摘要：作為“建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的重要支柱產(chǎn)業(yè)，航運(yùn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。伴隨著全球貿(mào)易政策的不確定性和經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險，航運(yùn)業(yè)的發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。為了維持本國航運(yùn)業(yè)的競爭優(yōu)勢和健康發(fā)展，針對航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的國家援助措施并不鮮見。從國家援助制度廣泛存在于航運(yùn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)入手，分析中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的發(fā)展現(xiàn)狀、援助類型及存在的問題。構(gòu)建中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度應(yīng)在厘清援助的目標(biāo)價值基礎(chǔ)上，明確合法援助措施的判定標(biāo)準(zhǔn)并完善公平競爭審查機(jī)制，將其納入法治化運(yùn)行軌道，以實(shí)現(xiàn)國家援助對航運(yùn)業(yè)的積極促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：航運(yùn)產(chǎn)業(yè);國家援助;法律規(guī)制

中圖分類號：D922.294文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2021）03-0061-08

Legal regulation of state aid for shipping industry

CAI Li-yan

（College of Marine Culture and Law，Jimei University，Xiamen 361021，China）

Abstract：As an important pillar industry of the strategy of “building a maritime power”， the shipping industry plays an important role in the economic developmet. With the uncertainty of global trade policy and the risk of economic downturn， the development of shipping industry is facing many challenges. In order to maintain the competitive advantage and healthy development of shipping industry， the state aid measures for shipping industry are not uncommon. Starting from the economic basis of the widespread existence of the state aid in the shipping industry， this paper analyzes the development status， types and problems of the state aid system in Chinas shipping industry. To construct the state aid system of Chinas shipping industry， we should specify the target value of the aid， clarify the criteria of legal aid measures， improve the fair competition review mechanism， and bring it into the legal operation track， so as to realize the positive role of state aid in promoting the shipping industry.

Key words：shipping industry;state aid;legal regulation

近年來，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變，航運(yùn)業(yè)在復(fù)蘇的路上艱難爬坡。除了需要承受傳統(tǒng)的負(fù)向因素，如全球氣候環(huán)境、海員短缺等帶來的下拉力，受新冠肺炎疫情影響，全球性企業(yè)停工形成的中長期經(jīng)濟(jì)蕭條，加劇了世界性需求萎靡以及貿(mào)易保護(hù)主義，在未來較長時間內(nèi)將對航運(yùn)業(yè)形成明顯的沖擊，并通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和傳遞效應(yīng)波及整個航運(yùn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈。為了維持航運(yùn)業(yè)的良性發(fā)展，全球多個國家及地區(qū)紛紛出臺航運(yùn)扶持措施。2018年1月，新加坡制定33.9億美元海洋運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，旨在保障新加坡未來全球航運(yùn)樞紐地位。2019年12月，歐盟批準(zhǔn)了5個國家（塞浦路斯、丹麥、愛沙尼亞、波蘭和瑞典）的航運(yùn)援助計劃，通過實(shí)行噸位稅和海員發(fā)展計劃，提高歐盟航運(yùn)企業(yè)的全球競爭力。2020年2月，深圳市交通局發(fā)放了4.1億元港航產(chǎn)業(yè)資助

資金，? 助力港口航運(yùn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。? 2020年6月，芬蘭政府提供2 500萬歐元支持受疫情影響而遭重創(chuàng)的航運(yùn)交通業(yè)。

國家援助是指一國政府通過各種直接或間接措施，對國內(nèi)特定地區(qū)或特定產(chǎn)業(yè)提供的財政支持。主體為中央或地方政府以及由國家委派的任何機(jī)構(gòu)，包括公共事業(yè)單位和國有控股銀行。2018年8月，自然資源部、中國工商銀行聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》提出，中國工商銀行將力爭未來5年內(nèi)為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供

1 000億元融資額度。國家對航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的援助制度由來已久，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上有形形色色的理論對其進(jìn)行解讀。從成本分析來看，作為資本密集型的航運(yùn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)明顯，航運(yùn)企業(yè)往往將資本向盈利性較高的航線配置。既存競爭者的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)加劇了市場的進(jìn)入障礙，降低了市場競爭程度。政府可以通過對特定對象的援助以激勵支線運(yùn)輸以及減少援助對象進(jìn)入市場的額外成本，具有正當(dāng)性和合理性。[1]從戰(zhàn)略性貿(mào)易理論來看，航運(yùn)業(yè)在一定程度上服務(wù)于本國的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事政策，而非單純地追求經(jīng)濟(jì)利潤，具有強(qiáng)烈的國家保護(hù)色彩。[2]符合本國國情的產(chǎn)業(yè)政策是非均衡發(fā)展和爭取動態(tài)比較優(yōu)勢的內(nèi)在要求。[3]盡管國家援助制度的正當(dāng)性得到了理論上的支持，但仍然存在扭曲競爭的情況。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）所指出的，在平衡國家援助措施的積極與消極后果的情況下，應(yīng)當(dāng)滿足“更少與更優(yōu)的特定國家援助”（less and better targeted state aids）之目標(biāo)，在精確的經(jīng)濟(jì)分析基礎(chǔ)上，采用更為透明，非歧視性以及更低成本的替代性措施，設(shè)計補(bǔ)償機(jī)制與事后評估機(jī)制，以限制國家援助措施的消極后果。[4]

一、航運(yùn)產(chǎn)業(yè)實(shí)施國家援助的應(yīng)然性考察

作為一種損耗政府公共資源的財政行為，國家援助的表現(xiàn)形式具有多樣性，包含了直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、資本參與、低息貸款、加速船舶折舊、國家擔(dān)保等減輕受助企業(yè)正常預(yù)算費(fèi)用的各種措施，旨在提高本國的產(chǎn)業(yè)競爭力。由于國家援助通過人為減少受助企業(yè)本該承擔(dān)的財政負(fù)擔(dān)，或者維持、擴(kuò)大受助企業(yè)的市場份額，使得受助企業(yè)相較于未獲援助的同業(yè)競爭者取得更有利的競爭地位，影響公平自由的競爭秩序。然而，單靠市場并非優(yōu)化資源配置的最佳手段，競爭的雙面性決定了競爭本身是一種熊彼特式的創(chuàng)造性毀壞過程，需要國家在市場失靈時介入干預(yù)。因此，國家援助成為實(shí)施國家組織經(jīng)濟(jì)職能的必要工具。

國家援助廣泛存在于航運(yùn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)在于：

一方面可以縮短市場內(nèi)的時空距離，通過降低運(yùn)價，外移市場邊界，擴(kuò)大市場范圍，爭取更多的市場份額;另一方面可以提高邊際效益，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從政策因素的作用來看，降低邊際成本的路徑主要有兩種：一是對特定企業(yè)和生產(chǎn)部門給予財政支持，改變競爭態(tài)勢調(diào)整供求關(guān)系;二是通過調(diào)整供求關(guān)系進(jìn)而反向調(diào)節(jié)價格，影響成本。[5]值得指出的是，國家援助不同于國家投資。投資是一種利益導(dǎo)向性行為，即經(jīng)濟(jì)人在分析考慮各種風(fēng)險因素后，將資產(chǎn)投放于市場并預(yù)期在一定時間內(nèi)取得投資收益的行為。政府也可以實(shí)施符合私人投資理性的資產(chǎn)經(jīng)營行為。這與具有政策性和社會性的國家援助存在本質(zhì)區(qū)別，換句話說，如果公共財產(chǎn)沒有受到損失，則不構(gòu)成國家援助。

基于航運(yùn)業(yè)的戰(zhàn)略屬性，航運(yùn)領(lǐng)域的國家援助并不罕見。援助理由主要有三點(diǎn)。

第一，航運(yùn)業(yè)具有移動性和無界性的特點(diǎn)，高度的國際化使其面臨激烈的國際競爭。運(yùn)力過剩的經(jīng)營困境加上資本杠桿的擠壓，以及行業(yè)去產(chǎn)能的渠道狹窄，迫使航運(yùn)企業(yè)通過不斷的兼并重組以謀求生存，然而，生產(chǎn)要素流動的不充分導(dǎo)致信息傳遞的遲滯，進(jìn)而面臨失業(yè)及資產(chǎn)流失的風(fēng)險。[6]為了維護(hù)因市場相對飽和、生產(chǎn)過剩而喪失增長動力的航運(yùn)業(yè)尤其是船舶制造業(yè)，有必要進(jìn)行一定形式的國家干預(yù)。

第二，抵消和平衡受到援助的外籍船公司之競爭優(yōu)勢。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，國家競爭優(yōu)勢除了表現(xiàn)為技術(shù)效率優(yōu)勢，還取決于政府是否能夠提供一套有效約束與激勵的制度體系。[7]外部的制度優(yōu)勢會給一國政府帶來競爭壓力，要想在國際航運(yùn)市場的激烈競爭中脫穎而出，與其被動反應(yīng)，不如為爭取市場份額和國際可流動要素進(jìn)行制度的積極調(diào)整。因此，國家援助作為制度競爭的重要手段，有助于推動靜態(tài)比較優(yōu)勢向動態(tài)競爭優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而提升整個航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的綜合競爭力。

第三，鼓勵和吸引本國資本的外籍船回歸。隨著船舶運(yùn)營成本的不斷攀升，船舶所有人難以滿足本國籍船舶的嚴(yán)格登記要求，加之較高的稅賦標(biāo)準(zhǔn)，使得越來越多的船舶移籍海外，到實(shí)行開放登記的“方便旗”國家登記。為了提高本國籍船舶的航運(yùn)競爭力，改善海運(yùn)環(huán)境，穩(wěn)定海員隊伍，以提供優(yōu)惠稅制為主要手段的國家援助措施，可以幫助航運(yùn)企業(yè)在較為穩(wěn)定的營商環(huán)境中規(guī)劃企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，并且刺激和促進(jìn)本國船員和其他航運(yùn)輔助業(yè)從業(yè)人員的就業(yè)，為其提供職業(yè)發(fā)展的途徑和渠道。

二、航運(yùn)產(chǎn)業(yè)給予國家援助的實(shí)然性分析——以歐盟為例

中國航運(yùn)立法中鮮見關(guān)于國家援助制度的規(guī)定，只在部分行政性法規(guī)或地方性法規(guī)中有零散規(guī)定，沒有明確國家援助行為與航運(yùn)市場的關(guān)系，缺乏界定援助行為合法與非法的法律標(biāo)準(zhǔn)、操作指南和救濟(jì)路徑，對于援助范圍的確定和援助措施的監(jiān)督具有較大的模糊性和不確定性。從域外立法經(jīng)驗(yàn)來看，國家援助制度強(qiáng)調(diào)透明度要求，對受益人、援助金額和援助目的需進(jìn)行詳細(xì)說明，使其他市場主體有能力進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督，從而提高援助成效并將其控制在合理范圍。根據(jù)2004年歐盟《海上運(yùn)輸國家援助指南》，[8]航運(yùn)企業(yè)獲得國家援助應(yīng)具備如下構(gòu)成要件。

第一，援助對象的特定性。即援助對象僅限于海上運(yùn)輸活動。依據(jù)歐盟第4055/86號條例第1條

和第3577/92號條例第2條，海上運(yùn)輸包括國際海上運(yùn)輸（成員國港口之間以及成員國與第三國港口或離岸設(shè)施之間的貨物或旅客運(yùn)輸）和沿海運(yùn)輸（同一成員國境內(nèi)各港口之間的貨物或旅客運(yùn)輸）。此外，如果一年內(nèi)超過50%的工作時間在有效地從事海上拖航作業(yè)和深海清淤作業(yè)，作業(yè)拖輪和挖泥船也屬于獲得援助的范圍。

第二，對非援助對象的船舶經(jīng)營活動應(yīng)采取賬戶分離原則。例如在港灣內(nèi)使用的港作拖輪，其目的主要是輔助機(jī)動船靠離碼頭，因此不構(gòu)成上述的“海上運(yùn)輸”，不應(yīng)從援助中受益。為了防止非海運(yùn)活動從國家援助中間接受益，以及避免其他部門的競爭扭曲，歐盟委員會往往要求成員國采取隔離措施（ring-fencing measures），如基于長臂原則對商業(yè)交易進(jìn)行驗(yàn)證和確認(rèn)，以及在適格對象與非適格對象之間公平分擔(dān)資本和費(fèi)用支出，公平分配營運(yùn)收入等。

第三，國家援助中的財政優(yōu)惠主要針對歐盟船舶所有人或者歐盟籍船舶的經(jīng)營收入。第3577/92號條例第2條對“歐盟船舶所有人”（Community shipowner）主要是從三個方面進(jìn)行界定：船舶所有人的國籍屬于歐盟成員國;依據(jù)成員國法律成立，主要經(jīng)營場所位于成員國境內(nèi);歐盟成員國國民在歐盟區(qū)域外設(shè)立的航運(yùn)企業(yè)，由其享有有效控制權(quán)，并懸掛成員國船旗。歐盟籍船舶應(yīng)滿足歐盟相關(guān)船舶安全和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且需要證明對歐盟經(jīng)濟(jì)活動和就業(yè)的積極貢獻(xiàn)。值得指出的是，財政優(yōu)惠措施同樣可以給予取得船舶所有人授權(quán)而全面負(fù)責(zé)船舶運(yùn)營的船舶管理人，前提是其管理的船舶大部分是歐盟籍船舶。此外，如果船員個人所得稅和社會保險均向歐盟繳納，也可以通過減少船員收入所得的稅率和計稅基數(shù)來使受助對象獲得特定優(yōu)惠。

第四，國家援助具有積極性、合理性和必要性。首先，評估援助措施對振興歐盟航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的政策目標(biāo)是具有積極效應(yīng)的，包括增加就業(yè)機(jī)會、提高海運(yùn)安全、改進(jìn)航海技術(shù)、促進(jìn)沿海運(yùn)輸、鞏固海洋產(chǎn)業(yè)集群、增強(qiáng)整體競爭力等。其次，成員國政府在實(shí)施國家援助時應(yīng)遵守“比例原則”，注意援助措施對競爭的破壞和扭曲應(yīng)控制在合理、必要的限度內(nèi)，如果存在明顯的不合理因素，如國籍、地域歧視，或者援助數(shù)額超出企業(yè)所需，則不應(yīng)納入豁免范疇。再次，成員國政府需證明援助措施的不可或缺性，即非援助措施的實(shí)施效果有限，援助措施對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)具有高效性。

三、中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的類型及面臨的現(xiàn)實(shí)困境

國家援助的常見類型有補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠、低息貸款、國家擔(dān)保，以及對國有企業(yè)的注資行為等。[9]歐盟《海上運(yùn)輸國家援助指南》將涉及海上運(yùn)輸?shù)膰以胧┻M(jìn)行了列舉，具體包括：減少船舶噸稅（tonnage tax）、減少勞動力相關(guān)成本（labor-related costs）、船員救濟(jì)、投資特許、支持對航運(yùn)人才的技術(shù)培訓(xùn)等。[8]

截至2019年底，在上交所和深交所上市的航運(yùn)、船舶海工和港口相關(guān)企業(yè)總計74家。上市公司年報主要有兩個會計項(xiàng)目記錄國家援助措施：稅費(fèi)返還和政府補(bǔ)助。前者利用稅收政策影響納稅人的實(shí)際收入，進(jìn)而調(diào)節(jié)納稅人的行為活動，主要形式有稅收抵免、投資抵免，減稅等稅收優(yōu)惠措施。該部分?jǐn)?shù)據(jù)通過年報“現(xiàn)金流量表——稅費(fèi)返還”條目獲取。后者反映企業(yè)收到的各項(xiàng)補(bǔ)貼和支持，如財政補(bǔ)貼、環(huán)保補(bǔ)貼、技術(shù)改造補(bǔ)貼、科技支持、政府獎勵、貼息資金以及出口支持等，這部分?jǐn)?shù)據(jù)通過公司年報“營業(yè)外收入——政府補(bǔ)助”條目獲取。

（一）稅收優(yōu)惠措施

稅收優(yōu)惠措施不同于具有普遍意義的稅率設(shè)定措施，如果稅率調(diào)整不區(qū)分行業(yè)和地區(qū)，就不會使特定企業(yè)獲得相對競爭優(yōu)勢，這種普遍稅收政策不屬于國家援助的范疇。作為國家援助的稅收優(yōu)惠措施必須使特定行業(yè)或區(qū)域的企業(yè)獲得了額外的利益和競爭優(yōu)勢，因此，一項(xiàng)稅收政策需經(jīng)過與宏觀稅收政策的比較之后方能判定是否為國家援助。[10]航運(yùn)稅收優(yōu)惠措施主要有船舶噸稅制和船員個人所得稅的減免。

1.船舶噸稅

傳統(tǒng)意義的船舶噸稅是針對船舶使用海上航標(biāo)等助航設(shè)施的行為設(shè)置的稅種，本質(zhì)上屬于行為稅

。由于航運(yùn)業(yè)的主要資產(chǎn)——船舶和船員具有較高的流動性，加之各國船舶登記制度的差異，決定了航運(yùn)企業(yè)在進(jìn)行船舶登記時會比較選擇最適合的經(jīng)營環(huán)境，由此產(chǎn)生船舶出籍問題。然而隨著船舶的外移，一方面會影響政府的稅收收入，另一方面也會導(dǎo)致喪失對船隊的實(shí)際控制能力，最終影響到本國航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展。為此，世界各海運(yùn)大國紛紛引入替代企業(yè)所得稅的現(xiàn)代船舶噸稅制度（簡稱噸稅）以減輕航運(yùn)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其國際競爭力。這種噸稅制度不同于《中華人民共和國船舶噸稅法》（簡稱《船舶噸稅法》）所界定的船舶噸稅，其屬于所得稅，是依據(jù)船舶的凈載重噸位估定征收，稅率一般低于通常意義的企業(yè)所得稅，被認(rèn)為是一種隱性補(bǔ)貼，本質(zhì)上是防御性

的而非戰(zhàn)略性的，作為航運(yùn)發(fā)達(dá)國家對本國籍船與方便籍船競爭時的利益保障手段。

采用噸稅制具有明顯的溢出效應(yīng)，即除了直接受益的遠(yuǎn)洋運(yùn)輸業(yè)之外，還可以促進(jìn)相關(guān)航運(yùn)輔助業(yè)的發(fā)展，增加本國船員的就業(yè)機(jī)會。然而，噸稅制帶來的稅負(fù)降低是以增加財政成本為代價的，因此有可能刺激避稅，給公平競爭的市場環(huán)境帶來潛在風(fēng)險。[11]此外，盡管航運(yùn)企業(yè)可以在噸稅制和企業(yè)所得稅二者之間自由選擇，但是一經(jīng)選擇就意味著無論盈利與否，均需繳納噸稅，而且在一定期限內(nèi)不得隨意變動稅收征管方式。適用噸稅的航運(yùn)企業(yè)往往還會被要求滿足一定的附加條件，如海員培訓(xùn)、雇傭本國船員等。

《船舶噸稅法》第9條對于船舶噸稅免稅范圍的規(guī)定過于狹窄，例如，漁業(yè)船舶僅限于養(yǎng)殖、捕撈船舶，不包括水產(chǎn)運(yùn)輸船、冷藏加工船等漁業(yè)輔助船，不利于遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展。跨境航運(yùn)企業(yè)相較于國際同行來說，承擔(dān)的稅負(fù)壓力更重，需要繳納的稅種有船舶進(jìn)口關(guān)稅、增值稅、車船稅、船舶噸稅、企業(yè)所得稅等。繁雜和嚴(yán)苛的稅收規(guī)定阻礙了方便旗船的回歸，不利于擴(kuò)大中國的船隊規(guī)模和維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全和國防安全。因此有必要引入國際通行的船舶噸稅制度，為中國航運(yùn)企業(yè)創(chuàng)設(shè)公平的競爭環(huán)境，提高國際競爭力。

2.船員個人所得稅

船員個人所得稅減免的原因在于船員職業(yè)的稅負(fù)指數(shù)過高，導(dǎo)致不合理的“水陸差”，在利益的驅(qū)動下船員紛紛“棄海登陸”。職業(yè)收入與職業(yè)風(fēng)險的倒掛不僅不利于保住及擴(kuò)展現(xiàn)有船員隊伍，而且會制約本國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展空間。因此，為了避免船員流失，許多國家對船員個人所得稅都實(shí)行較大幅度的減免優(yōu)惠政策。船員個人所得稅的減免不僅有助于增加船員的實(shí)際收入，而且可以減輕航運(yùn)企業(yè)的勞動力成本，進(jìn)而增強(qiáng)外部競爭優(yōu)勢。

根據(jù)歐盟《海上運(yùn)輸國家援助指南》，在船籍國為歐盟成員國的船舶上工作的船員，其社會保障費(fèi)和個人所得稅允許減免，甚至可以達(dá)到全額減免的幅度。歐盟將這類國家援助行為納入競爭法的適用除外范圍，歐盟成員國享有不違背公共政策目標(biāo)的稅收自主權(quán)。例如，《2003年英國所得稅法》第五部分第六章（Deductions from seafarersearnings）規(guī)定，英國居民船員在一個納稅年度內(nèi)離開本國在外航行超過183天，可得到全額稅收減免。[12]法國的船員稅收優(yōu)惠政策分為免征個稅制和減免社會保障費(fèi)兩種。前者適用于船員是法國居民且連續(xù)12個月內(nèi)在符合條件的船舶上工作（船舶在法國國際登記中

心登記）至少183天，其工薪所得免稅。后者適用于法國籍船且船員是法國居民，社會保障費(fèi)由船公司承擔(dān)三分之二，? 船員承擔(dān)三分之一。? 船公司的部分可以通過補(bǔ)助金免除，船員的部分由船公司代繳。丹麥則結(jié)合船舶登記地來實(shí)施稅收減免措施，對丹麥國際船舶登記中心（Danish International Ship Register，簡稱DIS）和非DIS登記的船舶（20總噸以下的商船、軍艦、漁船、郵輪以及國內(nèi)旅客運(yùn)輸船除外）加以區(qū)分對待。在DIS船工作的船員，其工資薪金可以免征個稅;在非DIS船工作的船員可以享有每年56 900丹麥克朗的個稅扣除額。通過這種船員個稅減免政策大幅增加了DIS登記船舶的總載重噸位，強(qiáng)化了競爭優(yōu)勢。

目前，中國對船員征收個人所得稅的法律依據(jù)除了《中華人民共和國個人所得稅法》（簡稱《個人所得稅法》）及《中華人民共和國個人所得稅法實(shí)施條例》以外，主要是1999年《國家稅務(wù)總局關(guān)于遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船員工資薪金所得個人所得稅費(fèi)用扣除問題的通知》，其中規(guī)定遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船員的工資薪金所得采取“按年計算、分月預(yù)繳”的方式計征。自2006年1月1日起，中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船員可享受的所得稅減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由4 000元/月提升到4 800元/月，并且從2011年9月1日開始，基本扣除額之上的月工資由原來的5%至45%九級超額累進(jìn)稅率調(diào)整為3%至45%七級超額累進(jìn)稅率。2019年1月1日起，修訂后的《個人所得稅法》全面施行，以往岸上人員按照3 500元扣除，遠(yuǎn)洋船員按照4 800元扣除，現(xiàn)已進(jìn)行統(tǒng)一，所有公民的收入所得均按照5 000元扣除。2019年12月29日，《財政部、稅務(wù)總局關(guān)于遠(yuǎn)洋船員個人所得稅政策的公告》明確，自2019年1月1日起至2023年12月31日，一個納稅年度內(nèi)在船航行時間累計滿183天的遠(yuǎn)洋船員，其取得的工資薪金收入減按50%計入應(yīng)納稅所得額，依法繳納個人所得稅。遠(yuǎn)洋船員與岸上人員在所得稅上起征基數(shù)差距的縮小，導(dǎo)致船員的實(shí)際收入下降。按照中國現(xiàn)行稅法，中國籍船舶以及在中國籍船舶上工作的船員，相較于外籍船以及外籍船船員要繳納更多的稅，導(dǎo)致中國船員流失嚴(yán)重，也給中國航運(yùn)企業(yè)帶來沉重的薪酬負(fù)擔(dān)，不利于營造公平的競爭環(huán)境。

（二）海運(yùn)補(bǔ)貼

海運(yùn)補(bǔ)貼政策是國家對本國海上運(yùn)輸業(yè)實(shí)行扶植、資助的重要手段，主要包括營運(yùn)補(bǔ)貼、拆船補(bǔ)貼、造船補(bǔ)貼等。營運(yùn)補(bǔ)貼是對經(jīng)營重要外貿(mào)航線的本國海運(yùn)業(yè)給予營運(yùn)差額補(bǔ)貼，使各項(xiàng)營運(yùn)費(fèi)用與外國海運(yùn)業(yè)的同項(xiàng)費(fèi)用保持平衡，以增強(qiáng)競爭力，提高盈利水平。例如，《2013年美國國防授權(quán)法案》第3508節(jié)將現(xiàn)行的《海事安全計劃》（Maritime Security Program，MSP）延長到2025年9月30日，其中規(guī)定，美國政府為美國商船提供每年1億8 600萬美元（2012年至2018年）、2億1 000萬美元（2019年至2021年）、2億2 200萬（2022年至2025年）的營運(yùn)補(bǔ)貼（Operating Differential Subsidy，ODS）。目的是建立一支高效的，兼具商業(yè)利益和軍事價值的民營船隊，以滿足國防和其他安全要求。[13]法國、意大利、西班牙、日本也都有相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，作為各自航運(yùn)振興計劃的有機(jī)組成部分。

拆船補(bǔ)貼是具有海上運(yùn)輸經(jīng)營資格的本國籍船舶在被拆解更新之后，可獲得一定補(bǔ)貼的政策。

舊船拆補(bǔ)可以使船舶所有人在短期內(nèi)取得營業(yè)外收益，同時促進(jìn)船舶工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化運(yùn)力結(jié)構(gòu)，提高航運(yùn)企業(yè)船舶技術(shù)水平，降低平均船齡和單位油耗量。

造船補(bǔ)貼是政府無償給予造船業(yè)的資金支持，以降低國內(nèi)建造船舶的價格，促進(jìn)國內(nèi)造船業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大本國的船隊規(guī)模。作為一種常見的海運(yùn)補(bǔ)貼，許多國家都通過稅收、擔(dān)保、貸款等多種手段對本國造船企業(yè)進(jìn)行扶植，除了直接給予船廠的顯性資助之外，還包括對船舶建造相關(guān)的各類原材料、設(shè)備、技術(shù)等提供的財政支持。例如依據(jù)印度政府2015年12月正式批準(zhǔn)通過的鼓勵印度船舶修造業(yè)發(fā)展的提案，印度國營和私有船廠可以獲得政府補(bǔ)貼，資助方案期限為10年，資助額每3年下降3個百分點(diǎn)，最初3年為20%，按照合同價格與公平價格中較低者計算。通過國家資助方案，旨在刺激增加印度造船業(yè)的接單量。[14]中國工業(yè)和信息化部制定的《船舶配套產(chǎn)業(yè)能力提升行動計劃（2016—2020）》也明確規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)造船強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須加快提高船用設(shè)備研制與服務(wù)能力，全面突破船舶配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。[15]為此，需要綜合運(yùn)用船舶信貸、產(chǎn)業(yè)投資基金、保險補(bǔ)償機(jī)制等財稅金融

政策以加大支持力度，提供有效資金保障。

盡管海運(yùn)補(bǔ)貼是航運(yùn)大國發(fā)展本國航運(yùn)業(yè)的重要手段，但是，所采取的補(bǔ)貼措施應(yīng)置于全球化背景下加以考慮，應(yīng)符合《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（簡稱GATS）和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（簡稱《SCM協(xié)定》）的規(guī)定，將補(bǔ)貼限制在達(dá)到既定目標(biāo)所需的限度內(nèi)，并且滿足透明度要求。[16]例如在歐盟于韓國造船補(bǔ)貼爭端案中，世界貿(mào)易組織專家組認(rèn)為韓國進(jìn)出口銀行提供給三湖重工、大東造船、現(xiàn)代重工等本國船廠的完工前貸款計劃（pre-shipment loan，PSL）和預(yù)付款償付擔(dān)保計劃（advance payment refund guarantee，APRG）構(gòu)成與出口業(yè)績相關(guān)的專項(xiàng)性補(bǔ)貼，與《SCM協(xié)定》第3.1條和第3.2條相違背，因此認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼。該案給中國船舶出口貿(mào)易帶來的啟示在于，中國應(yīng)建立符合GATS和《SCM協(xié)定》的政府支持體系，對航運(yùn)補(bǔ)貼的設(shè)定盡量規(guī)避禁止性補(bǔ)貼或可訴性補(bǔ)貼所具有的特征。就中國目前提供給船舶行業(yè)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)來看，主要是在新建船舶領(lǐng)域提供的船價補(bǔ)貼和政策性優(yōu)惠信貸。[17]較之造船強(qiáng)國的全方位補(bǔ)貼政策仍顯薄弱和不足，給中國造船業(yè)的健康發(fā)展形成掣肘。以歐盟造船補(bǔ)貼政策2003/C317/06號規(guī)則為例，其向造船業(yè)提供的補(bǔ)貼包括培訓(xùn)補(bǔ)貼、微量補(bǔ)貼、中小企業(yè)補(bǔ)貼、結(jié)構(gòu)重組補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼、創(chuàng)新投資補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、地區(qū)補(bǔ)貼和科研開發(fā)補(bǔ)貼等，這些補(bǔ)貼措施對歐盟船舶企業(yè)提供了有力的保障，使歐盟航運(yùn)業(yè)免受或少受國外同行的惡性競爭影響。

四、完善中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的對策與建議

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，國家援助可以將微觀層次的競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為宏觀層次的制度優(yōu)勢，因此出于產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略目標(biāo)的考慮，許多航運(yùn)發(fā)達(dá)國家都采取程度不一的國家援助措施來助推本國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。這種外在的人為干預(yù)影響了市場的資源配置，具有跨境負(fù)外部性，所以有必要對國家援助施加一定的限制，以控制在合理的范圍。2019年9月，OECD下設(shè)的國際運(yùn)輸論壇（International Transport Forum）發(fā)布了一份關(guān)于海運(yùn)補(bǔ)貼對歐洲航運(yùn)業(yè)影響的研究報告。[18]報告通過評估不同類型海運(yùn)補(bǔ)貼的效果，認(rèn)為海運(yùn)補(bǔ)貼政策至關(guān)重要，但是，應(yīng)明確補(bǔ)貼的附加條件，對船員就業(yè)、海事培訓(xùn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)采用更為嚴(yán)格的評價體系，以提高援助資金的利用價值以及在保護(hù)國內(nèi)就業(yè)、工業(yè)碳稅、防止海洋環(huán)境污染等方面的效率。作為一種普遍的產(chǎn)業(yè)政策工具，對援助措施的分析需要評估市場失靈和競爭扭曲，通過權(quán)衡目標(biāo)價值加以判斷。

（一）厘清航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的目標(biāo)價值

為了確保增長導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策得到合理使用，避免追求目標(biāo)的狹隘性，中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的根本目標(biāo)是服務(wù)于中國航運(yùn)業(yè)的整體利益，優(yōu)化運(yùn)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代水運(yùn)集疏運(yùn)體系，加強(qiáng)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升岸線資源管理和航運(yùn)信息化水平，貫徹綠色安全發(fā)展理念，增強(qiáng)航運(yùn)企業(yè)綜合競爭力，促進(jìn)航運(yùn)業(yè)健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。2019年10月30日，國家發(fā)改委修訂發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》，本次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄涉及到的航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的鼓勵類項(xiàng)目中包括船舶方面，如散貨船、油船、集裝箱船適應(yīng)綠色、環(huán)保、安全要求的優(yōu)化升級，以及滿足國際造船新規(guī)范、新標(biāo)準(zhǔn)的船型開發(fā)建造等17項(xiàng);水運(yùn)方面如港口碼頭建設(shè)、電子信息技術(shù)建設(shè)與應(yīng)用以及綠色環(huán)保等15項(xiàng);綜合交通運(yùn)輸方面如綜合交通樞紐建設(shè)與改造等8項(xiàng)。現(xiàn)代物流方面如現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用，多式聯(lián)運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，多式聯(lián)運(yùn)快速轉(zhuǎn)運(yùn)換裝設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)載單元的研發(fā)推廣應(yīng)用等10項(xiàng)。[19]因此，為了確保援助措施的包容性和有效性，應(yīng)使國內(nèi)航運(yùn)企業(yè)在公平透明的機(jī)制下獲得扶持和幫助，構(gòu)建一個既包括優(yōu)惠措施又包括其他競爭優(yōu)勢的發(fā)展框架。加快航運(yùn)援助制度的法規(guī)建設(shè)，研究制定航運(yùn)援助制度的適用條件和效果評價體系。按照國家全面推進(jìn)“海上絲綢之路”和海運(yùn)強(qiáng)國戰(zhàn)略的總體要求，完善相關(guān)管理制度，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)約束。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，弱化政府對產(chǎn)業(yè)和要素市場的干預(yù)，加快推進(jìn)“負(fù)面清單”管理，將資源自主權(quán)還給企業(yè)，有助于航運(yùn)企業(yè)規(guī)?；图s化發(fā)展。航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度應(yīng)通過“強(qiáng)主體、優(yōu)管理、促服務(wù)”，加快航運(yùn)要素優(yōu)化與結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善統(tǒng)一開放、競爭有序的航運(yùn)市場。

（二）明確航運(yùn)產(chǎn)業(yè)合法援助措施的判定標(biāo)準(zhǔn)

如前文所述，航運(yùn)援助制度有其存在的合理性，無論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要政府通過財政政策進(jìn)行引導(dǎo)，體現(xiàn)了對自由競爭與經(jīng)濟(jì)安全這兩種價值的兼顧，但是為了規(guī)避援助措施給相關(guān)市場帶來的消極影響，需要明確合法航運(yùn)援助的判定標(biāo)準(zhǔn)。例如歐盟為了評估援助措施的積極影響（促進(jìn)歐洲共同利益）和消極影響（扭曲競爭和貿(mào)易），在《國家援助行動計劃》中引入了“平衡測試”（balancing test），通過指南等方法細(xì)化對國家援助的監(jiān)管規(guī)則。[20]

就中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)而言，對航運(yùn)和港口物流公司的國家援助制度的適用主要考慮以下要素：（1）明確性：援助措施對中國航運(yùn)業(yè)的整體利益具有明確貢獻(xiàn)。（2）必要性：援助措施所起到的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)是通過市場機(jī)制無法獲得的，能夠糾正市場失靈。例如航運(yùn)企業(yè)要實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型缺乏相關(guān)利益驅(qū)動，無法通過市場自發(fā)形成，需要由政府發(fā)揮行政手段來實(shí)施。（3）適當(dāng)性：援助措施是實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)的適當(dāng)政策工具。（4）激勵性：援助措施激勵受助企業(yè)開展與原有商業(yè)行為不同的行為，這種改變后的行為是企業(yè)在沒有援助的情況下不會采取或者在相當(dāng)有限的情況下或采用不同方式才會作出，例如，根據(jù)《老舊運(yùn)輸船舶和單殼油輪提前報廢更新實(shí)施方案》，很多船企在政府拆船補(bǔ)貼政策的激勵下增加了拆船數(shù)量，改善了盈利狀況并調(diào)整了航運(yùn)企業(yè)的運(yùn)力結(jié)構(gòu)。（5）比例性：援助金額必須是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最低數(shù)額。（6）競爭性：援助措施對競爭與貿(mào)易造成的消極結(jié)果必須被充分限制，不應(yīng)排擠私人投資，不應(yīng)強(qiáng)化受益者的市場力量，不應(yīng)只給予選定的受益者。（7）透明性：援助措施的對象和相關(guān)信息必須公開。如歐盟委員會開發(fā)了一個信息技術(shù)平臺——透明度獎勵模塊（Transparency Award Module，TAM），要求所有成員國對超過50萬歐元的國家援助獎勵項(xiàng)目的受益人和援助金額進(jìn)行編碼和公開。

航運(yùn)企業(yè)作為逐利性的市場競爭者，其資源往往向盈利性市場投入，可能導(dǎo)致部分區(qū)域缺乏足夠的航線服務(wù)。為維持區(qū)域?qū)哟蔚慕?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，國家一般通過航線補(bǔ)貼對特定航運(yùn)公司進(jìn)行補(bǔ)償從而履行公共服務(wù)義務(wù)，但是，這種補(bǔ)償數(shù)額必須在施加公共服務(wù)義務(wù)之前，以客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)予以確定，不得在事后進(jìn)行修正。通過對競爭產(chǎn)生嚴(yán)重影響的補(bǔ)貼行為進(jìn)行規(guī)制符合中國市場化改革的整體方向，故基于經(jīng)濟(jì)利益和對國際航運(yùn)市場形勢的考量，應(yīng)根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這一特定歷史時期既定的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，來合理界定航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的法律空間，既不應(yīng)不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大援助范圍，也不應(yīng)過早地排除或限制這一制度的適用。為此，針對中國航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度存在的語焉不詳、法律漏洞和彈性過大等問題，應(yīng)從立法技術(shù)層面加以完善，以期達(dá)到“制度設(shè)計的合理與適度”之目標(biāo)。

（三）構(gòu)建航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助制度的公平競爭審查機(jī)制

隨著國際航運(yùn)市場的自由化，各國由于發(fā)展階段、承運(yùn)人的競爭力和地理位置的差異，仍然需要保留援助措施以保證其參與國際航運(yùn)服務(wù)的生存空間。除了應(yīng)采取透明有效的措施并配以明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，以保證援助措施不會扭曲市場競爭之外，還應(yīng)完善國家援助制度的公平競爭審查機(jī)制。2016年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，2021年國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局、司法部修訂了《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，為國家援助的實(shí)踐中引入公平競爭審查機(jī)制提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

其中，第三章審查標(biāo)準(zhǔn)分別從市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)和影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)四個方面對援助制度的公平競爭審查進(jìn)行規(guī)定。雖然審查

標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是不得違法給予優(yōu)惠措施，但實(shí)際中界定違法行為并非易事，難以產(chǎn)生真正的執(zhí)法效力。此外，公平競爭審查制度以政策制定機(jī)關(guān)自我審查為原則，但制定機(jī)關(guān)存在審查對象模糊、審查標(biāo)準(zhǔn)的涵蓋性不足、審查保障機(jī)制的缺失等問題，導(dǎo)致公平競爭審查實(shí)踐的形式化與低效化。[21]

由于中國長期推行航運(yùn)產(chǎn)業(yè)振興和扶持政策，在針對援助措施的公平競爭審查方面，首先，可以從目前側(cè)重的技術(shù)可行性（technical viability）分析轉(zhuǎn)向政治合理性（political legitimacy）分析，即任何假定均衡的援助控制制度都應(yīng)當(dāng)考慮援助所追求的預(yù)期公共政策目標(biāo)和援助產(chǎn)生的積極外部影響。例如，對船舶高科技環(huán)保設(shè)備的更新迭代可以由國家財政補(bǔ)貼支持，但這些補(bǔ)貼可能超過了它們所提供的實(shí)際利益。在對船舶尾氣脫硫系統(tǒng)實(shí)行補(bǔ)貼之前，有必要對其他替代措施的實(shí)施效果進(jìn)行分析，如油品差價補(bǔ)貼以及船舶稅費(fèi)減免是否會更有效地實(shí)現(xiàn)減少空氣污染的普遍利益。換言之，績效評估制度的引入有助于了解各項(xiàng)援助措施的實(shí)施效果，并通過績效評價所獲取的信息對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男拚c調(diào)整。[22]其次，以競爭中性原則為指導(dǎo)完善國家援助監(jiān)管保障機(jī)制。2019年，李克強(qiáng)總理在全國兩會政府工作報告中指出：“按照競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待?！睂ψ璧K資源優(yōu)化配置的競爭非中性行為進(jìn)行法律規(guī)制，是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。[23]因此，一方面應(yīng)從成本分?jǐn)倷C(jī)制和成本利潤率的合理評估測算入手，避免企業(yè)利用交叉補(bǔ)貼，獲得競爭業(yè)務(wù)的定價優(yōu)勢;另一方面建立“以信息公開為前提，以數(shù)字化監(jiān)督為工具，以多主體監(jiān)督為手段”的有效制衡機(jī)制，通過搭建國家援助信息平臺，對企業(yè)所獲得的援助措施進(jìn)行有效監(jiān)督并提供評價反饋機(jī)制。

五、結(jié)語

總之，實(shí)現(xiàn)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)國家援助的法治化，應(yīng)加強(qiáng)對援助資金的監(jiān)管，明確援助的目標(biāo)價值，提高援助資金的使用效益，使航運(yùn)援助措施更多為公共政策目標(biāo)服務(wù)，例如英國“噸位稅”附加了“培訓(xùn)要求”，挪威和葡萄牙明確了補(bǔ)貼應(yīng)向清潔船只傾斜。建立公平競爭審查機(jī)制，通過分析援助措施對經(jīng)濟(jì)主體的行為，特別是對受助企業(yè)的成本收益結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的影響，以及對同等效率競爭對手帶來的阻礙，來評估航運(yùn)援助措施的合理性與必要性。參考文獻(xiàn)：

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收稿日期：2021-08-25

基金項(xiàng)目：福建省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用的法律規(guī)制研究”（FJ2020B018），集美大學(xué)國家基金培育計劃項(xiàng)目“基于區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用的法律規(guī)制研究”（SP202102）

作者簡介：蔡莉妍（1983-），女，江西南昌人，法學(xué)博士，集美大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，E-mail：saili16@163.com。