梁 譽(yù)，董 靜

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210023)

一、研究緣起

我國自2000年步入老齡化社會(huì)以來，人口老齡化速度持續(xù)加快。據(jù)2021年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國60歲及以上老年人口達(dá)到2.64億，占人口總數(shù)的18.7%(1)《第七次全國人口普查公報(bào)》(第五號(hào))，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817698.html。。20年間老年人口比例增長(zhǎng)了8.4個(gè)百分點(diǎn)(2)《第七次全國人口普查公報(bào)解讀》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2021年5月12日。，人口老齡化問題日趨嚴(yán)重。為有效解決這一問題，黨的十九屆五中全會(huì)將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，其中健全養(yǎng)老服務(wù)制度成為關(guān)鍵一環(huán)。就目前而言，我國解決養(yǎng)老問題的關(guān)鍵和重心在農(nóng)村，突破口也在農(nóng)村(3)杜鵬：《中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展方向》，《中國社會(huì)工作》2018年第26期。。近年來，農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程逐漸加速，程度不斷加深，呈現(xiàn)出老齡化速度快于城鎮(zhèn)、家庭日趨小型化和空巢化等鮮明特征(4)陸杰華、沙迪：《新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的突出問題、主要矛盾與戰(zhàn)略路徑》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期。，使得農(nóng)村老人照顧危機(jī)、照顧赤字日益凸顯，養(yǎng)老壓力愈加嚴(yán)峻。提升養(yǎng)老服務(wù)(5)本文所謂的“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”是指在農(nóng)村地區(qū)，由政府、社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)性力量為老年人提供的供養(yǎng)、照料和精神慰藉等服務(wù)。的供給能力，滿足廣大老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，已成為當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中迫切需要解決的議題。

經(jīng)過70多年的建設(shè)與發(fā)展，特別是在五保供養(yǎng)制度、福利服務(wù)社會(huì)化、弱勢(shì)老年人保障服務(wù)等相關(guān)政策的建立與推動(dòng)下，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度從無到有，養(yǎng)老服務(wù)體系也初步構(gòu)建起來，在保障農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求方面發(fā)揮了重要作用。然而，受歷史因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展過程中存在嚴(yán)重的“欠賬”問題，在供給力量、技術(shù)要素、服務(wù)觀念等方面都明顯滯后于城市地區(qū)(6)杜鵬、王永梅：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)》，《河北學(xué)刊》2019年第4期。，對(duì)滿足當(dāng)前農(nóng)村老人不斷提升的對(duì)美好養(yǎng)老服務(wù)需求的向往帶來了較大挑戰(zhàn)。因此，亟需全面、系統(tǒng)地梳理70多年來農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度變遷的基本路徑，破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的主要困難，為新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的優(yōu)化改革提供方向。

二、研究回顧與分析框架

隨著我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不斷推進(jìn)以及改革實(shí)踐的日益深化，從歷史的角度探究養(yǎng)老服務(wù)制度的演變路徑與發(fā)展邏輯，逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，引起了許多學(xué)者的關(guān)注。如郭林和張亞飛以參與主體為對(duì)象，對(duì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的歷程進(jìn)行了三階段的分析(7)郭林、張亞飛：《中國民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的變遷與評(píng)析》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第4期。；陳景亮聚焦于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，回顧了我國從古至今機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的變遷(8)陳景亮：《中國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程》，《中國老年學(xué)雜志》2014年第13期。；韓艷基于政策文本，梳理了1949—2014年我國養(yǎng)老服務(wù)供給政策演進(jìn)的階段與特點(diǎn)，以及不足與發(fā)展方向(9)韓艷：《中國養(yǎng)老服務(wù)政策的演進(jìn)路徑和發(fā)展方向——基于1949—2014年國家層面政策文本的研究》，《東南學(xué)術(shù)》2015年第4期。；伍芷蕾和郁俊莉則以政策網(wǎng)絡(luò)為視角，分析了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的特征(10)伍芷蕾、郁俊莉：《中國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策變遷分析：基于政策網(wǎng)絡(luò)視角》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。?？傮w而言，目前學(xué)者們大都圍繞參與主體、政策建設(shè)、服務(wù)模式等方面，探究了養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展的歷史路徑，剖析了其中形成的經(jīng)驗(yàn)與問題。這種研究路徑雖然對(duì)各自關(guān)注的內(nèi)容給予了比較深入地剖析，但卻容易陷入一種生產(chǎn)或提供傾向的局限。尤其是在我國養(yǎng)老服務(wù)主體多元化的背景下，僅通過單一維度的關(guān)注，很難對(duì)養(yǎng)老服務(wù)制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體性的呈現(xiàn)與精確性的分析。

在福利制度的研究中，對(duì)于福利服務(wù)供給的認(rèn)知維度實(shí)際上存在一個(gè)縱向擴(kuò)展的過程(11)丁學(xué)娜、李鳳琴：《福利多元主義的發(fā)展研究——基于理論范式視角》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。。最初，對(duì)福利服務(wù)制度的分析傾向于關(guān)注福利的“提供”；之后，為了更好地揭示福利國家市場(chǎng)化與私有化后政府與其他供給主體之間的關(guān)系，以及福利供給形式的多樣性(如使用者付費(fèi)、合同外包、憑單制等)，“籌資”的維度開始從提供中區(qū)分出來(12)Pinker R，“Making Sense of the Mixed Economy of Welfare”，Social Policy and Administration，Vol.26，No.4，1992，pp.273-284.(13)Spicker，P，Social Policy：Theory and Practice，Bristol：Policy Press，2014，pp.256-257.；后來，許多學(xué)者認(rèn)為，通過法規(guī)措施干預(yù)分配的方式也是福利供給的一項(xiàng)重要機(jī)制，卻往往被忽視，故“規(guī)制”逐漸被納入到福利制度的分析之中(14)Le Grand，Julian，“Knights，Knaves or Pawns? Human Behavior and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.26，No.2，1997，pp.149-169.。這使得福利服務(wù)制度的研究逐漸形成了一個(gè)“提供-籌資-規(guī)制”的三維分析框架(15)Martin Seeleib-Kaiser，Welfare State Transformations in Comparative Perspective，New York：Palgrave Macmillan，2008，p.12.(16)[英]馬丁·鮑威爾：《理解福利混合經(jīng)濟(jì)》，鐘曉慧、岳經(jīng)綸譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第15頁。，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、志愿部門等供給主體，將其不同功能、服務(wù)范圍、資金來源、籌資方式、市場(chǎng)規(guī)制等機(jī)制整合起來。

為了更為系統(tǒng)地探究我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的發(fā)展，本文將基于這一福利服務(wù)制度的“三維”框架進(jìn)行路徑分析：首先，在服務(wù)提供維度上，主要剖析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)各供給主體的作用、服務(wù)對(duì)象的選擇以及服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容。即服務(wù)的提供者是誰？向誰提供服務(wù)？提供什么樣的服務(wù)？其次，在服務(wù)籌資維度上，主要分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金來源。即服務(wù)的籌資出于政府、社會(huì)、市場(chǎng)還是個(gè)人？是通過政府補(bǔ)貼、服務(wù)收費(fèi)、社會(huì)捐助還是其他方式進(jìn)行籌集？最后，在服務(wù)規(guī)制維度上，主要分析政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理的范圍及其對(duì)其他主體的控制程度。即管理涉及的領(lǐng)域有哪些？在市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格控制、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等方面，政府的管控力度是強(qiáng)是弱？(如圖1所示)

圖1 我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展路徑的“三維”分析框架

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展的基本路徑

由于我國各個(gè)發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景不同，社會(huì)政策的具體體制機(jī)制和運(yùn)行方式隨之呈現(xiàn)出差異化的發(fā)展態(tài)勢(shì)(17)關(guān)信平：《我國社會(huì)政策70年發(fā)展歷程與寶貴經(jīng)驗(yàn)》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2019年8月27日。。同樣，從農(nóng)村孤寡老人的救濟(jì)與供養(yǎng)到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建立，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度在不同時(shí)期也經(jīng)歷了不同程度的發(fā)展與改革。

(一)服務(wù)的提供：從集體救濟(jì)到社會(huì)化保障

中華人民共和國成立之初，各級(jí)政府就十分重視農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)群體的生活問題，并將其當(dāng)作社會(huì)緊急救濟(jì)的重點(diǎn)對(duì)象。土地改革基本完成后，雖然國家由于資金短缺及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，使得農(nóng)村的一系列社會(huì)問題相對(duì)擱置，但農(nóng)業(yè)合作化思路的提出卻在很大程度上解決了多數(shù)困難農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，同時(shí)也為妥善安排、照顧鰥寡孤獨(dú)和殘疾人的基本生活創(chuàng)造了條件。1956年頒布的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》與《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》均有規(guī)定，對(duì)于生活無依無靠、無勞動(dòng)能力、無經(jīng)濟(jì)來源的孤寡老人和殘疾人及孤殘兒童，農(nóng)村集體組織要給予“保吃、保穿、保住、保醫(yī)以及保葬”，即“五?！惫B(yǎng)(18)后文出現(xiàn)的“五保”一詞均指此意，不再另作解釋。。人民公社體制確立后，一些地方開始試辦敬老院，對(duì)五保對(duì)象實(shí)行集中供養(yǎng)。1958年12月，《關(guān)于人民公社若干問題的決議》規(guī)定：“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人(?五保戶?)提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所?！?19)《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1958年第36期。此后，全國各地立足“一鄉(xiāng)一院”的目標(biāo)，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，紛紛創(chuàng)建敬老院，力圖解決五保老人的照顧問題。截至1958年底，全國敬老院總數(shù)超過15萬家，收養(yǎng)的五保對(duì)象300余萬人(20)崔乃夫等：《當(dāng)代中國的民政》(下)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年，第106-107頁。。

改革開放之后，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的解體，農(nóng)村集體福利事業(yè)一度因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速萎縮而陷入供給不足的境地，但農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在一定程度上卻得以維系。20世紀(jì)80年代中期，社會(huì)福利社會(huì)化改革推動(dòng)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給社會(huì)化的萌芽，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建設(shè)的資金渠道不斷拓寬，個(gè)人、社會(huì)和市場(chǎng)的力量逐步參與其中。如一些先富裕起來的農(nóng)民自籌資金個(gè)人開辦敬老院，義務(wù)供養(yǎng)五保老人(21)1988年7月，民政部發(fā)出《關(guān)于支持和表彰個(gè)人辦敬老院的決定》，在會(huì)議和《決定》的推動(dòng)下，個(gè)人辦院得到了較快的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到20世紀(jì)80年代末，個(gè)體辦的敬老院已發(fā)展到40多所。見崔乃夫：《當(dāng)代中國的民政》(下)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年，第120頁。。1997年，《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》規(guī)定：“敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位。敬老院以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主，五保對(duì)象較多的村也可以興辦。提倡企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人興辦和資助敬老院?！?22)《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，http：//www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143926.htm。由此，農(nóng)村敬老院開始從救濟(jì)型向福利型轉(zhuǎn)變，其接受對(duì)象也開始從單純的五保老人逐步向社會(huì)老人擴(kuò)展。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了解決農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的經(jīng)費(fèi)挪用、標(biāo)準(zhǔn)降低、應(yīng)保未保等問題，國務(wù)院于2006年修訂了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，開始強(qiáng)化地方政府和中央政府對(duì)于五保供養(yǎng)的財(cái)政責(zé)任，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)責(zé)任由農(nóng)村集體向國家轉(zhuǎn)移。此外，為了更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化快速發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的沖擊，2006年，國務(wù)院還出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，明確規(guī)定：“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系?！?23)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕6號(hào))，http：//www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2879022.htm。這促使更多的社會(huì)和市場(chǎng)主體參與到農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，一些新型的養(yǎng)老服務(wù)模式如社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等開始向農(nóng)村地區(qū)延伸。

“十二五”和“十三五”時(shí)期，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》等一系列文件的出臺(tái)，進(jìn)一步深化了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化的供給結(jié)構(gòu)；《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等政策的實(shí)施，使得農(nóng)村地區(qū)建立起經(jīng)濟(jì)困難老人補(bǔ)貼制度與留守老人關(guān)愛服務(wù)體系。高齡、空巢、失能等老年群體被納入到養(yǎng)老服務(wù)保障范圍內(nèi)，可以無償或低償?shù)孬@得托養(yǎng)、互助養(yǎng)老、健康管理、長(zhǎng)期護(hù)理等服務(wù)。“截止到2019年底，農(nóng)村地區(qū)已建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)15932個(gè)，機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)164.5萬張，接受入住老人涵蓋特困、自費(fèi)和優(yōu)撫人員達(dá)87.7萬多人。并且，農(nóng)村擁有社區(qū)養(yǎng)老照料機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)33805個(gè)、社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施也建有90276個(gè)”(24)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，北京：中國社會(huì)出版社，2020年。。

(二)服務(wù)的籌資：從村社支持到多渠道籌資

人民公社時(shí)期，人民公社的分配原則在公社內(nèi)部具體化為工分制。集體提留的公益金作為這一分配制度的重要內(nèi)容，構(gòu)成五保供養(yǎng)最重要和最基本的經(jīng)濟(jì)來源(25)肖林生：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究：制度嵌入性的視角》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第3期。。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，集體經(jīng)濟(jì)逐步衰敗，五保制度因此一度遭遇籌資困難。在工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村公益事業(yè)提供一定的經(jīng)費(fèi)支持，而在工業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”幾乎是五保供養(yǎng)的唯一經(jīng)費(fèi)來源(26)顧昕、降薇：《稅費(fèi)改革與農(nóng)村五保戶供養(yǎng)融資體系的制度化》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。。1991年，《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“村提留包括公積金、公益金和管理費(fèi)……公益金用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)……鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)可以用于五保戶供養(yǎng)。五保戶供養(yǎng)從鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支的，不得在村提留中重復(fù)列支?！?27)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1991年第41期。1994年以后，隨著分稅制的實(shí)施，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)普遍出現(xiàn)。另外，從1997年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步走向低谷，縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)村集體出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)拮據(jù)(28)陳錫文：《中國縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民增收問題研究》，太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，2003年，第16-25頁。。農(nóng)村集體福利事業(yè)只能通過農(nóng)村集體向農(nóng)民進(jìn)行收費(fèi)和攤派加以維持(29)貢森、王列軍、佘宇：《農(nóng)村五保供養(yǎng)的體制性問題和對(duì)策——以山東省為例》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。。與此同時(shí)，為了減輕集體和國家的負(fù)擔(dān)，20世紀(jì)80年代中后期以后，許多農(nóng)村敬老院都發(fā)展起了院辦經(jīng)濟(jì)，如自營農(nóng)副生產(chǎn)、敬老院辦廠等，走上了“以副補(bǔ)院”的道路。并且，在農(nóng)村敬老院，可以多種方式開展生產(chǎn)經(jīng)營性活動(dòng)，如接收社會(huì)老人自費(fèi)入院等；個(gè)人或組織也可以通過慈善捐贈(zèng)的方式支援農(nóng)村敬老院建設(shè)?？傮w來說，社會(huì)資金的引入客觀上為農(nóng)村五保供養(yǎng)制度籌資問題的解決提供了一條新的路徑。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費(fèi)改革為農(nóng)村五保制度的籌資帶來了新轉(zhuǎn)機(jī)。農(nóng)村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)逐步改變列支方式，由“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加稅。2006年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排……中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助”(30)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-01/26/content_172438.htm。。這一規(guī)定標(biāo)志著國家開始承擔(dān)五保供養(yǎng)的財(cái)政責(zé)任。為了加快推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的整體性發(fā)展，近年來，伴隨著《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》等支持性政策的出臺(tái)，農(nóng)村居民收入水平的提高，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的籌資渠道不斷擴(kuò)展，政府補(bǔ)貼、社會(huì)注資、經(jīng)營性收入，甚至一些私人捐助等，逐漸成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資的主要渠道。至此，包括國家、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人在內(nèi)的多元化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資格局逐漸形成。

(三)服務(wù)的規(guī)制：從集體管理到政府規(guī)制

自中華人民共和國成立到改革開放初期，我國對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的制度安排，主要散見于一些與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體建設(shè)相關(guān)的文件中(如表1所示)，且在內(nèi)容上只對(duì)供給主體、救濟(jì)對(duì)象、籌資及補(bǔ)助方式等做出了簡(jiǎn)單的規(guī)定，沒有形成獨(dú)立的規(guī)制體系。這一時(shí)期，國家對(duì)于農(nóng)村敬老院這種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政管理，常常伴隨著社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)而施行各種整頓、調(diào)整(31)張?jiān)僭疲骸稄墓芸氐揭?guī)制：新中國成立以來我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的歷史脈絡(luò)》，《老齡科學(xué)研究》2015年第1期。。因此，對(duì)養(yǎng)老資源與各類服務(wù)的分配基本上是由農(nóng)村集體進(jìn)行自我管理，規(guī)范化水平相對(duì)較低。

表1 中華人民共和國成立早期農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策文件

資料來源：由作者自行整理而得。

改革開放以后，為了改進(jìn)五保供養(yǎng)工作，民政部于1982年開展了第一次五保普查，推動(dòng)了五保相關(guān)規(guī)章制度的建立。與此同時(shí)，河北、云南等省和許多縣也相繼頒發(fā)了五保工作地方性法規(guī)，對(duì)五保工作做了相對(duì)明確的規(guī)定。1994年，國務(wù)院頒布了第一部關(guān)于五保供養(yǎng)的專門性法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，它與1997年出臺(tái)的《農(nóng)村敬老院暫行管理辦法》，加強(qiáng)了對(duì)五保供養(yǎng)的對(duì)象、內(nèi)容、形式，以及農(nóng)村敬老院院務(wù)、財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營等方面的管理，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走向規(guī)范化。隨后，全國各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，制定了一系列關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)細(xì)則和敬老院管理辦法，逐漸形成自上而下相對(duì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理制度體系。

2000年，民政部制定《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》；同年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》；2002年，人力資源和社會(huì)保障部頒布《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》。這些文件對(duì)包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的所有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)管理、人員配置等方面，都做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。2006年，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》重新修訂，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，更是提出了審批、管理、建設(shè)、財(cái)稅方面的要求，并進(jìn)一步明確了各級(jí)政府部門監(jiān)督管理的職責(zé)，建立了社會(huì)公告監(jiān)督制度，增設(shè)了相應(yīng)的法律責(zé)任。這些規(guī)章制度的集中出臺(tái)，體現(xiàn)了國家層面及各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制的提升。2013年之后，國家又加強(qiáng)了對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)領(lǐng)域的改革，更加注重服務(wù)的高質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。例如，2017年3月，民政部等六部門開始了為期四年的“養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行大檢查、大整治。2017年以來，國家又陸續(xù)發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)，完善了養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)從一體化到多元化：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變

總體而言，經(jīng)過70多年的建設(shè)與改革，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度在結(jié)構(gòu)上走出了一條從“一體化”到“多元化”供給的道路。中華人民共和國成立之初，尤其是1956年之后，我國的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度被框定在五保供養(yǎng)制度之內(nèi)，服務(wù)的主體僅僅是村社組織，服務(wù)的對(duì)象是五保老人，服務(wù)的內(nèi)容較為基礎(chǔ)，主要是生活救濟(jì)，服務(wù)的資金主要依靠集體經(jīng)濟(jì)，服務(wù)的供給規(guī)范化程度比較低。

改革開放以來，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解以及人口老齡化問題的日益凸顯，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)村社一體化的養(yǎng)老服務(wù)制度，在結(jié)構(gòu)上開始發(fā)生多元化的改變，并在范圍上逐漸突破集體福利的性質(zhì)，擴(kuò)展到社會(huì)福利的范疇。首先，在提供領(lǐng)域，一些社會(huì)力量通過興辦敬老院的方式進(jìn)入到服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一部分原有的農(nóng)村敬老院逐步走上民營化的道路，向社會(huì)開放。這種“由外向內(nèi)”與“由內(nèi)向外”所形成的雙向社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體與對(duì)象、內(nèi)容與類型的多樣化發(fā)展。其次，在籌資領(lǐng)域，20世紀(jì)80年代中后期，院辦經(jīng)濟(jì)以及自費(fèi)收養(yǎng)等經(jīng)營管理方式的引入，為敬老院的發(fā)展注入了新的資金來源。2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的修訂，公共財(cái)政成為五保制度的籌資主體，加上近年來政府陸續(xù)出臺(tái)的一系列推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的激勵(lì)性政策，都促使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)朝向多渠道的籌資格局轉(zhuǎn)變。最后，在規(guī)制領(lǐng)域，伴隨著相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)章制度的建立以及監(jiān)管行為的實(shí)施，國家加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供主體、覆蓋對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、生產(chǎn)形式等方面的管理，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制進(jìn)入到規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的新階段(如表2所示)。

表2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變

四、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要問題

經(jīng)過70多年的建設(shè)，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度歷經(jīng)從無到有，在結(jié)構(gòu)上走出了一條從“一體化”到“多元化”供給的道路。然而，近年來伴隨著農(nóng)村老年人生活水平的不斷提高，尤其是對(duì)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)需求的日益提升，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)制度在供給過程中顯露出一系列的發(fā)展問題。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給能力不足

從目前的主體結(jié)構(gòu)來看，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級(jí)集體提供的。例如，到2017年底，江蘇城鄉(xiāng)已建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2463家，其中農(nóng)村敬老院1135家，占比達(dá)到農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的絕對(duì)多數(shù)(32)唐悅：《江蘇2463家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受史上最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)化大檢查》，《新華日?qǐng)?bào)》2018年5月31日。。雖然，我國近年來不斷鼓勵(lì)并支持社會(huì)組織、企事業(yè)單位、個(gè)人等社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供領(lǐng)域，但受農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境不足的影響，社會(huì)力量提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的熱情和參與度依然不高，甚至不愿進(jìn)入。供給主體結(jié)構(gòu)的失衡，在很大程度上阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)普惠化和多樣化的進(jìn)程。一是社會(huì)化提供力量的不足，使得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍仍然以少數(shù)困難和弱勢(shì)的老年群體為主，那些有養(yǎng)老服務(wù)需求的一般老人，哪怕是自費(fèi)老人，可能會(huì)因資格性和可及性的限制而無法充分獲得相應(yīng)的服務(wù)(如表3所示)。二是市場(chǎng)化生產(chǎn)機(jī)制的欠缺，造成服務(wù)提供者對(duì)服務(wù)需求的敏感性和技術(shù)性偏低，即服務(wù)生產(chǎn)的內(nèi)容更多側(cè)重于較為單一的和基本的生活類照顧以及休閑類服務(wù)，而在滿足老年人醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等多樣化和專業(yè)化服務(wù)需求上存在明顯的短板，如設(shè)備、人員、技能短缺，進(jìn)而影響了服務(wù)的供給質(zhì)量。

表3 2015—2017年城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象比較情況

資料來源：根據(jù)2016年至2018年的《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)資料整理所得。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的籌資渠道不暢

財(cái)政資金是當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資的主要來源之一，其主要體現(xiàn)在國家對(duì)五保供養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)困難的高齡和失能老人提供養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，以及為社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供資金支持，但總體來看，我國目前對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入仍存在資金短缺的問題。一是受自身財(cái)政壓力限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)村敬老院的資金支持不足，致使許多敬老院在日常運(yùn)轉(zhuǎn)和管理上存在困難。二是各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼力度較小，尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金存在投入稀少、擠占挪用、執(zhí)行不力等問題，很難保障農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營。三是我國農(nóng)村“未富先老”的特點(diǎn)格外突出，尤其是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金偏低。盡管近幾年中央及地方不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金人均水平到2020年底也僅有170元/月(33)新華網(wǎng)客戶端：《未來五年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金還會(huì)漲嗎？》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1694394085305943861&wfr=spider&for=pc。。加之“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，使得農(nóng)村老年人的服務(wù)消費(fèi)意識(shí)比較保守，個(gè)人與家庭的消費(fèi)性資金對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的拉動(dòng)效用并不明顯。另外，在現(xiàn)階段，社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)捐贈(zèng)意識(shí)仍較薄弱，加上金融市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)貸款融資的壁壘等因素，都進(jìn)一步加劇了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資的困難。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制安排不善

雖然農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從集體規(guī)制到政府規(guī)制的轉(zhuǎn)變，但就現(xiàn)行的規(guī)制情況而言，其在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施上仍存在一些問題。一是在規(guī)制層級(jí)方面，目前養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制的層級(jí)主要停留在行政法規(guī)和規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)層面，雖然具有一定的規(guī)范性作用，但其終究不屬于法律的范疇，影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)管理、監(jiān)督、懲治的效力。二是在監(jiān)管方式方面，過度依賴政府監(jiān)管的現(xiàn)象普遍存在，第三方監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制的引入率和成熟度還比較低。在操作環(huán)節(jié)上，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管缺乏精細(xì)化的措施與標(biāo)準(zhǔn)，并且大多數(shù)規(guī)則的設(shè)置多關(guān)注服務(wù)準(zhǔn)入與主體監(jiān)管，而對(duì)服務(wù)的輸出如質(zhì)量與價(jià)格的控制等則涉及較少，在很大程度上降低了服務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性、科學(xué)性與效率性。三是在獎(jiǎng)懲機(jī)制方面，現(xiàn)有的支持性政策偏重于符合資質(zhì)的非營利性機(jī)構(gòu)，疏忽了對(duì)其他如企業(yè)和私人性質(zhì)且作出貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠與獎(jiǎng)勵(lì)。而現(xiàn)有懲治性政策的處罰力度又不強(qiáng)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)提供者的違規(guī)成本較低，不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范有序的發(fā)展。

五、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的優(yōu)化方向

不同于一般的產(chǎn)品，養(yǎng)老服務(wù)是一類可能會(huì)由個(gè)人偏好缺陷而導(dǎo)致消費(fèi)者消費(fèi)量低于社會(huì)希望的消費(fèi)量的產(chǎn)品，屬于“有益品”(Merit Goods)的范疇(34)Jansson J O.“The Myth of the Service Economy—An Update”，F(xiàn)utures，Vol.41，No.3，2009，pp.182-189.。為了釋放它所具備的外部效益(35)[美]鮑德威、威迪遜：《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》，鄧力平譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000年，第44頁。，避免人們對(duì)其消費(fèi)和使用的無知與不足，此類產(chǎn)品應(yīng)在國家干預(yù)下完成供給(36)劉虹：《有益品的性質(zhì)與公共利益的識(shí)別》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2007年第8期。，即國家要在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但通過對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)70多年的發(fā)展歷程分析發(fā)現(xiàn)，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體供給，還是近年來相關(guān)的政策輸出與資金投入，國家對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的承擔(dān)與功能的發(fā)揮均處于缺位與不足的狀態(tài)，這也是造成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給在社會(huì)化、多渠道、規(guī)范性等方面不充分的根本原因。為此，未來促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度更好發(fā)展的治本之策，便在于強(qiáng)化國家的供給責(zé)任。當(dāng)然，這種責(zé)任的強(qiáng)化并不是“全環(huán)節(jié)”或是“統(tǒng)包式”的增強(qiáng)，關(guān)鍵是各級(jí)政府如何在漸已成型的多元結(jié)構(gòu)中，通過自身供給角色的最優(yōu)化扮演，實(shí)現(xiàn)各參與主體供給功能的最大化發(fā)揮。

(一)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，構(gòu)建現(xiàn)代型的服務(wù)提供體系

一般而言，市場(chǎng)在提高福利服務(wù)的生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量、需求回應(yīng)上比政府更為靈活多樣。因此，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供環(huán)節(jié)，政府要做好促進(jìn)者的角色，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，提升與擴(kuò)大服務(wù)的生產(chǎn)能力。具體而言，一是政府要從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域逐步退出，大力推廣農(nóng)村敬老院民營化改革(如公辦/建民營)，利用存量資源擴(kuò)大社會(huì)老人的服務(wù)受益范圍；二是政府要為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展創(chuàng)造更為有利的政策條件，如制定更為優(yōu)惠的稅費(fèi)減免政策，嚴(yán)格各項(xiàng)支持性政策的執(zhí)行，開發(fā)更多的公私合作項(xiàng)目，維護(hù)公平的市場(chǎng)環(huán)境等，以吸引和培育社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)力量更為廣泛與深入地參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，提供更加專業(yè)化、多樣化以及貼近民眾需求的養(yǎng)老服務(wù)。政府還要做好安排者的角色。從未來趨勢(shì)看，相關(guān)部門要更多從農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗與現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)更多地投向居家與社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域，重點(diǎn)圍繞多層次服務(wù)體系(尤其是醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等服務(wù))，以及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)，構(gòu)建現(xiàn)代型的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供體系。

(二)發(fā)揮政府的多重籌資功能，拓展多樣的資金渠道

養(yǎng)老服務(wù)的有效提供，離不開充足的資金保障(37)林閩鋼、梁譽(yù)：《準(zhǔn)市場(chǎng)視角下社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)多元化籌資研究》，《中國行政管理》2016年第7期。，因此，建立一個(gè)制度化、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制尤為關(guān)鍵。一是要充分發(fā)揮政府的直接籌資功能，加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持力度，如以單獨(dú)設(shè)項(xiàng)的方式將養(yǎng)老服務(wù)支出納入到各級(jí)財(cái)政預(yù)算體系，增加福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的支出比例，以及嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)資金支持政策的發(fā)布與執(zhí)行等，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。二是要強(qiáng)化政府的間接籌資功能，激發(fā)更多的社會(huì)資金注入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。如政府要進(jìn)一步提高農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇以及困難老人的服務(wù)補(bǔ)貼水平，以增強(qiáng)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)能力；政府還要制定更具激勵(lì)性的慈善政策，激發(fā)全社會(huì)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的捐贈(zèng)意識(shí)和行為，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展拓展更多的籌資渠道。

(三)加強(qiáng)法制建設(shè)與生產(chǎn)監(jiān)管，建立強(qiáng)效的規(guī)制制度

構(gòu)建起強(qiáng)有力的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制制度，須從多個(gè)方面入手。一是強(qiáng)化法制保障，要彌補(bǔ)現(xiàn)有法律方面的缺失。盡快制定《老年人社會(huì)福利法》這一養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“基本法”，并在此基礎(chǔ)上配套出臺(tái)《養(yǎng)老服務(wù)管理?xiàng)l例》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃建設(shè)、責(zé)任范圍、內(nèi)容形式、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)規(guī)制行為有法可依。二是加快養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，要將規(guī)制改革的重點(diǎn)聚焦于養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與評(píng)估。健全涵蓋建筑設(shè)施、環(huán)境安全、服務(wù)提供、人員管理、機(jī)構(gòu)運(yùn)營等養(yǎng)老服務(wù)供給各要素的結(jié)構(gòu)完整、標(biāo)準(zhǔn)明確、操作性強(qiáng)的體系。三是建立多元監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，要更多地引入第三方監(jiān)督與評(píng)估的方式。在強(qiáng)化政府部門對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管之外，將專業(yè)的服務(wù)交由專業(yè)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)估；開辟專門渠道將養(yǎng)老服務(wù)使用者和社會(huì)大眾的反饋充分納入進(jìn)來，從而為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的管理與獎(jiǎng)懲提供專業(yè)化和科學(xué)化的評(píng)判依據(jù)。