo)準(zhǔn)逐漸完善成為以貧困發(fā)生率、脫貧人口錯退率、貧困人口漏評率和群眾認(rèn)可度為核心指標(biāo)的“三率一度”。根據(jù)國家要求，貧困縣貧困發(fā)生率中部地區(qū)降至2%以下、西部地區(qū)降至3%以下，脫貧人口錯退率、貧困人口漏評率低于2%，群眾認(rèn)可度達(dá)到90%以上，達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)即可以摘帽退出。2015年到2017年退出的貧困縣由國務(wù)院扶貧辦組織實施第三方評估檢查，2018年及以后退出的貧困縣由各省統(tǒng)一組織實施第三方評估檢查，中央在通過省級評估的基礎(chǔ)上結(jié)合督查巡查工作，按20%比例、中西部22個省區(qū)市全覆蓋的要求進(jìn)行抽查。

精準(zhǔn)扶貧的對象是貧困家庭和貧困人口，貧困縣必須精準(zhǔn)到戶、落實到人，目的是直接幫助貧困家庭和人口脫貧。貧困縣的摘帽退出，包含了該縣貧困村、貧困村的貧困戶和非貧困村的貧困戶的退出。貧困縣的摘帽退出意味著該縣貧困村和建檔立卡貧困戶達(dá)到了退出要求，因為對貧困人口退出和貧困村退出的衡量標(biāo)準(zhǔn)實際上最終被傳遞到貧困縣退出的“三率一度”標(biāo)準(zhǔn)中。在貧困縣退出摘帽過程中，一旦出現(xiàn)建檔立卡貧困戶收入不達(dá)標(biāo)、“兩不愁、三保障”不滿足或是村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素不合格的問題都會影響貧困縣“三率一度”標(biāo)準(zhǔn)的完成情況，從而阻礙貧困縣順利摘帽退出。

為確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，中央提出貧困縣摘帽后，要做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。除了對貧困戶、貧困村作出承諾外，四不摘中摘帽不摘政策給貧困縣留出了緩沖期，中央向地方承諾攻堅期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，意味著貧困縣摘帽后依然可以享受國家的政策傾斜，這讓貧困縣做好脫貧工作，盡力摘帽沒有了后顧之憂。

2016年，全國有28個貧困縣提出退出申請，其中江西省井岡山市、河南省蘭考縣在2017年率先通過國家專項評估檢查，由省級政府批準(zhǔn)退出，成為我國最早摘帽的兩個貧困縣。以通過國家專項評估檢查且由省級人民政府批準(zhǔn)退出貧困縣序列為正式摘帽退出時間來看，2017年至2020年9月我國分別有26個、127個、283個、344個貧困縣退出貧困縣序列，2020年底剩余52個貧困縣由省級人民政府宣布退出。至此，832個國家級貧困縣全部退出序列，貧困縣的帽子被全部摘下，貧困縣的存在成為歷史。

三、央地關(guān)系的新變化：從“錢少事多”到“放權(quán)到縣”

“郡縣治，天下安”，在我國組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣級地方政府是我國行政“塊塊”系統(tǒng)的最基礎(chǔ)層級。習(xí)近平總書記曾指出縣一級“是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長的基本功訓(xùn)練基地。”縣委是我們黨執(zhí)政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”，是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量。[10]對于地方政府行為的分析是理解中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要切入點，尤其是以此為視角來理解改革開放以來我國取得的巨大成就。[11-14]減貧領(lǐng)域也不例外，越到后期脫貧攻堅難度越大，但是脫貧攻堅戰(zhàn)以來我國減貧速度卻在不斷加快，在這背后，央地關(guān)系的新變化起到了重要作用。

在政治集權(quán)的大背景下，中央與地方關(guān)系的變化實際上是經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度的變化。[12]20世紀(jì)80年代以來中央開始逐步推行財政包干制，打破以前“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制。中央對地方放權(quán)，在省級財政包干的基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放到縣一級，在“分級包干、分灶吃飯”的增收激勵下，縣與縣之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上開始了招商引資、投資建廠的激烈競爭，張五常認(rèn)為縣級政府間的競爭是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的根本原因。[13]但1994年分稅制改革改變了以往的央地財政關(guān)系，中央提高了財政再分配能力的同時，造成了許多地方對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴。由此，縣級政府面臨“事權(quán)”和“財力”錯配的問題，即“事權(quán)”較大而“財力”較弱，這種現(xiàn)象在財政收入薄弱、財政自給能力低下的貧困縣尤其突出，影響到基層民生保障和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。[15-18]

精準(zhǔn)扶貧實行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機(jī)制，全面落實省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級脫貧攻堅責(zé)任，形成了五級書記抓扶貧、層層簽訂脫貧攻堅責(zé)任書和軍令狀的治理格局。在中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機(jī)制系下，縣級黨委和政府承擔(dān)著主體責(zé)任，書記和縣長是第一責(zé)任人，對完成脫貧攻堅任務(wù)負(fù)有最重要的責(zé)任，縣級政府需要做好進(jìn)度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實施等工作?？傮w來看，中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計，貧困縣負(fù)責(zé)政策落實到戶到人，如果只給縣級壓責(zé)任，而沒有給予充分的資金分配和使用權(quán)，責(zé)任和權(quán)力的脫節(jié)必然影響脫貧攻堅工作。

2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，明確指出支持貧困縣圍繞突出問題，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)，形成“多個渠道引水，一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。[19]脫貧攻堅過程中，相對于中央、省級和市級政府，縣級政府是獲取本縣信息最便利、最充分的一級政府，而且也是對本縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困發(fā)生狀況最了解的一級政府。在貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金政策支持下，中央、省級有關(guān)部門把項目、資金審批管理權(quán)限交給了貧困縣，賦予縣級政府充分的自主權(quán)，解決了過去縣級制定的政策在省級不能通過的問題。[20]貧困縣將與扶貧有關(guān)的涉農(nóng)資金結(jié)合本縣實際脫貧攻堅任務(wù)與進(jìn)度整合使用，縣級政府在這個過程中充分享有資金的自主分配權(quán)，調(diào)動了基層工作積極性，提高了資金使用效率，徹底解決了“打醬油的錢不能買醋”的困境，有利于形成全縣一盤棋，以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，并且確保了縣級政府責(zé)任與財權(quán)的統(tǒng)一。

四、貧困治理中的干部激勵：從“政治錦標(biāo)賽”到“脫貧攻堅資格賽”

現(xiàn)有研究對于中國國家治理和官員激勵的分析借鑒了企業(yè)管理理論，上級政府是國家治理任務(wù)和目標(biāo)的委托人，地方官員是上級政府的代理人，代理人需要完成委托人下達(dá)的各項目標(biāo)任務(wù)以獲得晉升。[13]但同企業(yè)一樣，信息不對稱問題很容易導(dǎo)致治理目標(biāo)的扭曲。地方政府往往偏向于在地方生產(chǎn)總值、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入等容易被數(shù)字化度量的考核內(nèi)容上下功夫而放松對于義務(wù)教育、社會保障、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、扶貧開發(fā)等不易度量的考核內(nèi)容。[16]這種圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晉升錦標(biāo)賽的確很大程度上促進(jìn)了我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也帶來了環(huán)境污染嚴(yán)重、衛(wèi)生和教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等問題。特別是在減貧領(lǐng)域，城鄉(xiāng)差距、貧富差距逐漸拉大，農(nóng)村貧困人口絕對貧困問題沒有得到根本性的解決。

有學(xué)者認(rèn)為通過對貧困縣主要領(lǐng)導(dǎo)“干部凍結(jié)”叫停了政治錦標(biāo)賽[7]，但實際上這只是叫停了縣級橫向間以GDP增長為核心指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)競爭，832個貧困縣的主政官員從2913個縣參與的政治錦標(biāo)賽中退出，與此同時又被強(qiáng)制（用中央的話來說這“沒有任何討價還價的余地”）進(jìn)入了一場參與政治錦標(biāo)賽之前的“脫貧攻堅資格賽”。資格賽的形式和規(guī)則通常是當(dāng)且僅當(dāng)參賽者的成績在這場競賽中排名高于某個名次時，他才會獲得參加下一階段競爭的資格，即參賽者需要努力取得比其他人更好的成績，不然則會被淘汰。而“脫貧攻堅資格賽”贏得資格的方式是“和自己比賽”，國家給縣級政府制定的以“三率一度”為核心的考核指標(biāo)都指向了縣域內(nèi)每一個建檔立卡貧困人口，解決縣域內(nèi)絕對貧困人口存量是從貧困縣退出摘帽資格賽突圍的必要條件。此外，由于中央的高度重視、社會各界的高度關(guān)切、貧困人口的高度響應(yīng)，相比圍繞經(jīng)濟(jì)增長的政治錦標(biāo)賽，這次脫貧攻堅資格賽被賦予了更多的政治意味。

（一）賽道改變

政治錦標(biāo)賽是以GDP和財政收入的核心指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長排名賽，在這場比賽中地方官員以追求經(jīng)濟(jì)增長來謀求自己的政治晉升，經(jīng)濟(jì)增長越快、財政收入增加越多越能在考核中贏得上級的支持，增加其晉升概率。[13，21]在脫貧攻堅戰(zhàn)之前，貧困縣的主政官員也不例外地參與到這場比賽中，盡管在比較中也會參考相較于上一任主政官員的績效，然而貧困縣大多存在地理位置偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差等問題，貧困縣的主政官員實際上在橫向的政治晉升錦標(biāo)賽中輸在了起跑線上。而在脫貧攻堅資格賽中貧困縣主政官員除了與其他貧困縣進(jìn)行橫向比較，更注重與自身的縱向比較，只要能切實完成脫貧攻堅任務(wù)，就能在資格賽中豐富自己的政治履歷，贏得政治加分。[22]

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰(zhàn)場上大顯身手”。2014年中共中央組織部國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核工作的意見》確定了一套與其他區(qū)縣不同的貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核方法。意見弱化了地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，而把提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數(shù)量和改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件等扶貧開發(fā)指標(biāo)作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實績考核的主要內(nèi)容。這就改變了原來把考核其他市縣的指標(biāo)簡單套用到貧困縣上、把省市對經(jīng)濟(jì)增長速度的目標(biāo)簡單倒推到對貧困縣的考核模式上，更加強(qiáng)調(diào)了貧困縣特殊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、主體功能定位和脫貧責(zé)任。2015年貴州省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組明確要求把“減少貧困人口，增加農(nóng)民收入，提高貧困地區(qū)生產(chǎn)生活水平”作為貧困縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的重要政績觀和指揮棒。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中寫到“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位”，明確提出考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選時要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治忠誠、政治定力、政治擔(dān)當(dāng)、政治能力、政治自律作出了要求。2015年中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定指出“扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)我國國際形象?！敝醒虢o予了脫貧攻堅極高的政治定位，脫貧攻堅戰(zhàn)覆蓋面更廣、涉及人數(shù)更多、工作開展難度更大，圍繞中央的既定目標(biāo)，貧困縣主政官員需要更努力地向中央表忠心、為人民守初心、給政府贏民心。對于貧困縣主政官員和各級干部來說，打好脫貧攻堅戰(zhàn)、確保全面小康不落一人就是一次考驗忠誠的政治關(guān)，這給本就激烈的官場競爭賦予了濃厚的使命擔(dān)當(dāng)和犧牲奉獻(xiàn)色彩。

（二）干部凍結(jié)

2016年4月，中組部和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《中央組織部、國務(wù)院扶貧辦關(guān)于脫貧攻堅期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》，其中明確要求：“貧困縣黨政正職在完成脫貧任務(wù)前原則上不得調(diào)離。脫貧摘帽后，仍要保持穩(wěn)定一段時間。所轄貧困縣較多的市（地、州、盟）和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政正職，也要保持相對穩(wěn)定。脫貧攻堅期間，表現(xiàn)特別優(yōu)秀、實績特別突出的貧困縣黨政正職，可提拔擔(dān)任上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但仍要繼續(xù)兼任現(xiàn)職，并把主要精力放在脫貧工作上”。

在這場資格賽中，貧困縣黨政正職領(lǐng)導(dǎo)沒有退出權(quán)，在脫貧攻堅完成之前既不能如往常一樣通過政治錦標(biāo)賽謀求晉升，也不能根據(jù)自己職業(yè)前景和年齡判斷選擇退居二線。一旦非常規(guī)退出不僅意味其失去了帶領(lǐng)貧困人口脫貧、完成貧困縣摘帽的政治加分，也暗示著政治生命周期的終結(jié)。2016年云南省祿勸縣申請貧困縣退出摘帽，未通過國家檢查;2017年湖南省新田縣申請貧困縣退出摘帽，未通過省級檢查。但兩縣縣委書記都未做調(diào)整。2017年四川省19位新提拔的副廳級干部全部來自在任的國家級貧困縣縣委書記，提拔但不離崗，這19位副廳級干部的工作崗位仍然是縣委書記。這些例子都表明中央保持脫貧攻堅期內(nèi)“重心不移、頻道不換”的決心。

從政治商業(yè)周期角度來看，在臨近黨代會、政府換屆的年份，官員有更大的動力響應(yīng)上級下達(dá)的考核指標(biāo)以提升自己的任期成績，獲取晉升籌碼。保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定可以遏制官員為了豐富從政履歷，追求在自己任期內(nèi)完成脫貧摘帽任務(wù)而急于求成。一方面，可以防止主政官員降低國家制定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，杜絕其未實現(xiàn)“兩不愁、三保障”的要求就宣布脫貧的可能，另一方面，有效遏制了脫離縣級貧困狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況的“比誰先摘帽”“比誰標(biāo)準(zhǔn)高”等畸形競賽出現(xiàn)。[23]

從扶貧工作的特殊性來看，殘疾人、老年戶等特殊困難群體是脫貧攻堅中的“硬骨頭”，這些人口一般脫貧時間最晚，這意味著一個縣扶貧工作越到后期脫貧難度越大。貧困縣摘帽后既要繼續(xù)貫徹落實脫貧攻堅所實施的各項幫扶措施和政策以完成剩余貧困人口脫貧任務(wù)，又要防范化解返貧風(fēng)險，保證脫貧戶穩(wěn)定增收，幫助已脫貧人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。這些都要求熟悉本縣情況的主政官員繼續(xù)攻堅克難，做好緩沖期的銜接，不能任其摘帽后就換崗撤攤、歇腳停干。

（三）裁判輪換

國家在貧困縣退出專項評估檢查中采用了第三方評估的方式，引入第三方機(jī)構(gòu)對政府進(jìn)行評估是貧困退出機(jī)制的制度安排，也是推進(jìn)脫貧攻堅工作的創(chuàng)新舉措。第三方是指處于評估委托方（一般是省扶貧辦或國務(wù)院扶貧辦）和被評估對象（即當(dāng)年提出退出申請的貧困縣）之外的另一方，其與委托方和被評估對象沒有行政隸屬關(guān)系，也不具有其他經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。這種評估形式不同于傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān)的自我考評和上級單位的督導(dǎo)檢查，在現(xiàn)實中能夠有效克服政府部門既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”還當(dāng)“監(jiān)督員”的問題。[24]在貧困縣退出評估中，主要依托大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)開展，調(diào)研員以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村相關(guān)專業(yè)背景學(xué)生為主，學(xué)生紀(jì)律性強(qiáng)、受外界干擾少，更容易保持客觀和獨立性。

總的來看，第三方評估可以充當(dāng)指揮棒、質(zhì)檢儀、推進(jìn)器、溫度計等諸多角色，這有利于發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅政策落實中出現(xiàn)的問題，也有利于檢驗貧困戶脫貧的質(zhì)量和成色，還可以判斷群眾的滿意度和獲得感。上級政府的權(quán)威是第三方評估的尚方寶劍，特別是在貧困縣退出專項評估國家抽查中，一旦出現(xiàn)惡意造假、大量漏評、兩不愁三保障落實嚴(yán)重不到位等問題會被嚴(yán)肅問責(zé)，這既關(guān)乎該貧困縣摘帽與否，也對省級脫貧攻堅成績造成影響。這樣的制度下，有效克服了中央與地方信息不平等的問題，保證了脫貧攻堅資格賽的全國“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。對于縣級官員而言這維護(hù)了績效考核的公平性，有利于縣級黨委政府把主要精力用在確保貧困人口脫貧上，減少形式主義和弄虛作假。

五、結(jié)語

貧困是嚴(yán)重困擾人類社會的重大問題和全球面對的共同挑戰(zhàn)。毫無疑問，中國的脫貧攻堅戰(zhàn)是人類歷史上最為波瀾壯闊的減貧奮戰(zhàn)。我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，創(chuàng)造了世界奇跡，彰顯了大國擔(dān)當(dāng)。本文回顧了扶貧開發(fā)進(jìn)程中國家級貧困縣從無到有的產(chǎn)生背景和逐步清零的摘帽過程。基于貧困縣摘帽退出背后的央地關(guān)系和官員激勵的考察，我們發(fā)現(xiàn)在脫貧攻堅戰(zhàn)中，中央在與地方的關(guān)系中做出了“放權(quán)到縣”的改變，解決了原來“事權(quán)”和“財力”錯配的問題。此外，保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的特殊官員管理方法，將832個貧困縣的主政官員從常規(guī)政治錦標(biāo)賽中退出，將其推進(jìn)到一場以貧困縣退出摘帽為目標(biāo)的“脫貧攻堅資格賽”。在這場資格賽中，中央一是通過脫貧攻堅政治加分解決了干部激勵問題，二是通過引入貧困縣退出第三方評估解決了中央與地方信息不對稱問題。中央集權(quán)的強(qiáng)大執(zhí)行力和中國共產(chǎn)黨的強(qiáng)大人事組織動員能力讓我們打贏了這場史無前例的減貧斗爭。這種基于強(qiáng)大中央財政與人事權(quán)利、帶有強(qiáng)政治色彩和強(qiáng)行政激勵的治理模式，其運用場景值得我們進(jìn)一步探討。

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How Impoverished Counties Removed from The Poverty List

- The Central-Local Relations and Promotion Incentives in Poverty Alleviation

WANG San-gui，ZHONG Yu

（School of Agricultural Economics and Rural Development/China Anti-Poverty Research Institute，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract：

A brand new type of Central-Local relations and cadre promotion incentives model has played a significant role in the battle of targeted poverty alleviation，especially in the process of removing from poverty list for 832 impoverished counties. The central government delegated the authority of approve projects to counties， and gave impoverished counties rights to allocate and use financial transfer payments， which resolved the fiscal mismatch between “financial power” and “expenditure responsibility”.A special cadre management method maintaining the stability of the main leaders of impoverished counties，and withdraw the leaders from the regular political tournament and enter a “poverty alleviation qualifying competition” with the goal of removing from the impoverished counties list. In this qualify， the central government mobilized the enthusiasm of officials and improved the efficiency of governance by tying the poverty alleviation performance with promotion. In addition， the central government also introduced third-party evaluation to solve the problem of information asymmetry. This special governance model for special tasks like poverty alleviation has fully motivate the local officials， improved the efficiency of targeted governance， and enriched the connotation of national governance.

Key words：

poverty alleviation;central-local relations;promotion incentives;national governance

責(zé)任編輯：蕭敏娜

收稿日期：2021-04-25

基金項目：國家自然科學(xué)基金重點項目“脫貧地區(qū)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力及政策研究”（72034007）。

作者簡介：汪三貴（1962—） ，男，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長，研究方向為農(nóng)村發(fā)展與貧困治理;鐘 宇（1997—），男，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向為貧困治理。