■徐靜

在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，政府投資發(fā)揮了重要作用，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施、民生建設(shè)等領(lǐng)域政府更是成為了投資的主導(dǎo)力量。與企業(yè)投資不同，政府投資的目的并不是單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)效益，而是為了促進(jìn)國家、地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，為了改善人民的生活質(zhì)量，即要在經(jīng)濟(jì)效益與社會效益之間做好平衡。跟蹤審計工作的開展就是為了達(dá)到這一目標(biāo)。

一、政府投資項目跟蹤審計概述

1.跟蹤審計的內(nèi)容與方式。

近年來，跟蹤審計在工程建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣，與其他審計方式不同，跟蹤審計就是從工程開始之前就要介入，在工程開展過程中以及工程完成后均需要進(jìn)行全過程審計。與企業(yè)投資項目不同，政府投資項目對于工程質(zhì)量、資金使用情況以及未來發(fā)揮的社會效益有著更高要求，而跟蹤審計不僅能夠起到實時監(jiān)管作用，同時能夠?qū)こ炭冃нM(jìn)行更加科學(xué)、更加全面的分析。根據(jù)審計方式的不同可以將跟蹤審計分為定期跟蹤審計、駐場跟蹤審計、定點跟蹤審計以及將三種方式進(jìn)行組合的形式。三種方式各有利弊，但是每個方式的目標(biāo)卻基本一致，具體選擇何種方式需要根據(jù)工程的實際情況加以確定。影響跟蹤審計效果的因素有很多，其中介入時間是最為關(guān)鍵的一個因素，如果介入的越早，對于工程的審計將會更加全面，證據(jù)鏈也會更加完整，所以效果會更好。政府投資項目從準(zhǔn)備到竣工一般包括六個階段，具體見下圖，每個階段可以根據(jù)實際需求選擇不同的跟蹤審計模式，從而最大程度的保證審計效果，使政府投資項目能夠發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

圖1 政府投資項目流程

2.政府投資項目跟蹤審計的特點。

政府投資項目跟蹤審計的特點主要包括三個方面，首先，對審計人員要求更高，由于政府投資項目對工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程效益有著更高要求，審計人員既要對工程資金使用情況進(jìn)行全方位審計，同時也要熟悉工程設(shè)計、施工等流程，對于相關(guān)法律以及規(guī)章制度有深入了解，必要時可以通過外聘等方式請相關(guān)專家進(jìn)行指導(dǎo)。其次，政府投資項目跟蹤審計覆蓋范圍更廣，要從工程開始之前介入，在工程開展過程中以及工程完成后均需要進(jìn)行全過程審計，必要時可以對工程所涉及的關(guān)聯(lián)單位進(jìn)行深度審計。最后，對于跟蹤審計的反饋要及時進(jìn)行整改，跟蹤審計是一種動態(tài)審計的模式，在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時告知相關(guān)單位，并要求其作出整改措施，在整改完成后要進(jìn)行再次審計，另外，隨著工程的開展，在不同階段還要出具階段性審計報告，這些對于保障工程的順利實施將發(fā)揮重要作用。

二、跟蹤審計對政府投資項目的重要性

1.有利于完善監(jiān)督體制，增加決策的透明度。

跟蹤審計是對政府投資項目實現(xiàn)全過程、全動態(tài)審計，因此對于完善監(jiān)督機(jī)制，增加決策的透明度具有重要意義。從工程規(guī)劃開始審計人員就會介入，在工程實施過程中能夠通過審計實現(xiàn)對各單位的監(jiān)管，為了確保跟蹤審計的效果，各單位要積極配合，對審計發(fā)現(xiàn)的問題要及時整改。跟蹤審計確保了各項決策更加透明，也使得腐敗更加無處遁形。

2.有利于加強(qiáng)建設(shè)項目管理。

與傳統(tǒng)審計模式不同，跟蹤審計的介入時間相對更早，并且會伴隨項目建設(shè)的整個過程。通過跟蹤審計能夠更加及時的發(fā)現(xiàn)問題，可以更加精準(zhǔn)的找到產(chǎn)生問題的原因，進(jìn)而提出具體對策。除此之外，跟蹤審計與各參建單位內(nèi)部控制可以有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)對內(nèi)部控制的有效補(bǔ)充，通過跟蹤審計還可以有效預(yù)防盲目指揮、人為干擾等問題的發(fā)生，確保項目能夠規(guī)范推進(jìn)。

3.有利于提高建設(shè)投資績效。

雖然很多政府投資項目并未將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，但是財政資金的使用同樣需要有嚴(yán)格的績效考核作為保障。近年來各級地方政府為了拉動經(jīng)濟(jì)，掀起了一波建設(shè)高潮，不過在政府投資項目中也還是出現(xiàn)了資金挪用、閑置甚至貪污等問題，跟蹤審計能夠?qū)椖繉嵤┲械馁Y金使用情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，可以有效避免資金挪用等情況的發(fā)生。所以在政府投資項目中應(yīng)用跟蹤審計能夠提高建設(shè)投資績效。

三、政府投資項目跟蹤審計中存在的問題

1.跟蹤審計相關(guān)法律法規(guī)不完善。

跟蹤審計引入我國的時間相對較晚，因此還處于摸索階段。國家目前還未針對跟蹤審計制定相應(yīng)的法律法規(guī)，雖然我國出臺了《中華人民共和國審計法》以及《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》，但是這兩項法律更多的是針對整個審計工作，涉及跟蹤審計的相對較少，并且沒有詳細(xì)的闡述。法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致跟蹤審計的一些權(quán)力邊界出現(xiàn)模糊，也使得其制約效果大打折扣，有些違法人員正是看到了法律的漏洞為了自身利益不惜以身試法，所以未來國家要盡快制定針對跟蹤審計的法律法規(guī)。

2.跟蹤審計人員綜合素質(zhì)不均衡。

由于跟蹤審計所面對的情況更加復(fù)雜，所以這項工作的開展要求審計人員要具備更加全面的知識，包括財務(wù)知識、會計知識、工程知識、法律知識等等，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多審計人員都是畢業(yè)于財務(wù)專業(yè)或者會計、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)，工程專業(yè)知識不足，加之沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)直接上崗，導(dǎo)致審計效果難以盡如人意。另外，跟蹤審計與參建單位接觸較多，這就要求審計人員既要具備較高的職業(yè)素養(yǎng)，同時也要具備較強(qiáng)的道德素養(yǎng)，只有保證公正、客觀才能真正實現(xiàn)跟蹤審計的目標(biāo)。

3.跟蹤審計成本較高制約審計工作的開展。

由于跟蹤審計的時間與整個項目建設(shè)周期時間基本一致，所以其時間成本更高，并且跟蹤審計覆蓋范圍更廣，審計人員要對涉及項目的所有環(huán)節(jié)、所有單位進(jìn)行全方位審計，因此工作任務(wù)較為繁重，工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)審計方式，這就導(dǎo)致跟蹤審計的整體成本相對較高，而成本較高必然會反過來制約審計工作的開展。有些審計公司為了降低跟蹤審計的成本會在審計流程、審計范圍方面大打折扣，甚至有些審計工作流于表面，這些問題會使得審計工作逐漸偏離計劃目標(biāo)，也會影響政府投資項目的最終效益。

4.跟蹤審計在項目中的角色定位模糊。

嚴(yán)格來講，跟蹤審計在政府投資項目中的角色定位應(yīng)該是獨立的第三者，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時的上報項目管理單位，并且督促相關(guān)單位進(jìn)行整改，但是在實踐過程中，很多審計公司卻充當(dāng)著監(jiān)督甚至管理的角色，這樣不僅使得管理單位權(quán)利弱化，同時也偏離了審計的目標(biāo)。角色定位模糊的根本原因在于審計單位沒能準(zhǔn)確把握自身職責(zé)，對于跟蹤審計的定位認(rèn)識不夠，如果這種情況任之發(fā)展下去，會使得審計人員不斷越界，甚至出現(xiàn)違法行為，也會嚴(yán)重干擾項目管理以及項目決策工作。

四、完善政府投資項目跟蹤審計的對策

新冠疫情的爆發(fā)使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性陡增，為了提振經(jīng)濟(jì)，各級地方政府投資項目紛紛上馬，為穩(wěn)定我國經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。但是此輪政府投資與以往不同，大水漫觀式的投資方式必須摒棄，對于每個項目都要確保其發(fā)揮應(yīng)有的作用才是投資的目標(biāo)，所以引入跟蹤審計十分必要，完善政府投資項目跟蹤審計要做好以下幾個方面。

1.建立健全跟蹤審計的法律法規(guī)。

任何審計工作的開展都要做到有法可依、有章可循，這也是審計工作的基礎(chǔ)。為了確保跟蹤審計能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，國家要盡快建立健全跟蹤審計的法律法規(guī)，圍繞跟蹤審計制定相應(yīng)的實施準(zhǔn)則，包括審計的程序、目標(biāo)、規(guī)范以及具體的內(nèi)容等等。為了發(fā)揮跟蹤審計的監(jiān)督作用，法律要對審計結(jié)果給予明確的約束力，使得參建單位能夠?qū)Ω檶徲嬎答伒膯栴}給予足夠重視。另外，還要逐步建立跟蹤審計風(fēng)險防范機(jī)制，這也是降低政府投資項目風(fēng)險的重要保障。各級地方政府要根據(jù)國家法律法規(guī)及時的制定本地區(qū)法律，真正為跟蹤審計提供良好的環(huán)境氛圍。

2.建立全方位的人才培養(yǎng)機(jī)制。

在政府投資項目中發(fā)揮跟蹤審計的作用首先要有一支高素質(zhì)的人才隊伍，所以要盡快建立適應(yīng)跟蹤審計要求的全方位人才培養(yǎng)機(jī)制。審計單位在招聘、選拔人才時要注重綜合素質(zhì)的考量，不能將標(biāo)準(zhǔn)僅僅放在財務(wù)知識上，要從工程、法律等多角度進(jìn)行考核。同時審計單位也要加強(qiáng)對既有員工的培訓(xùn)，可以通過外聘專家進(jìn)行授課等形式不斷提升員工的綜合素養(yǎng)。除此之外，還要發(fā)揮政府以及社會組織的力量，對于有培訓(xùn)需求的企業(yè)或者審計人員給予相應(yīng)的支持。各省市可以通過遴選等方式組成一支專家隊伍，由該支隊伍負(fù)責(zé)本省市審計單位的跟蹤審計工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)以及考核?？偠灾⑷轿坏娜瞬排囵B(yǎng)機(jī)制為跟蹤審計提供源源不斷的人才是保障這項工作能夠健康運(yùn)行的前提。

3.加大跟蹤審計經(jīng)費支持力度。

相較于傳統(tǒng)審計模式，跟蹤審計成本相對更高，但是其對于政府投資項目質(zhì)量的保障具有重要意義，所以要加大跟蹤審計經(jīng)費的支持力度。在項目規(guī)劃時，管理單位要根據(jù)跟蹤審計的需求將審計經(jīng)費列入預(yù)算，同時在資金支付時要根據(jù)相關(guān)合同及時、足額的支付。審計單位也要確保?？顚Ｓ茫嬲_保跟蹤審計人員的待遇能夠落到實處。另外，政府還要定期對審計單位進(jìn)行考核，對于表現(xiàn)較好的審計單位可以給予適當(dāng)?shù)莫剟?。跟蹤審計是確保政府投資項目實現(xiàn)目標(biāo)的重要工具，所以想要用好這個工具必須給予足夠的經(jīng)費支持。

4.審計單位準(zhǔn)確把握角色定位。

政府投資項目的主導(dǎo)者、管理者以及監(jiān)督者是政府部門，但是做好管理、監(jiān)督工作卻需要考慮各方面因素。跟蹤審計的角色本質(zhì)上就是政府的“參謀”，通過跟蹤審計發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的漏洞以及問題，進(jìn)而找到導(dǎo)致問題的根源，督促相關(guān)單位進(jìn)行整改。另外，跟蹤審計人員還要對項目建設(shè)單位所做出的決策是否合法、是否合規(guī)進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，對其他參建單位提供的材料是否可靠進(jìn)行檢查，如果發(fā)現(xiàn)問題要通過書面形式進(jìn)行告知。審計人員在跟蹤審計過程中要確保不能“越權(quán)”，不能偏離自己的職責(zé)。

五、總結(jié)

近年來我國政府投資項目建設(shè)逐漸趨于規(guī)范化、制度化，跟蹤審計在政府投資項目中的應(yīng)用也越來越常見，并且發(fā)揮了重要作用，但是不可否認(rèn)的是很多問題也亟待解決，相信隨著我國審計體系的逐步成熟，跟蹤審計法律體系的逐步完善，這種模式會發(fā)揮更大作用。