周均旭，杜亞楠

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧530004)

一、引言

黨的十九大報告明確提出要辦好學(xué)前教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。學(xué)前教育是人生發(fā)展的奠基性教育，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，是國民教育體系的重要組成部分，對個體身心全面健康發(fā)展、義務(wù)教育質(zhì)量、國民素質(zhì)整體提高和社會發(fā)展均具有重要的奠基作用(1)龐麗娟：《加快推進(jìn)〈學(xué)前教育法〉立法進(jìn)程》，《教育研究》2011年第8期。。

新中國成立以來，學(xué)前教育事業(yè)為保障兒童權(quán)利、促進(jìn)早期人力資本開發(fā)發(fā)揮了積極作用，但是其發(fā)展過程較為曲折(2)郭磊、曲進(jìn)：《赫克曼曲線與人力資本投資——加大學(xué)前公共投入的思想與借鑒》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2019年第1期。。建國初期，我國教育部提出，要讓更多婦女參加工作，為了幫助有工作的母親照顧和教育孩子，應(yīng)該大力開辦托兒所和幼兒園；學(xué)前教育的大力發(fā)展，讓更多的婦女走出家庭參與勞動，服務(wù)社會化大生產(chǎn)，加快國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)(3)雷萬鵬、馬紅梅：《幼兒教師勞動力市場工資補償——基于特征工資理論的實證研究》，《教育研究》2020年第9期。。改革開放后政府對學(xué)前教育的責(zé)任邊界經(jīng)歷了承擔(dān)底線責(zé)任、缺位、主導(dǎo)的演變過程(4)李琳：《改革開放40年學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中政府責(zé)任邊界的演變與啟示》，《中國教育學(xué)刊》2019年第1期。?！毒攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出以多種形式和力量發(fā)展學(xué)前教育，堅持“動員社會力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育”，學(xué)前教育的辦學(xué)模式走向多元化，出現(xiàn)了市場化的傾向?？傮w來看，我國學(xué)前教育經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期的學(xué)前教育(1949—1978年)、曲折發(fā)展的學(xué)前教育(1978—2010年)和學(xué)前教育快速普及(2010年至今)三個時期(5)單大圣：《學(xué)前教育發(fā)展歷程及基本經(jīng)驗》，《教育觀察(下半月)》2016年第3期。。

“入園難”“入園貴”，在很長一段時間都是群眾反應(yīng)較為強烈的民生問題，本文通過回顧21世紀(jì)以來學(xué)前教育經(jīng)歷的從市場擴(kuò)張、調(diào)整規(guī)范，再重新回歸公益的發(fā)展歷程，揭示其變遷邏輯，為“十四五”時期學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展提供參考建議。

二、21世紀(jì)以來我國學(xué)前教育的變遷邏輯

本文以中央政府及下屬機構(gòu)官網(wǎng)、北大法意網(wǎng)為主，輔以中國知網(wǎng)、百度等大數(shù)據(jù)網(wǎng)站，以“學(xué)前教育”“幼兒園”“幼兒”等關(guān)鍵詞檢索2000年1月—2019年12月我國中央層面的學(xué)前教育政策文件，篩選出相關(guān)度較高的108份。經(jīng)過研讀分析，再結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)的變化，將21世紀(jì)以來學(xué)前教育的發(fā)展，劃分為市場擴(kuò)張期、調(diào)整規(guī)范期和重歸公益期，每個時期的學(xué)前教育政策側(cè)重點均有所不同，具體分析如下：

(一)市場擴(kuò)張期(2000—2009年)

20世紀(jì)90年代的城鎮(zhèn)化發(fā)展增加了人民群眾對我國學(xué)前教育的需求，限于國家財力，教育投資重點在于義務(wù)教育，學(xué)前教育的公辦資源投入不足，很多公益性質(zhì)的集體幼兒園、部門創(chuàng)辦的幼兒園紛紛進(jìn)行改制，巨大的供不應(yīng)求缺口只能通過民辦園的方式填補，學(xué)前教育的公益性受到破壞(6)吳遵民、黃欣、屈璐：《我國學(xué)前教育立法的若干思考》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。。2003年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，開始實行“兩條腿走路”的方針，公辦、民辦幼兒園協(xié)同發(fā)展。2000—2009年，民辦幼兒園數(shù)量呈現(xiàn)井噴式的增長態(tài)勢，由2000年的44317所增加到2009年的89304所，增長101.51%，而同期集體幼兒園數(shù)量則由2000年的80722所減少到2009年的17542所，下降78.27%，集體辦園數(shù)量的減少在一定程度上表明政府對公辦幼兒園投入不足(見表1)。

表1 2000—2009年幼兒園數(shù)量變化情況 單位：萬所

公共投資缺位，導(dǎo)致幼兒園供給失衡，城鎮(zhèn)與農(nóng)村很多適齡幼兒無園可上，“入園難”“入園遠(yuǎn)”成為普遍問題，而市場化又衍生出“入園貴”(7)王春英：《發(fā)展農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)前教育是促進(jìn)教育起點公平的重要舉措》，《學(xué)前教育研究》2010年第5期。。學(xué)前教育在硬件建設(shè)、師資配備和市場監(jiān)管方面的不足在21世紀(jì)前十年格外突出。

1.硬件建設(shè)存在安全隱患。學(xué)前教育的公辦幼兒園占比低，民辦幼兒園占比高，“公辦民辦并舉”格局最終變成民辦為主，但是對民辦幼兒園的建設(shè)審批還存在不足，幼兒園建設(shè)存在安全隱患。特別是在農(nóng)村地區(qū)，90%以上的幼兒園是民辦園，其中大多又是利用民房或自建住房作為校舍，建筑質(zhì)量及相關(guān)配套設(shè)施達(dá)不到要求，場地狹小，綠化面積少，空氣質(zhì)量差，有的甚至沒有消防器材和緊急安全通道，安全事故時有發(fā)生。

2.學(xué)前教育師資配備不足。隨著民辦幼兒園數(shù)量的快速增加，幼兒對教師的需求也在與日俱增(8)徐燕：《幼兒教師“惡性流動”原因探析及對策思考》，《學(xué)前教育研究》2007年第4期。。但是學(xué)前教師的編制少，學(xué)前教師的福利待遇又遠(yuǎn)不如中小學(xué)教師，導(dǎo)致優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗研究表明，幼兒園較為合理的生師比是15：1，但是我國幼兒園的生師比長期居高不下，民辦園維持在17：1左右，相較而言，集體辦園生師比更高，對教師的需求更多(見表2)。有的農(nóng)村民辦園的一個老師要照看三四十個孩子，身兼老師、保育員、廚師等多種角色，而且管理者往往沒有從教經(jīng)驗，師資力量匱乏，“無證上崗”現(xiàn)象普遍。

表2 2000—2009年學(xué)前教育生師比變化情況

3.學(xué)前教育監(jiān)管薄弱。國務(wù)院、教育部“堅持實行地方負(fù)責(zé)，分級管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的幼兒教育管理體制”(9)教育部等：《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，http：//www.moe.gov.cn/s78/A06/jcys_left/moe_705/s3327/201001/t20100128_81996.html。，但是中央及省級政府的統(tǒng)籌管理很難具體落實到位，有的民辦幼兒園處于管理不力的狀態(tài)。師資隊伍準(zhǔn)入門檻低，很多教師只是初中甚至小學(xué)畢業(yè)，園長和教師的聘任考核、資格審定工作流于形式。該時期，幼兒園安全事故時有發(fā)生，師生生命安全受到威脅，如河南鞏義某幼兒園房屋倒塌造成7死4傷、蘇州小劍橋幼兒園28名兒童被持刀闖入者砍傷等。為保障師生安全，政府應(yīng)加強安全監(jiān)管，但事實上相關(guān)的安全政策主要由教育部門發(fā)布(見表3)，缺乏公安部等職能部門的參與，容易導(dǎo)致監(jiān)管不到位，出現(xiàn)問題后各部門相互推卸責(zé)任的情形。

表3 2000—2009年學(xué)前教育部分安全政策

(二)調(diào)整規(guī)范期(2010—2015年)

學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)入調(diào)整規(guī)范期，主要體現(xiàn)在政府針對前期過度市場化帶來的種種問題，通過制定具有針對性的政策來加以管理規(guī)范(見表4)，這一階段出臺的政策主要集中在以下三個方面：

表4 2010—2015年學(xué)前教育部分政策

1.加強學(xué)前教育管理和師資隊伍建設(shè)。針對市場擴(kuò)張期學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)的無序、混亂，特別是民辦幼兒園硬件建設(shè)、師資配備等問題，2010年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》，要求加大幼兒園的管理力度、完善學(xué)前教師隊伍配備，并提出到2020年要普及學(xué)前一年教育，基本普及學(xué)前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學(xué)前三年教育的發(fā)展目標(biāo)(10)楊歡、趙鵬程：《1978年以來基礎(chǔ)教育學(xué)校布局調(diào)整政策分析》，《教學(xué)與管理》2021年第9期。。2012年，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出，各級政府推行“以縣管理”的發(fā)展方式，加強對學(xué)前教育的指導(dǎo)，通過多種途徑和方法提高學(xué)前教師隊伍的質(zhì)量。其后，2013年《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》進(jìn)一步指出，幼兒教師是發(fā)展學(xué)前教育的核心要素，從教師的角度出發(fā)使學(xué)前教育得到高質(zhì)量的發(fā)展。針對作為管理者的幼兒園園長也有明確的要求，2015年，《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》指出，園長是履行幼兒園領(lǐng)導(dǎo)與管理工作的專業(yè)人員，對其職責(zé)作了具體的說明。此外，2010年《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》要求，衛(wèi)生保健人員持證上崗，合理搭配幼兒營養(yǎng)膳食等。

2.注重從業(yè)人員的培訓(xùn)。2010年，教育部、財政部開展國培計劃，幼兒園教師培訓(xùn)也在其中，培訓(xùn)對象包括中西部地區(qū)農(nóng)村公辦幼兒園(含部門、集體辦幼兒園)和普惠性民辦幼兒園園長、骨干教師、轉(zhuǎn)崗教師。中央財政安排專項資金保障農(nóng)村學(xué)前教師培訓(xùn)所需經(jīng)費，切實保障農(nóng)村教師的培訓(xùn)權(quán)利與質(zhì)量。

3.糾正學(xué)前教育的發(fā)展方向。一些民辦幼兒園為盈利收取各類日常教育、保育之外的興趣班費用，并誘導(dǎo)家長文化課學(xué)習(xí)要從娃娃抓起，使得學(xué)前教育的“小學(xué)化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。針對此現(xiàn)象，2012年教育部印發(fā)的《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》將為幼兒終身學(xué)習(xí)和發(fā)展奠定良好素質(zhì)基礎(chǔ)作為學(xué)前教育的目標(biāo)，嚴(yán)禁超前教育和強化訓(xùn)練。針對兒童獨有的發(fā)展特點，堅決糾正和防止“小學(xué)化”傾向，使幼兒真正享受快樂而自由的成長時光，切實提高學(xué)前教育、保育的質(zhì)量。

在調(diào)整規(guī)范期學(xué)前教育政策實施以后，學(xué)前教育規(guī)模的擴(kuò)大有效改善了“入園難”。幼兒園數(shù)量由2010年的15.04萬所增加到2015年的22.37萬所，民辦園保持在公辦園數(shù)量的2倍左右，在學(xué)前教育的幼兒招生中處于主導(dǎo)地位。幼兒園教職工數(shù)量由2010年的184.93萬人穩(wěn)步提高到2015年的349.58萬人，2015年，全國共有幼兒園教職工349.58萬人，其中專任教師205.10萬人，園長144.48萬人，分別比2010年增加164.65萬人、90.68萬人和73.97萬人。各地特別是西部地區(qū)加大學(xué)前教育財政支持力度，建立學(xué)前教育資助體系。如2011—2020年，貴州省級財政針對沒有公辦幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處新建的公辦幼兒園，按每所50萬元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補助；2011年，《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于當(dāng)前促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的若干意見》也明確要求，要把學(xué)前教育經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，并及時撥付到位，新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜，公辦幼兒園生均經(jīng)費撥款按每生每年不低于20元核定的標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)前教育資助體系，使經(jīng)濟(jì)困難的幼兒也能接受學(xué)前教育。

表5 2010—2015年全國幼兒園和教師數(shù)量變化情況

(三)回歸公益期(2016年以后)

學(xué)前教育在經(jīng)歷了市場擴(kuò)張期、調(diào)整規(guī)范期的曲折發(fā)展之后，2016年我國進(jìn)入全面建成小康社會的“十三五”決勝階段，而學(xué)前教育也轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公平的新階段。特別是伴隨著全面放開二孩生育政策的實施，學(xué)前教育發(fā)展不平衡不充分的問題更加突出，走上回歸公益的發(fā)展道路已經(jīng)成為社會共識，政府回應(yīng)社會需求，對學(xué)前教育的發(fā)展也更加重視，財政投入力度不斷加大，普惠性幼兒園的建設(shè)大幅推進(jìn)。2016—2019年，幼兒園數(shù)、專任教師數(shù)、當(dāng)年幼兒園建設(shè)竣工面積、國家財政性教育經(jīng)費都出現(xiàn)了大幅增長(見表6)。

表6 2016—2019年幼兒園建設(shè)情況

“十三五”規(guī)劃指出，要繼續(xù)擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，基本解決“入園難”，切實加大對貧困地區(qū)、民族地區(qū)的扶持力度，加強幼兒園準(zhǔn)入、安全、師資、收費、衛(wèi)生保健及教學(xué)質(zhì)量等方面的日常指導(dǎo)和監(jiān)管，著力提升教師、保育員的素質(zhì)，其后各類政策將注意力逐漸聚焦到回歸公益的方向上來。

1.加大公辦幼兒園建設(shè)力度。2016年，《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》提出，要大力發(fā)展學(xué)前教育，貧困地區(qū)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少要辦好一所公辦中心幼兒園，逐步形成貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助農(nóng)村貧困家庭幼兒接受學(xué)前教育，切實加強民族地區(qū)幼兒園的建設(shè)，精確瞄準(zhǔn)教育最薄弱領(lǐng)域和最貧困群體，促進(jìn)教育強民、教育強國目標(biāo)的實現(xiàn)，堅決打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)。2018 年，《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出，到2035 年全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

2.推進(jìn)普惠性幼兒園發(fā)展。普惠性幼兒園以政府指導(dǎo)價收取保育費和住宿費，包括教育部門辦園、其他部門舉辦的公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園。2017年，教育部在召開第三期學(xué)前教育行動計劃大會上提出，“入園難”問題雖初步得到解決，但資源不足和普惠力度不夠的雙重壓力依然不減，并且體制機制建設(shè)較為滯后，要努力創(chuàng)辦讓老百姓上得起的平價幼兒園。其后，普惠性幼兒園建設(shè)情況大大改善。2019年教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國共有幼兒園28.12萬所，其中普惠性幼兒園19.84 萬所，占幼兒園總數(shù)的70.55%；在園幼兒4713.88萬人，其中普惠性幼兒園在園幼兒3559.69萬人，占比為75.52%(11)教育部官網(wǎng)，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。。

3.規(guī)范學(xué)前教育管理。政府通過頒布發(fā)行相關(guān)政策來保證學(xué)前教育的長遠(yuǎn)發(fā)展，對2016年以后國家出臺的部分政策可分為支持促進(jìn)類、規(guī)范管理類、師資發(fā)展類和幼兒安全類(見表7)。支持促進(jìn)類從宏觀層面保證學(xué)前教育的發(fā)展，政策具有一定的強制性；規(guī)范管理類使學(xué)前教育的發(fā)展更加標(biāo)準(zhǔn)化，保證各項工作有章可循；師資發(fā)展類重點在于提升幼兒教師素質(zhì)，通過高素質(zhì)的幼兒教師改進(jìn)教育、保育工作，為實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標(biāo)奠定基礎(chǔ)性的人力資源；幼兒安全類切實關(guān)注人身安全，全方位保證每位兒童健康成長。

表7 2016年以后國家出臺的部分學(xué)前教育政策

三、學(xué)前教育回歸公益面臨的困境

21世紀(jì)以來，我國學(xué)前教育經(jīng)過20多年的曲折發(fā)展，仍然存在基礎(chǔ)薄、公共投入和政策關(guān)注不足的問題。雖然政府不斷加強和完善學(xué)前教育政策的制定，推動學(xué)前教育快速發(fā)展，保障適齡兒童的受教育權(quán)利，逐步解決 “入園難”“入園貴”問題(12)劉宇：《上不起的幼兒園——以青島市“全面二孩”政策背景下幼兒園入園難的現(xiàn)狀調(diào)查為例》，《教育理論與實踐》2018年第17期。，但是在回歸公益的發(fā)展道路上仍然面臨很多亟待解決的問題。

(一)《學(xué)前教育法》缺位

當(dāng)前，我國國民教育體系中，義務(wù)教育、高等教育及職業(yè)教育均已頒布專門的法律，唯獨學(xué)前教育沒有完成立法任務(wù)。高階層法律的缺失導(dǎo)致學(xué)前教育的發(fā)展缺乏保障，難以推動學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)化發(fā)展(13)余雅風(fēng)、吳會會：《論學(xué)前教育立法的宗旨與原則》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2019年第3期。。學(xué)前教育缺乏法律保障，使得校車安全、教師虐童等事件的處理法律依據(jù)不足。但是，學(xué)前教育法的制定之路又充滿著艱辛，其原因在于學(xué)前教育立法沒有一個清晰的邊界、學(xué)前教育的公益性弱化、缺乏特別明顯的辦園主體、難以進(jìn)行屬性認(rèn)定等(14)《〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見〉頒布 到2020年基本建成廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系》，《中國民族教育》2018年第12期。。

(二)公共財政投入低

學(xué)前教育雖然日益受到社會和政府的廣泛重視，公共財政投入不斷增加，社會愛心人士也紛紛出資，但是家庭支出仍然占較大份額(15)鄭磊等：《新發(fā)展階段的公共財政與教育發(fā)展》，《教育經(jīng)濟(jì)評論》2021年第3期。。據(jù)2019年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計顯示，國家財政性教育經(jīng)費為50175億元，其中學(xué)前教育經(jīng)費總投入為4099億元，同比增長8.74%；義務(wù)教育經(jīng)費總投入為22780億元，同比增長9.12%；高中教育經(jīng)費總投入為7730億元，同比增長7.53%；高等教育經(jīng)費總投入為13464億元，同比增長11.99%。在各級教育支出當(dāng)中，學(xué)前教育占比最低，僅為8.2%，而義務(wù)教育占45.4%，高中教育占15.4%，高等教育占26.8%。這樣的財政投入結(jié)構(gòu)難以實現(xiàn)學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)化和可持續(xù)發(fā)展，使得家長負(fù)擔(dān)重和教師工資低的雙重困境在短期內(nèi)很難緩解。

(三)普惠性幼兒園供給不足

“十四五”規(guī)劃指出，要完善普惠性學(xué)前教育，學(xué)前教育毛入園率要提高到90%以上。但是根據(jù)現(xiàn)實情況來看，我國距離這個目標(biāo)的實現(xiàn)還有一定難度。學(xué)前教育依然面臨“入園難”“入園貴”。從毛入學(xué)率來看，2019年學(xué)前教育僅為83.4%，而同期小學(xué)教育為99.94%，初中教育102.6%，高中教育89.5%，學(xué)前教育的普及率在基礎(chǔ)教育中是最低的。從現(xiàn)有的資源來看，解決這一問題的方式有兩種：一是增加公辦園的數(shù)量；二是把民辦性質(zhì)幼兒園改為普惠性質(zhì)幼兒園(16)田景正、楊慶：《湖南省示范性幼兒園的建設(shè)狀況及對策》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2011年第2期。。但是這樣會造成公辦園在實質(zhì)上同真實意義上的普惠園有所區(qū)別，不利于推進(jìn)基本公共教育均等化。隨著生育政策的調(diào)整，我國將會有越來越多3—6歲的兒童進(jìn)入幼兒園，普惠性學(xué)前教育發(fā)展迫在眉睫(17)段繼紅：《中國特色社會主義的人口規(guī)律和人口政策取向——基于全面二孩政策效果的分析》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2021年第3期。。

(四)合格學(xué)前師資短缺

學(xué)前教育雖然快速發(fā)展，但是和基礎(chǔ)教育、高等教育相比，學(xué)前教育發(fā)展過程中最為缺少的是高素質(zhì)的教師。在學(xué)前教師隊伍中，本科以上學(xué)歷和有職稱的教師較少。2018年《中國教育統(tǒng)計年鑒》顯示，全國共有287.35萬專任教師和園長，其中本科及以上學(xué)歷的為24%，專科學(xué)歷的為58%。非公辦教師的綜合素質(zhì)比公辦教師低，農(nóng)村教師比城市教師低，中西部地區(qū)比東部地區(qū)低，同一地區(qū)的教師素質(zhì)也參差不齊，這些都會嚴(yán)重制約學(xué)前教育均等化發(fā)展(18)王彥峰：《區(qū)域?qū)W前教育均衡發(fā)展：概念釋義、問題歸因與實現(xiàn)路徑》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2015年第6期。。此外，幼兒教師收入少、地位低、流動性大等問題也嚴(yán)重制約了學(xué)前教師隊伍的高質(zhì)量發(fā)展。

四、“十四五”時期學(xué)前教育回歸公益的發(fā)展進(jìn)路

(一)完善學(xué)前教育高階層立法

面對《學(xué)前教育法》的缺位，2018 年全國人大常委會公布了“十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃”，其中包括《學(xué)前教育法》，2020年9月，教育部發(fā)布《中華人民共和國學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》公告。目前，我國教育法包含義務(wù)教育法、高等教育法、職業(yè)教育法。還需要從以下方面加快學(xué)前教育立法研究：一是針對學(xué)前教育的地位和性質(zhì)，對學(xué)前教育的公益性和普惠性進(jìn)行立法上的明確規(guī)定，確保每名適齡兒童能夠接受學(xué)前教育；二是明確各級政府的財政投入機制，制定社會力量參與學(xué)前教育、多渠道籌措學(xué)前教育發(fā)展經(jīng)費的法律規(guī)定；三是積極發(fā)展公辦幼兒園的同時，明確民辦學(xué)前教育機構(gòu)的性質(zhì)職責(zé)，改善辦園條件，增加辦園數(shù)量，著力解決“入園難”“入園貴”；四是從法律層面科學(xué)規(guī)劃教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)計劃，防止、糾正小學(xué)化傾向(19)吳會會：《“政策之窗”何以開啟：學(xué)前教育立法進(jìn)程透視》，《教育學(xué)報》2021年第1期。。

(二)建立多元投入機制

公辦學(xué)前教育機構(gòu)一般都是由政府進(jìn)行撥款，普惠性教育機構(gòu)由政府補貼扶持，但是非普惠性民辦教育機構(gòu)完全憑自己的經(jīng)濟(jì)實力辦園。我國不但有著巨大的人口基數(shù)，而且還有特別多的適齡入園兒童，如果學(xué)前教育投資只由政府資助，那么需要的預(yù)算是非常高的。面對我國現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，地方政府財力有限等問題，很多地區(qū)難以實現(xiàn)政府支持學(xué)前教育的發(fā)展(20)龐麗娟、韓小雨：《中國學(xué)前教育立法：思考與進(jìn)程》，《北京師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第5期。。當(dāng)今，民辦學(xué)前教育機構(gòu)發(fā)展迅速，由政府引導(dǎo)社會資本投入成為加快學(xué)前教育發(fā)展的重要方式。政府建立多元投入機制，形成政府、家庭和社會共同參與的成本分擔(dān)方式，為學(xué)前教育的發(fā)展提供充足資金。政府不僅要穩(wěn)定發(fā)展公辦學(xué)前教育機構(gòu)，同時還要積極促進(jìn)惠普性民辦學(xué)前教育機構(gòu)。針對城市學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，政府投入和社會資本投入并舉；針對鄉(xiāng)村學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，采取以政府財政投入為主、社會資本投入為輔的方式。

(三)堅定普惠性道路

學(xué)前教育的投資回報率是所有教育投資中最高的，赫克曼曲線指出，在一個給定能力的個體生命周期中，假定每個年齡段實施同樣的投資，那么在其余條件相同的情況下，早期人力資本的回報率高于晚期(21)郭磊、曲進(jìn)：《赫克曼曲線與人力資本投資——加大學(xué)前公共投入的思想與借鑒》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2019年第1期。。作為基礎(chǔ)教育的學(xué)前教育，理應(yīng)成為重要的社會公益事業(yè)，納入公共教育服務(wù)體系。日本從2019年10月開始實施對 3—5歲適齡幼兒全免學(xué)費的學(xué)前教育方案。因此，我國在未來對學(xué)前教育的立法進(jìn)程中，應(yīng)首先強調(diào)學(xué)前教育的普惠性和公益性，把學(xué)前教育納入基本公共教育服務(wù)體系之中(22)關(guān)志康：《政策工具視角下我國新時代教育評價政策研究——基于〈深化新時代教育評價改革總體方案〉的分析》，《當(dāng)代教育論壇》2021年第3期。，對地方學(xué)前教育資源的完善給予一定的支持，將辦園條件進(jìn)一步改善，大力發(fā)展公辦幼兒園并積極支持普惠性幼兒園的建設(shè)，不斷優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，解決學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的不均衡問題(23)劉小蕊、龐麗娟、沙莉：《美國聯(lián)邦學(xué)前教育投入的特點及其對我國的啟示》，《學(xué)前教育研究》2007年第3期。。

(四)提高教師待遇和專業(yè)化水平

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。“十四五”期間，我國應(yīng)加快出臺國家層面的公辦園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，吸引廣大優(yōu)秀人才從事幼教事業(yè)，為我國學(xué)前教育普及普惠、高質(zhì)量發(fā)展提供重要保障。統(tǒng)籌考慮我國國情等因素，幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)重在“三明確”：一是明確編制核定的基本依據(jù)與基線比例。全日制公辦園教職工編制可按照教職工與幼兒1∶6—1∶10的比例區(qū)間核定，農(nóng)村和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)可依據(jù)班師比1∶1.5—1∶2來核定。二是明確主要人員的編制配備比例。幼兒園教職工編制優(yōu)先滿足專任教師，應(yīng)占編制總數(shù)85%以上，全日制幼兒園平均每班配備2名專任教師；每園配備園長1名，6—9個班的幼兒園設(shè)副園長1名，10個班以上的幼兒園設(shè)副園長1—2名；衛(wèi)生保健人員每園配1名，寄宿制和幼兒超過200名的園可酌情增加。三是明確合理設(shè)置機動編制和附加編制。統(tǒng)籌考慮民族地區(qū)、貧苦地區(qū)等地域因素，考慮教師病產(chǎn)假、支教等因素，考慮寄宿制幼兒園等需求，按教職工總量的5%—10%合理設(shè)置機動編制和附加編制。同時，加強市級政府對公辦園教職工編制的總量調(diào)控與統(tǒng)籌調(diào)配使用，建立幼兒園教職工“編制蓄水池”，對編制進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；引入競爭機制，打破“定編到人”的傳統(tǒng)模式，實行“定編到崗”的新機制，用好用活教師資源。

(五)加強幼兒園的評價與監(jiān)管

為推動學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展，提供更多普惠性幼兒園公益服務(wù)，2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》，要求政府應(yīng)該完善幼兒園評價機制，建立明確而又全面的學(xué)前教育監(jiān)督管理體系。一是學(xué)前教育的監(jiān)管主體綜合化。政府要承擔(dān)主體責(zé)任，教育部、國家衛(wèi)生健康委員會、公安部等職能部門實行綜合監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實日常抽查機制，做到賞罰分明。二是學(xué)前教育的監(jiān)管內(nèi)容全面化。加強對學(xué)前教育資金的使用、收費標(biāo)準(zhǔn)、保育和教育的質(zhì)量、教師福利待遇等多方面的監(jiān)督。三是學(xué)前教育的監(jiān)管過程體系化。完善準(zhǔn)入退出機制，制定賞罰標(biāo)準(zhǔn)，對檢查不合格的幼兒園責(zé)令整改、追究責(zé)任，對符合標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。此外，嚴(yán)厲取締幼兒園的“小學(xué)化”現(xiàn)象，加大對各類幼兒園教學(xué)內(nèi)容的審查力度。學(xué)前教育的評價和監(jiān)管工作需要國家和政府協(xié)力配合，各司其職，國家從宏觀層面制定評估標(biāo)準(zhǔn)，各省(自治區(qū)、直轄市)貫徹落實，并定期向社會公布評估結(jié)果，接受社會的監(jiān)督(24)李召存：《去“小學(xué)化”政策語境下學(xué)前教育質(zhì)量評價的兒童觀基礎(chǔ)》，《中國教育學(xué)刊》2021年第6期。。

五、結(jié)論

本文通過分析21世紀(jì)以來的學(xué)前教育政策內(nèi)容并結(jié)合重大歷史事件，將學(xué)前教育劃分為市場擴(kuò)張期、調(diào)整規(guī)范期和回歸公益期。通過分析學(xué)前教育三個階段的政策內(nèi)容，并結(jié)合學(xué)前教育專任教師數(shù)、幼兒園數(shù)、入園率、生師比等相關(guān)數(shù)據(jù)的變化揭示其變遷邏輯。通過分析發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育在幼兒園建設(shè)、教師配備、政府監(jiān)督管理等方面均有進(jìn)步，但是仍然存在高階層法律缺失、學(xué)前教師學(xué)歷低、城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展不均衡等多方面的問題。

為實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃提出的優(yōu)質(zhì)化學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，未來我國的學(xué)前教育，應(yīng)該朝著完善高階層立法、建立多元財政投入機制、擴(kuò)大普惠性幼兒園建設(shè)、加強幼兒園評價這一方向發(fā)展，尤其要以農(nóng)村為重點提升學(xué)前教育普及水平，大力支持農(nóng)村及西部地區(qū)普惠性幼兒園的發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村貧困地區(qū)、西部薄弱地區(qū)和民族地區(qū)的普惠性幼兒園建設(shè)，建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制，加快實現(xiàn)教育公平和教育均衡的步伐。此外，在普惠性幼兒園的教學(xué)方面，學(xué)前教育專任教師要探尋具有中國特色的學(xué)前教育課程內(nèi)容，以提高普惠性幼兒園的教育質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)化的發(fā)展步伐。