鄭劍輝

【摘要】近年來金融科技已成為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口， “監(jiān)管沙盒”則是監(jiān)管金融科技新業(yè)態(tài)發(fā)展的可行性選擇。 構(gòu)建大灣區(qū)跨境金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制， 推動(dòng)大灣區(qū)金融合作創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)防控非常必要。 現(xiàn)階段大灣區(qū)已具備良好的經(jīng)濟(jì)與政策基礎(chǔ)、較高的金融科技發(fā)展水平、穩(wěn)固的金融科技合作模式等條件， 鑒于監(jiān)管體系、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)溝通等制約因素， 建議大灣區(qū)先確立與協(xié)調(diào)沙盒監(jiān)管主體， 然后打造信息共享與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)， 最后從單一通行證、聯(lián)合沙盒準(zhǔn)入與運(yùn)行、消費(fèi)者保護(hù)等方面構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】金融科技;監(jiān)管沙盒;金融監(jiān)管改革;先行先試;單一通行證

【中圖分類號(hào)】 F830.2? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）19-0141-8

一、引言

近年來， 金融科技加速了科技在金融領(lǐng)域的應(yīng)用， 但其伴生的金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出隱蔽性與復(fù)雜性， 使得監(jiān)管部門對(duì)金融科技的監(jiān)管存在一定的難度。 因此， 監(jiān)管部門必須在監(jiān)管體制、監(jiān)管手段、監(jiān)管主體等方面作出調(diào)整。 但是， 如果金融監(jiān)管過于嚴(yán)格， 又會(huì)扼殺金融創(chuàng)新。 那么， 如何平衡金融風(fēng)險(xiǎn)防范與金融科技創(chuàng)新成為新的監(jiān)管命題。 2015年11月英國行為監(jiān)管局首次提出了“監(jiān)管沙盒”， 它是一種能夠防控金融風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)金融創(chuàng)新的監(jiān)管模式。 隨后， 我國香港、北京、山東等地也開展了金融科技“監(jiān)管沙盒”的試點(diǎn)探索， 并取得了一定的成效。 作為我國科技、資本與人才集聚程度最高的地區(qū)之一， 粵港澳大灣區(qū)（本文中也稱“大灣區(qū)”）具有先天的金融與科技互補(bǔ)優(yōu)勢。 金融科技合作發(fā)展將是大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)， 它肩負(fù)著打通三地經(jīng)濟(jì)“血脈”的使命。 在2020年5月中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等發(fā)布的《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見》中， 強(qiáng)調(diào)了要促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)金融市場互聯(lián)互通， 提升金融服務(wù)創(chuàng)新水平， 防范跨境金融風(fēng)險(xiǎn)。 其中， 關(guān)于如何加強(qiáng)大灣區(qū)金融監(jiān)管的合作， 推動(dòng)金融科技“監(jiān)管沙盒”模式的建立等問題， 引發(fā)了業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注。 因此， 在大灣區(qū)構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制， 推動(dòng)大灣區(qū)金融市場的互聯(lián)互通， 利用沙盒模式鼓勵(lì)金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)防控， 對(duì)我國金融體制深化改革具有重要的戰(zhàn)略意義。

在英國首次提出“監(jiān)管沙盒”后， 國內(nèi)外學(xué)者便開展了對(duì)“監(jiān)管沙盒”的研究。 監(jiān)管機(jī)制的不確定性成為創(chuàng)新金融產(chǎn)品發(fā)展的阻礙因素， 然而英國行為監(jiān)管局提出的“監(jiān)管沙盒”模式既能推動(dòng)金融創(chuàng)新， 又能控制金融風(fēng)險(xiǎn)， 并有效保護(hù)金融消費(fèi)者的利益， 顯然它是一種創(chuàng)新型的金融監(jiān)管模式[1] 。 在英國監(jiān)管沙盒的運(yùn)行過程中， 沙盒制度能與其現(xiàn)有的法規(guī)相匹配。 監(jiān)管部門通過與金融企業(yè)的互動(dòng)， 能更好地了解創(chuàng)新產(chǎn)品的運(yùn)行， 并完善現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制， 進(jìn)一步保障創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展[2] 。 如果我國能合理借鑒“監(jiān)管沙盒”制度， 不失為一條解決目前金融科技監(jiān)管困境的可行路徑。 根據(jù)我國先行先試的金融改革理念， 沙盒的引入應(yīng)先選擇部分重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)， 總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)后， 再在全國范圍內(nèi)推廣運(yùn)行[3] 。 在國內(nèi)監(jiān)管沙盒試點(diǎn)中， 山東省泰山沙盒是世界上第一個(gè)基于區(qū)塊鏈的產(chǎn)業(yè)沙盒， 通過利用區(qū)塊鏈測試系統(tǒng)， 防范、識(shí)別、處置區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)。 從泰山沙盒的實(shí)踐來看， 產(chǎn)業(yè)沙盒可彌補(bǔ)監(jiān)管技術(shù)的不足， 讓監(jiān)管變得更有效， 因此“產(chǎn)業(yè)沙盒+監(jiān)管規(guī)則”模式是地方金融科技監(jiān)管的可行路徑[4] 。

基于大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)， 國內(nèi)學(xué)者也提出了不少關(guān)于大灣區(qū)金融合作的建議。 現(xiàn)階段大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國外知名金融科技區(qū)域仍存在一定的差距， 因此要在灣區(qū)內(nèi)開展綠色金融合作， 推動(dòng)廣東省綠色產(chǎn)業(yè)與港澳金融市場要素雙向聯(lián)通， 促進(jìn)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[5] 。 在國家政策的推動(dòng)下， 近年來大灣區(qū)金融合作已具備優(yōu)勢互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)與政治基礎(chǔ)。 但是， 三地金融合作仍存在社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)水平與法律體制方面的差異， 需制定具有前瞻性的戰(zhàn)略規(guī)劃， 運(yùn)用金融科技的力量聯(lián)動(dòng)三地經(jīng)濟(jì)[6] 。 加強(qiáng)大灣區(qū)金融科技協(xié)同發(fā)展能加快區(qū)域金融合作步伐， 但三地協(xié)同發(fā)展仍存在生產(chǎn)要素對(duì)接不暢、合作模式未落實(shí)等問題。 因此， 三地應(yīng)加強(qiáng)生產(chǎn)要素互聯(lián)互通， 引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展， 推出更多鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新的政策等[7] 。

綜上所述， 近幾年國內(nèi)學(xué)者的研究重點(diǎn)在于地方沙盒試點(diǎn)的實(shí)踐探索， 并提出了不同的中國版“監(jiān)管沙盒”設(shè)計(jì)路徑。 然而， 關(guān)于區(qū)域“監(jiān)管沙盒”合作聯(lián)動(dòng)模式的研究幾乎空白。 同時(shí)， 現(xiàn)階段大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展是國家的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)， 大灣區(qū)已具備先天的金融科技優(yōu)勢， 但關(guān)于大灣區(qū)金融科技合作發(fā)展的研究也比較少。 因此， 探究區(qū)域“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的構(gòu)建， 助力大灣區(qū)金融科技創(chuàng)新合作發(fā)展， 對(duì)于大灣區(qū)乃至我國其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展具有重要的借鑒意義。

二、“監(jiān)管沙盒”模式的界定與流程

“監(jiān)管沙盒”是指在一個(gè)可控的安全空間內(nèi)， 監(jiān)管部門設(shè)置必要的申請準(zhǔn)入條件， 允許創(chuàng)新產(chǎn)品開展測試運(yùn)行， 并根據(jù)測試成果的評(píng)估確定創(chuàng)新產(chǎn)品能否向外推廣[8] 。 根據(jù)國際沙盒實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看， 金融科技“監(jiān)管沙盒”是具備前瞻性的創(chuàng)新監(jiān)管模式， 它不僅能幫助金融企業(yè)實(shí)現(xiàn)合規(guī)的金融科技創(chuàng)新， 還能豐富金融監(jiān)管部門的監(jiān)管方式， 提高金融監(jiān)管水平。 近幾年， 我國也逐漸開展了金融科技“監(jiān)管沙盒”的試點(diǎn)探索。

本文整理了“監(jiān)管沙盒”模式的運(yùn)行流程， 主要包括申請、測試、退出三個(gè)階段（見圖1）。 每個(gè)階段都有嚴(yán)格的規(guī)范與步驟， 以確保項(xiàng)目的正常實(shí)施。 第一， 申請階段。 監(jiān)管部門初步審核金融科技企業(yè)提交的測試信息， 包括業(yè)務(wù)種類、合作企業(yè)、合同協(xié)議、資金管理等。 如果審核通過， 監(jiān)管部門將與測試企業(yè)協(xié)商詳細(xì)的運(yùn)行方案， 比如項(xiàng)目測試指標(biāo)、報(bào)告要求、項(xiàng)目評(píng)估方法等。 第二， 測試階段。 在項(xiàng)目測試過程中， 監(jiān)管部門將對(duì)測試企業(yè)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控。 測試企業(yè)需要定期向監(jiān)管專員進(jìn)行書面匯報(bào)， 匯報(bào)內(nèi)容包括企業(yè)狀況、項(xiàng)目進(jìn)展、測試指標(biāo)、測試成果等。 若測試企業(yè)出現(xiàn)與初期運(yùn)行方案不一致的違規(guī)問題， 對(duì)未及時(shí)整改的測試項(xiàng)目強(qiáng)制終止， 退出沙盒測試。 第三， 退出階段。 經(jīng)過監(jiān)管部門或者相關(guān)專家的評(píng)估， 如果項(xiàng)目測試效果理想， 測試企業(yè)會(huì)被授予業(yè)務(wù)運(yùn)行許可證， 允許在其他市場進(jìn)一步推廣， 否則退出測試， 或者選擇在下一期繼續(xù)測試。 同時(shí)， 在整個(gè)沙盒運(yùn)行過程中， 監(jiān)管部門還能充分了解創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)的模式， 識(shí)別其內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)， 進(jìn)而及時(shí)修改現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則， 全面完善金融監(jiān)管體系[8] 。

三、大灣區(qū)構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的必要性與可行性分析

（一）必要性

1. 推動(dòng)區(qū)域金融科技的創(chuàng)新融合發(fā)展。 “監(jiān)管沙盒”模式能為金融企業(yè)提供容錯(cuò)試錯(cuò)的環(huán)境， 幫助創(chuàng)新金融產(chǎn)品快速進(jìn)入市場， 減少產(chǎn)品開發(fā)時(shí)間， 降低金融創(chuàng)新成本[9] 。 創(chuàng)新的金融科技成果也會(huì)吸引更多人才、資金與技術(shù)流入， 形成良性的金融發(fā)展循環(huán)， 進(jìn)一步推動(dòng)金融科技對(duì)大灣區(qū)傳統(tǒng)金融的轉(zhuǎn)型升級(jí)。 此外， 隨著大灣區(qū)金融科技合作的不斷加深， 跨境金融交易活動(dòng)變得更加頻繁， 交易方式呈現(xiàn)多樣化， 對(duì)跨境生產(chǎn)要素流動(dòng)的要求也越來越高。 在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制， 能克服三地跨境金融要素流動(dòng)的制度與空間障礙， 促進(jìn)創(chuàng)新跨境金融科技產(chǎn)品的互聯(lián)互通， 為粵港澳大灣區(qū)成長為國際科技創(chuàng)新中心提供有力支撐。

2. 提升區(qū)域跨境金融風(fēng)險(xiǎn)的防控能力。 一方面， 在金融穩(wěn)定發(fā)展的過程中， 我國正處于全面防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要階段。 現(xiàn)有的監(jiān)管模式難以匹配高速發(fā)展的金融科技， 因此引入國際先進(jìn)的“監(jiān)管沙盒”模式， 把傳統(tǒng)的事后監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)管模式， 能提升金融科技的監(jiān)管效率[10] ， 為大灣區(qū)金融科技合作發(fā)展提供保障。 另一方面， 在大灣區(qū)金融科技融合發(fā)展的過程中， 由于大灣區(qū)處在“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)法域”的特殊環(huán)境下， 區(qū)域內(nèi)金融交易主體、產(chǎn)品、資金等異常復(fù)雜， 更容易引發(fā)跨境金融風(fēng)險(xiǎn)， 給三地金融監(jiān)管部門帶來更大的挑戰(zhàn)。 基于此， 應(yīng)建立金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制， 聯(lián)動(dòng)三地金融監(jiān)管部門， 加強(qiáng)區(qū)域金融監(jiān)管合作， 共同破解跨境人流、物流、信息流與資金流合作的監(jiān)管難題， 全面開展跨境金融風(fēng)險(xiǎn)的防控。

3. 符合我國金融體制改革的理念。 現(xiàn)階段我國正在探索金融體制改革的路徑， “監(jiān)管沙盒”正好是一種創(chuàng)新的金融監(jiān)管模式， 既能推動(dòng)金融創(chuàng)新， 又能提高監(jiān)管能力[10] 。 因此， 粵港澳大灣區(qū)正肩負(fù)著我國金融體制改革的重任， 在真實(shí)的金融市場開展金融科技“監(jiān)管沙盒”模式， 作為我國金融體制改革的試點(diǎn)， 為我國宏觀層面的金融體制深化改革積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。 此外， 跨境沙盒合作機(jī)制又是一種嶄新的區(qū)域金融合作路徑。 在大灣區(qū)內(nèi)， 建立區(qū)域跨境沙盒測試機(jī)制， 聯(lián)動(dòng)三地金融監(jiān)管部門， 推動(dòng)區(qū)域金融科技創(chuàng)新融合發(fā)展。 跨境沙盒合作的經(jīng)驗(yàn)?zāi)転榇鬄硡^(qū)探索其他金融合作項(xiàng)目提供可復(fù)制的方案， 比如資本市場開放、數(shù)字貨幣跨境支付、跨境資金流動(dòng)等， 逐步在大灣區(qū)內(nèi)開展先試點(diǎn)、再總結(jié)、后推廣。 可見， 大灣區(qū)正扮演著我國金融體制改革“排頭兵”的角色， 金融科技沙盒合作機(jī)制符合我國現(xiàn)階段金融體制先行先試、逐步探索的改革理念， 能為我國構(gòu)建特色金融體系貢獻(xiàn)重要力量。

（二）可行性

1. 大灣區(qū)具有良好的基礎(chǔ)條件。 在經(jīng)濟(jì)上， 粵港澳大灣區(qū)是我國對(duì)外開放的新前沿， 連接香港、澳門與廣東9個(gè)城市的一個(gè)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)集群。 截至2019年底， 粵港澳大灣區(qū)擁有不到全國0.6%的面積與不到全國5.1%的人口， 但是能夠創(chuàng)造出超過10萬億元的GDP， 占全國的12%， 人均GDP接近全國的2.5倍， 這為區(qū)域合作發(fā)展提供了良好的經(jīng)濟(jì)條件[11] 。 在政策上， 從2016年起我國政府陸續(xù)發(fā)布了一系列助力粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的政策， 如2019年的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）、2020年的《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見》（簡稱《意見》）。 從最初的“灣區(qū)發(fā)展計(jì)劃”與“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的理念形成， 到現(xiàn)階段的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作已成為國家重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。 在人力資源上， 大灣區(qū)不僅擁有中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等國內(nèi)重點(diǎn)高校， 還有香港大學(xué)、香港科技大學(xué)等位居世界前100名的高校， 能為構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制不斷輸送優(yōu)秀的金融科技人才。

2. 大灣區(qū)金融科技發(fā)展水平較高。 從大型金融機(jī)構(gòu)來看， 大灣區(qū)有3家商業(yè)銀行入選“2020年全球銀行品牌價(jià)值100強(qiáng)”， 分別是招商、平安與香港恒生銀行; 還有3家保險(xiǎn)集團(tuán)入選“2020年全球保險(xiǎn)品牌價(jià)值100強(qiáng)”， 分別是平安、太平與香港AIA保險(xiǎn)。 從大型金融科技企業(yè)來看， 大灣區(qū)有5家大型金融科技企業(yè)進(jìn)入“2019年胡潤全球獨(dú)角獸榜”， 比如微眾銀行、空中云匯、我來貸等。 從金融科技區(qū)域發(fā)展程度來看， 根據(jù)2018年6月浙江大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融研究院聯(lián)合浙江互聯(lián)網(wǎng)金融聯(lián)合會(huì)共同發(fā)布的《2018全球金融科技中心指數(shù)》， 2018年大灣區(qū)金融科技中心總指數(shù)高達(dá)72.9分， 在全球17個(gè)金融科技區(qū)域中排在第5名， 其金融科技產(chǎn)業(yè)指數(shù)、體驗(yàn)指數(shù)和生態(tài)指數(shù)分別居全球金融科技區(qū)域第6名、第3名、第6名[11] 。 可見， 粵港澳大灣區(qū)已在世界六大金融科技區(qū)域（長三角地區(qū)、舊金山灣區(qū)、京津冀地區(qū)、大倫敦地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、紐約灣區(qū)）中占有一席之地， 總體實(shí)力不容小覷， 能夠?yàn)槁氏葮?gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制提供有力的支撐。

3. 大灣區(qū)金融科技合作不斷穩(wěn)固。 近年來， 大灣區(qū)金融科技的合作發(fā)展不斷加快， 尤其是跨境金融服務(wù)合作的成效較為顯著， 為三地居民與企業(yè)提供了便捷、安全的金融服務(wù)。 在人流、物流與資金流合作方面， 消費(fèi)、匯款與支付在三地居民財(cái)富中雙向流動(dòng)將成為金融科技企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。 其中， 移動(dòng)支付是金融科技合作發(fā)展的重要基石。 比如， 2018年9月騰訊金融科技和中國銀聯(lián)合作， 推出第一個(gè)支持香港用戶在內(nèi)地進(jìn)行消費(fèi)交易的支付平臺(tái)——微信香港錢包， 該錢包具有信用卡還款、快速支付、雙向跨境移動(dòng)支付等功能。 在信息流與資金流合作方面， 可信數(shù)據(jù)交換平臺(tái)推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放共享與信息流通， 促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用。 比如， 2018年9月中國人民銀行深圳市中心支行與平安銀行、渣打銀行等金融機(jī)構(gòu)共同推出“粵港澳大灣區(qū)貿(mào)易金融區(qū)塊鏈平臺(tái)”， 為企業(yè)提供應(yīng)收賬款、結(jié)售匯業(yè)務(wù)等多種貿(mào)易與融資活動(dòng)， 且操作流程簡單、審查時(shí)間短。

4. 大灣區(qū)具備構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的優(yōu)勢。 在沙盒實(shí)踐方面， 作為世界金融中心的香港是我國最早實(shí)施“監(jiān)管沙盒”的地區(qū)。 2016年香港金管局推出“監(jiān)管沙盒”， 在我國沙盒實(shí)踐上已先行一步。 廣東省與澳門地區(qū)可借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)， 結(jié)合地區(qū)情況探索地方“監(jiān)管沙盒”模式， 推動(dòng)地方金融科技監(jiān)管改革。 在監(jiān)管合作方面， 早期深圳與香港不斷探索了跨境金融監(jiān)管合作。 2016年深港通的開通， 兩地交易所在《監(jiān)管合作備忘錄》的基礎(chǔ)上， 簽訂了《監(jiān)管合作補(bǔ)充協(xié)議》， 確立了兩地金融監(jiān)管合作機(jī)制。 2017年深圳市金融辦與香港金管局在深圳舉行座談會(huì)， 首次在金融科技發(fā)展方面達(dá)成監(jiān)管合作共識(shí)， 并進(jìn)一步探索了兩地金融科技跨境監(jiān)管方式。 總之， 香港沙盒實(shí)踐與深港監(jiān)管合作經(jīng)驗(yàn)將助力大灣區(qū)加快構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制。

四、構(gòu)建大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的制約因素

（一）監(jiān)管體系的差異

從監(jiān)管模式看， 內(nèi)地金融監(jiān)管模式屬于分業(yè)監(jiān)管， 并設(shè)有金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)工作， 形成了分業(yè)監(jiān)管向協(xié)調(diào)監(jiān)管的演變過程[12] 。 香港的金融監(jiān)管模式與內(nèi)地相似， 也屬于分業(yè)監(jiān)管， 監(jiān)管部門分工明確， 但缺乏獨(dú)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 澳門則采用統(tǒng)一監(jiān)管模式， 在小范圍金融體系中以較小的成本獲取更好的監(jiān)管效果。 因此， 在不同的金融監(jiān)管模式下， 如何協(xié)調(diào)沙盒合作的監(jiān)管主體， 避免監(jiān)管重疊與真空， 是沙盒合作機(jī)制的一項(xiàng)難題。 從監(jiān)管權(quán)限看， 在內(nèi)地實(shí)行以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管體制。 中央金融管理部門制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則與指導(dǎo)實(shí)施， 地方金融管理部門在監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)制定具體實(shí)施細(xì)則與操作辦法[12] 。 如果在內(nèi)地開展跨境支付、跨境理財(cái)?shù)葎?chuàng)新金融科技產(chǎn)品的入盒申請， 內(nèi)地監(jiān)管部門就需要向中央監(jiān)管部門匯報(bào)， 由中央開展審批與制定監(jiān)管規(guī)則。 然而在香港與澳門， 金融監(jiān)管部門對(duì)于本地區(qū)金融活動(dòng)的監(jiān)管規(guī)則具有最終決定權(quán)， 這樣會(huì)使得跨境合作時(shí)雙方對(duì)接的監(jiān)管部門不一致， 從而增加金融創(chuàng)新的成本， 也會(huì)阻礙“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的有效實(shí)施。

（二）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異

由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一， 粵港澳三地對(duì)創(chuàng)新金融科技的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也截然不同。 作為國際金融中心的香港， 其金融體系易受到外圍市場的沖擊。 因此， 為了讓金融市場形成牢固的根基和防線， 多年來香港金融監(jiān)管部門十分注重金融風(fēng)險(xiǎn)防控， 尤其對(duì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品采用了較嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 實(shí)行“無明確監(jiān)管即不可為”。 但過于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致香港出現(xiàn)了許多成熟經(jīng)濟(jì)市場的“通病”， 即創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大、效益回報(bào)周期長、創(chuàng)新業(yè)務(wù)的資本吸引力弱[13] 。 而近年來內(nèi)地大力推動(dòng)金融改革創(chuàng)新， 對(duì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松， 部分地區(qū)已開展先行先試的金融體制改革， 并獲得國家多項(xiàng)政策的支持。 比如， 深圳已成為鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新的“土壤”， 逐漸培育出許多金融創(chuàng)新的模式， 有移動(dòng)支付、開放銀行、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)等創(chuàng)新產(chǎn)品， 其金融科技的發(fā)展速度已超越香港。 總之， 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一致會(huì)導(dǎo)致三地金融科技發(fā)展的不均衡， 也無法有效體現(xiàn)三地“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的創(chuàng)新成果。

（三）協(xié)調(diào)溝通的不足

為了促進(jìn)大灣區(qū)三地的合作發(fā)展， 自2003年起廣東與港澳的政府簽署了一系列的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議， 比如《粵港合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》等。 這些協(xié)議主要是行政指導(dǎo)性質(zhì)的文件， 沒有法律的強(qiáng)制執(zhí)行效力， 只依靠簽約政府自覺履行協(xié)議內(nèi)容， 對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的約束力較低， 并沒有形成有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。 即使在近兩年發(fā)布的《綱要》與《意見》綱領(lǐng)性文件中， 同樣只強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)大灣區(qū)三地融合， 實(shí)現(xiàn)三地市場互聯(lián)互通， 但關(guān)于相關(guān)部門的具體權(quán)限范圍與工作內(nèi)容并沒有明確規(guī)定。 在大灣區(qū)沙盒合作過程中， 需要明確的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制， 解決因監(jiān)管體系與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異而產(chǎn)生的法律適用性問題， 比如監(jiān)管部門的權(quán)限、法律責(zé)任的界定、爭議糾紛的解決、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)等。 因此， 建立三地金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制， 防止監(jiān)管套利， 是大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的重要內(nèi)容之一。

（四）信息共享的缺乏

在大灣區(qū)金融科技合作發(fā)展的過程中， 創(chuàng)新金融產(chǎn)品容易引起更隱蔽、更復(fù)雜的跨境金融風(fēng)險(xiǎn)， 給三地監(jiān)管部門帶來更大的挑戰(zhàn)。 目前， 大灣區(qū)三地沒有完善的金融監(jiān)管信息共享平臺(tái)， 在三地“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)法域”的環(huán)境背景下， 金融數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)受到三地監(jiān)管體系差異的制約， 地方監(jiān)管部門對(duì)于金融信息與數(shù)據(jù)的收集主要局限在本區(qū)域， 形成信息“孤島”現(xiàn)象。 如果三地之間的信息與數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通， 金融監(jiān)管部門就不能及時(shí)把握跨境創(chuàng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展動(dòng)態(tài)， 及時(shí)識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)， 也無法制定與調(diào)整相應(yīng)的監(jiān)管政策。 若地方監(jiān)管部門遇到一些跨境的金融犯罪活動(dòng)， 比如非法轉(zhuǎn)移資金、洗錢、逃稅等， 犯罪線索追蹤的難度也將加大， 甚至要花較高的成本去獲取跨境信息， 降低犯罪偵破效率， 不利于三地金融科技合作發(fā)展。 即使通過構(gòu)建跨境金融信息交流機(jī)制來解決信息共享問題， 但信息的質(zhì)量、獲取、保護(hù)、處理等問題也是大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的一項(xiàng)難題。

五、構(gòu)建大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的思路

（一）前期準(zhǔn)備工作

1. 確立大灣區(qū)三地沙盒監(jiān)管主體。 在構(gòu)建大灣區(qū)“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制之前， 必須確立沙盒實(shí)施的監(jiān)管主體。 香港是我國最早實(shí)施金融科技“監(jiān)管沙盒”的地區(qū)， 已形成較為完善的“監(jiān)管沙盒”體系。 香港金管局、證監(jiān)會(huì)與銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)各自監(jiān)管的行業(yè)實(shí)施“監(jiān)管沙盒”， 并獨(dú)立制定沙盒的準(zhǔn)入、測試與退出標(biāo)準(zhǔn)， 具有針對(duì)性與靈活性[13] 。 盡管澳門地區(qū)對(duì)金融科技的需求不大， 但是為了推動(dòng)大灣區(qū)金融科技合作發(fā)展， 也有必要開展關(guān)于沙盒的探索。 澳門可借鑒香港的監(jiān)管沙盒體系， 在澳門金融監(jiān)管局分別組建銀行、保險(xiǎn)與證券的“監(jiān)管沙盒”小組， 負(fù)責(zé)各金融行業(yè)的沙盒實(shí)施。

目前， 內(nèi)地“監(jiān)管沙盒”的政策制定與實(shí)施監(jiān)管都是由中國人民銀行執(zhí)行的[12] 。 然而， 金融科技“監(jiān)管沙盒”涉及行業(yè)廣泛、技術(shù)復(fù)雜， 由中國人民銀行作為沙盒的單一監(jiān)管主體缺乏專業(yè)性， 而且也不利于三地監(jiān)管主體在沙盒合作中的協(xié)調(diào)溝通。 因此， 在借鑒已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上可對(duì)內(nèi)地沙盒的監(jiān)管主體進(jìn)行改革： 在宏觀層面上， 中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)是沙盒政策的制定者; 在微觀層面上， 監(jiān)管地方沙盒的實(shí)施應(yīng)由地方金融監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)。 在大灣區(qū)內(nèi)， 廣東省地方金融監(jiān)督管理局應(yīng)被賦予一定的“監(jiān)管沙盒”決策權(quán)， 根據(jù)中央相關(guān)的政策文件， 對(duì)地方沙盒的準(zhǔn)入、運(yùn)行與退出全面監(jiān)控， 并將入盒企業(yè)的信息向人民銀行備案[14] 。 同時(shí)， 為了推進(jìn)三地“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的協(xié)調(diào)對(duì)接， 廣東省地方金融監(jiān)管局也需要組建銀行、保險(xiǎn)與證券的“監(jiān)管沙盒”小組， 形成分業(yè)“監(jiān)管沙盒”體系。

2. 協(xié)調(diào)大灣區(qū)三地沙盒監(jiān)管主體。 2020年3月廣東省政府成立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制（簡稱“廣東協(xié)調(diào)機(jī)制”）， 該機(jī)制由我國金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)， 其職責(zé)是協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)限， 加強(qiáng)地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與溝通， 促進(jìn)地方金融穩(wěn)定發(fā)展。 因此， 廣東協(xié)調(diào)機(jī)制在大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制中同樣發(fā)揮著協(xié)調(diào)溝通的作用。 三地政府應(yīng)通過簽訂合作協(xié)議的形式， 落實(shí)三地沙盒合作的路徑， 并在廣東協(xié)調(diào)機(jī)制中設(shè)置專門的大灣區(qū)“監(jiān)管沙盒”合作協(xié)調(diào)辦公室， 由三地沙盒監(jiān)管主體選派人員進(jìn)駐。 大灣區(qū)“監(jiān)管沙盒”合作協(xié)調(diào)辦公室對(duì)上承接中央對(duì)沙盒合作的政策要求與方向指示， 對(duì)下梳理三地監(jiān)管體系、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異， 指導(dǎo)與協(xié)調(diào)三地沙盒監(jiān)管主體的具體工作。

“監(jiān)管沙盒”合作協(xié)調(diào)辦公室應(yīng)定期組織召開三地金融科技監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議， 參加聯(lián)席會(huì)議的成員包括三地沙盒監(jiān)管主體的代表、金融與法律界的專家、各金融行業(yè)協(xié)會(huì)的代表等[14] 。 應(yīng)通過聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一大灣區(qū)的金融科技監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)， 合理配置沙盒監(jiān)管主體的權(quán)力職責(zé); 交換三地金融科技監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和意見， 討論地方沙盒合作實(shí)施中遇到的監(jiān)管問題， 并提出相應(yīng)的解決方案; 參與制定“監(jiān)管沙盒”實(shí)施的相關(guān)政策與法規(guī)， 確保大灣區(qū)沙盒合作機(jī)制的法律效力; 完善三地沙盒聯(lián)合測試的運(yùn)行流程， 落實(shí)金融消費(fèi)的權(quán)益保護(hù)機(jī)制， 保障沙盒合作機(jī)制的穩(wěn)健發(fā)展[15] 。

3. 打造信息共享與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)。 大灣區(qū)三地監(jiān)管部門可運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段， 聯(lián)合構(gòu)建跨機(jī)構(gòu)、跨市場的“監(jiān)管沙盒”信息共享平臺(tái)[16] ， 提高對(duì)跨境金融犯罪活動(dòng)的偵破效率， 以保障三地金融科技沙盒合作的合規(guī)發(fā)展。 在沙盒信息共享平臺(tái)中， 三地監(jiān)管部門應(yīng)要求各地區(qū)把參與“監(jiān)管沙盒”測試的監(jiān)管主體、金融企業(yè)、消費(fèi)者等的信息與數(shù)據(jù)及時(shí)上傳， 并規(guī)范信息的披露形式、內(nèi)容與范圍; 明確相關(guān)監(jiān)管人員的信息獲取權(quán)限， 落實(shí)信息的保護(hù)工作， 做好過期信息的處理工作; 加強(qiáng)對(duì)跨境創(chuàng)新金融產(chǎn)品的交易主體、資金流動(dòng)、交易方式等信息的合作監(jiān)控， 防止利用創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行非法金融活動(dòng)。

為了加強(qiáng)對(duì)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的防范， 建立金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)勢在必行[17] 。 大灣區(qū)三地監(jiān)管部門可將沙盒信息共享平臺(tái)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)對(duì)接， 對(duì)入盒的創(chuàng)新項(xiàng)目開展風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)警， 在項(xiàng)目推廣之前把控金融風(fēng)險(xiǎn)。 在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方面， 監(jiān)管部門通過線上自動(dòng)獲取與線下舉報(bào)模式獲取全方位、多層次的信息， 并根據(jù)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的安全技術(shù)、交易狀況、運(yùn)行效果等制定金融風(fēng)險(xiǎn)分類的指標(biāo)， 識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)， 及時(shí)披露創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)狀況。 同時(shí)， 根據(jù)市場變化及時(shí)更新金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)， 保證準(zhǔn)確地監(jiān)測金融風(fēng)險(xiǎn)。 在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面， 通過輿情分析、大數(shù)據(jù)處理、模型研判等技術(shù)手段， 結(jié)合金融風(fēng)險(xiǎn)分類的指標(biāo)， 進(jìn)一步設(shè)計(jì)高、中、低三個(gè)級(jí)別的預(yù)警線， 發(fā)布詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告， 并根據(jù)不同的級(jí)別制定應(yīng)對(duì)措施。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)也要詳細(xì)記錄不同級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)生的次數(shù)， 防范金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚， 進(jìn)而調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

（二）具體實(shí)施安排

1. 引入“單一通行證”制度。 大灣區(qū)可借鑒歐盟的“單一通行證”制度， 建立互認(rèn)互通的聯(lián)合沙盒測試機(jī)制。 歐盟“單一通行證”制度是指企業(yè)在歐盟某一地區(qū)獲得經(jīng)營牌照， 便可在通行證區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)以分支機(jī)構(gòu)或者子公司的形式推廣業(yè)務(wù)。 歐盟推行單一通行證是為了減少成員國之間跨境金融交易的壁壘， 促進(jìn)歐盟國家金融一體化[18] 。 因此， “單一通行證”制度將是大灣區(qū)構(gòu)建金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的重要突破口， 這一制度的實(shí)施既可彌合大灣區(qū)三地監(jiān)管體系與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異， 加大金融科技互聯(lián)互通的深度， 又能避免重復(fù)申請金融牌照的復(fù)雜流程， 降低創(chuàng)新跨境金融科技業(yè)務(wù)的合規(guī)成本， 全面打造一條跨境金融交易的“高速公路”。

三地沙盒監(jiān)管主體在大灣區(qū)“監(jiān)管沙盒”合作協(xié)調(diào)辦公室的組織下， 通過金融科技監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議確定聯(lián)合沙盒測試的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制等內(nèi)容， 簽訂沙盒相互認(rèn)證協(xié)議， 頒發(fā)沙盒“單一通行證”。 如果創(chuàng)新金融科技項(xiàng)目在廣東省或者港澳地區(qū)申請入盒， 并符合互認(rèn)互通的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)， 便獲得當(dāng)?shù)厣澈斜O(jiān)管主體的許可， 取得沙盒“單一通行證”， 被認(rèn)定為大灣區(qū)金融科技聯(lián)合沙盒測試項(xiàng)目， 可以在大灣區(qū)其他地方同時(shí)開展測試。 該創(chuàng)新項(xiàng)目的信息由當(dāng)?shù)乇O(jiān)管主體向其他地方的監(jiān)管主體報(bào)備， 無須重新提交準(zhǔn)入申請。 同時(shí)， 由于大灣區(qū)內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了同城一小時(shí)的生活圈， 如果條件允許， 金融企業(yè)無須設(shè)置相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)或子公司來開展跨境測試， 可進(jìn)一步降低金融企業(yè)的創(chuàng)新成本。 此外， 如果創(chuàng)新金融科技項(xiàng)目的測試效果良好， 通過監(jiān)管部門的最終評(píng)估， 也將獲得在大灣區(qū)內(nèi)全面推廣的經(jīng)營牌照。

2. 制定聯(lián)合沙盒的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。 當(dāng)“單一通行證”制度成為大灣區(qū)三地監(jiān)管部門的共識(shí)之后， 下一步是制定聯(lián)合沙盒的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。 為了促進(jìn)金融科技的創(chuàng)新發(fā)展， 英國、新加坡等國家把沙盒的準(zhǔn)入門檻降低， 對(duì)申請企業(yè)的規(guī)模不作限制， 鼓勵(lì)多種市場主體的參與[19] 。 然而， 在大灣區(qū)“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)法域”的特殊環(huán)境下， 如果沙盒測試項(xiàng)目在機(jī)構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)運(yùn)作、風(fēng)控管理等方面不夠成熟， 可能會(huì)引發(fā)金融科技跨境監(jiān)管套利問題， 甚至嚴(yán)重?fù)p害金融消費(fèi)者的權(quán)益。 因此， 聯(lián)合沙盒測試的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不能簡單地從其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)直接移植過來， 而是應(yīng)該結(jié)合大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展情況， 注重創(chuàng)新產(chǎn)品的適合性， 進(jìn)行嚴(yán)格的甄別與篩選。

在測試對(duì)象的選擇上， 大灣區(qū)聯(lián)合沙盒可借鑒香港先行先試的寶貴經(jīng)驗(yàn)。 香港沙盒早期的做法是只允許商業(yè)銀行入盒， 這是因?yàn)樯虡I(yè)銀行在風(fēng)險(xiǎn)防范、信息系統(tǒng)、人才資源等方面都比其他金融機(jī)構(gòu)更具有優(yōu)勢， 能保障尚未完善沙盒制度的有效實(shí)施。 隨后， 香港沙盒逐漸延伸到保險(xiǎn)、證券等其他類型的金融企業(yè)[13] 。 結(jié)合大灣區(qū)發(fā)展情況， 除了匯豐、平安、微眾等知名的商業(yè)銀行， 大灣區(qū)還擁有不少與銀行密切合作的科技巨頭， 比如騰訊、華為等， 這些科技公司在風(fēng)險(xiǎn)控制與技術(shù)開發(fā)方面也擁有獨(dú)特的優(yōu)勢。 基于此， 大灣區(qū)聯(lián)合沙盒的首批測試對(duì)象可以是持牌銀行及與其合作的科技公司， 并在將來適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)把測試對(duì)象擴(kuò)展到證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)， 甚至包括非金融持牌企業(yè)。

在創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)判上， 可與現(xiàn)有的法律制度相連接， 參照我國《專利法》授予專利權(quán)條件中的關(guān)于新穎性、創(chuàng)造性、實(shí)用性的界定確定創(chuàng)新的衡量標(biāo)準(zhǔn)。 同時(shí)， 也可借鑒英國與新加坡的沙盒經(jīng)驗(yàn)， 從產(chǎn)品性能、消費(fèi)者利益、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面設(shè)計(jì)一些廣義的項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)， 這些標(biāo)準(zhǔn)包含定性而非定量的條款， 具有一定的彈性[19] 。 為了讓準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)更具有針對(duì)性， 地方沙盒實(shí)施部門可針對(duì)不同的創(chuàng)新項(xiàng)目， 從專家?guī)焯暨x專家組成評(píng)審委員會(huì)， 由其對(duì)項(xiàng)目作出準(zhǔn)入判定。 如果遇到跨界的創(chuàng)新項(xiàng)目， 可借鑒香港沙盒經(jīng)驗(yàn)， 地方沙盒監(jiān)管主體聯(lián)合設(shè)立金融科技監(jiān)管聊天室， 連通銀行、保險(xiǎn)與證券的沙盒小組， 為跨界企業(yè)提供直接與地方三大監(jiān)管主體溝通的機(jī)會(huì)， 并對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)入進(jìn)行審核。

3. 設(shè)計(jì)聯(lián)合沙盒的運(yùn)行流程。 統(tǒng)一的運(yùn)行流程也是“單一通行證”制度的重要內(nèi)容之一， 它能夠保證大灣區(qū)三地聯(lián)合沙盒測試的有序開展， 防止聯(lián)合測試成為企業(yè)規(guī)避監(jiān)管的工具。 借鑒香港沙盒的測試流程， 強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與測試企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)， 并建立跨界監(jiān)管協(xié)調(diào)的平臺(tái)， 形成有效的政策互動(dòng)。 同時(shí)， 對(duì)于非持牌機(jī)構(gòu)與持牌機(jī)構(gòu)的測試采取不同的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)， 優(yōu)化沙盒風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制， 穩(wěn)步推行“監(jiān)管沙盒”的本土化。 因此， 基于大灣區(qū)沙盒監(jiān)管主體的設(shè)計(jì)思路與先行先試的改革理念， 聯(lián)合沙盒的運(yùn)行流程可借鑒香港沙盒的經(jīng)驗(yàn)， 分成以下三個(gè)階段：

第一， 申請階段。 企業(yè)對(duì)照監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議公布的聯(lián)合沙盒準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)， 提交申請資料， 地方沙盒監(jiān)管主體根據(jù)相應(yīng)的流程進(jìn)行審核。 審核通過后， 地方沙盒監(jiān)管主體與申請企業(yè)共同制定聯(lián)合測試方案， 創(chuàng)新項(xiàng)目便可入盒開展測試。 如果審核未通過， 企業(yè)可整改項(xiàng)目， 重新申請。

第二， 測試階段。 對(duì)于金融持牌企業(yè)的測試周期不作明確規(guī)定， 接受常規(guī)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)防控。 然而， 為了降低非金融持牌企業(yè)在沙盒測試中的風(fēng)險(xiǎn)， 監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管， 規(guī)定測試周期為一年， 并施加額外的監(jiān)管規(guī)定， 比如使用限制性牌照的監(jiān)管工具、對(duì)項(xiàng)目測試范圍的限制[13] 。 在測試期間， 地方沙盒實(shí)施主體應(yīng)進(jìn)行持續(xù)跟蹤， 若是跨界跨市的創(chuàng)新項(xiàng)目， 則需要聯(lián)動(dòng)多方沙盒監(jiān)管主體共同參與。 監(jiān)管部門定期把創(chuàng)新項(xiàng)目的進(jìn)度情況匯總上傳到沙盒信息共享平臺(tái)， 并接受風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)的監(jiān)控， 由當(dāng)?shù)卦u(píng)審委員會(huì)根據(jù)信息數(shù)據(jù)評(píng)估項(xiàng)目的階段效果。 如果項(xiàng)目的階段效果出現(xiàn)與測試方案不一致的問題， 監(jiān)管部門就應(yīng)要求企業(yè)及時(shí)調(diào)整， 若還不能有效解決問題， 就終止項(xiàng)目的測試。 因此， 監(jiān)管部門與測試企業(yè)的密切溝通很重要， 能及時(shí)幫助企業(yè)解決現(xiàn)有問題與應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)， 逐步完善企業(yè)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展。

第三， 退出階段。 對(duì)于金融持牌企業(yè)， 經(jīng)評(píng)審委員會(huì)判定為具有可行性的， 便可退出沙盒， 獲得大灣區(qū)全面推廣的經(jīng)營牌照; 對(duì)于非金融持牌企業(yè)， 在測試期間能證明其運(yùn)行技術(shù)可靠性的， 便可以去掉額外的監(jiān)管規(guī)定， 或者獲得經(jīng)營牌照[13] 。 地方沙盒監(jiān)管主體應(yīng)向公眾發(fā)布項(xiàng)目測試判定結(jié)果和理由， 接受社會(huì)公眾監(jiān)督， 以保證聯(lián)合沙盒測試的公正、公平與公開。 此外， 監(jiān)管部門也要重視沙盒實(shí)施效果與判定標(biāo)準(zhǔn)之間的反饋問題， 根據(jù)實(shí)際情況不斷完善聯(lián)合沙盒測試的運(yùn)行流程。

4. 建立聯(lián)合沙盒的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。 根據(jù)各國沙盒的經(jīng)驗(yàn)來看， 消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制是“監(jiān)管沙盒”的核心內(nèi)容， 比如英國沙盒已建立比較完善的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制， 從消費(fèi)者知情權(quán)、項(xiàng)目信息披露、消費(fèi)者損失賠償?shù)确矫嬖O(shè)計(jì)保護(hù)方案， 并在已確定消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的前提下， 給予金融企業(yè)一定的政策優(yōu)惠[20] 。 對(duì)于大灣區(qū)而言， 跨境、跨市的金融科技產(chǎn)品更容易產(chǎn)生信息不對(duì)稱的問題， 其金融風(fēng)險(xiǎn)涉及的范圍更廣、種類更多。 如果風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)， 消費(fèi)者的權(quán)益將受到嚴(yán)重?fù)p害。 因此， 大灣區(qū)聯(lián)合沙盒測試更應(yīng)該具備規(guī)范的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

大灣區(qū)沙盒監(jiān)管主體可借鑒英國沙盒對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)方式。 在選取測試消費(fèi)者環(huán)節(jié)中， 監(jiān)管部門應(yīng)注重測試消費(fèi)者的普遍性， 按相同比例隨機(jī)選取消費(fèi)者， 確保測試項(xiàng)目能真實(shí)反映市場情況， 為日后參與的消費(fèi)者提供準(zhǔn)確的測試結(jié)果， 有效識(shí)別項(xiàng)目在全面推廣后的風(fēng)險(xiǎn)程度。 在風(fēng)險(xiǎn)披露環(huán)節(jié)中， 監(jiān)管部門應(yīng)要求企業(yè)在項(xiàng)目測試前充分揭示風(fēng)險(xiǎn)信息， 保證消費(fèi)者在深入了解項(xiàng)目的前提下自愿參與測試活動(dòng)， 在項(xiàng)目測試中也要及時(shí)披露存在的風(fēng)險(xiǎn)， 使消費(fèi)者積極防范從而減輕風(fēng)險(xiǎn)， 全面加強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)測試項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力。 對(duì)于測試期間嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益的產(chǎn)品， 監(jiān)管部門應(yīng)要求企業(yè)及時(shí)整改， 若仍不符合要求， 則終止其測試。 在事后補(bǔ)償環(huán)節(jié)中， 監(jiān)管部門要在項(xiàng)目測試前與企業(yè)協(xié)商制定消費(fèi)者補(bǔ)償方案， 明確消費(fèi)者保護(hù)的首要責(zé)任人、賠償范圍、賠償方式、賠償金額等， 甚至還可設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。 同時(shí)， 監(jiān)管部門可成立聯(lián)合“監(jiān)管沙盒”申訴服務(wù)機(jī)構(gòu)作為消費(fèi)者與企業(yè)爭議解決的部門， 按照《粵澳地區(qū)金融糾紛調(diào)解合作框架協(xié)議》， 建立以調(diào)解為主體的金融跨境糾紛多元化解機(jī)制。

總之， 監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)設(shè)置適當(dāng)?shù)南M(fèi)者保護(hù)機(jī)制， 既不能因機(jī)制要求過低而提高消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)， 又不能因機(jī)制要求過高而降低企業(yè)參與的積極性。 如果創(chuàng)新企業(yè)在申請入盒前已具備完善的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制， 監(jiān)管部門可在職能范圍內(nèi)提供一定的監(jiān)管豁免或者政策優(yōu)惠， 尤其是對(duì)于沒有創(chuàng)新先例的企業(yè)， 應(yīng)給予多樣化的監(jiān)管支持政策。

5. 加強(qiáng)復(fù)合型監(jiān)管人員的培養(yǎng)。 “監(jiān)管沙盒”屬于一種創(chuàng)新的金融科技監(jiān)管模式， 沙盒測試從申請到退出的每個(gè)階段都需要監(jiān)管部門對(duì)金融科技測試項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控與全面評(píng)估， 并提出有針對(duì)性的指導(dǎo)建議。 隨著“監(jiān)管沙盒”模式的不斷探索， 要求監(jiān)管部門不僅要熟悉金融監(jiān)管， 還要對(duì)金融科技有更深入的理解。 在大灣區(qū)聯(lián)合沙盒測試中， 監(jiān)管部門還要結(jié)合三地“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)法域”的特殊環(huán)境背景， 協(xié)調(diào)三地政策與法律的差異， 保障聯(lián)合測試的有效運(yùn)行。 因此， 三地監(jiān)管部門應(yīng)培養(yǎng)大量“金融+技術(shù)+法律”的復(fù)合型人才， 以滿足構(gòu)建大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的需要。

在人才政策方面， 基于大灣區(qū)內(nèi)已具備良好的經(jīng)濟(jì)合作條件， 三地政府可充分利用本地著名高校的豐富人才資源， 制定和完善一系列吸引與留住復(fù)合型人才的政策， 為高端人才在社會(huì)福利、子女入學(xué)、出行置業(yè)等方面提供各種支持服務(wù)， 鼓勵(lì)更多的復(fù)合型人才在大灣區(qū)內(nèi)就職， 為“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制提供穩(wěn)定的人才保障。 在監(jiān)管培訓(xùn)方面， 地方監(jiān)管部門可邀請高校學(xué)者或者行業(yè)專家為監(jiān)管人員開展“監(jiān)管沙盒”專題培訓(xùn)， 或者選派監(jiān)管人員去其他沙盒試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研與學(xué)習(xí)， 以此全面提升監(jiān)管人員對(duì)“監(jiān)管沙盒”的認(rèn)知， 推動(dòng)地方金融科技監(jiān)管的變革。 三地監(jiān)管部門還應(yīng)該開展互通互助的聯(lián)合監(jiān)管培訓(xùn)， 以短期培訓(xùn)的形式共享地方沙盒實(shí)施的規(guī)則與經(jīng)驗(yàn)， 并對(duì)“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制中涉及的監(jiān)管信息與數(shù)據(jù)的交換、金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測與預(yù)警、金融科技業(yè)務(wù)的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)， 以提高三地監(jiān)管人員的合作監(jiān)管能力， 從而保證跨境金融科技“監(jiān)管沙盒”合作的有效性。

六、總結(jié)

在粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略下， 加強(qiáng)三地金融科技合作是推動(dòng)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。 同時(shí)， 金融科技“監(jiān)管沙盒”能夠?qū)崿F(xiàn)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新與防控金融風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡， 是一種具備前瞻性的創(chuàng)新監(jiān)管模式。 目前， 大灣區(qū)正在積極探索創(chuàng)新的金融監(jiān)管方式， 逐步開展金融科技“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)， 并有構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要。 然而， 大灣區(qū)金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制的構(gòu)建將面臨監(jiān)管體系、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)溝通等因素的制約。 因此， 為了構(gòu)建完善的金融科技“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制， 粵港澳三地監(jiān)管部門可分兩個(gè)階段推進(jìn)實(shí)施。 在前期準(zhǔn)備工作中， 三地需確立分業(yè)沙盒監(jiān)管主體以開展專業(yè)化監(jiān)管， 聯(lián)合設(shè)立沙盒合作辦公室與聯(lián)席會(huì)議以做好協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作， 打造信息共享與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。 在后期實(shí)施安排中， 三地應(yīng)引入互認(rèn)互通的“單一通行證”制度， 制定風(fēng)險(xiǎn)可控與富有彈性的聯(lián)合沙盒準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)， 設(shè)計(jì)具有本土化特色的聯(lián)合沙盒運(yùn)行流程， 成立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的聯(lián)合沙盒申訴服務(wù)機(jī)構(gòu)， 培養(yǎng)符合沙盒合作需要的“金融+技術(shù)+法律”復(fù)合型人才。

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