摘? 要：兒童福利供給和兒童權(quán)益保障是國(guó)家政治文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要體現(xiàn)。制定合適的兒童福利政策和模式，不但關(guān)乎兒童健康成長(zhǎng)，更關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展。兒童發(fā)展賬戶是一項(xiàng)兒童福利實(shí)踐模式，在國(guó)內(nèi)外很多地區(qū)都開展了試點(diǎn)，取得了很好的效果。該文從三個(gè)方面探討了我國(guó)在兒童福利體系中建立兒童發(fā)展賬戶制度：一是分析了兒童福利建設(shè)的現(xiàn)狀與需求;二是梳理了已有的兒童發(fā)展賬戶研究和實(shí)踐;三是探索性地建構(gòu)了我國(guó)兒童發(fā)展賬戶制度。該研究的目的在于轉(zhuǎn)變我國(guó)兒童福利體系的觀念，整合兒童福利服務(wù)模式，以兒童發(fā)展賬戶模式助力適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：兒童;兒童福利;兒童發(fā)展賬戶

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-8502（2021）05-0067-08

作者簡(jiǎn)介：郭旋，黔南民族師范學(xué)院歷史與民族學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)閮和鐣?huì)工作、法律社會(huì)學(xué)。

兒童福利體系是國(guó)家、社會(huì)、家庭等多主體參與，以服務(wù)、保險(xiǎn)、現(xiàn)金、政策等多形式運(yùn)行的制度體系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視兒童福利保障，針對(duì)不同情況兒童的需要，出臺(tái)了大量的政策，拓寬了兒童福利的覆蓋面，本著“適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”的理念將保障逐步推進(jìn)，適度普惠型兒童福利制度正逐步構(gòu)建。家庭和社會(huì)也越來越重視兒童福利供給，對(duì)兒童福利供給的方式和質(zhì)量等都有了更高向往。在三孩生育政策實(shí)施的背景下，兒童福利供給狀況再次被提上社會(huì)熱點(diǎn)議程。要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的目標(biāo)，需要降低生育、養(yǎng)育、教育成本，提升人口素質(zhì)，同時(shí)提升幼有所育服務(wù)水平，提高家庭發(fā)展能力，促進(jìn)人的全面發(fā)展[1]。因此，促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)關(guān)系到我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)和舉措都需加大對(duì)兒童福利服務(wù)的投入，提高兒童福利保障水平。

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)0～15歲兒童數(shù)量為2.687億，這個(gè)數(shù)量不容小覷。龐大的兒童絕對(duì)數(shù)量意味著兒童福利投入需要龐大的資源：一方面意味著國(guó)家需要投入更多的資金和資源用于促進(jìn)兒童發(fā)展;另一方面意味著更多的家庭和社會(huì)力量可以被帶動(dòng)參與到兒童福利體系運(yùn)行中。因此，選擇設(shè)計(jì)一套能夠整合更多主體參與、提高資源利用效率和準(zhǔn)確性、實(shí)現(xiàn)更高治理效能的福利運(yùn)作形式，是推動(dòng)兒童福利體系高質(zhì)量發(fā)展的重要方法。

兒童發(fā)展賬戶是專為兒童開設(shè)的具有補(bǔ)貼性的儲(chǔ)蓄或投資賬戶。隨著發(fā)展型社會(huì)政策的興起，兒童發(fā)展賬戶受到越來越多地區(qū)的關(guān)注和探索，取得了很多良好的實(shí)踐效果，成為促進(jìn)兒童發(fā)展的一項(xiàng)重要途徑。兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目的實(shí)踐形式既集中回應(yīng)了兒童福利所需的普遍內(nèi)容，又植根于當(dāng)?shù)馗＠l(fā)展?fàn)顩r，在不同地區(qū)表現(xiàn)出了不同特點(diǎn)。本文簡(jiǎn)要梳理了兒童發(fā)展賬戶的已有研究和實(shí)踐成果，并結(jié)合我國(guó)兒童福利制度建設(shè)的實(shí)際情況，粗探在我國(guó)建立兒童發(fā)展賬戶的制度設(shè)計(jì)。

一、我國(guó)兒童福利的建設(shè)與需求

兒童福利的概念一直有廣義和狹義兩個(gè)方面。廣義的兒童福利的覆蓋對(duì)象是所有兒童，涵蓋內(nèi)容是促進(jìn)兒童生理、心理、社會(huì)全面發(fā)展的所有服務(wù)和舉措，廣義的兒童福利強(qiáng)調(diào)普惠性。狹義的兒童福利概念是面向特定兒童的，這些兒童因?yàn)樽陨硐忍旎蚣彝サ仍颍诎l(fā)展過程中相對(duì)弱勢(shì)，需要面對(duì)更多風(fēng)險(xiǎn)，如殘疾兒童、孤兒、流浪兒童、遭受暴力的兒童等，這些兒童往往需要被予以更多特別的保護(hù)和支持，因此狹義的兒童福利強(qiáng)調(diào)通過對(duì)弱勢(shì)兒童的照顧，促進(jìn)所有兒童的公平發(fā)展?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》提出了“擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”的我國(guó)兒童福利發(fā)展目標(biāo)[2]。我國(guó)兒童福利政策體系的覆蓋主體、保障內(nèi)容、服務(wù)方式變得更加多元化。兒童福利體系的服務(wù)對(duì)象分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次，每個(gè)層次對(duì)應(yīng)不同的保障內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)做到“分地立制”和“分標(biāo)施?！?，即各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r建立保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施保障工作。

兒童福利不僅僅由國(guó)家承擔(dān)職責(zé)，家庭、市場(chǎng)和社會(huì)也都參與其中。兒童福利的建設(shè)，既要考慮兒童發(fā)展的各方面需要，也要考慮家庭、國(guó)家和社會(huì)參與兒童福利的內(nèi)容和方式。因此，在推進(jìn)建設(shè)兒童福利體系與模式的過程中，既要合理靈活地回應(yīng)兒童發(fā)展的權(quán)利和需要，也要調(diào)整好家庭、國(guó)家與社會(huì)在兒童福利供給過程中的關(guān)系模式與角色定位[3]。從這一視角分析當(dāng)下我國(guó)兒童福利建設(shè)的現(xiàn)狀，可以看到一些發(fā)展空間。

首先，紛繁的兒童發(fā)展需要與有限的兒童福利政策之間存在張力。兒童福利需求主要集中在生活保障、健康和醫(yī)療保障、受教育權(quán)、社會(huì)保護(hù)和支持體系四個(gè)方面。保障兒童適當(dāng)?shù)纳顮顩r，保證每一個(gè)兒童在任何發(fā)展階段都能獲得足夠且營(yíng)養(yǎng)均衡的食物，保證兒童能夠擁有安全、穩(wěn)定和適合的居住場(chǎng)所。在健康和醫(yī)療保障方面，需要依據(jù)兒童年齡的特點(diǎn)為其提供專業(yè)服務(wù)，保證兒童能夠得到必要的保健、醫(yī)療和救助。兒童的受教育權(quán)表現(xiàn)在國(guó)家以立法的形式對(duì)兒童的義務(wù)教育予以保障;在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)為適齡兒童在不同階段提供多元化、多樣性、可選擇性的優(yōu)質(zhì)教育資源，通過校內(nèi)和校外教育擴(kuò)大和補(bǔ)充兒童受教育權(quán)的內(nèi)涵。兒童的社會(huì)保護(hù)和支持體系包括建立和健全資金來源、參與主體和管理模式多元化的社會(huì)保護(hù)和支持體系。要滿足這幾方面的需求，需要不同部門以不同形式進(jìn)行供給;同時(shí)，兒童福利政策的覆蓋需要具有一定的靈活性和針對(duì)性，需要在福利傳遞機(jī)制中讓兒童和家庭參與選擇，這就促成了需要與政策保障之間的張力。用資金的形式可以很好地解決這一問題，面對(duì)公共服務(wù)或市場(chǎng)、社會(huì)力量提供的服務(wù)，資金是用于支付享受絕大多數(shù)服務(wù)的重要方式，資金調(diào)動(dòng)的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制可以激活兒童和家庭的選擇和參與，也可激活不同服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)和提升。因此，若要更好地保障兒童發(fā)展的需要，就應(yīng)為家庭提供一定的資金運(yùn)用空間。

其次，補(bǔ)缺型政策特征依然明顯，對(duì)兒童發(fā)展缺少規(guī)劃和保障。補(bǔ)缺型的政策責(zé)任模式是指當(dāng)自有的福利供給失效時(shí)，政府才通過社會(huì)福利的方式予以解決。例如，保障兒童受教育權(quán)的“兩免一補(bǔ)”政策、保障健康的醫(yī)療救助等，都是當(dāng)兒童及其家庭的貧困已經(jīng)發(fā)生，兒童面臨著可能失去受教育機(jī)會(huì)和健康的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才開始進(jìn)行保障的，補(bǔ)缺型政策僅面向已發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的兒童及其家庭，解決已經(jīng)存在的問題。而對(duì)困境兒童、家庭困境兒童等特殊兒童群體而言，他們就要面臨更高的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們需要在政策運(yùn)行體系中推進(jìn)普惠制度性的政策保障，同時(shí)在政策實(shí)踐中更多面向未來可能的風(fēng)險(xiǎn)，以政策工具減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)兒童發(fā)展產(chǎn)生的影響。

再次，兒童福利建設(shè)需要引導(dǎo)家庭參與。家庭在兒童福利中具有重要的作用，家庭是兒童福利的供給主體，也是兒童福利政策和服務(wù)的影響因素。在兒童發(fā)展過程中，家庭是最核心的照護(hù)和監(jiān)護(hù)主體。新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》更加強(qiáng)化和細(xì)化了家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，同時(shí)突出了家庭、學(xué)校、社區(qū)和政府多元主體相應(yīng)的責(zé)任。在兒童監(jiān)護(hù)和保護(hù)上首要責(zé)任源于家庭，但不是唯一的責(zé)任主體。由于不同情況的家庭對(duì)兒童發(fā)展的理解和期待也不一致，這在一定程度上仍然影響著兒童發(fā)展的行為和態(tài)度。目前備受關(guān)注的困境兒童、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童等情況，很大程度上是因?yàn)榧彝]有或無(wú)法發(fā)揮其監(jiān)護(hù)和照護(hù)職能而導(dǎo)致的。因此在兒童福利制度的建設(shè)上，需要盡可能地引導(dǎo)家庭參與，在決策、服務(wù)等全流程中強(qiáng)化家庭主體責(zé)任感，培養(yǎng)家庭保護(hù)能力。

最后，當(dāng)前兒童福利服務(wù)還存在一定程度的分散性。兒童福利服務(wù)有很多種形式，現(xiàn)金補(bǔ)貼、服務(wù)、保險(xiǎn)等多種形式并存，市場(chǎng)、社會(huì)組織等各層各類主體也都在提供服務(wù)。兒童福利體系的建設(shè)需要進(jìn)一步整合已有的服務(wù)和形式，提升投入資金的效率，綜合發(fā)揮福利服務(wù)的效果。

以上這些兒童福利建設(shè)的需求不僅存在于我國(guó)，而且在世界各地也都普遍存在。在發(fā)展型社會(huì)政策的福利思想的引導(dǎo)下，兒童發(fā)展賬戶的政策實(shí)踐受到世界多地的關(guān)注，并積極進(jìn)行實(shí)踐。

二、兒童發(fā)展賬戶的實(shí)踐與研究

20世紀(jì)末，發(fā)展型社會(huì)政策的思想開始在社會(huì)政策領(lǐng)域拓展，以邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）為代表的學(xué)者，詬病社會(huì)福利中傳統(tǒng)的消費(fèi)取向，提倡資產(chǎn)積累在福利發(fā)展中的重要性，同時(shí)提出了兒童發(fā)展賬戶的政策設(shè)計(jì)[4]。作為一項(xiàng)針對(duì)兒童的發(fā)展型社會(huì)政策，兒童發(fā)展賬戶以資產(chǎn)建設(shè)為目標(biāo)，通過津貼資助型的投資賬戶或儲(chǔ)蓄賬戶，幫助和鼓勵(lì)家庭為孩子長(zhǎng)期發(fā)展以及生命歷程中的重要需求積累經(jīng)濟(jì)和金融的資產(chǎn)財(cái)富[5]。兒童發(fā)展賬戶的資金來源于家庭的儲(chǔ)蓄和有關(guān)福利部門的津貼，僅可用于支付與兒童發(fā)展相關(guān)的物品及服務(wù)。兒童發(fā)展賬戶通過資產(chǎn)支撐兒童和家庭樹立對(duì)兒童發(fā)展的信心，引導(dǎo)兒童和家庭規(guī)劃未來的發(fā)展方向。

（一）國(guó)外兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目實(shí)踐之現(xiàn)狀

美國(guó)是實(shí)踐兒童發(fā)展賬戶具有代表性的國(guó)家。1997年，美國(guó)啟動(dòng)服務(wù)低收入人群的“美國(guó)夢(mèng)”個(gè)人發(fā)展賬戶示范工程 （American Dream Demonstration），之后又推出多個(gè)類似的項(xiàng)目實(shí)踐。美國(guó)的個(gè)人發(fā)展賬戶主張為每個(gè)新生兒創(chuàng)建“兒童賬戶”，并提供500美元存款以及金融教育的機(jī)會(huì)。生活在收入低于國(guó)家中位數(shù)家庭中的兒童將有資格獲得額外的捐款[5]。兒童賬戶對(duì)累積的資產(chǎn)，特別是由政府和社會(huì)補(bǔ)助的資產(chǎn)有專門用途的限制，比如用于兒童的教育、健康以及長(zhǎng)大后的創(chuàng)業(yè)，不能被用于日常生活消費(fèi)，當(dāng)賬戶持有人年滿18周歲時(shí)，可免費(fèi)提取這些用于高等教育、首次購(gòu)房及退休保障相關(guān)的費(fèi)用[6]。美國(guó)的兒童發(fā)展賬戶實(shí)踐整合了眾多主體，金融公司也參與到運(yùn)作中，受政府委托對(duì)賬戶資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和資金操作，其中還有稅務(wù)方面的抵扣優(yōu)惠。美國(guó)各州之間兒童發(fā)展賬戶政策的設(shè)計(jì)靈活且多元，包括許多系統(tǒng)性、制度性和技術(shù)性的決定[5]。

英國(guó)于2003年推出了兒童信托基金賬戶計(jì)劃，旨在確保英國(guó)所有兒童在成年時(shí)擁有自己的資產(chǎn)，并鼓勵(lì)存儲(chǔ)。兒童出生后，英國(guó)政府會(huì)以兒童信托基金券的形式向家長(zhǎng)發(fā)放250英鎊（低收入家庭500英鎊），資助家長(zhǎng)建立兒童信托基金賬戶，兒童年滿7歲后，政府再向賬戶發(fā)放250英鎊（低收入家庭500英鎊）[7]。英國(guó)的兒童儲(chǔ)蓄賬戶是一個(gè)長(zhǎng)期免稅的兒童存款賬戶，父母可以定期為子女儲(chǔ)蓄一定數(shù)額的資金。兒童信托基金賬戶有兩種形式：一種是現(xiàn)金儲(chǔ)蓄賬戶，政府對(duì)該賬戶利息收入免征利息稅;另一種是股票投資類儲(chǔ)蓄賬戶，政府對(duì)投資收益和賬戶本金免征增值稅。16周歲后兒童可管理自己的賬戶，年滿18周歲時(shí)才可支取該賬戶中的現(xiàn)金。

新加坡政府于2001年推出了兒童發(fā)展賬戶，該賬戶是新加坡全民資產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃的一部分，與高等教育賬戶和公積金賬戶相關(guān)聯(lián)。新加坡的兒童發(fā)展賬戶面向所有新加坡籍12歲及以下的兒童，賬戶設(shè)立和管理采用公私合作模式，由新加坡政府社會(huì)與家庭發(fā)展部委托銀行負(fù)責(zé)。在兒童滿13歲之前，家長(zhǎng)存入的款項(xiàng)將獲得政府1：1的配套補(bǔ)貼，直至達(dá)到規(guī)定的存款上限[7] 。同時(shí)，新加坡重視對(duì)兒童的現(xiàn)金補(bǔ)貼，將育嬰補(bǔ)貼與新加坡目前的嬰兒獎(jiǎng)金（Baby Bonus）疊加發(fā)放，符合條件的新加坡籍新生兒在完成出生登記后，現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)將分階段存入父母賬戶。

世界各地的兒童發(fā)展賬戶實(shí)踐都收獲了良好的項(xiàng)目成效?；诿绹?guó)的項(xiàng)目實(shí)踐評(píng)估，兒童發(fā)展賬戶的實(shí)踐有助于兒童建立和持有兒童發(fā)展賬戶。實(shí)驗(yàn)組賬戶持有率是控制組的40多倍，在實(shí)驗(yàn)組中，99.9%的家庭在兒童發(fā)展賬戶內(nèi)都積累了資產(chǎn)，相比之下，只有2.1%的控制組家庭為他們的孩子在兒童發(fā)展賬戶內(nèi)積累了資產(chǎn)[8]。因?yàn)閮和l(fā)展賬戶項(xiàng)目具有家庭參與的屬性，它不僅實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)促進(jìn)兒童發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)對(duì)家庭發(fā)展的積極影響，同時(shí)也被用作家庭反貧困的策略。

（二）國(guó)內(nèi)兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目之研究和實(shí)踐

近10年來，我國(guó)也開始了對(duì)兒童發(fā)展賬戶的試點(diǎn)探索。從2010年起，北京針對(duì)流動(dòng)兒童開展了基于資產(chǎn)建設(shè)理念的服務(wù)項(xiàng)目。陜西從2017年起開始了兩個(gè)兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目的試點(diǎn)工作，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)協(xié)助家庭開設(shè)兒童發(fā)展賬戶，賬戶由孩子本人持有 ，用于促進(jìn)家庭對(duì)子女教育發(fā)展的資產(chǎn)積累。項(xiàng)目由社會(huì)工作機(jī)構(gòu)實(shí)施，要求項(xiàng)目試點(diǎn)參與者在賬戶中進(jìn)行每月 50～100 元的儲(chǔ)蓄，機(jī)構(gòu)按照 1：1 的比例進(jìn)行匹配存儲(chǔ)，賬戶內(nèi)資金從參加項(xiàng)目開始一年內(nèi)不能支取，一年之后可以向社會(huì)工作者申請(qǐng)取出，用于支付孩子的學(xué)費(fèi)、課后輔導(dǎo)等教育發(fā)展目標(biāo)。鄧鎖運(yùn)用參與式評(píng)估和案例研究的方法呈現(xiàn)了社會(huì)工作干預(yù)的特征、過程以及成效，探討了資產(chǎn)建設(shè)與跨代干預(yù)相結(jié)合對(duì)于促進(jìn)貧困兒童及家庭發(fā)展的積極意義，實(shí)現(xiàn)了“發(fā)展式的儲(chǔ)蓄”[9]。

香港地區(qū)于2008年成立兒童發(fā)展基金?；鹩杉彝ァ⑸探绾驼畢f(xié)同合作，面向全港兒童?；鹩?jì)劃由目標(biāo)儲(chǔ)蓄、個(gè)人發(fā)展規(guī)劃和師友配對(duì)三個(gè)部分組成。目標(biāo)儲(chǔ)蓄是進(jìn)行為期兩年的儲(chǔ)蓄，兒童每月儲(chǔ)蓄200元港幣，慈善企業(yè)或個(gè)人、政府各進(jìn)行1：1的配比捐贈(zèng)，最快可以在第三年將存款用于個(gè)人發(fā)展規(guī)劃。個(gè)人發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行，是在相應(yīng)的師友和服務(wù)機(jī)構(gòu)的帶領(lǐng)下進(jìn)行制定和執(zhí)行?；鸪闪⒌?0年內(nèi)，香港特區(qū)政府為基金注資9億港元，超過1.7萬(wàn)兒童參與基金，還帶動(dòng)了82家社會(huì)組織或?qū)W校參與。

近些年來，國(guó)內(nèi)學(xué)界同樣關(guān)注兒童發(fā)展賬戶政策的實(shí)踐，運(yùn)用多種評(píng)估和研究方法對(duì)兒童發(fā)展賬戶及我國(guó)兒童福利建設(shè)進(jìn)行討論。方舒和蘇苗苗撰文認(rèn)為，資產(chǎn)對(duì)兒童教育成果、兒童心理健康和行為問題都存在影響，教育儲(chǔ)蓄更是對(duì)兒童學(xué)業(yè)表現(xiàn)有促進(jìn)作用?！百Y產(chǎn)的增加會(huì)改善兒童發(fā)展的成就（包括成績(jī)、認(rèn)知及行為狀態(tài)等）”，文章主要從資產(chǎn)的視角說明教育儲(chǔ)蓄對(duì)兒童成長(zhǎng)起到的有利作用[6]。有學(xué)者在河北易縣開展了兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目的實(shí)踐評(píng)估，結(jié)果顯示，項(xiàng)目一方面有助于提升家庭的教育信心，增加兒童接受高等教育的機(jī)會(huì);另一方面，該項(xiàng)目可增加家庭資產(chǎn)積累，提升家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力，最后項(xiàng)目也可以提高家庭的金融能力，改善親子關(guān)系與教養(yǎng)方式[10]。

（三）兒童發(fā)展賬戶的特點(diǎn)

回顧國(guó)內(nèi)外兒童發(fā)展賬戶的研究與實(shí)踐，都肯定了“兒童發(fā)展賬戶”特有的優(yōu)勢(shì)以及積極的促進(jìn)作用，面向兒童未來的資產(chǎn)建設(shè)對(duì)兒童發(fā)展和家庭建設(shè)都能產(chǎn)生積極影響。項(xiàng)目實(shí)踐也體現(xiàn)出了幾個(gè)突出的特征，對(duì)當(dāng)下的兒童福利制度建設(shè)有重要啟示。

一是以資產(chǎn)建設(shè)為基礎(chǔ)，促進(jìn)兒童發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃。所有的兒童發(fā)展賬戶都是伴隨著兒童的資產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行的，它不同于已有的補(bǔ)缺型模式。資產(chǎn)僅限用于與兒童發(fā)展相關(guān)，為兒童發(fā)展建立了物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。資產(chǎn)的撥付針對(duì)每個(gè)兒童和家庭的實(shí)際狀況，可以提供更有針對(duì)性的支持，這對(duì)特殊兒童或特殊家庭中的兒童而言具有重要的意義，即通過賬戶實(shí)現(xiàn)兒童福利的分層保障。

二是多元主體參與，夯實(shí)家庭和政府責(zé)任。福利多元主義是兒童福利政策的發(fā)展方向。兒童發(fā)展賬戶的實(shí)踐過程，也是政府、社會(huì)、家庭、市場(chǎng)多主體參與的過程，資金的主要投入依靠家庭和政府，過程的運(yùn)行依托金融機(jī)構(gòu)，為家庭提供能力建設(shè)和咨詢服務(wù)需要專業(yè)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的參與。因此，通過項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了整合國(guó)家-社會(huì)-家庭-市場(chǎng)等多方位一體化的資源建設(shè)，推動(dòng)了兒童福利政策的動(dòng)態(tài)發(fā)展;通過資金的投入和監(jiān)管，夯實(shí)了政府在兒童發(fā)展中的責(zé)任;資產(chǎn)的規(guī)劃和使用，讓家庭必須參與到兒童發(fā)展的規(guī)劃中來，以資產(chǎn)帶動(dòng)家庭履行撫養(yǎng)的職責(zé)。家庭是兒童發(fā)展的重要參與者，兒童發(fā)展賬戶的設(shè)立和運(yùn)行與綜合性家庭支持服務(wù)相結(jié)合，其相關(guān)的資產(chǎn)建設(shè)、兒童發(fā)展的服務(wù)培訓(xùn)，為家庭賦能，將家庭建設(shè)、親子溝通和兒童發(fā)展有效整合。兒童發(fā)展賬戶的實(shí)施一方面有助于兒童和家庭協(xié)調(diào)規(guī)劃兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展計(jì)劃，增強(qiáng)兒童與父母之間的聯(lián)系，安排兒童關(guān)于學(xué)習(xí)、興趣愛好和生活方面的具體事務(wù)，另一方面促進(jìn)了父母提高自身的學(xué)習(xí)技能，比如理財(cái)技能、溝通、處理兒童情緒和矯正行為等一系列助其實(shí)現(xiàn)家庭-兒童發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容。

三是將兒童福利服務(wù)的方式進(jìn)行了統(tǒng)籌，形成了整合式的兒童福利服務(wù)。兒童發(fā)展賬戶在運(yùn)行過程中，整合了現(xiàn)金津貼和服務(wù)等多種實(shí)踐模式，避免了多重頭緒的兒童福利服務(wù);同時(shí)，它以資金撬動(dòng)了兒童和家庭對(duì)福利具體內(nèi)容的選擇和運(yùn)行，使福利供給引入了準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)兒童福利質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級(jí)。以上這些兒童發(fā)展賬戶的特點(diǎn)，有效地回應(yīng)了當(dāng)下我國(guó)兒童福利制度建設(shè)中的空間問題，為我國(guó)在新的發(fā)展階段推進(jìn)兒童福利建設(shè)提供了支持。

三、我國(guó)兒童發(fā)展賬戶可行性體系建構(gòu)分析

把兒童福利津貼的現(xiàn)金補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為更加靈活的兒童發(fā)展賬戶，不是單一的給予現(xiàn)金，而是在經(jīng)濟(jì)層面實(shí)行資產(chǎn)建設(shè)。建立兒童發(fā)展賬戶可以讓現(xiàn)有兒童福利的支出更有效率、更有針對(duì)性，建立賬戶轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)確性，有效避免了一些兒童服務(wù)項(xiàng)目效率不高的情況。以下是根據(jù)我國(guó)兒童福利制度現(xiàn)狀，對(duì)普及性兒童發(fā)展賬戶的建構(gòu)嘗試。

（一）政策對(duì)象

兒童發(fā)展賬戶體系的設(shè)計(jì)面向全體兒童，重點(diǎn)是困境兒童和特殊情況下需救助的兒童。我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)行的兒童津貼制度屬于選擇性兒童福利政策，現(xiàn)階段除了教育類的“兩免一補(bǔ)”等政策，對(duì)兒童的現(xiàn)金補(bǔ)助是有限的。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐步提升，適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)是總體方向。建立兒童發(fā)展賬戶的目的在于，讓兒童朝向未來發(fā)展性目標(biāo)以及生命歷程需求進(jìn)行資金積累，提高家庭撫育孩子的成長(zhǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)更好的兒童及家庭服務(wù)成效。兒童發(fā)展賬戶的福利制度安排，其目標(biāo)是面向全體兒童，這種普惠制的兒童福利制度不需要進(jìn)行家庭條件的審查，不設(shè)置資格審查程序。但在運(yùn)行中需要對(duì)兒童及其家庭的狀況進(jìn)行評(píng)估，從中發(fā)現(xiàn)需要重點(diǎn)關(guān)注的兒童和家庭，這與后期政府對(duì)賬戶的支持力度直接相關(guān)。

（二）方案設(shè)計(jì)

在不同階段，兒童發(fā)展所需的資產(chǎn)數(shù)量是不同的。年齡的關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)置較為重要，根據(jù)兒童的不同年齡段進(jìn)行不同的階段設(shè)置。在兒童年齡的選擇可依據(jù)的現(xiàn)有法律體系中，通常兒童是指0～18歲的個(gè)體。根據(jù)我國(guó)《民法典》的規(guī)定，年滿8周歲的未成年人是限制民事行為能力人;8周歲以下的未成年人為無(wú)民事行為能力，這是基于正常人的心理和生理發(fā)展程度來劃分的。由此可見，8歲為重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，國(guó)家的配套和兒童發(fā)展所需的花費(fèi)有所不同。根據(jù)這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，研究者制定了如下方案（見表1）。

1.繳納標(biāo)準(zhǔn)及要求

為豐富財(cái)政資金來源途徑，在方案設(shè)計(jì)上分為了兩個(gè)階段：第一階段針對(duì)0～8歲兒童，每個(gè)家庭存入50元～100元人民幣到兒童發(fā)展賬戶;第二階段針對(duì)8～18歲兒童，每個(gè)家庭存入50元～150元人民幣到兒童發(fā)展賬戶，一直持續(xù)至18歲。兒童發(fā)展賬戶由家庭和國(guó)家共同參與，兒童發(fā)展賬戶一經(jīng)開設(shè)，各地政府可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和社會(huì)平均工資收入水平作為制定儲(chǔ)蓄標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。政府按照賬戶設(shè)立實(shí)際情況，按照每個(gè)家庭每月1：0.5或1：1比例進(jìn)行配套儲(chǔ)蓄，配套比例分為兩個(gè)選項(xiàng)，供不同地區(qū)進(jìn)行合理選擇，避免因配套儲(chǔ)蓄給當(dāng)?shù)卣畮斫?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)對(duì)困難家庭以1：1的比例進(jìn)行配比，以津貼的方式確保兒童發(fā)展。

目前，我國(guó)用于兒童福利的資金投入總量很大，包含了財(cái)政、福利彩票公益金等多種資金來源渠道，形式也綜合了現(xiàn)金和服務(wù)等形式。設(shè)立兒童發(fā)展賬戶后，可適當(dāng)調(diào)整各部分投入比例，將部分社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)承擔(dān)，通過兒童發(fā)展賬戶補(bǔ)貼的形式支持全部或部分兒童享有相應(yīng)的服務(wù)，這種比例調(diào)整也可以確保財(cái)政的良好運(yùn)行。同時(shí)，通過稅收優(yōu)惠等鼓勵(lì)社會(huì)力量資助整體或部分兒童發(fā)展賬戶，調(diào)動(dòng)第三次分配在兒童福利中的作用。

2.賬戶性質(zhì)及用途

兒童發(fā)展賬戶須與兒童醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶相關(guān)聯(lián)，以推動(dòng)其整合進(jìn)已有的兒童福利體系。兒童發(fā)展賬戶的資金須?？顚Ｓ茫荒茈S意支取，滿一年按照實(shí)際所需提出時(shí)，也應(yīng)主要用于兒童的成長(zhǎng)發(fā)展需求，諸如教育、醫(yī)療和創(chuàng)業(yè)三個(gè)方面，使用方式只能轉(zhuǎn)賬，不可提現(xiàn)，其目的在于便于監(jiān)督管理，方便查詢資金去向和用途。該賬戶的資金儲(chǔ)蓄在銀行或社?；?，儲(chǔ)蓄利率相比銀行普通利率適當(dāng)提高0.5%。賬戶的管理由專門成立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，類似于社會(huì)保障基金的管理機(jī)構(gòu)，資金運(yùn)營(yíng)的總體目標(biāo)是保值增值。

3.申領(lǐng)條件和程序

兒童發(fā)展賬戶持續(xù)儲(chǔ)蓄滿一年以后，兒童的監(jiān)護(hù)人根據(jù)實(shí)際需要可向社區(qū)或兒童福利機(jī)構(gòu)提出具體申請(qǐng)，將用于教育或醫(yī)療或創(chuàng)業(yè)方面的證明材料提交到社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)工作人員接收申請(qǐng)后，進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)要件的審查，對(duì)于符合條件的申請(qǐng)，再由社區(qū)向當(dāng)?shù)孛裾块T提出申請(qǐng)，經(jīng)民政部門審查后，做好備案工作，辦理兒童發(fā)展賬戶轉(zhuǎn)賬手續(xù)。對(duì)于有特殊需求的困境兒童，也可通過直接一次性往其兒童發(fā)展賬戶中撥款的方式來提供現(xiàn)金津貼。

在參與兒童發(fā)展賬戶的建立和運(yùn)維過程中，兒童的主要監(jiān)護(hù)人必須定期參與社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)校的相關(guān)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括親職教育、資產(chǎn)管理、兒童發(fā)展等相關(guān)知識(shí)。主管兒童福利的民政部門需做好課程和培訓(xùn)的統(tǒng)籌和管理，社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)校、相關(guān)社會(huì)組織可按照政府購(gòu)買服務(wù)的方式參與培訓(xùn)內(nèi)容的供給。

當(dāng)以下幾種情況出現(xiàn)時(shí)，兒童發(fā)展賬戶暫停運(yùn)行或終止發(fā)放資金：第一，兒童不幸夭折，賬戶中原有的資金返給家庭;第二，兒童所在家庭若中途停止儲(chǔ)蓄，待重新儲(chǔ)蓄后恢復(fù)賬戶的儲(chǔ)蓄配比和資金申領(lǐng);第三，家庭如不按要求私自降低儲(chǔ)蓄額，賬戶專門管理機(jī)構(gòu)有權(quán)要求家庭按照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行儲(chǔ)蓄，若仍不按照要求儲(chǔ)蓄的，政府將停止配比儲(chǔ)蓄，該賬戶只按照普通銀行儲(chǔ)蓄利率處理。家庭私自提高儲(chǔ)蓄額，政府也只按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的儲(chǔ)蓄要求進(jìn)行配比，多余部分推定為下個(gè)月儲(chǔ)蓄額。

4.各主體的責(zé)任

在兒童發(fā)展賬戶制度中，作為責(zé)任主體的政府應(yīng)把兒童發(fā)展賬戶資金作為國(guó)家財(cái)政支出，可將其他相關(guān)的兒童津貼的發(fā)放全部轉(zhuǎn)移至該賬戶，每個(gè)兒童只有一個(gè)發(fā)展賬戶，政府履行好管理和監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，在兒童發(fā)展賬戶制度中，還應(yīng)有相關(guān)的組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的內(nèi)容，可由社區(qū)組織專業(yè)的社會(huì)工作人員提供相應(yīng)的培訓(xùn)服務(wù)，便于家庭提高對(duì)兒童發(fā)展賬戶的理解，以及更好地規(guī)劃兒童未來的學(xué)習(xí)和生活。政府做好整體制度設(shè)計(jì)，保障基礎(chǔ)資金來源，引導(dǎo)更多社會(huì)力量參與并支持。家庭作為最重要的參與主體，應(yīng)按照兒童發(fā)展賬戶的要求、實(shí)際所需和政策規(guī)定，配合相關(guān)部門做好工作，提高家庭自身促進(jìn)兒童成長(zhǎng)和發(fā)展學(xué)習(xí)的能力，積極做好兒童發(fā)展的資本積累。金融機(jī)構(gòu)和兒童發(fā)展賬戶管理機(jī)構(gòu)須做好賬戶資產(chǎn)的增值保值運(yùn)行工作，并運(yùn)用金融方式支持兒童發(fā)展的個(gè)性化需求。社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)校、社會(huì)組織和社會(huì)工作者要發(fā)揮其專業(yè)能力，促進(jìn)整合式兒童服務(wù)的發(fā)展。企業(yè)、基金會(huì)等社會(huì)力量以及個(gè)人可通過資金或服務(wù)捐贈(zèng)的形式參與兒童發(fā)展賬戶制度的運(yùn)行。

四、小結(jié)

本文在完善和提高我國(guó)兒童福利政策的基礎(chǔ)上，分析了已有的兒童發(fā)展賬戶的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，提出了兒童發(fā)展賬戶制度的設(shè)計(jì)既要考慮現(xiàn)有政策，也要考慮我國(guó)財(cái)政實(shí)際能力以及行政服務(wù)能力，政策若要可持續(xù)性實(shí)施還需國(guó)家立法的支持。兒童發(fā)展賬戶制度在美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)家都有實(shí)踐，考察這些國(guó)家所發(fā)展的兒童發(fā)展賬戶制度的實(shí)際可看出，提高兒童的福利在兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展過程中發(fā)揮著非常重要的作用。因此，基于國(guó)內(nèi)外已有實(shí)踐框架，本文初步提出了我國(guó)發(fā)展兒童發(fā)展賬戶制度的設(shè)計(jì)。

我國(guó)要在大范圍內(nèi)落實(shí)兒童發(fā)展賬戶，還需要做很多的基礎(chǔ)工作。首先是明確保障標(biāo)準(zhǔn)，這是實(shí)現(xiàn)在兒童福利中提出的兒童財(cái)政預(yù)算制度。通過對(duì)兒童財(cái)政預(yù)算的測(cè)算，能更好地結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，明確兒童發(fā)展的基本需要，明確國(guó)家和家庭需要投入的基本責(zé)任。其次是要增加社區(qū)、兒童主任等一線兒童福利工作者隊(duì)伍的公信力和專業(yè)性。我國(guó)兒童主任正處于快速發(fā)展之中，但被公眾了解和信任還需要一定的時(shí)間?；鶎觾和ぷ髡哧?duì)伍也需要提高專業(yè)性，增加個(gè)人狀況評(píng)估，提升對(duì)個(gè)案處理與管理的工作能力，以準(zhǔn)確地評(píng)估各家狀況，盡早發(fā)現(xiàn)有特殊需求的家庭，給予準(zhǔn)確的賬戶資助，多維度保障兒童福利的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，整合提供服務(wù)的社會(huì)組織也需提升專業(yè)性，能夠切實(shí)提高家庭在兒童發(fā)展中的能力，實(shí)現(xiàn)賬戶推動(dòng)家庭建設(shè)的功能，推動(dòng)兒童可持續(xù)發(fā)展。

本研究?jī)H是一項(xiàng)粗探性的研究，如何讓我國(guó)的兒童發(fā)展賬戶制度適合我國(guó)國(guó)情，還有賴于對(duì)該制度的實(shí)踐探索。兒童的發(fā)展也絕不能只依靠家庭和國(guó)家的參與，社區(qū)和社會(huì)組織的參與依然十分重要。同時(shí)，針對(duì)困境兒童，社會(huì)組織或個(gè)人的捐款也可進(jìn)入到兒童發(fā)展賬戶中，中間的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制也十分重要。在以后的兒童發(fā)展賬戶制度研究中，還需結(jié)合財(cái)政、稅收等實(shí)際情況，做出更實(shí)際且細(xì)致的測(cè)算分析。

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