張會(huì)芬，楊 坤

（華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

2021年中央一號(hào)文件提出，要基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)［1］。我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)管全局的重大改革，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措。從已有研究來(lái)看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革效應(yīng)表現(xiàn)在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動(dòng)有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效［2］，集體產(chǎn)權(quán)改革有助于保護(hù)集體成員權(quán)利［3］，對(duì)減貧也有明顯的積極效應(yīng)［4］。積極改革是政府和群眾共同追求的目標(biāo)，那么，哪些因素會(huì)影響改革效應(yīng)呢？

一是問(wèn)責(zé)決定改革效應(yīng)。問(wèn)責(zé)是讓個(gè)人或者組織對(duì)自己的公共行政行為負(fù)責(zé)，Radin［5］認(rèn)為，問(wèn)責(zé)制包括約束和期望，即法律約束、財(cái)政約束、政治約束和效率期望。問(wèn)責(zé)有不同的形式，如Romzek和Dubnick［6］的官僚問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、專業(yè)問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)，Light［7］的遵守問(wèn)責(zé)、績(jī)效問(wèn)責(zé)和能力問(wèn)責(zé)，Behn［8］的財(cái)政問(wèn)責(zé)、公平問(wèn)責(zé)和績(jī)效問(wèn)責(zé)，以及無(wú)民主的問(wèn)責(zé)［9］、機(jī)會(huì)問(wèn)責(zé)［10］、規(guī)模問(wèn)責(zé)［11］。問(wèn)責(zé)制在中國(guó)改革實(shí)踐中常常演化為縱向問(wèn)責(zé)［12］、橫向問(wèn)責(zé)［13］、社會(huì)問(wèn)責(zé)［14］、績(jī)效問(wèn)責(zé)［15］、層級(jí)問(wèn)責(zé)［16］、宣傳問(wèn)責(zé)［17］等，可將其歸納為行政問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)及其組合。一般認(rèn)為，問(wèn)責(zé)能夠促進(jìn)改革效應(yīng)。其一，行政問(wèn)責(zé)的積極效應(yīng)。行政問(wèn)責(zé)是特定問(wèn)責(zé)主體對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其成員不履行或不正確履行法定職責(zé)、未承擔(dān)法定行政義務(wù)等行為，按照法定程序和形式追究相關(guān)責(zé)任的一種制度［18］，行政問(wèn)責(zé)能有效遏制行政責(zé)任虛化［19］。其二，社會(huì)問(wèn)責(zé)的積極效應(yīng)。社會(huì)問(wèn)責(zé)是在公民參與中建立起來(lái)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，馬亮［20］認(rèn)為公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估既能滿足群眾的需求，也能增強(qiáng)民眾問(wèn)責(zé)政府的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)政府改善績(jī)效。其三，行政問(wèn)責(zé)與社會(huì)問(wèn)責(zé)組合的積極效應(yīng)。通過(guò)政府主導(dǎo)與民意吸納相結(jié)合的方式，以橫向問(wèn)責(zé)強(qiáng)化縱向問(wèn)責(zé)，將兩者相結(jié)合以完善政府績(jī)效評(píng)估［21］，或?qū)⒄絾?wèn)責(zé)與非正式問(wèn)責(zé)相結(jié)合提升公共物品供應(yīng)水平。在問(wèn)責(zé)壓力下，國(guó)家各級(jí)治理者或社會(huì)大眾都會(huì)表現(xiàn)出負(fù)責(zé)任的態(tài)度，更好地追求改革效率和質(zhì)量。

二是單元決定改革效應(yīng)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的單元包含產(chǎn)權(quán)單元、試點(diǎn)單元以及改革單元。Deng［22］認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)單元與治權(quán)單元是否具有對(duì)稱性決定治理績(jī)效。黃振華和張會(huì)芬［23］認(rèn)為，當(dāng)產(chǎn)權(quán)單元偏離自治單元時(shí)會(huì)弱化治理績(jī)效，當(dāng)產(chǎn)權(quán)單元與自治單元一致時(shí)會(huì)提高治理績(jī)效。姚銳敏和孔浩［24］認(rèn)為政策試點(diǎn)在行政村和村民小組存在行政效率與自治效益水平的差異，均衡行政效率和自治效益的單元才是改革試點(diǎn)的最佳單元。楊明［25］認(rèn)為，以“組”為單元的改革效益發(fā)揮最好，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，改革單元距離村民小組越近，改革成本越少，改革能夠取得的效益也越高。這說(shuō)明，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，改革單元影響改革效應(yīng)。

三是治理決定改革效應(yīng)?？h域政府治理能力是推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)善治的前提。仇葉［26］認(rèn)為政府在危機(jī)響應(yīng)和管理中統(tǒng)籌調(diào)控能力、協(xié)同治理能力是優(yōu)化危機(jī)的重要手段。史傳林［27］認(rèn)為政府領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)精準(zhǔn)扶貧，提升農(nóng)村貧困治理具有重要作用。任彬彬和顏克高［28］認(rèn)為縣域政府推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的能力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，閆波［29］認(rèn)為地方政府的理性選擇能力對(duì)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展具有重要作用。在此觀點(diǎn)下，政府的應(yīng)急響應(yīng)能力、創(chuàng)新能力、領(lǐng)導(dǎo)力等治理能力保障改革績(jī)效，且政府治理能力越強(qiáng)，改革績(jī)效越好。

不可否認(rèn)，問(wèn)責(zé)、單元、治理對(duì)改革的積極性具有重要影響，但在不同的問(wèn)責(zé)壓力下，改革的積極性也不同。從以上論點(diǎn)可以推斷，問(wèn)責(zé)能夠促進(jìn)改革的積極性，從而順利推進(jìn)改革。然而，實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在高壓?jiǎn)栘?zé)下存在消極改革，低壓?jiǎn)栘?zé)下也可以產(chǎn)生積極改革。在外部問(wèn)責(zé)壓力影響下，縣域政府也有其內(nèi)部改革偏好，或完成改革政策目標(biāo)，或在完成改革任務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)新。那么，問(wèn)責(zé)壓力與改革效應(yīng)是否直接相關(guān)？若相關(guān)，其影響程度如何？若不相關(guān)，其影響因素是什么？本文將通過(guò)山東省4個(gè)縣市區(qū)的實(shí)證調(diào)查予以說(shuō)明。

二、問(wèn)責(zé)壓力與政府偏好：案例分析

問(wèn)責(zé)概念和問(wèn)責(zé)制度正式傳入我國(guó)后形成具有中國(guó)特色的問(wèn)責(zé)制度，問(wèn)責(zé)有強(qiáng)弱之分。Brandsma和Schillemans［30］通過(guò)信息、討論和結(jié)果構(gòu)建問(wèn)責(zé)立方來(lái)衡量問(wèn)責(zé)強(qiáng)度，基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐，本文從縱向的問(wèn)責(zé)層級(jí)以及橫向的問(wèn)責(zé)內(nèi)容來(lái)衡量問(wèn)責(zé)壓力?？v向問(wèn)責(zé)層級(jí)越高，問(wèn)責(zé)次數(shù)越頻繁，問(wèn)責(zé)壓力越大；在橫向問(wèn)責(zé)上，有學(xué)者構(gòu)建“無(wú)縫隙行政問(wèn)責(zé)”，包括啟動(dòng)、執(zhí)行、救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制［31］，在集體產(chǎn)權(quán)改革中問(wèn)責(zé)壓力來(lái)源于改革前督導(dǎo)、改革中檢查和改革后驗(yàn)收。橫向問(wèn)責(zé)涉及環(huán)節(jié)越多，尤其是重點(diǎn)環(huán)節(jié)問(wèn)責(zé)越頻繁，縣域改革面臨的問(wèn)責(zé)壓力越大。政府偏好是指政府在實(shí)際的政治過(guò)程中為了滿足某種利益最大化的需要而表現(xiàn)出來(lái)的期望或預(yù)期［32］，政府偏好分為投資性偏好、服務(wù)性偏好和平衡性偏好［33］。從實(shí)踐來(lái)看，政府偏好在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中表現(xiàn)為完成任務(wù)還是發(fā)展創(chuàng)新，即任務(wù)型偏好和發(fā)展型偏好。具體而言包括創(chuàng)新工作機(jī)制、改革內(nèi)容深入程度以及前瞻性探索等3個(gè)方面。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，省市級(jí)政府按照中央改革統(tǒng)一部署對(duì)縣域政府形成不同程度的問(wèn)責(zé)壓力；縣域政府基于內(nèi)部需求也形成不同類型的改革偏好，由此產(chǎn)生不同的集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)。

（一）Z區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革：強(qiáng)問(wèn)責(zé)與發(fā)展型偏好

Z區(qū)是山東省一個(gè)市轄區(qū)，2019年全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為911億元，人均收入為30 151元，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。2017年在被選為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)區(qū)后，Z區(qū)以“試點(diǎn)先行，全面推開(kāi)”為原則，選取4個(gè)街道18個(gè)行政村（居）進(jìn)行試點(diǎn)第一批改革，并于2018年6月全面啟動(dòng)改革。在改革之初，Z區(qū)成立由省市主要領(lǐng)導(dǎo)總體抓，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓，職能部門履責(zé)抓，主管部門牽頭抓的共擔(dān)責(zé)任機(jī)制。在改革過(guò)程中，省級(jí)、市級(jí)督查小組在清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置和制度管理以及成立集體經(jīng)濟(jì)組織等重點(diǎn)環(huán)節(jié)對(duì)Z區(qū)政府進(jìn)行督導(dǎo)，且在其他探索和創(chuàng)先環(huán)節(jié)也進(jìn)行督導(dǎo)，如在清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)出現(xiàn)多次督導(dǎo)與檢查。在兩批次改革中，省級(jí)督查小組共督導(dǎo)4次，市級(jí)督查小組固定每月督導(dǎo)1次。2020年是Z區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的驗(yàn)收之年，由省市多級(jí)改革小組進(jìn)行全面驗(yàn)收，各級(jí)督查小組以及第三方專家評(píng)估組對(duì)改革試點(diǎn)進(jìn)行整體評(píng)估。

在省、市級(jí)督察小組的督導(dǎo)下，Z區(qū)政府設(shè)立改革工作中應(yīng)統(tǒng)一遵守的“六亮三公開(kāi)”工作機(jī)制，制定公開(kāi)日、質(zhì)詢?nèi)?、解答日“三日”公開(kāi)制度。2018年4月，全區(qū)統(tǒng)一聘請(qǐng)專業(yè)第三方，并以“六亮家底”方式展開(kāi)清產(chǎn)核資工作；在成員身份界定階段，試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)“四表確員”，即摸底表（戶口本和身份證復(fù)印件）、戶確認(rèn)表、成員確認(rèn)表和匯總公示表，明晰集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；在股權(quán)設(shè)置階段，Z區(qū)按照“經(jīng)合法界定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有股，按貢獻(xiàn)大小適當(dāng)體現(xiàn)差距”的基本原則，設(shè)置“一股九類”，全區(qū)均不設(shè)集體股，只設(shè)個(gè)人股，又根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置扶貧股、夕陽(yáng)紅股、戶籍股、貢獻(xiàn)股、勞齡股、世居股、文明股、民生股、光榮股等9種股權(quán)形式。在股份制改革階段，Z區(qū)在原有“村賬鎮(zhèn)管”和“會(huì)計(jì)委派”制度基礎(chǔ)上創(chuàng)新“第三方代理記賬”制度，政經(jīng)分離探索力度較大。在完成改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，Z區(qū)還建立“三個(gè)平臺(tái)”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)管理平臺(tái)負(fù)責(zé)“三資”管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)公開(kāi)平臺(tái)負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)信息化管理和電子化交易、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)負(fù)責(zé)引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新“銀農(nóng)直聯(lián)”，與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等合作，通過(guò)手機(jī)APP讓農(nóng)民和銀行直接對(duì)接，實(shí)現(xiàn)村級(jí)資金支出監(jiān)管前置化、流程信息化、支付電子化。

Z區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，面臨省、市兩級(jí)工作組督導(dǎo)、檢查以及驗(yàn)收等不同形式的問(wèn)責(zé)，且問(wèn)責(zé)頻率較高。Z區(qū)在改革過(guò)程中，不僅創(chuàng)新了工作機(jī)制、深化了改革內(nèi)容，對(duì)管理制度、銀企合作等改革進(jìn)行了前瞻性探索，在完成改革任務(wù)的同時(shí)追求改革創(chuàng)新和發(fā)展。從改革結(jié)果來(lái)看，2019年底Z區(qū)股份分紅高達(dá)4.81億元。

（二）Z市集體產(chǎn)權(quán)制度改革：強(qiáng)問(wèn)責(zé)與任務(wù)型偏好

Z市位于山東東南部，2019年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值636.75億元，人均可支配收入34 080元，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣域市。Z市于2017年5月在13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各選2個(gè)村進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，2018年改革在剩余1 301個(gè)村（社區(qū)）全面鋪開(kāi)。2017年5月改革之初，山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查小組對(duì)其進(jìn)行過(guò)兩次督導(dǎo)，市級(jí)督查小組自改革以來(lái)督導(dǎo)頻繁，平均每月至少檢查1次，其中每周對(duì)改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行督導(dǎo)與檢查1次。2019年底在省督查小組領(lǐng)導(dǎo)下，Z市配合省級(jí)督查小組開(kāi)展“回頭看”工作。2020年是山東省集體產(chǎn)權(quán)制度改革收官年，省、市兩級(jí)督查領(lǐng)導(dǎo)小組以及第三方評(píng)估小組對(duì)Z市的試點(diǎn)工作進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。

在集體產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，Z市產(chǎn)權(quán)改革嚴(yán)格按照流程推進(jìn)。首先，在改革方式上，Z市創(chuàng)新清資產(chǎn)、清資源、清資金、增加集體收入的“三清一增”工作方法，摸清集體資產(chǎn)、負(fù)債、合同等情況。其次，在改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)經(jīng)濟(jì)體量較大、規(guī)模較大的村，Z市統(tǒng)一聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資，經(jīng)濟(jì)體量較小的村則由受過(guò)統(tǒng)一培訓(xùn)的村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)核資與登記工作；在成員身份界定階段，Z市按照成員認(rèn)定“基準(zhǔn)日”明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在股權(quán)設(shè)置方面，Z市部分村莊設(shè)置集體股和個(gè)人股，折股量化采用“一人一股”，沒(méi)有探索特殊股權(quán)及量化方式。最后，在制度創(chuàng)新方面，Z市由于試點(diǎn)中創(chuàng)新及改革未能達(dá)標(biāo)，因此在全面改革過(guò)程中對(duì)政經(jīng)分離、股權(quán)質(zhì)押、股金分紅等探索較為謹(jǐn)慎。2020年開(kāi)展驗(yàn)收工作時(shí)，Z市100%完成改革任務(wù)。

Z市在改革過(guò)程中有省、市級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的督導(dǎo)和檢查，以及第三方專家小組的多次評(píng)估驗(yàn)收，且督導(dǎo)檢查頻率較高。但Z市在推進(jìn)改革時(shí)，相比經(jīng)濟(jì)條件同樣發(fā)達(dá)的Z區(qū)，其改革過(guò)程較為簡(jiǎn)單，也缺乏改革創(chuàng)新。從改革成果來(lái)看，2019年底Z市股份分紅2 309萬(wàn)元。

（三）P縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革：弱問(wèn)責(zé)與發(fā)展型偏好

P縣位于山東省西部，2019年全縣生產(chǎn)總值223.17億元，全體居民人均可支配收入23 568元，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。2017年P(guān)縣被確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革省級(jí)試點(diǎn)縣，于當(dāng)年5月正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作，并于當(dāng)年完成了97個(gè)村改革試點(diǎn)；2018年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在P縣全面鋪開(kāi)，年底基本完成了改革任務(wù)；2019年P(guān)縣主抓農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革掃尾工作。在改革推進(jìn)的過(guò)程中，P縣建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓、省市縣聯(lián)動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制，將責(zé)任落實(shí)到各個(gè)層級(jí)。P縣產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，接受省級(jí)改革前督導(dǎo)2次，市級(jí)督導(dǎo)10余次，以及重點(diǎn)環(huán)節(jié)督導(dǎo)2次。2020年P(guān)縣開(kāi)展“回頭看”工作，并于2020年12月由省、市、縣督查小組與第三方評(píng)估組進(jìn)行試點(diǎn)驗(yàn)收。

由于大量男性勞動(dòng)力外出務(wù)工，P縣在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中積極動(dòng)員婦女參與，創(chuàng)新“婦女組織+網(wǎng)格員”的改革工作法。在改革核心環(huán)節(jié)，如清產(chǎn)核資階段，部分資產(chǎn)規(guī)模較大的村專門聘請(qǐng)有資質(zhì)、聲譽(yù)好的會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)村集體各類資產(chǎn)全面清理核實(shí)；在成員界定階段，P縣尊重法律法規(guī)和民意、資料備案和入戶考察相結(jié)合，全面完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定；在股權(quán)設(shè)置階段，P縣不設(shè)集體股，只設(shè)成員股，并因地制宜設(shè)置個(gè)人股、勞齡股、老齡股、計(jì)生股；推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)分離較為緩慢。2019年P(guān)縣除完成上級(jí)規(guī)定的任務(wù)外，為拓展農(nóng)村集體股權(quán)權(quán)能，探索開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款。股權(quán)質(zhì)押以集體股權(quán)為質(zhì)押物，以村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社為貸款主體，由P縣農(nóng)業(yè)局引領(lǐng)指導(dǎo)、銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)審查與貸款、農(nóng)擔(dān)公司承擔(dān)貸款擔(dān)保、政府提供貼息貸款，四方合力形成“銀政擔(dān)+股份經(jīng)濟(jì)合作社”的融資模式，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)能。

相對(duì)Z區(qū)和Z市而言，P縣雖然有省級(jí)和市級(jí)督導(dǎo)，但督導(dǎo)次數(shù)較少，且在重點(diǎn)環(huán)節(jié)很少督導(dǎo)，縣域在推動(dòng)改革時(shí)的自主性較大。P縣基于村莊人口減少以及集體經(jīng)濟(jì)亟需壯大的現(xiàn)實(shí)條件，在改革中不僅創(chuàng)先婦女工作，還因地制宜開(kāi)展成員界定和股權(quán)設(shè)置。雖然是典型的農(nóng)業(yè)縣，但2019年底P縣股份分紅達(dá)到3 266萬(wàn)元。

（四）L縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革：弱問(wèn)責(zé)與任務(wù)型偏好

L縣地處山東半島中部，2019年全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值308.04億元，居民人均可支配收入為27 411元，也是典型的農(nóng)業(yè)大縣。2017年L縣被確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，同年選取39個(gè)試點(diǎn)村推進(jìn)，其余900個(gè)村莊的改革在2018年全面推開(kāi)。自L縣產(chǎn)權(quán)制度改革工作開(kāi)展以來(lái)，山東省產(chǎn)權(quán)改革小組共督導(dǎo)3次，市級(jí)督查小組在4年內(nèi)督導(dǎo)20余次，平均每年大約5次。在改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)上，市級(jí)督查小組不定期檢查多次。2020年L縣在經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督考核體系等配套支持下進(jìn)行總結(jié)驗(yàn)收，并配合省市縣督查小組接受第三方專業(yè)評(píng)估小組的試點(diǎn)驗(yàn)收。

L縣在集體產(chǎn)權(quán)改革中，工作安排以上級(jí)指導(dǎo)文件為主。一方面，L縣未能創(chuàng)新具有指導(dǎo)性的縣域改革方法，在調(diào)研中也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)村級(jí)改革方法創(chuàng)新。另一方面，在改革核心環(huán)節(jié)，L縣按照要求聘請(qǐng)第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)與改革小組相互配合完成清產(chǎn)核資；在成員認(rèn)定方面，L縣在民主協(xié)商和依規(guī)依章的基礎(chǔ)上完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定；在股權(quán)設(shè)置階段，設(shè)置集體股和成員股，股份以戶為單位，量化到人，沒(méi)有設(shè)置特殊股份；在股份合作階段，L縣按照指導(dǎo)意見(jiàn)成立“股份經(jīng)濟(jì)合作社”和“經(jīng)濟(jì)合作社”。此外，在政經(jīng)分離、管理制度、股權(quán)質(zhì)押、股份分紅等方面，L縣暫未實(shí)現(xiàn)改革探索。

L縣在產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中面臨省、市兩級(jí)改革小組督導(dǎo)、檢查和驗(yàn)收等問(wèn)責(zé)壓力，改革以完成任務(wù)為主，改革工作無(wú)明顯創(chuàng)新，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，至今未實(shí)現(xiàn)股份分紅。整體而言，L縣集體產(chǎn)權(quán)改革效果不顯著。

三、集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)的影響因素與組合模式

（一）集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)的單因素分析

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作評(píng)估總結(jié)的函》（農(nóng)辦政改函〔2020〕5號(hào)）和試點(diǎn)工作評(píng)估指標(biāo)顯示，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革成效包含試點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展、完成情況、創(chuàng)新做法以及壯大集體經(jīng)濟(jì)情況等。從所調(diào)查的4個(gè)縣市區(qū)來(lái)看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革形成了不同的改革效應(yīng)，主要受到外部問(wèn)責(zé)壓力和內(nèi)部政府偏好的影響。

一是外部的問(wèn)責(zé)壓力：強(qiáng)問(wèn)責(zé)與弱問(wèn)責(zé)。從4個(gè)縣市區(qū)的改革過(guò)程來(lái)看，Z區(qū)在改革中經(jīng)歷4次省級(jí)督導(dǎo)，市級(jí)每月1次督導(dǎo)與檢查，以及改革試驗(yàn)區(qū)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)等多次驗(yàn)收，可知Z區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)改革中面臨較強(qiáng)的外部問(wèn)責(zé)壓力。Z市在產(chǎn)權(quán)改革中有3次省級(jí)督導(dǎo)、無(wú)數(shù)次市級(jí)督導(dǎo)以及重點(diǎn)環(huán)節(jié)每月1次督導(dǎo)和每周1次檢查，同為改革試驗(yàn)區(qū)的Z市也面臨省市級(jí)多頻次驗(yàn)收，因此改革面臨的外部問(wèn)責(zé)壓力也較強(qiáng)。P縣作為純農(nóng)業(yè)縣，在集體產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中僅有改革前的2次省級(jí)督導(dǎo)和改革后的驗(yàn)收，改革中面臨的外部問(wèn)責(zé)壓力較小。L縣同為純農(nóng)業(yè)縣，在改革過(guò)程中有改革前的省級(jí)督導(dǎo)3次、改革中的市級(jí)檢查20余次以及重點(diǎn)環(huán)節(jié)多次檢查，相較Z區(qū)和Z市，改革面臨的外部問(wèn)責(zé)壓力較小。由此可知，4個(gè)縣市區(qū)在改革過(guò)程中面臨兩種不同程度的外部問(wèn)責(zé)壓力，即強(qiáng)問(wèn)責(zé)的Z市和Z區(qū)，弱問(wèn)責(zé)的P縣和L縣。

二是內(nèi)部的政府偏好：發(fā)展型偏好與任務(wù)型偏好。Z區(qū)作為山東省排名靠前的縣市區(qū)，不僅有改革的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)條件，也有內(nèi)在的政府偏好，如在改革中追求“樹(shù)典型”。為此，Z區(qū)創(chuàng)新改革工作機(jī)制，在改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)創(chuàng)新成員確認(rèn)、清產(chǎn)核資辦法，探索集體資產(chǎn)管理制度，在完成改革任務(wù)的同時(shí)追求更高的發(fā)展目標(biāo)。Z市已于2013年開(kāi)展集體產(chǎn)權(quán)改革，因此2018年產(chǎn)權(quán)改革以完成任務(wù)為目標(biāo)，如力求在改革中不出錯(cuò)、不返工，因此Z市在改革中僅創(chuàng)新了工作機(jī)制，在改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)以及管理制度等方面均沒(méi)有探索。P縣將集體產(chǎn)權(quán)改革視為發(fā)展契機(jī)，在改革中不僅創(chuàng)新婦女帶頭的工作機(jī)制，在折股量化中探討出多樣化股權(quán)類型，同時(shí)創(chuàng)新股權(quán)質(zhì)押并成為典型案例。L縣按照集體產(chǎn)權(quán)改革方案循序漸進(jìn)地完成了改革任務(wù)，在改革中沒(méi)有創(chuàng)新改革方法，也沒(méi)有對(duì)改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)和管理制度等進(jìn)行探索，L縣在改革中既沒(méi)有明顯錯(cuò)誤，也沒(méi)有明顯創(chuàng)新。整體而言，4個(gè)縣市區(qū)在改革中基于不同的原因形成了2種政府偏好，即發(fā)展型的Z區(qū)和P縣，以及任務(wù)型的Z市和L縣。

三是問(wèn)責(zé)壓力、政府偏好與集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)。通過(guò)4個(gè)縣市區(qū)的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，一方面，強(qiáng)外部問(wèn)責(zé)下可能產(chǎn)生積極改革，如Z區(qū)，可能產(chǎn)生消極改革，如Z市；弱外部問(wèn)責(zé)下也可能產(chǎn)生積極改革和消極改革，如P縣和L縣，可知外部問(wèn)責(zé)壓力與集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)可能沒(méi)有直接關(guān)系。另一方面，發(fā)展型偏好下可能會(huì)產(chǎn)生較為積極的改革，如Z區(qū)和P縣；任務(wù)型偏好下可能會(huì)產(chǎn)生相對(duì)消極的改革，如Z市和L縣，因此政府偏好可能會(huì)直接影響集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)。

變量問(wèn)責(zé)壓力產(chǎn)權(quán)改革督導(dǎo)重點(diǎn)環(huán)節(jié)檢查產(chǎn)權(quán)改革驗(yàn)收政府偏好工作機(jī)制創(chuàng)新重點(diǎn)內(nèi)容創(chuàng)新前瞻改革探索改革效應(yīng)改革進(jìn)展改革創(chuàng)新改革效果分紅（2019年）Z區(qū)較強(qiáng)省級(jí)4次市級(jí)多次1次/月有發(fā)展型P縣較弱省級(jí)2次市級(jí)10余次2次有發(fā)展型Z市較強(qiáng)省級(jí)3次市級(jí)多次1次/月、周有任務(wù)型L縣較弱省級(jí)3次市級(jí)20余次多次有任務(wù)型有有有有有無(wú)有無(wú)無(wú)無(wú)無(wú)無(wú)積極改革100%完成很大創(chuàng)新非常顯著4.81億元穩(wěn)進(jìn)改革100%完成有所創(chuàng)新比較顯著3 266萬(wàn)元保守改革100%完成一般創(chuàng)新較不顯著2 309萬(wàn)元消極改革100%完成無(wú)創(chuàng)新很不顯著未分紅

（二）集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)影響因素的組合研究

通過(guò)前面的因素分析可知，集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)受外部問(wèn)責(zé)壓力和內(nèi)部政府偏好影響，但單因素可能不足以完全解釋產(chǎn)權(quán)改革的效應(yīng)。為此，進(jìn)一步比較不同的要素組合，將案例研究一般化。圖1構(gòu)成了4種不同的集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)。

一是“強(qiáng)問(wèn)責(zé)-發(fā)展型偏好”組合下的積極改革。如果內(nèi)部的改革偏好積極，外部的問(wèn)責(zé)壓力較大，在積極偏好和較大壓力共同作用下，改革創(chuàng)新取得積極效果，則會(huì)形成積極改革，如Z區(qū)。

二是“弱問(wèn)責(zé)-發(fā)展型偏好”組合下的穩(wěn)進(jìn)改革。如果內(nèi)部的改革偏好積極，但外部的問(wèn)責(zé)壓力較小，在積極偏好和較小壓力雙重影響下，改革有一定程度的創(chuàng)新，將會(huì)形成穩(wěn)中有進(jìn)的改革，如P縣。

三是“強(qiáng)問(wèn)責(zé)-任務(wù)型偏好”組合下的保守改革。如果內(nèi)部的改革偏好消極，但外部的問(wèn)責(zé)壓力較大，在消極偏好和較大壓力下，改革創(chuàng)新可能不足，改革效果不顯著，從而形成保守改革，如Z市。

四是“弱問(wèn)責(zé)-任務(wù)型偏好”組合下的消極改革。如果內(nèi)部的改革偏好消極，外部的問(wèn)責(zé)壓力較小，在消極偏好和較小壓力下，改革可能難以激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，則會(huì)形成更加消極的改革，如L縣。

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，部分縣市區(qū)由于初步探索，沒(méi)有改革經(jīng)驗(yàn)，可能為了完成改革任務(wù)而選擇保守改革。一方面在改革中力爭(zhēng)不犯錯(cuò)，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)循序漸進(jìn)地完成改革；另一方面，已有改革經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，因?yàn)楦母镙p車熟路而選擇保守改革；此外，多數(shù)試驗(yàn)區(qū)由于容錯(cuò)機(jī)制不足，在改革中謹(jǐn)慎探索，由此導(dǎo)致消極改革。如圖2所示，每個(gè)縣市區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)均可在積極改革和消極改革的線段上找到各自的端點(diǎn)，A點(diǎn)屬于積極改革，完成任務(wù)是基礎(chǔ)，創(chuàng)新改革方法和內(nèi)容是目標(biāo)，超前探索解決改革中可能存在的問(wèn)題從而成為“改革典型”。D點(diǎn)屬于消極改革，不管問(wèn)責(zé)壓力與否，在改革中沒(méi)有創(chuàng)新和探索，只為完成改革任務(wù)?？拷麬點(diǎn)的試驗(yàn)區(qū)在改革中積極因子更多，靠近D點(diǎn)的試驗(yàn)區(qū)在改革中消極因子更多。因此，Z市在完成改革任務(wù)的同時(shí)，僅創(chuàng)新改革工作機(jī)制，改革效應(yīng)更趨向D點(diǎn)，屬于保守改革；P縣除完成改革任務(wù)外，根據(jù)上級(jí)要求成為某項(xiàng)工作的試點(diǎn)縣，如在改革中探索如何保障婦女權(quán)益、股權(quán)質(zhì)押等，并積極完成重點(diǎn)環(huán)節(jié)試點(diǎn)改革，其改革效應(yīng)更偏向A點(diǎn)，屬于穩(wěn)進(jìn)改革。但對(duì)于是否存在介于B點(diǎn)和C點(diǎn)之間的改革案例，如積極性一般的改革，以及是否存在比D點(diǎn)更消極的改革，還有待于進(jìn)一步研究和考察。

圖2 集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)及相對(duì)位置

四、結(jié)論與啟示

問(wèn)責(zé)壓力、政府偏好與改革效應(yīng)緊密相關(guān)。通過(guò)對(duì)山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)證研究和深度分析，可以得出如下幾個(gè)結(jié)論：

第一，外部問(wèn)責(zé)壓力與集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)間接相關(guān)。強(qiáng)問(wèn)責(zé)不一定形成積極改革，弱問(wèn)責(zé)也不一定導(dǎo)致消極改革，問(wèn)責(zé)壓力與集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)沒(méi)有直接關(guān)系，但問(wèn)責(zé)強(qiáng)弱間接影響改革效應(yīng)。當(dāng)政府偏好一致時(shí)，問(wèn)責(zé)壓力越大，集體產(chǎn)權(quán)改革越積極，反之問(wèn)責(zé)壓力越小，集體產(chǎn)權(quán)改革越消極，問(wèn)責(zé)壓力間接影響集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)。

第二，內(nèi)部政府偏好直接影響集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)的積極性。當(dāng)問(wèn)責(zé)強(qiáng)度一致時(shí)，同時(shí)產(chǎn)生積極和消極兩種改革效應(yīng)，其中發(fā)展型偏好有助于形成更加積極的改革，任務(wù)型偏好則帶來(lái)消極改革。此外，集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)的積極性程度，由政府偏好和問(wèn)責(zé)壓力共同決定。

第三，集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)的積極性程度需要外部問(wèn)責(zé)壓力與內(nèi)部政府偏好的雙軌建構(gòu)。問(wèn)責(zé)壓力和政府偏好的組合可以形成4種不同類型的集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)，其中強(qiáng)問(wèn)責(zé)-發(fā)展型偏好形塑積極改革、強(qiáng)問(wèn)責(zé)-任務(wù)型偏好形成保守改革、弱問(wèn)責(zé)-發(fā)展型偏好帶來(lái)穩(wěn)進(jìn)改革、弱問(wèn)責(zé)-任務(wù)型偏好導(dǎo)致消極改革。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要外部的強(qiáng)問(wèn)責(zé)和內(nèi)部的發(fā)展型偏好共同促進(jìn)才能形成積極效應(yīng)。群眾參與是村民自治的本體特征，也是基層民主實(shí)踐的根本所在。不否認(rèn)群眾參與對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的影響，但群眾參與是在政府偏好下形成的參與。當(dāng)政府將改革視為發(fā)展契機(jī)時(shí)，即發(fā)展型偏好，在改革過(guò)程中則會(huì)積極引民參與；當(dāng)政府將改革視為政治任務(wù)時(shí)，即任務(wù)型偏好，改革過(guò)程中的群眾參與則會(huì)流于形式。奧爾森[34]基于理性選擇提出選擇性激勵(lì)是促進(jìn)集體行動(dòng)的核心機(jī)制，奧斯特羅姆[35]基于制度主義提出自主協(xié)商形成集體行動(dòng)的邏輯，但在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的北方農(nóng)村尚不具備促進(jìn)集體行動(dòng)的條件。因此,在本文中界定“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革效應(yīng)”的成因方面，群眾參與難以形成重要影響。

根據(jù)積極改革的影響因素，建議在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的督導(dǎo)、審計(jì)、驗(yàn)收等問(wèn)責(zé)壓力要適度，避免責(zé)任超載；更重要的是創(chuàng)新改革容錯(cuò)機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)縣域政府積極創(chuàng)新，特別是在成員界定、折股量化、政經(jīng)分離、權(quán)能探索等重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有助于理順集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及壯大和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但能否真正實(shí)現(xiàn)其改革目標(biāo)，需要在改革進(jìn)程中不斷調(diào)適。