陶中怡

(淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223001)

黨的第十八屆三中全會(huì)開創(chuàng)性地提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”的部署，法治建設(shè)指標(biāo)體系在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)如火如荼開展(1)在省級(jí)政府層面上，2010年起，湖北省、北京市、遼寧省、廣東省、江蘇省、四川省相繼頒布實(shí)施法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。在市級(jí)政府層面上，2005年起，南京市、成都市、蘇州市、青島市、深圳市、沈陽市、惠州市、鎮(zhèn)江市、溫州市相繼頒布實(shí)施法治城市或法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。區(qū)級(jí)人民政府層面，2007年浙江省杭州市余杭區(qū)實(shí)施了“余杭法治指數(shù)”。。習(xí)近平總書記提出“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”(2)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，《中國(guó)人大》2012年第23期。之后，構(gòu)建區(qū)別于法治政府指標(biāo)體系的法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系也被提上了日程。中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》，明確提出了“充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的重要推動(dòng)作用，制定法治社會(huì)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”的要求。江蘇省司法廳、江蘇省法宣辦于2015年10月組織制定《法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“江蘇省《指標(biāo)體系》”)，這是國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)層面的法治社會(huì)評(píng)估評(píng)價(jià)體系，其出臺(tái)伊始，便得到了專家的高度評(píng)價(jià)(3)中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)主任張文顯在2015年11月28日舉行的《指標(biāo)體系》專家論證會(huì)上指出，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，江蘇省司法廳課題組根據(jù)三中、四中全會(huì)精神和江蘇法治社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出這樣一個(gè)指標(biāo)體系，非常難能可貴。江蘇省司法廳率先出臺(tái)法治建設(shè)指標(biāo)體系，標(biāo)志著江蘇在探索“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”工作中居于全國(guó)領(lǐng)先行列。參見《我省率先制定〈江蘇法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系〉》，中國(guó)江蘇網(wǎng)，http：//jsnews2.jschina.com.cn/system/2015/11/30/027176285.shtml。，施行至今也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。以江蘇省《指標(biāo)體系》為主要分析藍(lán)本，闡述法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的基本定位和本質(zhì)特征，總結(jié)該指標(biāo)體系的實(shí)施成效，分析其不足，從而為區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建和完善提供借鑒。

一、法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的定位

(一)法治社會(huì)中的“社會(huì)”是狹義上的社會(huì)，區(qū)別于區(qū)域法治

“法治社會(huì)”一詞，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里與“依法治國(guó)”在內(nèi)涵和外延上沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。在諸多有關(guān)法治社會(huì)或法治建設(shè)(評(píng)價(jià))體系的成果中，學(xué)者幾乎沒有把法治社會(huì)從法治建設(shè)的諸多方面中獨(dú)立出來，指標(biāo)體系囊括了包括立法、行政、司法、執(zhí)法、普法等社會(huì)生活的各個(gè)方面，一級(jí)指標(biāo)涵蓋了“立法指標(biāo)”“司法指標(biāo)”“執(zhí)法指標(biāo)”與“普法指標(biāo)”等方面(見表1)。

表1 部分法治社會(huì)建設(shè)(評(píng)價(jià))指標(biāo)體系及其一級(jí)指標(biāo)

上述指標(biāo)可以分為兩類，一類是區(qū)域法治建設(shè)指標(biāo)，比如“法治浙江”“法治江蘇”建設(shè)指標(biāo)，這類指標(biāo)的名稱就決定了其覆蓋面就是著眼于區(qū)域全局的，必然包含該區(qū)域的立法、司法、執(zhí)法、守法等多個(gè)方面；另一類是學(xué)者提出的法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。傳統(tǒng)的法治社會(huì)一般理解為一切政體下的權(quán)力都受到有效控制，整個(gè)社會(huì)由通過民主程序制定出來的法律所支配的社會(huì)狀態(tài)，因此在法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)即已涵蓋立法、司法、執(zhí)法等諸方面。但在“法治中國(guó)、法治政府與法治社會(huì)一體化建設(shè)”的這一治國(guó)方略提出后，法治社會(huì)與區(qū)域法治和法治政府必定要有所區(qū)別。學(xué)界對(duì)法治社會(huì)的論證逐步深入。盡管學(xué)者們對(duì)法治社會(huì)的外延與內(nèi)涵仍存在分歧，但也達(dá)成了部分共識(shí)，即法治社會(huì)的核心內(nèi)涵是“公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活的法治化”(4)陳柏峰：《中國(guó)法治社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。，或是“民間社會(huì)或市民社會(huì)的成員權(quán)利和權(quán)利行使法治化，以及私人領(lǐng)域事務(wù)治理和社會(huì)成員參與公共事務(wù)活動(dòng)的規(guī)則化、法治化的社會(huì)狀態(tài)”(5)王清平：《法治社會(huì)在中國(guó)建設(shè)的意義、難點(diǎn)和路徑》，《學(xué)術(shù)界》2017年第8期。?！胺ㄖ紊鐣?huì)”里的社會(huì)是包含社區(qū)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、基層組織和社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的體系，而政府的角色是紐帶。

江蘇省《指標(biāo)體系》與以往的法治建設(shè)指標(biāo)體系有著較為明顯的區(qū)別。其一級(jí)指標(biāo)涵蓋的是法治意識(shí)、依法治理、法律服務(wù)體系、依法維權(quán)和糾紛解決機(jī)制以及社會(huì)評(píng)價(jià)五個(gè)方面(見表2)。該指標(biāo)幾乎全部吸收了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》第五部分中四個(gè)方面的內(nèi)容。這四個(gè)方面突出的特點(diǎn)是立足“群眾”、著眼“基層”，具體而言，“法治意識(shí)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”的立足點(diǎn)都是人民群眾，“依法治理”著眼于社區(qū)、基層、人民團(tuán)體的作用，“法律服務(wù)體系”立足于基層法律服務(wù)體系建設(shè)、法律援助等社會(huì)團(tuán)體的功能，“依法維權(quán)和糾紛解決機(jī)制”側(cè)重于化解矛盾糾紛的組織網(wǎng)絡(luò)體系及糾紛解決的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。總體而言，江蘇省《指標(biāo)體系》緊密圍繞的是如何發(fā)揮社會(huì)各團(tuán)體、基層組織間網(wǎng)絡(luò)的功能。因此與廣而全的法治社會(huì)指標(biāo)相比，江蘇省《指標(biāo)體系》指向更為精準(zhǔn)化、微觀化、專業(yè)化。當(dāng)然，由于江蘇省《指標(biāo)體系》一、二級(jí)指標(biāo)內(nèi)容基本是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》第五部分中四方面內(nèi)容的平移，在實(shí)施中存在過程評(píng)價(jià)不夠、可操作性尚待提高等不足。

表2 江蘇省《指標(biāo)體系》一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)

(二)法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)區(qū)別于法治政府建設(shè)指標(biāo)

法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系盡管多由政府主管部門牽頭制定，但不同于法治政府建設(shè)指標(biāo)。江蘇省委省政府在2015年1月發(fā)布的《江蘇省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》中設(shè)立了七個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是“依法全面履行職能”“提高制度建設(shè)質(zhì)量”“行政決策依法科學(xué)民主”“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督”“依法防范和化解社會(huì)矛盾”“完善依法行政保障措施”，并設(shè)置了更為細(xì)化的二級(jí)指標(biāo)(見表3)。從指標(biāo)內(nèi)容上看，法治政府建設(shè)的指標(biāo)體系涉及的對(duì)象基本是政府的各個(gè)職能部門。

表3 《江蘇省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)

法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系不同于法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，其根本原因是法治社會(huì)與法治政府的內(nèi)涵不同，法治政府建設(shè)著力于政府權(quán)力的法治化，法治社會(huì)則是公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)以外的社會(huì)生活的法治化(6)陳柏峰：《中國(guó)法治社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。 在指標(biāo)體系上，法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系與法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的明顯區(qū)別在于各項(xiàng)指標(biāo)的建設(shè)者不同，前者包括司法行政部門、各類人民團(tuán)體和基層組織，后者是政府的各個(gè)職能部門。但兩者亦有相同之處，兩者真正的推動(dòng)者依然是政府，《指標(biāo)體系》基本上對(duì)應(yīng)了司法行政管理機(jī)關(guān)的各項(xiàng)管理職能，因此兩者在很多建設(shè)機(jī)制和推進(jìn)措施上都是相同的。因此，《指標(biāo)體系》更注重法治社會(huì)與法治政府建設(shè)兩者在職能分工上的不同，有意避免了兩者在指標(biāo)體系上的重疊，體現(xiàn)了設(shè)計(jì)理念上的先進(jìn)性。

(三)法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估的對(duì)象是法治社會(huì)“建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和過程控制

國(guó)際上對(duì)法治社會(huì)的評(píng)估體系早已建立，比較有名的有世界銀行的治理指數(shù)，該指數(shù)包括法治、政府效率、腐敗控制等六個(gè)方面的指標(biāo)，其中的法治指標(biāo)主要用于描述法律法規(guī)的完善程度、合同的履行程度、警察和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行效率以及暴力犯罪率等內(nèi)容。將其與國(guó)內(nèi)發(fā)布的多個(gè)法治指標(biāo)對(duì)比后會(huì)發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容有明顯的區(qū)別。最根本的原因是評(píng)估的對(duì)象不同。中國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)布的法治社會(huì)指標(biāo)的評(píng)估對(duì)象是“法治建設(shè)”，即評(píng)估黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行法治建設(shè)的工作成效；國(guó)際組織發(fā)布的法治社會(huì)指標(biāo)的評(píng)估對(duì)象是“法治要素”，是圍繞法治的各項(xiàng)價(jià)值體現(xiàn)和制度體現(xiàn)而展開。正如學(xué)者指出，我國(guó)目前法治尚不完備，當(dāng)務(wù)之急是法治的建設(shè)，而這一建設(shè)主要由政府推動(dòng)，所以中國(guó)國(guó)內(nèi)的法治評(píng)估總體上是對(duì)政府的法治建設(shè)工作的評(píng)估(7)孟濤：《論法治評(píng)估的三種類型——法治評(píng)估的一個(gè)比較視角》，《法學(xué)家》2015年第3期。。

概言之，我國(guó)法治指標(biāo)體系的一大特色在于評(píng)估對(duì)象是“法治社會(huì)建設(shè)”，而非靜態(tài)的“法治社會(huì)”。以江蘇省《指標(biāo)體系》為例，該指標(biāo)體系多次使用了諸如“推動(dòng)”“推進(jìn)”“建設(shè)”“健全”“提高”等動(dòng)詞，強(qiáng)調(diào)過程控制和結(jié)果導(dǎo)向，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性，而非僅僅是靜態(tài)的現(xiàn)狀測(cè)量。在指標(biāo)內(nèi)容上多體現(xiàn)政府意志和積極作為，而非單純的民意測(cè)驗(yàn)。

綜上所述，法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的評(píng)估對(duì)象是法治社會(huì)“建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和過程控制。法治社會(huì)的“社會(huì)”是狹義上的社會(huì)，區(qū)別于立法、司法、執(zhí)法等全面涵蓋的法治社會(huì)建設(shè)，也區(qū)別于法治政府建設(shè)。在評(píng)價(jià)范圍上，指標(biāo)體系緊密圍繞社會(huì)各團(tuán)體、基層組織間法律服務(wù)、化解矛盾和調(diào)節(jié)糾紛的功能，體現(xiàn)了專業(yè)化和精準(zhǔn)化。

二、區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的實(shí)踐探索

江蘇的《指標(biāo)體系》自制訂完成以來經(jīng)歷了定點(diǎn)測(cè)試、全面測(cè)試、專家論證及調(diào)查驗(yàn)證等階段，其中的問題和不足為其修正完善提供了方向。江蘇省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、江蘇省法制宣傳教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，于2017年1月在全省范圍內(nèi)組織開展《江蘇法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》 測(cè)試工作。全省轄區(qū)內(nèi)各地法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)辦公室在全市范圍內(nèi)開展部署落實(shí)，完成了自評(píng)報(bào)告。自評(píng)報(bào)告圍繞《指標(biāo)體系》的各項(xiàng)指標(biāo)，做了全面的評(píng)估，一定程度上發(fā)揮了“以評(píng)促建”的作用，但也存在著不足。江蘇省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為其他地區(qū)制定和完善法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系提供了寶貴的借鑒。

(一)指標(biāo)體系有助于政府部門總結(jié)工作內(nèi)容、評(píng)估成效及發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)

指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容與政府主管部門職能有高度的一致性，這有助于政府部門總結(jié)工作內(nèi)容、評(píng)估工作成效及發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。例如，江蘇省淮安市法宣辦的《自評(píng)報(bào)告》中，就“法制宣傳教育深入開展”這個(gè)二級(jí)指標(biāo)詳細(xì)列舉了基層法治文化活動(dòng)：“……組建了以劉老莊農(nóng)民書畫社、盱眙縣黃梅普法團(tuán)、清河區(qū)德法聯(lián)誼社、洪澤縣袁志西法治文藝演出隊(duì)為代表的法治文藝團(tuán)體71個(gè)，深入開展‘黃梅普法’‘村官說法’‘德法大舞臺(tái)’等淮味普法活動(dòng)，圍繞‘法治文藝社區(qū)行、鄉(xiāng)村行’主題開展演出活動(dòng)5640余場(chǎng)次……圓滿完成了‘群眾性法治文化經(jīng)常開展，村(居)基層法治文化活動(dòng)每年兩次以上’這一指標(biāo)(三級(jí)指標(biāo))?！?這一評(píng)估結(jié)果清晰地展現(xiàn)了淮安市法制宣傳部門在開展基層法治文化方面所做的大量扎實(shí)工作。相比之下，“法治宣傳教育深入開展”這個(gè)二級(jí)指標(biāo)下的另一個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果在內(nèi)容上則顯得單薄，該指標(biāo)為“社會(huì)誠信體系基本建立，守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲罰機(jī)制完善，政府誠信起到示范作用，社會(huì)誠信理念進(jìn)一步確立”。自評(píng)報(bào)告有關(guān)該三級(jí)指標(biāo)部分并未有任何具體表述。究其原因，一方面該指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，難以用客觀數(shù)據(jù)衡量，另一方面也反映了淮安法治宣傳部門在推動(dòng)社會(huì)誠信體系建立方面尚未采取足夠的有力措施，需要在今后的工作中進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，指標(biāo)體系促進(jìn)了政府部門評(píng)估工作的成效，有助于及時(shí)和準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，明確工作方向。

(二)指標(biāo)體系在指標(biāo)表述上存在不足

1.部分指標(biāo)表述不夠簡(jiǎn)潔。江蘇省《指標(biāo)體系》中的指標(biāo)共分三級(jí)，第三級(jí)指標(biāo)是直接用來評(píng)價(jià)打分的指標(biāo)，處于指標(biāo)體系的最末端。但在現(xiàn)有的指標(biāo)體系中，部分三級(jí)指標(biāo)不夠簡(jiǎn)潔明了，例如：“法治的道德底蘊(yùn)增強(qiáng)，權(quán)力責(zé)任、權(quán)利義務(wù)對(duì)等觀念牢固確立，遵法守法，公序良俗成為全民共同追求和自覺行動(dòng)，社會(huì)風(fēng)氣、服務(wù)行風(fēng)等明顯好轉(zhuǎn)，食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)落實(shí)到位，無重大群體事件、事故”(1分，指標(biāo)1-4-3，即《指標(biāo)體系》中，第一個(gè)一級(jí)指標(biāo)第四個(gè)二級(jí)指標(biāo)第三個(gè)三級(jí)指標(biāo)，以下類推)?！皥?jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，立體化、現(xiàn)代化社會(huì)治安體系健全完善，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求，流動(dòng)人口、特殊人群服務(wù)管理制度健全落實(shí)，刑釋人員、社區(qū)服刑人員重新犯罪不超過控制指標(biāo)”(2分，指標(biāo)2-2-1)。上述兩個(gè)指標(biāo)每個(gè)都超過百字，信息量大，包含的指標(biāo)也遠(yuǎn)不止一個(gè)，但指標(biāo)所占的分值僅有兩分，甚至一分(總分100)，這給評(píng)估結(jié)果帶來了困難，無形中大幅地增加了評(píng)估工作的成本。這些指標(biāo)基本都是政府工作內(nèi)容的描述，盡管體現(xiàn)了法治社會(huì)建設(shè)的性質(zhì)，但還需要進(jìn)一步精煉化。否則，指標(biāo)很可能形同虛設(shè)。在淮安市自評(píng)報(bào)告中，有關(guān)指標(biāo)1-4-3的評(píng)測(cè)結(jié)果幾乎就是一筆帶過，指標(biāo)2-2-1里面的多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也沒有全面覆蓋，可見上述冗長(zhǎng)的指標(biāo)并沒有發(fā)揮其理想功能。

2.部分指標(biāo)評(píng)價(jià)主體不明。例如，指標(biāo)3-3-1“法律服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化、規(guī)?；?、專業(yè)化、品牌化發(fā)展。法律服務(wù)行業(yè)公信力和服務(wù)能力明顯提升”前半部分明顯是對(duì)主管機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)導(dǎo)向性的要求，但后半句“法律服務(wù)行業(yè)公信力和服務(wù)能力明顯提升”顯然是一個(gè)主觀標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是社會(huì)公眾，因此在一個(gè)指標(biāo)中出現(xiàn)了評(píng)價(jià)主體的變換。在同一指標(biāo)中包含多個(gè)評(píng)價(jià)主體，給指標(biāo)體系的評(píng)估工作帶來極大困難。

3.部分評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)雜糅。例如，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，立體化、現(xiàn)代化社會(huì)治安體系健全完善”(指標(biāo)2-2-1)，就包含了“系統(tǒng)”“依法”“綜合”“源頭”等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)價(jià)方向，這些標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)價(jià)方向并不完全一致。再如，“法律服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化、規(guī)模化、專業(yè)化、品牌化發(fā)展”評(píng)價(jià)方向也不一致，“專業(yè)化”并不意味著“規(guī)?；?，專業(yè)的細(xì)化也可能帶來的律所拆分或規(guī)模的縮小。同一指標(biāo)中衡量標(biāo)準(zhǔn)的不一致性給指標(biāo)評(píng)價(jià)方法帶來一定程度的困難，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性也會(huì)產(chǎn)生影響。

三、區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的完善路徑

法治社會(huì)指標(biāo)體系的構(gòu)建要遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性、代表性和動(dòng)態(tài)性的原則(8)胡榮才、屈茂輝：《法治湖南建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)思路與框架》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第4期。。完善《指標(biāo)體系》需要在兩方面努力，一是完善指標(biāo)內(nèi)容，二要建立客觀公正并切實(shí)可行的評(píng)價(jià)機(jī)制?？茖W(xué)的指標(biāo)體系是發(fā)揮《指標(biāo)體系》功能的前提和基礎(chǔ)，客觀公正并切實(shí)可行的評(píng)價(jià)機(jī)制是保證這一功能長(zhǎng)期有效的必要條件。

(一)完善指標(biāo)內(nèi)容

1.注重過程控制與結(jié)果評(píng)價(jià)的結(jié)合及主客觀標(biāo)準(zhǔn)的互補(bǔ)互證。江蘇省委政法委副書記、依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任侍鵬在介紹《法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》時(shí)強(qiáng)調(diào)，“江蘇通過創(chuàng)新探索設(shè)置建制性、完善性、落實(shí)性三類指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)完成情況，從建制(與否)、完善(程度)、落實(shí)(效果)等方面來加以量化，當(dāng)建制性指標(biāo)、完善性指標(biāo)按進(jìn)度完成后，即轉(zhuǎn)入落實(shí)性指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)價(jià)，形成了指標(biāo)體系的江蘇創(chuàng)新特色。”(9)中國(guó)新聞網(wǎng)：《江蘇出臺(tái)省級(jí)〈區(qū)域法治建設(shè)指標(biāo)體系〉》，http：//www.chinanews.com/fz/2015/03-30/7170584.shtml。江蘇省《指標(biāo)體系》體現(xiàn)出的這一特色，既有各項(xiàng)制度建成與否的指標(biāo)，也有各類制度完善的指標(biāo)，還有落實(shí)效果類的指標(biāo)。建制與否類指標(biāo)多采用客觀標(biāo)準(zhǔn)(例如，某某平臺(tái)建立、某某制度發(fā)布等)，落實(shí)效果類指標(biāo)多采用主觀標(biāo)準(zhǔn)(例如“公眾滿意度90%以上”)，完善程度指標(biāo)則多為主客觀標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合。對(duì)政府部門而言，客觀類指標(biāo)因數(shù)據(jù)收集較為容易，往往愿意采用，而落實(shí)效果類指標(biāo)需要對(duì)相關(guān)對(duì)象進(jìn)行調(diào)查，過程繁瑣，結(jié)果難以控制，往往不愿意采用。對(duì)社會(huì)公眾而言，建制與否類指標(biāo)并不一定能帶來明顯的改善，落實(shí)效果類指標(biāo)雖然主觀程度大，但能如實(shí)全面的反映法治社會(huì)建設(shè)的程度，其中社會(huì)公眾的滿意度最有公信力。因此指標(biāo)體系要兼顧客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)互補(bǔ)互證，過程監(jiān)控與結(jié)果導(dǎo)向、公信力與執(zhí)行力平衡。

2.具體指標(biāo)盡量簡(jiǎn)潔、單一，避免冗長(zhǎng)目標(biāo)描述和多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雜糅。指標(biāo)體系的科學(xué)性要落實(shí)到每一個(gè)三級(jí)指標(biāo)。在語言表述上，具體的三級(jí)指標(biāo)盡量簡(jiǎn)潔明了，避免冗長(zhǎng)的工作目標(biāo)性的描述。指標(biāo)描述過長(zhǎng)、過于復(fù)雜，容易帶來測(cè)評(píng)的難度。在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，一個(gè)指標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)盡量單一，至少方向一致，避免多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的雜糅，更不能在一個(gè)指標(biāo)中出現(xiàn)相沖突的標(biāo)準(zhǔn)。避免出現(xiàn)類似于“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”“規(guī)范化、規(guī)?；I(yè)化、品牌化”等排比式、口號(hào)式的短語表述，這類表述可以作為工作目標(biāo)，但在一個(gè)指標(biāo)中同時(shí)出現(xiàn)難以保證指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的清晰度和評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

3.逐步增加社會(huì)公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)或以專家評(píng)議的方式考核指標(biāo)的比重。社會(huì)公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)是指由社會(huì)公眾的滿意度或認(rèn)可度為內(nèi)容的指標(biāo)，如“人民群眾對(duì)法制建設(shè)滿意度”“公眾安全感”等。這類指標(biāo)屬于主觀標(biāo)準(zhǔn)，需要通過專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽樣調(diào)查。專家評(píng)議指標(biāo)，即由專家組成評(píng)議組，對(duì)某個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)議并打分。有些指標(biāo)屬于主觀指標(biāo)，但又具有一定的復(fù)雜性和專業(yè)性，政府自評(píng)缺乏公信力，社會(huì)公眾調(diào)查又缺乏較為統(tǒng)一的認(rèn)知基礎(chǔ)，例如，“政府誠信起到示范作用，社會(huì)誠信理念進(jìn)一步確立”。這樣的指標(biāo)由專家評(píng)議更為合適，或者社會(huì)公眾調(diào)查結(jié)合專家評(píng)議，從而增強(qiáng)評(píng)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性和公信力。隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)以及各類基本制度建設(shè)的建成，主觀性指標(biāo)的比重必然要加大，社會(huì)公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)或以專家評(píng)議的方式考核指標(biāo)的比重也應(yīng)逐步增加。

(二)建立客觀公正且切實(shí)可行的評(píng)價(jià)機(jī)制

1.評(píng)價(jià)主體中增加獨(dú)立第三方的影響力。在現(xiàn)行體制下，我國(guó)體制內(nèi)部考評(píng)通常由上級(jí)黨委和政府執(zhí)行，具體而言，以黨委書記為首成立領(lǐng)導(dǎo)小組，再由下設(shè)的專門辦公室或掛靠的某個(gè)政府部門作為牽頭，行使考核組織權(quán)(10)邱佛梅、譚瑋：《“三位一體”法治建設(shè)背景下的法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建》，《法治社會(huì)》2018年第1期。。江蘇省《指標(biāo)體系》的測(cè)評(píng)采取的基本路徑也是如此，即省法宣辦發(fā)文組織，層層落實(shí)，制作本區(qū)域的指標(biāo)自評(píng)報(bào)告，由于個(gè)別指標(biāo)需要社會(huì)公眾滿意度的調(diào)查數(shù)據(jù)，因此還包含了委托第三方測(cè)評(píng)的方式，但總體的評(píng)價(jià)權(quán)依然是政府部門。這種體制內(nèi)評(píng)價(jià)存在一定的優(yōu)勢(shì)，一是將指標(biāo)完成情況與業(yè)績(jī)考核相結(jié)合，可以有力促進(jìn)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)工作中的不足，并努力按照指標(biāo)體系推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”的目的；二是由于指標(biāo)中的絕大多數(shù)數(shù)據(jù)都由主管部門掌握，其他評(píng)估機(jī)構(gòu)很難獲得，極大地降低了數(shù)據(jù)獲取的時(shí)間成本和協(xié)調(diào)成本。但這種體制內(nèi)的評(píng)價(jià)方式也存在一定的不足。體制內(nèi)法治社會(huì)考評(píng)的主體和客體均為黨政部門，雖然具體部門不同，但部門利益交錯(cuò)，承辦人員聯(lián)系緊密，政府部門及官員既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，自我評(píng)價(jià)過程中的評(píng)價(jià)主體的中立性難以保證。正如有的學(xué)者指出的，“要求公共組織對(duì)自己的行為作出客觀公正的評(píng)價(jià)絕非易事”(11)胡榮才、屈茂輝：《法治湖南建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)思路與框架》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第4期。。因此，只有合理地配置評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)與評(píng)議權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能克服體制內(nèi)評(píng)價(jià)機(jī)制的不足，同時(shí)又能實(shí)事求是地衡量和評(píng)價(jià)法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度。

法治社會(huì)涉及到的評(píng)價(jià)對(duì)象包括各類社會(huì)團(tuán)體、基層組織，因此與法治政府相比，更迫切需要獨(dú)立的第三方主體。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段狀況，比較切實(shí)可行的辦法是由政府部門在客觀指標(biāo)自評(píng)的基礎(chǔ)上，由政府委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行主觀指標(biāo)的評(píng)價(jià)，并及時(shí)向全社會(huì)公開測(cè)評(píng)方法及結(jié)果，接受和加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

2.評(píng)價(jià)程序科學(xué)、公正、效率、透明。評(píng)價(jià)的組織工作要有序，每年制定區(qū)域年度法治社會(huì)建設(shè)測(cè)評(píng)的方案，明確評(píng)估對(duì)象、評(píng)估工作的責(zé)任人，必要時(shí)解釋重要數(shù)據(jù)的收集渠道和評(píng)估計(jì)算辦法。被測(cè)評(píng)對(duì)象自查總結(jié)，形成年度自評(píng)報(bào)告并上報(bào)，全面測(cè)評(píng)得出其層級(jí)測(cè)評(píng)的所得分值。對(duì)需要第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的，通過公開公正的程序選定專業(yè)機(jī)構(gòu)，委托其進(jìn)行社會(huì)公眾抽樣考核評(píng)價(jià)并得出分值。評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容包括對(duì)法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施效果的客觀陳述、價(jià)值判斷，對(duì)推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的政策建議以及對(duì)較為復(fù)雜的評(píng)估方法的說明。為提高效率降低成本，政府各部門應(yīng)大力推進(jìn)政務(wù)信息公開，搭建多部門的法治數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，同時(shí)給予具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)一定的訪問權(quán)限，從而提高數(shù)據(jù)采集效率。此外，為保障利益相關(guān)方的合法權(quán)益，評(píng)估程序應(yīng)設(shè)定救濟(jì)機(jī)制，對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果有異議的相關(guān)部門可以提出復(fù)核申請(qǐng)。

3.評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用并接受公眾監(jiān)督。對(duì)區(qū)域法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系的測(cè)評(píng)結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，接受社會(huì)監(jiān)督(12)廣東省人民政府網(wǎng)：《廣東省依法行政考評(píng)辦法》第21條、第22條，http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/145/post_145825.html。。同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各機(jī)構(gòu)通過發(fā)表文章、組織研討會(huì)等方式對(duì)評(píng)測(cè)結(jié)果和方法進(jìn)行評(píng)議。對(duì)各方評(píng)議的意見，政府部門應(yīng)及時(shí)總結(jié)并吸收改進(jìn)。為真正發(fā)揮指標(biāo)體系“以評(píng)促建”的功能，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，設(shè)置督促整改機(jī)制。評(píng)價(jià)主體可以將評(píng)估對(duì)象的法治社會(huì)建設(shè)的實(shí)績(jī)作為職務(wù)任免、職級(jí)升降、交流任用和獎(jiǎng)勵(lì)懲處的重要依據(jù)。主管機(jī)關(guān)可以將基層群眾組織、社會(huì)團(tuán)體在法治社會(huì)建設(shè)中的表現(xiàn)作為考核評(píng)估的參考。評(píng)估指出某一領(lǐng)域法治社會(huì)建設(shè)存在問題的，相關(guān)評(píng)估對(duì)象應(yīng)及時(shí)制定整改措施并向上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)報(bào)告，由上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)整改措施的實(shí)施監(jiān)督。評(píng)估過程中，有工作人員(包括接受委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員)有失職、瀆職行為造成較大影響的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任(13)徐漢明、張新平：《社會(huì)治理法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、內(nèi)容及其評(píng)估》，《法學(xué)雜志》2016年第6期。。當(dāng)然，指標(biāo)體系評(píng)價(jià)結(jié)果不能絕對(duì)化，防止指標(biāo)體系失去應(yīng)有的客觀性和準(zhǔn)確性，造成指標(biāo)體系評(píng)價(jià)機(jī)制的“異化”。

4.評(píng)價(jià)保持持續(xù)性，指標(biāo)體系需適時(shí)更新。正如法律制度需要修訂，指標(biāo)體系也需要適時(shí)更新，以適應(yīng)不斷變化的法治社會(huì)建設(shè)需求。評(píng)價(jià)機(jī)制可以選擇年度實(shí)施一次或每?jī)赡陮?shí)施一次的頻率，同時(shí)需要根據(jù)指標(biāo)完成的情況進(jìn)行更新修訂。指標(biāo)從建制(與否)、完善(程度)、落實(shí)(效果)等方面來加以量化，當(dāng)建制性指標(biāo)、完善性指標(biāo)按進(jìn)度完成后，就需要轉(zhuǎn)入落實(shí)性指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)價(jià)。指標(biāo)體系的制定部門可每2—3年組織對(duì)現(xiàn)有指標(biāo)體系開展評(píng)估工作，結(jié)合評(píng)價(jià)報(bào)告中反映的問題，分析指標(biāo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性、代表性等各個(gè)方面，并采用專家討論、向公眾征求意見等方式，提高指標(biāo)體系修訂的透明度和接受度，保證指標(biāo)的時(shí)效性。

四、結(jié)語

以江蘇省為代表的區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的制定，是“法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)”背景下構(gòu)建法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系的創(chuàng)造性嘗試。江蘇省的指標(biāo)體系為今后其他地區(qū)的區(qū)域法治指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。盡管其在指標(biāo)內(nèi)容上仍有瑕疵，但在定位上找準(zhǔn)了方向。區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系應(yīng)以法治社會(huì)建設(shè)成效為評(píng)估對(duì)象，尤其注重評(píng)估以各類社會(huì)團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位等為主體形成的組織網(wǎng)絡(luò)體系在法治建設(shè)中的功能發(fā)揮，注重結(jié)果導(dǎo)向和過程控制。完善法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系需要完善指標(biāo)內(nèi)容，提高指標(biāo)體系的科學(xué)性、可操作性和動(dòng)態(tài)性，同時(shí)也要建立客觀公正并切實(shí)可行的評(píng)價(jià)機(jī)制，從而達(dá)到“以評(píng)促建”的目的，推進(jìn)區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)。

如果能夠?qū)⒍鄠€(gè)地區(qū)置于同一體系進(jìn)行結(jié)果的橫向比較，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的影響力將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。隨著我國(guó)多個(gè)區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建和實(shí)施，可以進(jìn)行區(qū)域法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系的橫向比較，在保持地方特色的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的法治社會(huì)建設(shè)價(jià)值體系，從而改變目前各地指標(biāo)體系碎片化的格局，提高我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的整體水平。