熊萬勝 張彬 張曦予

[摘要] 在中國發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)外循環(huán)并重的時期，地方政府作為一個重要的發(fā)展引擎，它的自主性問題再次變得重要起來。在制度化程度有限的地方政府運行過程中，地方政府的自主性不可能消失。本文將結合近年來國內(nèi)學者關于地方政府自主性的相關研究，從國家與社會的關系、政府間縱向關系、政府與干部的關系、城市與地方的關系四個維度探討地方政府自主性的內(nèi)涵，以期更好地理解其現(xiàn)實意義。

[關鍵詞] 地方政府自主性? 國家與社會? 中央與地方? 政府與干部? 城市與地方

[基金項目] 本文為國家社會科學基金青年項目“集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村治理相互促進的理論、模式與方向研究”（編號為20CSH066）和“城郊社區(qū)的治理失序與秩序重建研究”（編號為17CSH029）的階段性成果。

[作者簡介] 熊萬勝，華東理工大學社會學系教授、博士生導師，華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，浙江紅船干部學院社會發(fā)展與社會治理研究中心執(zhí)行主任，研究方向為城鄉(xiāng)社會學;張彬，華東理工大學社會學系博士后，華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員，研究方向為集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村治理;張曦予，華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員，研究方向為中央與地方關系。

[中圖分類號] D625

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）04-0112-12

在龐大而復雜的中國社會系統(tǒng)中，地方政府的自主性始終是理解其運行規(guī)律的理想切入點。在傳統(tǒng)社會中，治理是核心議題，郡縣治天下安;在當代中國，發(fā)展是中心任務，地方政府成為中國參與全球競爭的主要引擎之一。無論是治理還是發(fā)展，都需要地方政府在大一統(tǒng)的體制中發(fā)揮適當?shù)淖灾髂軇有?。在中華民族偉大復興的關鍵時期，地方政府既需要集中力量辦大事，也要發(fā)揮一切可能的積極性。尤其是，當前中國的經(jīng)濟發(fā)展方向開始向國內(nèi)調(diào)整，更加注重增強內(nèi)循環(huán)體系的支撐能力，深度激發(fā)各個層次的地方政府的自主性。改革開放以來，行政集權的趨勢不斷強化，地方政府尤其是基層政府的自主空間不斷地被壓縮。我們很有必要在新時代的背景下，將地方政府的自主性問題重新提出來認真討論。

地方政府的自主性或許是制度化的乃至法制化的，表現(xiàn)為地方自主權，也可以是非制度化的靈活變通。無論制度化與否，都屬于本文要討論的“地方政府自主性”的范圍。學術界對中央與地方關系中的地方政府自主性的研究比較多，但是從學理上來看，國家與社會關系中的國家自主性才是邏輯的起點。首先是因為國家內(nèi)部的分化，形成了中央與地方的關系以及其他政府間縱向關系，因此出現(xiàn)了一個相對于中央或上級政府的地方政府自主性的問題;其次是因為社會的多元性，出現(xiàn)了相對于不同社會力量的地方政府自主性，比如本文所特別提出的官僚群體和城市社會等。這構成了地方政府自主性的四個維度。

一、 國家與社會關系中的地方政府自主性

自主性一般包括獨立性、自我管理和自我決定三種含義。在政治學的話語體系中，自主性是指“自我統(tǒng)治”，也指實行自我管理的國家，或國家內(nèi)部享有很大程度的獨立性和主動性的機構。①李友梅在概括盧梭、邊沁等人的觀點時指出，“人的生而平等和自然權利的觀念獲得承認是自主性的最為基本的前提，而個人意義上的自主性能夠帶來群體的自主性。大到一個民族的自決權，小到一個初級群體的自我管理，都屬于群體自主性的范疇”。②既然所有的群體都可以有自主性，那么國家和社會力量就會各有自主性，地方政府也必有其自主性。

在亨廷頓看來，政治組織的自主性涉及政治組織和社會各勢力之間的關系，凡充當某一特定社會團體的工具的政治組織便談不上自主性，要衡量政治組織的自主性，必須看其是否具有有別于其他機構和社會勢力的自身利益和價值。③按照此觀點，我們可以觀察到地方政府及其自主性的特殊之處。因為地方政府是國家政權在地方的代表，所以地方政府自主性是國家自主性的一種實現(xiàn)形式;因為地方政府是上級國家政權在地方社會的總代表，所以它是社會力量自主性的一部分。由于地方政府自主性在國家與社會之間的這種雙重角色，也進一步帶來了它與其他社會力量之間關系的雙重性。作為一種國家自主性的實現(xiàn)形式，它和其他社會力量之間存在一種富有張力的博弈關系;作為地方社會自主性的一部分，它的自主性來自其他社會力量的支撐。

國家自主性是一個反映國家與社會關系的概念，其提出可以追溯到國家起源與國家本質(zhì)的探討與紛爭，而后從馬克思主義的工具國家理論到新馬克思主義的國家相對自主性理論再到回歸國家學派的國家潛在自主性理論，這一概念經(jīng)歷了復雜的演變歷程。①國內(nèi)學者分別從狹義、廣義和綜合性層面理解國家自主性。本文認為，國家自主性可以被理解為“在國家權力的制度結構下，國家權力的行為主體超越于各種社會力量之上獨立地追求和維護公共利益的性質(zhì)和狀態(tài)”。②國家自主性是相對于社會而言的，其框架建立在國家與社會交互作用的基礎之上，其本質(zhì)是獨立于各階級之外，以實現(xiàn)公共利益為目標的。正如美國學者西達·斯考切波所言，國家自主性具有它自身的并不必然地贊同或者混同于社會中的統(tǒng)治階級或者政治全體成員的利益邏輯和利益結構。③國家自主性是國家的根本屬性，國家一經(jīng)產(chǎn)生就獲得了相對于社會的自主性地位。④現(xiàn)代國家的本質(zhì)是通過自己的行動實現(xiàn)對公共利益的追求，國家的公共權力是以為權利主體即人民大眾服務為目的的。要真正實現(xiàn)對公共利益的追求和維護，國家必須有自己偏好、行動和能力，即具有國家的自主性。⑤當然，國家自主性的存在并不意味著國家與社會之間只能是零和博弈的關系，在文化視角下，國家自主性也可以是一種嵌入式自主性。⑥

地方政府與地方社會關系中存在的地方政府自主性問題是國家和社會關系中存在國家自主性問題在地方上的反映。在地方政府與地方社會的關系中，地方自主性體現(xiàn)為地方政府擺脫地方社會群體的意愿和能力。⑦事實上，地方政府與地方社會既相互博弈又緊密聯(lián)系。從博弈的視角來看，以嵌入性為目標放權給社會力量，這些社會力量的自主性可以制約地方政府行為，使社會之上的政府轉(zhuǎn)型為社會之中的政府。⑧從聯(lián)系的視角來看，一方面地方社會是地方政府自主性的基本依靠，會對地方政府自主性的建構產(chǎn)生重要影響：一個傳統(tǒng)力量強大、本土企業(yè)眾多、自治能力強大的地方社會，必然會給地方政府以強有力的支撐，有助于地方政府建構其自主性;另一方面，地方政府建構其自主性的同時也必須尊重地方社會的自主性。比如對少數(shù)民族聚居的地區(qū)，地方政府需要更加尊重少數(shù)民族的自主性。

這些具有自主性的社會力量有許多類型，比如宗教團體、民族和宗族等傳統(tǒng)力量，企業(yè)家及其群體，更下一級的政府系統(tǒng)，當?shù)毓倭湃后w，還有尚未引起重視的城市利益體系。前面兩類社會力量的重要性在世界范圍內(nèi)具有普遍性，也是國家與社會關系視角所研究的主要對象。而在中國，政府間縱向關系中的地方或基層政府、干部群體以及方興未艾的城市利益體系是非常具有本土性的社會力量。從地方政府自主性的角度來看，它們是一些重要的力量，在很大程度上，它們都屬于當代中國政治經(jīng)濟體制的內(nèi)生性因素，與中國政治經(jīng)濟體制的特殊優(yōu)勢聯(lián)系在一起。本文將著重討論這些力量。

二、 政府間縱向關系中的地方政府自主性

大一統(tǒng)體制中的政府間縱向關系是地方政府發(fā)揮自主性的體制環(huán)境。這個體制并不主張地方政府簡單地服從上級的指示，鼓勵各級地方政府在服從大局和從地方實際出發(fā)之間尋找平衡點，這就需要地方政府合理地發(fā)揮自己的主觀能動性。

正如毛澤東在《論十大關系》中所說的：“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能框得太死。當然，也要告訴下面的同志哪些事必須統(tǒng)一，不能亂來?？傊梢院蛻斀y(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應當統(tǒng)一的，不能強求統(tǒng)一。正當?shù)莫毩⑿?，正當?shù)臋嗬?，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應當有，都應當爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權，不是從本位利益出發(fā)的爭權，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨立性?！边@里我們可以理解為地方政府應該擁有自己的獨立性，也就是自主性，但是這種自主性應該是正當?shù)?，要以服從全國整體利益為出發(fā)點，不能阻礙國家對地方利益的整合。

各級地方政府在體制內(nèi)建構自主性的基本策略可以簡單地說成“向上爭取”與“向下收取”?！跋蛏蠣幦　敝傅氖且獜纳霞壵抢餇幦「鞣N資源以及對資源的自主處置權，“向下收取”指的是將下級政府的資源及其自主處置權收歸本級。我國的政府間縱向關系是世界上層次最豐富的，但是在這種向上爭取和向下收取的策略中，最值得關注的是中央與地方的關系以及基層政府的自主性。以下就著重討論這兩點。

從中央與地方關系的角度來看，地方政府自主性在一定程度上是國家自主性在地方上的延續(xù)。國家代表公共利益，根據(jù)自己的意志行動。從實現(xiàn)公共利益的角度出發(fā)，地方政府的自主性正是國家自主性在地方政府行為中的體現(xiàn)。①比如，地方政府自主性在重塑政商關系等方面發(fā)揮著重要作用。②事實上，地方政府是國家意志的貫徹者，也是國家政策的執(zhí)行者，地方政府自主性在本質(zhì)上應該和國家自主性是一致的。①尤其是在中國特色社會主義的環(huán)境中，這種一致性就更為明顯。因此，地方自主性會得到國家自主性的有力支撐。當然，地方政府自主性與國家自主性之間總是存在張力，相互關系中存在一定的博弈空間。

造成地方自主性和國家自主性之間的張力，有兩個原因：一是地方政府作為科層制政府體系中的一個環(huán)節(jié)，它在這個組織中必然有其科層組織的自主性;二是地方社會系統(tǒng)的特殊性和完整性。

自主性在科層組織中是普遍存在的，在實行地方自治的政府組織體系中，由于政府間縱向關系的科層化程度不高，這種自主性的色彩也就不很明顯，但在我國其他地方，地方政府作為一個科層組織的色彩十分鮮明，這種基于科層制的自主性就很突出。在積極方面，它力爭本級政府的自主權，以及利用下級政府所具有的綜合性，對上級政府部門的專業(yè)性指令和專業(yè)化資源進行整合;在消極方面，它具有一些官僚主義和形式主義的色彩。

地方政府自主性原本具有科層制屬性，在傳統(tǒng)中國也很明顯，但是基于地方社會系統(tǒng)特殊性和完整性的自主性，它應該是一種民主化的體現(xiàn)，與近代以來的民主化轉(zhuǎn)型有很大關系。在傳統(tǒng)中國的中央與地方關系中，專制和集權的趨勢占據(jù)了主導，而且是逐漸加強的?！霸?、明、清三代，中央和地方的關系與宋代一脈相承，乃以中央官員分掌地方大權，實際上再無真正的地方分權可言?！雹谶@種情況在清朝晚期已經(jīng)發(fā)生了改變，中華人民共和國成立后，有了制度化的理性設計，這種自主權比較突出地體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展方面。這種經(jīng)濟性的自主權來自地方經(jīng)濟系統(tǒng)的獨立性。在計劃經(jīng)濟時期，區(qū)域經(jīng)濟一體化和全國經(jīng)濟系統(tǒng)的一體化程度不高，此時，上級政府必須尊重下級地方政府自主地運轉(zhuǎn)獨立經(jīng)濟系統(tǒng)的能力。在改革開放初期，地方經(jīng)濟系統(tǒng)的獨立性更為突出，各地方都打造自己的小而全的產(chǎn)業(yè)結構，中國區(qū)域經(jīng)濟結構具有明顯的“蜂窩狀經(jīng)濟”色彩。③地方政府發(fā)展經(jīng)濟的自主性也是中國經(jīng)濟創(chuàng)造奇跡的重要原因，上級政府尊重這種經(jīng)濟性的地方政府自主性。

地方政府在發(fā)展經(jīng)濟方面的自主能力存在明顯的區(qū)域差異，這種區(qū)域差異可以在“有為”與“有位”的關系中來理解。有的地方能夠有更多的自主權，是因為“有位”，比如行政級別比較高，因此與下級地方政府相比，其自主性更高;與普通地區(qū)相比，經(jīng)濟特區(qū)或者改革試點區(qū)域具有更多的自主權。另一種情況是“有為”的地方也可以“有位”。改革開放以來的變化趨勢是，被上級賦予的“有位”有所淡化，因為經(jīng)濟特區(qū)的概念淡化了，但是依靠行政級別和改革試點區(qū)域建立的自主權還是比較普遍的;依靠“有為”所以“有位”的趨勢比較明顯，這種趨勢還可以與城市和城市群的發(fā)展聯(lián)系起來。城市和大企業(yè)可以促進中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，這與計劃經(jīng)濟時期主要依靠國有企業(yè)謀發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展動力機制十分不同。擁有重要城市或者處于大城市群中的地方，有很大的地方經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。這些地方也會得到更多的政策支持，比如更多的建設用地指標、更高級別的開發(fā)區(qū)、更優(yōu)質(zhì)的企業(yè)資源、更多的科技創(chuàng)新投入、更多的改革試點機會等。

在推進城市化的過程中，行政級別低的地方政府的自主性被不斷削弱，這一方面是因為它們在政府科層體系內(nèi)部處于弱勢地位，另一方面是因為這些地方的社會系統(tǒng)的完整性受到城市化更嚴重的影響。在市管縣體制下，縣域經(jīng)濟發(fā)展的自主權受到地級市政府越來越有力的影響。這種影響在欠發(fā)達地區(qū)有助于縣域經(jīng)濟得到上級的轉(zhuǎn)移支付，而在發(fā)達地區(qū)則意味著市縣之間的發(fā)展權競爭。①作為最基層的地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府的自主性的弱化卻是非常普遍的?；鶎幼灾餍缘娜趸c鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟的衰落有關②，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的社會系統(tǒng)的完整性降低了。這種社會系統(tǒng)的完整性的降低在城市化時代特別明顯，即使是在縣域內(nèi)部，縣城的擴張也會加劇鄉(xiāng)村區(qū)域的人口凋敝。一旦鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)變得簡單，上級政府的集權式治理就更具有合理性。

基層政府和上級地方政府有一點是根本不同的，它們要直接面對群眾。其自主性建構邏輯就有所不同。與上級政府直接面對的各種法人行動者③相比，家庭和個人行動者的行動理性化程度很低，且這種理性化無法被充分規(guī)訓。事實上，這種理性化也是合理的。這種特點要求上級政府在治理上做出讓步。④但是，近期的情況是，隨著衛(wèi)星監(jiān)控等技術的發(fā)展，基層治理過程中的執(zhí)法力量大幅增強，這是影響基層自主性的新因素。

基層自主性弱化的總體圖景，也存在一些新動向。隨著城市社會系統(tǒng)的復雜化，社會治理中的社區(qū)治理權力的下沉是近些年來的普遍趨勢。結果出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展權的“上收”與社會治理權的“下放”的并存。⑤對不同的事務采取不同的放權或者分權模式，這應該被看成一種治理水平提高的表現(xiàn)。這在經(jīng)濟社會系統(tǒng)比較復雜的大城市或者大城市群是十分明顯的。⑥浙江省尊重和提升既有的成功經(jīng)驗，進行了“擴權強縣”改革和“強鎮(zhèn)擴權”改革，這種保持基層經(jīng)濟發(fā)展權完整性的探索在全國是比較少見的。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路獲得廣泛的認可。這給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的契機，也給鄉(xiāng)村經(jīng)濟系統(tǒng)的重新完整化帶來了契機。它給縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性帶來的影響，是值得關注的。

三、 相對于官僚自主性的地方政府自主性

在各種地方性勢力中，官僚群體歷來都是影響巨大的一類，他們掌握了地方政府的運作，他們的自主性既可能是地方政府自主性的條件，也可能是地方政府自主性的障礙。

官僚自主性是伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，在政府體系中自然而然地存在，表現(xiàn)為不可消滅的自由裁量能力，是官僚自主地運用國家權力的能力，也是國家權力賦予官僚本身的能力。從這個意義上來說，地方政府自主性的核心內(nèi)涵可以被理解為地方政府主要領導在干部系統(tǒng)中的地位和當?shù)卣谡w系中的地位。①從主觀角度而言，正如公共選擇理論學派對官僚自主性的認識， “擔任政府公職的有理性的、自私的人，其行為可以通過分析其在任職內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解。”②官僚自主性可能是官僚機構或個人超越其法定的地位和職能，超越國家權力的控制，在公共決策過程中發(fā)揮主導作用的現(xiàn)象。由于官僚的行為邏輯是以各種方式擺脫政治家的控制，規(guī)避法律和行為規(guī)范，以實現(xiàn)自身利益最大化③，官僚自主性很可能成為官僚為自己和所在的群體謀利益的手段，這使得官僚自主性具有公益性和私益性雙重內(nèi)涵。④因此，需要對官僚自主性進行有效控制。⑤事實上，官僚組織在產(chǎn)生官僚權力的同時，也孕育了官僚權力的制約因素和對抗力量，從而影響官僚權力的運作過程和邊界條件。⑥也就是說，官僚組織可以對官僚自主性進行一定程度的約束。在實踐中，低收入水平的國家有意減少官僚自主性，而高收入國家有意增加官僚自主性。⑦

實踐中的官僚自主性往往是多層級的，對官僚自主性進行控制不應只注意到其過強的一面，還應關注其過弱的一面。尤其是在新一代領導集體強力反腐的過程中，黨內(nèi)政治生活強化，政府管理加速制度化，官員通過發(fā)展經(jīng)濟來晉升的門徑變窄，在這個過程中出現(xiàn)了“怠政”或“懶政”的現(xiàn)象。⑧如何將官僚自主性控制在合理的范圍內(nèi)，實際上涉及官員的激勵機制問題。官員晉升過程中存在的“看不見”的臺階①和廉政制度中禁止從政發(fā)財?shù)南嚓P規(guī)定使得一些想要升官發(fā)財?shù)母刹炕蚴チ斯ぷ鲃恿?，或在工作中“不作為”。如何有效激勵這些“不作為”的干部，避免“怠政”或“懶政”的現(xiàn)象，需要加強頂層設計。從更加普遍的意義上來說，圍繞職務晉升的干部考核機制如何借鑒傳統(tǒng)中國“修身、齊家、治國、平天下”這一從人生到事業(yè)的連續(xù)譜系，將干部的工作奉獻與其人生的意義和價值相結合還需要進一步探索。

事實上，地方政府自主性的表現(xiàn)也可以歸結為地方政府從地方的利益出發(fā)所表現(xiàn)的為“公”的一面和從政府自身利益出發(fā)所表現(xiàn)的為“私”的一面。這種為“公”和為“私”是判斷地方政府行為有利和不利的新標準。從客觀上來講，國家賦予地方正當?shù)淖灾鳈嗾堑胤秸灾餍孕问降暮戏ㄒ罁?jù)，地方政府行使權力，自主解決問題，這里面包含了地方自主性為“公”的一面。從主觀上來說，地方政府的自主性也不僅僅局限在自主權的范圍內(nèi)，也可能是地方政府為自身的利益而對自主權的擴張。因此，值得探索的是如何限制地方政府自主性中表現(xiàn)出來的“私”的一面②，使地方政府的運作能更好地保障公共性。其結果可能是溫加斯特（Weingast）所謂的“經(jīng)濟體制的根本性兩難問題”，即賦予政府過大的權力去約束經(jīng)濟人往往導致政府濫用權力，而過度約束政府又可能會削弱其支持和增進市場的積極作用。③

官僚自主性的存在使得地方政府自主性的雙重屬性中“公”的一面極易被忽略。傳統(tǒng)的人治是導致人身依附和個人專制的重要因素，它與民主政治中的平等競爭是天然對立物;要使人治社會轉(zhuǎn)向法治社會絕非易事，需要經(jīng)過一個緩沖的過程，即現(xiàn)階段對人治以及某些政策的依賴，暫時地憑借行政手段和領袖人物的影響力，彌補法律與法律效力的不足。④與以往不同，現(xiàn)階段是在發(fā)揮傳統(tǒng)人治機制作用的同時，通過建立新體制逐步破除和取代它。人治到法治的轉(zhuǎn)變過程是不可能一蹴而就的，要結合中國的具體情況具體分析。這使得地方政府自主性在一定程度上體現(xiàn)為官僚自主性，更多地表現(xiàn)出其“私”的一面。如果僅從地方與中央對立的觀點出發(fā)，人們很容易認為地方政府自主性僅僅是地方自私自利表現(xiàn)的結果，以此來判定其有利和不利的一面，得出的結論就會很片面。很容易把地方政府自主性當作西方官僚自主性現(xiàn)象在中國的對應物，進而把中國官僚群體的自主性作為地方政府自主性現(xiàn)象之內(nèi)的次級行為主體的自主性問題。⑤顯然，把官僚自主性作為地方政府自主性的一部分是過于草率了。

因此，我們有必要區(qū)別地方自主性與官僚自主性。官僚自主性產(chǎn)生的主觀原因是官僚對個人利益的追求。①威廉姆·A.尼斯坎南將公共選擇理論學派的理性經(jīng)濟人假設推廣到政府官員身上， 認為官僚與所有普通人一樣， 都是個人利益最大化者。構成官僚個人利益的因素主要有權力、地位、金錢、聲望等，具體而言不外乎薪金、職務津貼、社會名望、權力、較大影響力、輕松的工作負擔等。威廉姆·A.尼斯坎南通過研究證明，官僚追求的多數(shù)個人目標都與官僚所在機構的預算規(guī)模呈單調(diào)正相關關系。政府預算規(guī)模又與政府權力的大小正相關，即政府預算越大， 該機構權力越大， 機構負責人地位越高，該機構所控制的社會資源也就越多。為了追求個人的地位、權力和收入， 政府官員必然千方百計地追求本機構預算的最大化， 追求對政府權力的有效控制。這里所說的官僚個人利益不等同于地方政府自主性中所表現(xiàn)出的利益。周志忍認為，政府的自主性更多地表現(xiàn)為利益整合的問題，政府要通過制定公共政策進行平衡，對弱勢群體有所保護;制定的政策或者政策運行的實際結果究竟對誰有利？顯然，地方政府制定政策時是從地區(qū)考慮的。②從這個角度來說，地方政府自主性表現(xiàn)出了其對國家意志的貫徹和為“公”的一面，這是國家自主性在地方的體現(xiàn)。

問題的關鍵是，地方政府追求自身利益的程度，采取怎樣的實現(xiàn)形式。如果地方政府超越了國家自主性的職能范圍而盲目追求官僚利益化，那么這種自主性表達方式當然是我們所不能接受的。它將被看成官僚自主性，而非地方政府自主性。相對于官僚自主性產(chǎn)生的主觀原因而言，地方政府自主性產(chǎn)生的主觀原因是在履行國家自主性職能過程中，對地方利益整合的結果，而非偏離國家職能，盲目追求個人利益最大化。

四、 城市與地方關系中的地方政府自主性

城市與地方關系是中國特色的城鄉(xiāng)關系的特殊層面，中國的城鎮(zhèn)聚落與鄉(xiāng)村之上有一個強有力的上級地方政府，因此我們不能拋開這個地方政府來討論城鄉(xiāng)關系。

在西方的城市傳統(tǒng)中，城市與城外的鄉(xiāng)村或相鄰城市分屬不同的自治性地方，一般沒有一個強有力的跨區(qū)域地方政府。西方的城市既是一個相對完整的城市社會，也是一個相對獨立的自治區(qū)域;就城市而言，它本身就是一個相當獨立和完整的地方，城市與地方具有同一性。中國的城市傳統(tǒng)是一種郡縣制下的城市傳統(tǒng)，郡縣地方政府駐扎在城鎮(zhèn)聚落中，來統(tǒng)領整個有城有鄉(xiāng)的地方社會。城鎮(zhèn)很少能在體制或者文化上成為一個獨立自主的地方社會，結果就出現(xiàn)了城市與地方之間的二重性關系。這種二重性在市管縣體制下更加具有迷惑性，因為人們會把整個有城有鄉(xiāng)的地方命名為“某某市”或者“某某鎮(zhèn)”。傳統(tǒng)中國的城鎮(zhèn)不是一個完整的地方，今天的某某市也不是真正意義上的城市。這個做法為中國的城市研究帶來了很多概念上的困擾①，卻為我們理解中國特色的城鄉(xiāng)關系提供了線索。

城市與地方的二重性關系是中國城市傳統(tǒng)的產(chǎn)物，這個城市傳統(tǒng)脫胎于郡縣制。在這個體制下，城市體系和行政體系是合二為一的，所有省、府、州、縣城市都是地區(qū)行政中心，其主要任務是管理和服務地方。②從地方政府的角度向下看，其管轄的區(qū)域既有城鎮(zhèn)也有鄉(xiāng)村;從城鎮(zhèn)聚落的角度向上看，就看到一個強有力的地方政府，比如地級市政府、縣級市政府、縣政府或者鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。值得注意的是，這個城鎮(zhèn)聚落不一定擁有一個專屬的完整的地方政府，比如在有多個區(qū)的城市中，并沒有城區(qū)共有的城市政府;或者雖然有一個這樣的屬于城鎮(zhèn)區(qū)域的政府，它的力量是比較弱的。比如只有一個區(qū)的城區(qū)政府、縣級市的城關鎮(zhèn)政府或者鎮(zhèn)政府所在的居委會，相對于城鎮(zhèn)聚落之外的其他同級政府或自治組織來說，更加缺乏決策權的完整性，因為它是上級地方政府的直轄區(qū)域。

這種城市與地方的二重性設置有助于城鄉(xiāng)之間在體制和文化方面的高度一體化，這本身也是中國城市傳統(tǒng)的一部分。這體現(xiàn)了亞細亞城鄉(xiāng)之間的“無差別的統(tǒng)一”。③在這個體制下，同樣也會發(fā)生城鄉(xiāng)之間的影響力的倒轉(zhuǎn)，也就是從“鄉(xiāng)村關系滲透到城市中”轉(zhuǎn)變到“城市關系滲透到鄉(xiāng)村中”。④地方政府對于城鎮(zhèn)區(qū)域的直轄，在傳統(tǒng)社會可以體現(xiàn)為上級政府對城鎮(zhèn)區(qū)域的高度監(jiān)控，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化時代卻表現(xiàn)為發(fā)展權的過度集中。在以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展實踐中，上級地方政府會把自己的主要注意力集中在城鎮(zhèn)區(qū)域及其附屬開發(fā)區(qū)的建設上，形成一種發(fā)展權配置的城區(qū)中心主義。這種城區(qū)中心主義并不是地方政府主動選擇的結果，從實際來看，地方政府其實無從選擇。結果，本應該在城鄉(xiāng)之間把握平衡的上級地方政府顯示出了鮮明的城市立場。在此情況下，地方政府還能否重建對城市立場（尤其是城區(qū)或者鎮(zhèn)區(qū)立場）的自主性，就成為能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要議題。

地方政府的城區(qū)中心主義的形成有一個演變的過程。中華人民共和國成立后，建立了黨政雙重科層體制，傳統(tǒng)的郡縣制演變?yōu)椤俺壙たh國家”⑤。國家建立了嚴格的城鄉(xiāng)二元分隔體制，讓鄉(xiāng)村服務于城市，在城市發(fā)展工業(yè)，中國特色的城市中心主義開始形成。這是一種城鄉(xiāng)分隔時期的城市中心主義。這種城市中心主義很難說是一種城區(qū)中心主義，計劃經(jīng)濟體制既限制鄉(xiāng)村發(fā)展，也限制城區(qū)發(fā)展。計劃經(jīng)濟體制保持城市的生產(chǎn)性，控制城區(qū)規(guī)模，壓縮吃商品糧的人口，這是一種限制城市化的工業(yè)化戰(zhàn)略。此時，地方政府管轄城鎮(zhèn)的郡縣制傳統(tǒng)并未改變，而且保留了民國時期市鎮(zhèn)自治的成果，允許城市和鎮(zhèn)擁有自己專屬的相對完整的政府部門。作為省級政府的派出機構，地區(qū)行署統(tǒng)管所屬的城市區(qū)域和縣，除了極少數(shù)城市，沒有在全國建立市管縣體制，當時的城市一般是“小市”，范圍僅限于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)區(qū)域。在這個階段，上級地方政府和所屬城鎮(zhèn)之間界限分明，在這個層次上地方與城市分開了;城鎮(zhèn)政府本身也就是一個認同范圍比較明確的地方政府，在這個層次上城市與地方同一了。

在20世紀80年代，市管縣體制開始建立，中國的城市化戰(zhàn)略逐漸形成。但是由于僵化的城市體制，計劃經(jīng)濟體制下的城市化發(fā)展被證明失敗了。城市中心主義向更加狹隘的城區(qū)中心主義的轉(zhuǎn)變是在市場經(jīng)濟體制建立之后才出現(xiàn)的，它是全面城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。市管縣體制改“小市”為“大市”，以城市命名地方，把一個有城有鄉(xiāng)的地方直接命名為“某某市”。具體而言，從省一級來看，僅為地方政府的省級政府（直轄市除外）統(tǒng)管了各個地級市的市政府（還有少量的州和地區(qū)行署），在省一級保留了地方管城市的傳統(tǒng)體制。在地級市范圍內(nèi)，由一個兼具地方政府和城市政府雙重屬性的地級市政府來管轄整個地方。中國的城鎮(zhèn)化高潮出現(xiàn)在2000年以后，各個地方依靠經(jīng)營城市來發(fā)展地方經(jīng)濟，大力推動鄉(xiāng)村人口的城市化。多地有針對性地推動了全域統(tǒng)一規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、鄉(xiāng)村企業(yè)向工業(yè)園區(qū)搬遷、中小學布點改革、信用合作社的商業(yè)化改制、鄉(xiāng)村醫(yī)療體系改革和城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)的私有化等一系列變革，形成了城區(qū)中心主義。在這個過程中，城鄉(xiāng)關系不斷緊密化①，鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)也逐步成為城市社會系統(tǒng)的一部分，鄉(xiāng)村地區(qū)演變?yōu)槌擎?zhèn)的郊區(qū)。②

黨的十九大作出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的重大決策部署，《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》也于2019年5月出臺。這個政策的核心著力點是改革農(nóng)村產(chǎn)權體制，比如推動宅基地使用權和土地經(jīng)營權的直接入市，為中國特色的逆城市化改革掃清體制和機制上的障礙，但是其尚未觸及城市與地方關系。同時，黨的十九大還提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度來看，僅進行農(nóng)村產(chǎn)權制度改革是不夠的，還需要進一步發(fā)展壯大鄉(xiāng)村區(qū)域的產(chǎn)業(yè)，而不能只發(fā)展城區(qū)工業(yè)園里的涉農(nóng)企業(yè)。尤其是對于欠發(fā)達地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題要比產(chǎn)權改革的問題重要。只有發(fā)展壯大鄉(xiāng)村當?shù)禺a(chǎn)業(yè)，才能解決不能進城務工的剩余中老年勞動力的就業(yè)問題。這就需要地方政府能夠切實走出城市中心主義尤其是城區(qū)中心主義，重建一種地方政府相對于城市立場或者城區(qū)立場的地方政府自主性。

五、 結語

綜上所述，本文從國家與社會的關系、政府間縱向關系、政府與干部的關系、城市與地方的關系四個維度審視了地方政府自主性。從國家與社會的維度來看，地方政府自主性是一個反映地方政府與地方社會關系的概念。由于地方政府與地方社會之間既相互博弈又緊密聯(lián)系，地方政府需要在確保其自主性的完整和獨立的基礎上，處理好地方政府與地方社會，尤其是與地方社會中企業(yè)的關系，防止政府俘獲和行政腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。從政府間縱向關系的視角來看，地方政府作為國家意志的貫徹者和國家政策的執(zhí)行者，其自主性是國家自主性在地方上的反映;與此同時，地方政府作為地方社會的一個代表，它與上級地方政府或者中央政府之間還存在一定的博弈空間。從政府與干部的視角來看，地方政府自主性和官僚自主性有著極其相似的“公—私”雙重屬性。在法治不斷完善的過程中，官僚自主性被視為地方政府自主性的一部分，這使得地方政府自主性中“公”的一面極易被忽略。事實上，與地方官僚集團從自身利益出發(fā)的官僚自主性不同，地方政府自主性是國家自主性在地方的體現(xiàn)。盡管如此，依然要對官僚自主性進行有效的制度化控制，防止地方政府自主性為官僚自主性服務。從城市與地方關系的維度來看，建立新型的城鄉(xiāng)關系需要從城市、鄉(xiāng)村和地方三個方面來考慮。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，必須推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這就需要地方政府能夠重建其相對于城市尤其是城區(qū)的自主性，走出城區(qū)中心主義的偏好，采取切實的措施幫助城鎮(zhèn)區(qū)域之外的鄉(xiāng)村實現(xiàn)發(fā)展。

總之，在中國發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)外循環(huán)并重的時代，地方政府作為一個重要的發(fā)展引擎，其自主性的重要程度凸顯，有必要對其自主性問題進行全面分析。既然在制度化程度有限的地方政府運行過程中，地方政府的自主性不可能消失，那么就需要地方政府合理建構其自主性，加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，扮演好自身的角色，發(fā)揮好應有的作用。

（責任編輯：余風）