樊瑞

10月8日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布公告稱(chēng)，責(zé)令美團(tuán)停止違法行為，全額退還獨(dú)家合作保證金12.89億元，并處以其2020年中國(guó)境內(nèi)銷(xiāo)售額3%的罰款，計(jì)34.42億元。

美團(tuán)回應(yīng)稱(chēng)，對(duì)行政處罰決定誠(chéng)懇接受，堅(jiān)決落實(shí)，全面深入自查整改，杜絕“二選一”。美團(tuán)表示，將以此為戒，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，自覺(jué)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任。

市場(chǎng)監(jiān)管總局在公告中稱(chēng)，2018年以來(lái)，美團(tuán)濫用在中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)的支配地位，以實(shí)施差別費(fèi)率、拖延商家上線等方式，促使平臺(tái)內(nèi)商家與其簽訂獨(dú)家合作協(xié)議，并通過(guò)收取獨(dú)家合作保證金和數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段，采取多種懲罰性措施，實(shí)施“二選一”行為，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為。

9月6日，市場(chǎng)監(jiān)管總局局長(zhǎng)張工在國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布會(huì)上表示，對(duì)重大壟斷案件和各類(lèi)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的查處，目的是要“立規(guī)矩、儆效尤”。下一步將不斷強(qiáng)化反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管執(zhí)法，注重競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)，著力構(gòu)建全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，堅(jiān)決反對(duì)壟斷，防止資本無(wú)序擴(kuò)張。

專(zhuān)家分析表示，從美團(tuán)案的處罰決定來(lái)看，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確了平臺(tái)反壟斷監(jiān)管規(guī)則適用，體現(xiàn)了數(shù)字時(shí)代反壟斷監(jiān)管執(zhí)法特點(diǎn)和思路。

創(chuàng)新平臺(tái)的反壟斷規(guī)制適用

市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)美團(tuán)開(kāi)出的《行政處罰決定書(shū)》長(zhǎng)達(dá)1.2萬(wàn)字，其中有30%的篇幅來(lái)闡釋對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)的界定和分析。

在反壟斷法的分析框架下，調(diào)查平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件和開(kāi)展經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查，通常需要先界定相關(guān)市場(chǎng)。

《行政處罰決定書(shū)》指出，根據(jù)反壟斷法和《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》規(guī)定，同時(shí)考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，結(jié)合案件具體情況，將相關(guān)市場(chǎng)界定為中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)。

浙江理工大學(xué)法政學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員王健認(rèn)為，在美團(tuán)案中，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)的界定具有守正與創(chuàng)新的特點(diǎn)。他指出，從中國(guó)平臺(tái)反壟斷實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管總局堅(jiān)守相關(guān)市場(chǎng)界定的基本規(guī)律，將替代性分析視為最基本的相關(guān)市場(chǎng)界定方法。但在美團(tuán)案中，市場(chǎng)監(jiān)管總局創(chuàng)新性地構(gòu)建了以平臺(tái)功能-市場(chǎng)類(lèi)型-用戶(hù)群體（服務(wù)對(duì)象）為邏輯主線的相關(guān)市場(chǎng)分析框架。

認(rèn)定在相關(guān)市場(chǎng)具有支配地位，是進(jìn)行反壟斷分析的下一步。

《行政處罰決定書(shū)》指出，美團(tuán)具有控制平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者獲得流量的能力，“美團(tuán)通過(guò)制定平臺(tái)規(guī)則、設(shè)定算法、人工干預(yù)等方式，可以決定平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者及其餐飲外賣(mài)商品的搜索排名及平臺(tái)展示位置，從而控制平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者可獲得的流量，對(duì)其經(jīng)營(yíng)具有決定性影響”。

2018年-2020年，美團(tuán)在中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額分別為650.88億元、973.36億元、1147.48億元。歷經(jīng)數(shù)輪融資，美團(tuán)于2018年在香港交易所上市，市值從2018年12月約3000億元增長(zhǎng)至2020年12月的約1.8萬(wàn)億元，較為強(qiáng)大的財(cái)力可以支持當(dāng)事人在相關(guān)市場(chǎng)及關(guān)聯(lián)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張。

《行政處罰決定書(shū)》還指出，美團(tuán)平臺(tái)積累了大量的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，擁有海量的交易、支付、用戶(hù)評(píng)價(jià)等數(shù)據(jù)。當(dāng)事人基于數(shù)據(jù)建立了較為高效的配送安排和調(diào)度系統(tǒng)，較大程度實(shí)現(xiàn)了運(yùn)力自動(dòng)化調(diào)度及資源優(yōu)化配置。同時(shí)，當(dāng)事人研發(fā)的基于位置的算法系統(tǒng)可以為用戶(hù)精準(zhǔn)“畫(huà)像”，提供個(gè)性化、針對(duì)性服務(wù)，并能夠監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者是否在其他競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)經(jīng)營(yíng)。上述財(cái)力和技術(shù)條件鞏固和增強(qiáng)了當(dāng)事人的市場(chǎng)力量。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授焦海濤向《財(cái)經(jīng)》記者分析指出，美團(tuán)案最大的亮點(diǎn)是，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)企業(yè)的壟斷行為提供了非常詳細(xì)的分析方法，拓展了現(xiàn)行反壟斷法的分析框架，“以前我們總在討論傳統(tǒng)的反壟斷制度及分析方法能否有效地適用于平臺(tái)企業(yè)，而這次的處罰決定書(shū)考慮到了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的很多特有屬性，很多分析都是首次出現(xiàn)，意義重大”。

他以臨界規(guī)模為例指出，這是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)特的概念，即互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在開(kāi)始時(shí)往往以虧損的狀態(tài)進(jìn)入市場(chǎng)，逐步積累用戶(hù)，只有在用戶(hù)數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模之后，平臺(tái)才可生存下來(lái)。不同于早期，在現(xiàn)在平臺(tái)流量見(jiàn)底的時(shí)候，對(duì)于新進(jìn)入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者，臨界規(guī)模屬于較難達(dá)到的狀態(tài)。在《行政處罰決定書(shū)》中，臨界規(guī)模出現(xiàn)在相關(guān)市場(chǎng)界定和支配地位分析中。焦海濤指出，這些分析進(jìn)一步明確了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域依然可以適用反壟斷監(jiān)管規(guī)則。

反壟斷打出“組合拳”

《行政處罰決定書(shū)》指出，2018年以來(lái)，美團(tuán)為阻礙其他競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)發(fā)展，進(jìn)一步提升、維持、鞏固自身市場(chǎng)地位，濫用其在中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)的支配地位，系統(tǒng)、全面實(shí)施“二選一”行為，阻礙平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者與其他競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)合作，限定平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者只能與當(dāng)事人進(jìn)行交易，并以多種措施保障行為實(shí)施，違反反壟斷法第十七條第一款第（四）項(xiàng)關(guān)于“沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易”的規(guī)定，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為。

此外，美團(tuán)還向獨(dú)家合作經(jīng)營(yíng)者收取保證金。為了約束平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格履行獨(dú)家合作協(xié)議，在簽訂獨(dú)家協(xié)議時(shí)，通常會(huì)要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者繳納數(shù)百元到數(shù)千元不等的保證金，并且規(guī)定“商家違反協(xié)議約定，美團(tuán)有權(quán)扣除保證金”。2018年-2020年，與當(dāng)事人簽訂獨(dú)家合作協(xié)議并繳納保證金的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者累計(jì)163萬(wàn)家，保證金金額累計(jì)12.89億元。

據(jù)此，市場(chǎng)監(jiān)管總局責(zé)令美團(tuán)停止違法行為，要求全額退還違法收取的獨(dú)家合作保證金。同時(shí)，對(duì)美團(tuán)處以其2020年度中國(guó)境內(nèi)銷(xiāo)售額1147.48億元3%的罰款，計(jì)34.42億元。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉向《財(cái)經(jīng)》記者分析指出，要求美團(tuán)退還獨(dú)家合作保證金的目的，一方面，確保涉案企業(yè)不因違法行為獲利。在違法所得難以計(jì)算的困境下，退還違法行為直接相關(guān)且容易識(shí)別的“獨(dú)家合作保證金”便非常有必要;另一方面，保障中小企業(yè)合法利益。這也體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法對(duì)中小企業(yè)合法利益的關(guān)切，在疫情仍在持續(xù)的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這一措施更具積極意義。

在對(duì)案件的競(jìng)爭(zhēng)損害分析中，除了常見(jiàn)的對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者利益的分析，還將“阻礙平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”作為一個(gè)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)分析要素專(zhuān)門(mén)進(jìn)行闡釋。韓偉指出，在反競(jìng)爭(zhēng)效果部分，除了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制直接受損以及相關(guān)主體利益間接受損的分析，還關(guān)注了涉案行為對(duì)創(chuàng)新的負(fù)面影響，意義顯著。

與此前案件類(lèi)似，除了向其作出《行政處罰決定書(shū)》，市場(chǎng)監(jiān)管總局還向美團(tuán)發(fā)出《行政指導(dǎo)書(shū)》，要求其圍繞完善平臺(tái)傭金收費(fèi)機(jī)制和算法規(guī)則、維護(hù)平臺(tái)內(nèi)中小餐飲商家合法利益、加強(qiáng)外賣(mài)騎手合法權(quán)益保護(hù)等進(jìn)行全面整改，并連續(xù)三年向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交自查合規(guī)報(bào)告，確保整改到位，實(shí)現(xiàn)規(guī)范創(chuàng)新健康持續(xù)發(fā)展。

《行政指導(dǎo)書(shū)》總共提出15點(diǎn)具體要求，以非強(qiáng)制性的方式規(guī)范美團(tuán)的經(jīng)營(yíng)行為。涵蓋領(lǐng)域細(xì)分，比如要求美團(tuán)保障外賣(mài)送餐員勞動(dòng)收入，完善外賣(mài)送餐員社會(huì)保障，充分保護(hù)外賣(mài)送餐員合法權(quán)益。

韓偉指出，針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，近年域外很多反壟斷轄區(qū)都在思考傳統(tǒng)執(zhí)法工具的改進(jìn)，比如部分國(guó)家反壟斷執(zhí)法部門(mén)開(kāi)始重視“臨時(shí)性措施”。中國(guó)執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法決定之外同時(shí)發(fā)布《行政指導(dǎo)書(shū)》，這是結(jié)合中國(guó)法律與市場(chǎng)環(huán)境對(duì)反壟斷執(zhí)法的一種有意義的新嘗試，體現(xiàn)了軟法治理的理念。由于指導(dǎo)書(shū)內(nèi)容表述較為原則，為確?？刹僮餍砸约氨苊鈱?duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)，他建議應(yīng)注意區(qū)分法律責(zé)任與社會(huì)責(zé)任。

王健表示，市場(chǎng)監(jiān)管總局通過(guò)一系列反壟斷執(zhí)法，已形成對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)化、常態(tài)化反壟斷監(jiān)管態(tài)勢(shì)，為平臺(tái)企業(yè)明確規(guī)則，劃清底線，設(shè)置好“紅綠燈”，平臺(tái)企業(yè)依法合規(guī)意識(shí)有了明顯提升，中國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序穩(wěn)步向好，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不斷優(yōu)化。

上海交通大學(xué)特聘教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員王先林撰文表示，近段時(shí)間以來(lái)，中國(guó)加大平臺(tái)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法力度，打出一系列“組合拳”，制定出臺(tái)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，查處阿里巴巴集團(tuán)“二選一”等重大典型壟斷案件，對(duì)45起平臺(tái)企業(yè)未依法申報(bào)案做出頂格處罰，依法禁止虎牙斗魚(yú)并購(gòu)案，解除網(wǎng)絡(luò)音樂(lè)獨(dú)家版權(quán)等，取得的成績(jī)舉世矚目。此次國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局依法對(duì)美團(tuán)“二選一”壟斷案做出處理，是強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管又一重大成就，充分體現(xiàn)了國(guó)家公平公正持續(xù)強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管、規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)秩序的態(tài)度和決心。