韓勝飛 李文靜 陳林

關(guān)鍵詞 自然壟斷 行業(yè)監(jiān)管 可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論 基礎(chǔ)電信業(yè) 資本無(wú)序擴(kuò)張

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)……政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”。近期，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，“穩(wěn)步推進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革。深化以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，提高自然壟斷行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，嚴(yán)格監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)”。

自然壟斷理論作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代主流理論，首次進(jìn)入了黨和政府的最高法律位階行政規(guī)范性文件。這表明，自然壟斷行業(yè)以公用事業(yè)為主（包含電信、電力、交通、石油等），作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其提供的產(chǎn)品或服務(wù)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，其質(zhì)量的優(yōu)劣和價(jià)格的高低關(guān)乎整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，自然壟斷行業(yè)需要政府在社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制之上進(jìn)行有效的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管（管制或規(guī)制）。①

改革開(kāi)放以來(lái)，自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制改革一直在不斷推進(jìn)。以基礎(chǔ)電信業(yè)為例，在1994年以前，中華人民共和國(guó)郵電部獨(dú)家壟斷基礎(chǔ)電信業(yè)的運(yùn)營(yíng)，隨后逐步引入市場(chǎng)化改革，這一階段我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)先后經(jīng)歷了放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)、中國(guó)電信兩次拆分以及2008年“五合三”的市場(chǎng)化改革歷程。①2008年之后，行業(yè)轉(zhuǎn)型步伐加快，傳統(tǒng)語(yǔ)音業(yè)務(wù)逐漸式微，寬帶業(yè)務(wù)以及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展。2013年底，我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)中的移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)開(kāi)始試點(diǎn)向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放;2014年實(shí)行縱向一體化改革，成立中國(guó)鐵塔公司，將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)一分為二;同年年底寬帶接入業(yè)務(wù)也試點(diǎn)向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放;緊接著2017年中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行混合所有制改革?？v觀之，這一系列措施，其實(shí)是政府基于我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)自然壟斷屬性不斷弱化，尤其是某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可能已具有可競(jìng)爭(zhēng)性后所做出的的改革探索。在理論指導(dǎo)實(shí)踐的過(guò)程中，我國(guó)政府將可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論運(yùn)用到基礎(chǔ)電信業(yè)的改革實(shí)踐中，在自然壟斷屬性不斷減弱的寬帶領(lǐng)域和移動(dòng)通信領(lǐng)域引入民營(yíng)企業(yè)，加快構(gòu)建可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。不難看出，近期黨和國(guó)家頻繁在中央級(jí)別的行政規(guī)范性文件中提及“自然壟斷”，是具有較強(qiáng)的理論積累的。

在互聯(lián)網(wǎng)+、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管面臨更多的挑戰(zhàn)。近期，阿里巴巴（以下簡(jiǎn)稱“阿里”）并購(gòu)五礦，被國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局“叫?！辈⒁浴敖灰咨嫦訕?gòu)成違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中”為由被予以立案調(diào)查。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)巨頭阿里、騰訊、百度、美團(tuán)等加速在金融、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域布局，資本的無(wú)序擴(kuò)張同樣在具有國(guó)計(jì)民生屬性的自然壟斷領(lǐng)域推開(kāi)。早在2013年12月，高德地圖、網(wǎng)易等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就與中國(guó)電信嘗試流量合作;2016年，中國(guó)移動(dòng)與阿里簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議;2017年中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行混改，騰訊、京東、百度等紛紛進(jìn)行戰(zhàn)略投資，中國(guó)聯(lián)通與騰訊在云計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等方面展開(kāi)深度合作;2018年中國(guó)聯(lián)通又與阿里聯(lián)手成立云粒智慧科技有限公司;同年八月中國(guó)鐵塔股份有限公司與阿里簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議。截至2021年3月31日，中國(guó)聯(lián)通排名前十的流通股東中，互聯(lián)網(wǎng)巨頭持股占總股本的比例高達(dá)11.66%。② 近期，從黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法”，再到2020年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”列為2021年八大重點(diǎn)任務(wù)之一，并提出要“堅(jiān)決反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”，這一系列舉措將自然壟斷行業(yè)監(jiān)管推向新的高度。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自然壟斷行業(yè)監(jiān)管面臨來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)寡頭的資本無(wú)序擴(kuò)張的挑戰(zhàn)。以上的案例與數(shù)據(jù)表明，互聯(lián)網(wǎng)寡頭正實(shí)實(shí)在在地覬覦自然壟斷行業(yè)的利潤(rùn)尋租地位與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，政府的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法理應(yīng)有所作為。

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)政府基于可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，在電力、民航、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)開(kāi)展了一場(chǎng)以放松監(jiān)管與市場(chǎng)準(zhǔn)入為主的改革，并在21世紀(jì)取得較大推進(jìn)。經(jīng)過(guò)一系列的放松準(zhǔn)入、拆分重組、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制等方面措施的應(yīng)用與實(shí)施，在我國(guó)自然壟斷行業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域已經(jīng)初步形成多家市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。這些成績(jī)的取得，離不開(kāi)黨和政府對(duì)于自然壟斷行業(yè)屬性不斷弱化的正確判定，是充分結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，運(yùn)用可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論不斷改良產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制的偉大實(shí)踐。為此，本文將總結(jié)自然壟斷行業(yè)的特殊性以及可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的發(fā)展與實(shí)踐，歸納出改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府利用可競(jìng)爭(zhēng)理論不斷完善自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體制的過(guò)程，然后結(jié)合我國(guó)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管存在的問(wèn)題，提出自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體系在新時(shí)代繼續(xù)改革的對(duì)策建議。

二、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的可競(jìng)爭(zhēng)理論及其實(shí)踐指導(dǎo)意義

完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典理論之一，該理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用，并將“邊際成本定價(jià)、帕累托最優(yōu)”視為評(píng)價(jià)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為以及政府政策的福利基準(zhǔn)。然而，完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的假設(shè)前提要求存在大量（?。┢髽I(yè)，自然壟斷行業(yè)由于具有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不可能存在大量企業(yè)，故而無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)，自然壟斷模式下將會(huì)導(dǎo)致效率損失，這就是著名的馬歇爾沖突。完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的大數(shù)目企業(yè)假定不僅無(wú)法解決馬歇爾沖突，而且對(duì)于寡頭問(wèn)題也無(wú)能為力。20世紀(jì)70年代以來(lái)，美英等主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家都不同程度陷入經(jīng)濟(jì)“滯漲”，由此引發(fā)了理論界對(duì)凱恩斯主義的全面反思。在自然壟斷行業(yè)管制失靈以及政府放松規(guī)制的背景下，鮑莫爾等人沖破原有理論的桎梏，提出極具創(chuàng)新意義的可競(jìng)爭(zhēng)理論，又名可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論。這一理論在西方學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了巨大反響，西方國(guó)家接下來(lái)一系列的放松規(guī)制改革均來(lái)源于此。

可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是指在進(jìn)入壁壘和退出壁壘為零或者極低（沉沒(méi)成本不存在或極低）的情況下，市場(chǎng)上的其他企業(yè)可以自由進(jìn)入或者退出市場(chǎng)。即使在位企業(yè)只有一家，由于存在潛在競(jìng)爭(zhēng)者，在位企業(yè)一旦存在超額利潤(rùn)，潛在競(jìng)爭(zhēng)者便會(huì)迅速進(jìn)入市場(chǎng)謀取利潤(rùn)，直到無(wú)利可圖退出市場(chǎng)，即“打了就跑”。這種潛在的壓力會(huì)迫使在位企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低產(chǎn)品價(jià)格，最終出現(xiàn)與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)相同的社會(huì)均衡?？筛?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論適用于所有形式的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的分析，包括完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、寡頭市場(chǎng)以及完全壟斷市場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上對(duì)市場(chǎng)行為和績(jī)效的討論也仍然適用。

可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，打開(kāi)了了解自然壟斷行業(yè)可競(jìng)爭(zhēng)性的大門(mén)，并重新審視政府規(guī)制。此前自然壟斷理論的基本邏輯是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，自然壟斷行業(yè)需要政府實(shí)行進(jìn)入、價(jià)格等一系列管制。而可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論認(rèn)為，市場(chǎng)本身存在極強(qiáng)的自我調(diào)節(jié)能力，在位企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢(shì)攫取超額利潤(rùn)的行為，會(huì)隨著潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入而消失。這種分析沉沒(méi)成本（而非固定成本）的方法，突出了潛在競(jìng)爭(zhēng)的積極作用，使得公共政策聚焦于可競(jìng)爭(zhēng)性的人為或策略障礙方面。① 一方面，如果具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)在可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下能夠健康運(yùn)行，那么規(guī)模經(jīng)濟(jì)不足以成為管制合理化的理由;另一方面，如果市場(chǎng)失靈是由競(jìng)爭(zhēng)性不足引起的，這就為政府管制指明了方向———增強(qiáng)市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性?？筛?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論是對(duì)“看不見(jiàn)的手”的補(bǔ)充，將政府管制的內(nèi)容由管制固定成本轉(zhuǎn)為管制沉沒(méi)成本，由創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)行為轉(zhuǎn)為創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

在可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的影響下，自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，美、英等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在自然壟斷行業(yè)開(kāi)展了一場(chǎng)以放松管制、取消制度性壁壘為主的競(jìng)爭(zhēng)性改革，意在創(chuàng)造可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。例如，美國(guó)從1975年開(kāi)始逐步放開(kāi)民用航空準(zhǔn)入管制;1978年放松發(fā)電準(zhǔn)入;1982年逐步放開(kāi)電信業(yè)準(zhǔn)入管制，經(jīng)過(guò)十幾年的推進(jìn)，最終在1996年實(shí)現(xiàn)電信業(yè)的完全競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)電信于1982年放松進(jìn)入管制，引入第二家電信公司Mercury，并于1998年實(shí)現(xiàn)電信市場(chǎng)的全面開(kāi)放;郵政業(yè)從2002年開(kāi)始制定開(kāi)放戰(zhàn)略，于2007年取消所有準(zhǔn)入限制。②

理論和實(shí)踐表明，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及市場(chǎng)容量的擴(kuò)大能夠改變自然壟斷邊界。技術(shù)進(jìn)步可以通過(guò)影響生產(chǎn)成本進(jìn)而改變企業(yè)的平均成本曲線以及邊際成本曲線，同時(shí)要素價(jià)格也會(huì)受到影響，使得行業(yè)的自然壟斷屬性減弱甚至逐漸消失。隨著需求的擴(kuò)大，市場(chǎng)容量也在不斷擴(kuò)大，當(dāng)市場(chǎng)容量擴(kuò)大到允許兩家或者兩家以上的企業(yè)存在時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致該行業(yè)的自然壟斷屬性減弱，③因此自然壟斷特征是一個(gè)動(dòng)態(tài)的屬性。④ 傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)，例如電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水行業(yè)的自然壟斷邊界已經(jīng)發(fā)生改變，這些行業(yè)中并不是所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷屬性。⑤

以基礎(chǔ)電信業(yè)為例，通信技術(shù)的飛速發(fā)展，大大降低了電信行業(yè)的成本，使得產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格降低，電信業(yè)原有的自然壟斷屬性逐漸減弱。首先，電信業(yè)成本不斷降低。通信材料由高成本的銅線替代為光纖通信和集成電路，不僅效率得到提高，通信成本也大幅下降，這是由技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的平均成本曲線向右下移動(dòng)。其次是業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大。電信業(yè)已由最初只提供固定電話服務(wù)擴(kuò)展為如今的固定電話業(yè)務(wù)、寬帶業(yè)務(wù)以及移動(dòng)通信業(yè)務(wù)等多元化服務(wù)。電信業(yè)巨大的沉沒(méi)成本主要來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)，起初電信網(wǎng)只經(jīng)營(yíng)一種業(yè)務(wù)，使得單個(gè)業(yè)務(wù)的沉沒(méi)成本較大。如今多種業(yè)務(wù)共用一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，不僅降低了單個(gè)業(yè)務(wù)的平均成本，也使得資產(chǎn)專用性降低，進(jìn)而電信業(yè)的邊際成本曲線和平均成本曲線向右下移動(dòng)。再加上市場(chǎng)容量擴(kuò)大，公眾對(duì)電信服務(wù)的需求變大，進(jìn)一步減弱了電信業(yè)的自然壟斷屬性。

自然壟斷屬性的弱化，使得行業(yè)內(nèi)部同時(shí)存在自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。創(chuàng)造可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境需要將自然壟斷行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)剝離，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)改革的主要方式。例如，1984年美國(guó)司法部將美國(guó)電話電報(bào)公司（AT&T）肢解為多家電話運(yùn)營(yíng)公司———1個(gè)長(zhǎng)途電話公司和7個(gè)地方性電話公司，①將長(zhǎng)途業(yè)務(wù)剝離出來(lái)。競(jìng)爭(zhēng)的引入，使得長(zhǎng)途電話費(fèi)用大幅降低，到20世紀(jì)80年代末降幅甚至超過(guò)40%，同時(shí)，AT&T的長(zhǎng)話市場(chǎng)份額在1996年已經(jīng)下降到50%以下，②長(zhǎng)途電話市場(chǎng)的壟斷屬性不斷減弱，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。再如，英國(guó)電力行業(yè)從1990年開(kāi)始將發(fā)電、輸電和配電分解為三種業(yè)務(wù)的公司，改革后售電領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。③

三、自然壟斷行業(yè)在理論與實(shí)踐上的特殊性

自然壟斷行業(yè)原指具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一家企業(yè)單獨(dú)生產(chǎn)比多家企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)更有效率的行業(yè)。④ 然而規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致自然壟斷的觀點(diǎn)逐漸遭到學(xué)者們的質(zhì)疑，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾、潘扎、威利格提出“成本次可加”的概念重新定義自然壟斷行業(yè)：只要一家企業(yè)生產(chǎn)的成本低于多家企業(yè)共同生產(chǎn)的成本，那么該行業(yè)就是具有成本次可加性（自然壟斷屬性）的行業(yè)。⑤ 自然壟斷可以存在于行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)階段，也可以存在于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)階段。這一理論的提出，否定了規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致自然壟斷的觀點(diǎn)，是學(xué)術(shù)界的一大進(jìn)步。采用成本次可加方法來(lái)判定行業(yè)的自然壟斷屬性，已得到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的普遍認(rèn)同。

自然壟斷行業(yè)通常具有以下特征：第一，壟斷性。自然壟斷行業(yè)一般采取壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，整個(gè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者多數(shù)情況下只有一家，對(duì)于消費(fèi)者而言，企業(yè)所提供的服務(wù)無(wú)法選擇，只能被動(dòng)接受。若此時(shí)企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢(shì)攫取高額壟斷利潤(rùn)，將有損消費(fèi)者福利，故而需要政府對(duì)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行管制。第二，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。自然壟斷行業(yè)一般具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，⑥當(dāng)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大時(shí)，平均生產(chǎn)成本也隨之降低。因此，市場(chǎng)上只需一家企業(yè)或少數(shù)幾家企業(yè)就能夠滿足需求，為了避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，需要政府實(shí)行進(jìn)入管制。第三，公益性。自然壟斷行業(yè)大多是與社會(huì)生產(chǎn)、公眾生活密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)兼有公共服務(wù)的特性，具有強(qiáng)烈的公共產(chǎn)品性質(zhì)，⑦公共服務(wù)涵蓋的范圍較廣，⑧對(duì)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量有一定要求。這些具有公共性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，無(wú)法自發(fā)形成公正的市場(chǎng)價(jià)格，需要政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制。例如，根據(jù)普遍服務(wù)的要求，偏遠(yuǎn)山區(qū)的通信建設(shè)往往需要更高的成本，如果全靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，那么追求利益最大化的企業(yè)將不會(huì)在此地區(qū)提供服務(wù)，這其中就需要一定程度的政府規(guī)制。⑨ 第四，資本沉淀性。自然壟斷行業(yè)主要存在于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，所需資金龐大，專用性強(qiáng)，資本沉淀性高。由于投入在短期內(nèi)無(wú)法收回，故而早期主要由國(guó)家進(jìn)行直接投資，需要運(yùn)營(yíng)數(shù)年甚至幾十年才能盈利。

從基礎(chǔ)電信業(yè)的發(fā)展來(lái)看，起初電信業(yè)自然而然被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)：首先，電信業(yè)具有較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及范圍經(jīng)濟(jì)特征，通信基礎(chǔ)設(shè)施需要全方位覆蓋，用戶越多，則平均成本越低，較易形成自然壟斷;其次，電信業(yè)總投資高昂，沉沒(méi)成本巨大，這使得電信業(yè)成為資本密集型行業(yè);再次，電信業(yè)是關(guān)乎國(guó)家通信安全的重要行業(yè)。鑒于以上幾點(diǎn)原因，政府往往實(shí)行進(jìn)入管制，以避免由于新企業(yè)的過(guò)度進(jìn)入、重復(fù)建設(shè)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等造成損失。①

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的獨(dú)特性，我國(guó)的自然壟斷行業(yè)存在與傳統(tǒng)行業(yè)不同的特征：一是國(guó)家壟斷較為突出。國(guó)家壟斷是一種國(guó)家行為，具有政治與經(jīng)濟(jì)雙重屬性，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。從政治上講，國(guó)家壟斷是維護(hù)社會(huì)安定的重要手段;從經(jīng)濟(jì)上講，國(guó)家壟斷是糾正市場(chǎng)失靈的重要方式。國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域通常投資較大、風(fēng)險(xiǎn)較高、利潤(rùn)較低甚至無(wú)利潤(rùn)，卻又是社會(huì)再生產(chǎn)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，為了治理“市場(chǎng)失靈”，需要國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家逐步從競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)退出，但鐵路運(yùn)輸、電力、電信等行業(yè)，仍以國(guó)家壟斷為主導(dǎo)。二是行政壟斷較為普遍。行政壟斷通常指政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。行政壟斷是一種地方政府行為或國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的行為，而不是中央政府行為，這是行政壟斷與國(guó)家壟斷的區(qū)別。行政壟斷不僅損害競(jìng)爭(zhēng)活力，還導(dǎo)致資源配置低效率，加劇行業(yè)間收入分配差距。我國(guó)的自然壟斷行業(yè)大多存在不同程度的行政壟斷，受行政壟斷庇護(hù)的行業(yè)往往呈現(xiàn)產(chǎn)品價(jià)格高、質(zhì)量低的市場(chǎng)績(jī)效，在一定程度上損害了消費(fèi)者福利和市場(chǎng)運(yùn)行效率。② 黨的十九大報(bào)告指出“打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”，為今后自然壟斷行業(yè)監(jiān)管改革指明了方向。三是區(qū)域壟斷仍然存在。區(qū)域壟斷一般指地方保護(hù)主義，為了盡可能照顧本地企業(yè)，各地區(qū)互相設(shè)置不合理的進(jìn)入門(mén)檻。隨著《反壟斷法》的貫徹落實(shí)，區(qū)域壟斷有所改觀，但是隱性門(mén)檻仍然存在。

四、中外自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制演化

西方國(guó)家政府監(jiān)管大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段為加強(qiáng)監(jiān)管階段，從20世紀(jì)30年代到70年代，主要解決微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，管制的范圍較為廣泛，主要涉及電信、金融以及電力等行業(yè)。第二階段為放松監(jiān)管階段，始于20世紀(jì)70年代末，凱恩斯的政府干預(yù)主張無(wú)法解決“滯漲”危機(jī)，于是西方國(guó)家開(kāi)展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)。第三階段為政府重新監(jiān)管階段，始于20世紀(jì)80年代后期，主要解決放松規(guī)制之后產(chǎn)生的問(wèn)題和弊端。此時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們已經(jīng)意識(shí)到，完全放松管制和過(guò)度私有化并不可行，③因此誕生了新的管制理論———激勵(lì)性管制理論，這一理論是政府規(guī)制理論的新方向，使得政府規(guī)制的價(jià)值理念發(fā)生了重大改變，政府更加關(guān)注涉及環(huán)境、健康以及安全為主的社會(huì)規(guī)制，對(duì)需要遵循市場(chǎng)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則適當(dāng)放松管制。

美國(guó)電信業(yè)的發(fā)展，大致經(jīng)歷了專利壟斷、早期自由競(jìng)爭(zhēng)、管制壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、大規(guī)模并購(gòu)五個(gè)階段。最初貝爾電話公司與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手西部聯(lián)盟公司共同壟斷了美國(guó)電話業(yè)務(wù)市場(chǎng)和電報(bào)市場(chǎng)。貝爾公司專利壟斷到期后，獨(dú)立電話公司開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)，與貝爾公司展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。早期的自由競(jìng)爭(zhēng)階段出現(xiàn)了大量的電話公司，但是AT&T仍然擁有絕對(duì)的壟斷優(yōu)勢(shì)，因此新的公司大多都是倒閉或者被兼并。1934年美國(guó)頒布《電信法》，該法明確了電信市場(chǎng)的壟斷格局。AT&T在20世紀(jì)70年代對(duì)美國(guó)電信市場(chǎng)的壟斷使任何新進(jìn)入者都難以生存。為了打破壟斷，1984年美國(guó)司法部將AT&T肢解為多家電話運(yùn)營(yíng)公司，此舉意味著美國(guó)電信業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期。1996年美國(guó)頒布了新的《電信法》，以適應(yīng)技術(shù)、市場(chǎng)發(fā)生巨變的環(huán)境。該法以進(jìn)一步開(kāi)放電信市場(chǎng)為宗旨，打破電信、信息和有線電視業(yè)的界限，推進(jìn)通信信息業(yè)的融合，成為美國(guó)全面開(kāi)放電信市場(chǎng)的里程碑。這一時(shí)期發(fā)生了一系列的兼并重組，貝爾公司之間、貝爾與其他公司之間都有涉及。

英國(guó)電信業(yè)改革歷程大致分為三個(gè)階段，包括政企分開(kāi)、雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)以及全面競(jìng)爭(zhēng)。1969年英國(guó)對(duì)郵電部門(mén)實(shí)行政企分開(kāi)的改革，由郵電總局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。1981年頒布的《電信法》，將郵政和電信分開(kāi)。緊接著1984年英國(guó)政府將英國(guó)電信公司（以下簡(jiǎn)稱BT）51%的股權(quán)進(jìn)行出售，由此展開(kāi)了BT的私有化進(jìn)程。隨后為打破BT獨(dú)家壟斷的局面，英國(guó)政府于1982年向Mercury公司發(fā)放電信運(yùn)營(yíng)許可證，從此英國(guó)電信業(yè)“雙寡頭壟斷格局”形成。為進(jìn)一步擴(kuò)大電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)政府頒布了白皮書(shū)《競(jìng)爭(zhēng)與選擇：90年代的電信政策》，終結(jié)了BT和Mercury雙寡頭有限競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的局面，并就進(jìn)一步擴(kuò)大電信市場(chǎng)提出了具體的發(fā)展方案，陸續(xù)開(kāi)放移動(dòng)電話領(lǐng)域和國(guó)際通信市場(chǎng)，1998年英國(guó)電信市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全面開(kāi)放。進(jìn)入21世紀(jì)，BT加快移動(dòng)和固網(wǎng)業(yè)務(wù)的融合，包括改造產(chǎn)業(yè)鏈、加強(qiáng)與其他運(yùn)營(yíng)商的合作等，使得BT成功轉(zhuǎn)型。

縱觀美、英電信業(yè)發(fā)展歷程，美國(guó)是拆分模式，通過(guò)肢解龐大的在位運(yùn)營(yíng)商來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng);英國(guó)是引入競(jìng)爭(zhēng)模式，通過(guò)使新的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入市場(chǎng)，與原有運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。雖然兩國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)以及電信發(fā)展水平有所差異，但是改革思路基本一致，都是逐步打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，然后逐步步入全面競(jìng)爭(zhēng)。從監(jiān)管改革的實(shí)踐來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管改革的基本邏輯為：監(jiān)管需求源自市場(chǎng)失靈，進(jìn)而產(chǎn)生政府監(jiān)管，監(jiān)管過(guò)度引發(fā)監(jiān)管失靈，監(jiān)管失靈產(chǎn)生監(jiān)管改革需求，最終進(jìn)入全面監(jiān)管階段。自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的核心問(wèn)題已經(jīng)從是否需要監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾芜M(jìn)行有效監(jiān)管。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的自然壟斷行業(yè)改革沿著破除壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的思路進(jìn)行。一方面逐步放松計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的嚴(yán)格管制，另一方面是新的監(jiān)管政策與制度的建立、實(shí)施過(guò)程。① 總的思路為將自然壟斷行業(yè)中的自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行剝離，非自然壟斷環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，自然壟斷環(huán)節(jié)則建立合理的監(jiān)管體系。目前我國(guó)的自然壟斷行業(yè)改革基本處于創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的階段，規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行以及與反壟斷機(jī)構(gòu)的合作是監(jiān)管工作的重點(diǎn)。

理論結(jié)合實(shí)踐，回顧我國(guó)電信業(yè)發(fā)展歷程，主要?dú)w納為三個(gè)階段：

第一階段為1994年之前，為壟斷經(jīng)營(yíng)階段。這一時(shí)期是我國(guó)探索電信業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的初期，由于生產(chǎn)力水平較低，電信業(yè)所需投資巨大，新中國(guó)成立后我國(guó)電信業(yè)由中華人民共和國(guó)郵電部負(fù)責(zé)，雖然改革開(kāi)放后推出了一連串支持電信業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策，但是這種獨(dú)家壟斷、政企不分的格局導(dǎo)致了我國(guó)電信業(yè)的長(zhǎng)期嚴(yán)重虧損，②并且由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)者，在位企業(yè)缺乏創(chuàng)新積極性，使得電信市場(chǎng)主體單一，客戶群以黨政機(jī)關(guān)為主，還未普及大眾。

第二階段為1994—2008年，從雙寡頭到壟斷競(jìng)爭(zhēng)。郵電政企合一的模式，既推高了電信業(yè)的生產(chǎn)成本，又導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)效率低下，但基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商卻依靠得天獨(dú)厚的壟斷地位，獲得超額壟斷利潤(rùn)。為了打破壟斷、創(chuàng)造可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，1994年中國(guó)聯(lián)通掛牌成立，正式進(jìn)軍我國(guó)電信業(yè)。1995年，郵電部實(shí)行政企分離，成立中國(guó)電信公司作為企業(yè)部門(mén)，郵電部則負(fù)責(zé)監(jiān)管，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通正式開(kāi)啟雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。非對(duì)稱的雙寡頭結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致中國(guó)聯(lián)通的市場(chǎng)份額過(guò)小，根本無(wú)法與中國(guó)電信形成有效競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)電信業(yè)需要進(jìn)一步的拆分重組。1999年，中國(guó)電信進(jìn)行第一次拆分，原中國(guó)電信拆分為中國(guó)電信、中國(guó)衛(wèi)星通信、中國(guó)移動(dòng)以及國(guó)信尋呼四家企業(yè)，政府同時(shí)加大對(duì)中國(guó)聯(lián)通的政策扶持。第一次縱向拆分并未改變中國(guó)電信獨(dú)家壟斷的市場(chǎng)格局，其在固話、長(zhǎng)途市場(chǎng)的壟斷地位依然穩(wěn)固，我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)必須進(jìn)行第二次拆分。2001年底，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)信息產(chǎn)業(yè)部的南北分拆方案，將原中國(guó)電信按照光纖數(shù)和信道容量劃分為南北兩個(gè)部分：北方十?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）與網(wǎng)通、吉通合并成立中國(guó)網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司占有30%，南方和西部21?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）組成新的中國(guó)電信公司占有70%。通過(guò)這次拆分，扭轉(zhuǎn)了中國(guó)電信一家獨(dú)大的局面。第二次橫向拆分將中國(guó)電信一分為二（南北拆分），雖然在市場(chǎng)份額上實(shí)現(xiàn)了較為均衡的格局，但這種簡(jiǎn)單機(jī)械的拆分將行業(yè)整體性壟斷變?yōu)閰^(qū)域性壟斷，在固話市場(chǎng)上并未形成有效的競(jìng)爭(zhēng)局面;對(duì)于移動(dòng)市場(chǎng)，則缺乏前瞻性判斷，南北肢解中國(guó)電信后未預(yù)料到更大的寡頭中國(guó)移動(dòng)的出現(xiàn)，是電信市場(chǎng)再次重組的根源。為了進(jìn)一步完善電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，我國(guó)啟動(dòng)第三次拆分重組。2008年3月工業(yè)和信息化部成立，同年5月確立了“五合三”的重組模式，形成以中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通以及中國(guó)電信為主的市場(chǎng)格局，三大運(yùn)營(yíng)商都是全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，可同時(shí)經(jīng)營(yíng)固定電話業(yè)務(wù)、寬帶業(yè)務(wù)以及移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，以促進(jìn)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。

需要指出的是，工業(yè)和信息化部的成立源于2007年黨的十七大提出的“大部門(mén)制改革”，即把一些職能相近或相關(guān)的部委重組為一個(gè)大部，把原來(lái)的一些部委改革為內(nèi)設(shè)的職能司局或改革為部門(mén)管理的機(jī)構(gòu)，以加快政府職能轉(zhuǎn)變。① 工業(yè)和信息化部?jī)?nèi)設(shè)信息通信發(fā)展司負(fù)責(zé)研究分析信息通信業(yè)發(fā)展形勢(shì)、統(tǒng)籌提出并組織實(shí)施相關(guān)行業(yè)規(guī)劃，信息通信管理局負(fù)責(zé)依法對(duì)電信和互聯(lián)網(wǎng)等信息通信服務(wù)實(shí)行監(jiān)管，這是一種國(guó)務(wù)院部委內(nèi)設(shè)的政監(jiān)合一的監(jiān)管模式，并不是真正意義上的獨(dú)立監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題，美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家大多設(shè)置了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但這種“獨(dú)立性”，其實(shí)存在一些爭(zhēng)議，例如有學(xué)者指出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為實(shí)際上受多種外在因素的影響，難以保持真正獨(dú)立。② 我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能相對(duì)獨(dú)立，因此大部門(mén)制是符合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管體制。

第三階段為2008年以后，主要特征為混業(yè)經(jīng)營(yíng)以及民營(yíng)資本進(jìn)入。這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐加快，傳統(tǒng)固話業(yè)務(wù)逐漸衰落，寬帶業(yè)務(wù)、移動(dòng)通信業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展。通信技術(shù)更新?lián)Q代速度加快，用戶數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，使得基礎(chǔ)電信業(yè)自然壟斷屬性不斷減弱。2008年重組之后，基礎(chǔ)設(shè)施的約束問(wèn)題并未從根本上得到解決，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不均衡的狀況依然存在，影響了行業(yè)效率的提高，因而急需引入外部投資，加強(qiáng)行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度。③ 2013年5月，工信部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作的報(bào)告》，標(biāo)志著移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作正式展開(kāi)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入電信業(yè)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，這一舉措是基于可競(jìng)爭(zhēng)理論放松市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘的重大實(shí)踐。為了進(jìn)一步擴(kuò)大電信業(yè)引入民資的步伐，工信部于2014年開(kāi)展寬帶接入網(wǎng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)。移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，于2018年5月1日由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為正式商用，不僅允許外資進(jìn)入，而且豐富了移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)范圍，成為我國(guó)電信業(yè)第一個(gè)正式對(duì)外開(kāi)放的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)。

近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)快速發(fā)展，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育教學(xué)、商務(wù)辦公等眾多領(lǐng)域，并對(duì)傳統(tǒng)通信運(yùn)營(yíng)商造成一定沖擊。數(shù)據(jù)流量爆發(fā)式增長(zhǎng)對(duì)通信設(shè)備的承載力提出新的要求，互聯(lián)網(wǎng)通信的出現(xiàn)加大了行業(yè)監(jiān)管的難度?；A(chǔ)電信業(yè)移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)放開(kāi)準(zhǔn)入管制后，互聯(lián)網(wǎng)巨頭覬覦自然壟斷行業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位，紛紛開(kāi)展與基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商的合作并將業(yè)務(wù)版圖布局到關(guān)乎民生的眾多產(chǎn)業(yè)之中?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭為了維持自己的壟斷地位，構(gòu)建完整的生態(tài)平衡圈，不斷進(jìn)行大規(guī)模的并購(gòu)。頭部企業(yè)的并購(gòu)更易產(chǎn)生壟斷問(wèn)題。黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法”，2020年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”列入2021年八大重點(diǎn)工作，并提出要“堅(jiān)決反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”。反壟斷將是今后自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的重中之重。

縱觀我國(guó)電信業(yè)改革發(fā)展的歷程可知，在電信業(yè)發(fā)展初期，我國(guó)與大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，采用國(guó)家壟斷的經(jīng)營(yíng)模式。隨著電信技術(shù)的革新以及需求的擴(kuò)大，電信業(yè)的自然壟斷屬性不斷減弱，我國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，利用可競(jìng)爭(zhēng)理論指導(dǎo)電信業(yè)監(jiān)管實(shí)踐，通過(guò)拆分重組、放松進(jìn)入管制等促進(jìn)形成有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，但是電信業(yè)的改革還遠(yuǎn)未完成。④ 在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)通信帶來(lái)的變革以及互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的入局對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)的監(jiān)管提出了更高的要求。我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)以三大國(guó)有運(yùn)營(yíng)商為主，目前改革的重點(diǎn)是在競(jìng)爭(zhēng)乃至壟斷環(huán)節(jié)引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，即混合所有制改革。在這一新背景下，如何設(shè)計(jì)新的監(jiān)管或規(guī)制體系成為重中之重，應(yīng)及時(shí)建立起對(duì)資本快速擴(kuò)張的事前、事中監(jiān)管措施。在事前監(jiān)管方面，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)之前，監(jiān)管者應(yīng)充分了解企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式以及可能對(duì)行業(yè)帶來(lái)的影響，摒棄傳統(tǒng)思維方法，以互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)思維評(píng)估新業(yè)態(tài)，同時(shí)組織行業(yè)專家對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果建立有針對(duì)性的監(jiān)管模式。鑒于基礎(chǔ)電信業(yè)的國(guó)民重要地位，應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建立底線思維，規(guī)定企業(yè)不能觸及的行業(yè)底線，企業(yè)一旦違規(guī)則面臨巨額處罰甚至被取消營(yíng)業(yè)資格。在事中監(jiān)管方面，需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，尤其是新企業(yè)進(jìn)入后對(duì)傳統(tǒng)電信業(yè)運(yùn)營(yíng)模式產(chǎn)生影響時(shí)，要適時(shí)調(diào)整監(jiān)管措施。監(jiān)管者可以適當(dāng)?shù)ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)參與電信業(yè)運(yùn)營(yíng)的資本規(guī)模，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，反壟斷機(jī)構(gòu)也應(yīng)該對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入電信業(yè)之后可能產(chǎn)生的市場(chǎng)壟斷、排他性行為給予更多的關(guān)注。另外民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)才數(shù)年光景，相對(duì)于三大運(yùn)營(yíng)商而言，大多數(shù)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，且網(wǎng)絡(luò)控制權(quán)依舊在三大運(yùn)營(yíng)商手中，民營(yíng)企業(yè)暫時(shí)難以與其抗衡。此種情況下，政府可采取互聯(lián)互通、資源共享、網(wǎng)間不對(duì)稱結(jié)算、資費(fèi)不對(duì)稱規(guī)制等措施來(lái)扶持民營(yíng)企業(yè)的成長(zhǎng)。①

五、中國(guó)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管規(guī)制方面存在的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管改革始于20世紀(jì)90年代，雖然取得了一些進(jìn)展，但是目前我國(guó)仍然是尚未成熟、規(guī)范度低的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)、法律法規(guī)完善等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。我國(guó)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題有：

第一，政監(jiān)合一。工信部是國(guó)務(wù)院部委內(nèi)設(shè)政監(jiān)合一的機(jī)構(gòu)類型，目前大多數(shù)國(guó)務(wù)院部委都內(nèi)設(shè)這種類型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在部委內(nèi)實(shí)行政監(jiān)合一，行政職能與監(jiān)管職能難分難解，因此，缺乏必要的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。② 當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌于行政機(jī)構(gòu)中，就會(huì)模糊行政職能和監(jiān)管職能的邊界，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性缺失。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策往往受到行政機(jī)構(gòu)的干擾，容易引發(fā)行政行為代替監(jiān)管行為的后果，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性缺失。不僅如此，當(dāng)多個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于同一部委內(nèi)部時(shí)，由于各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式、監(jiān)管力度存在差別，如果缺乏高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，則易造成監(jiān)管職能分散，模糊各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，繼而推高協(xié)調(diào)成本等。在多頭監(jiān)管的情況下，尋租風(fēng)險(xiǎn)升高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易被監(jiān)管對(duì)象擊破，從而降低政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，甚至引發(fā)監(jiān)管失靈。

第二，缺乏對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的有效監(jiān)管。近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)，具有重要國(guó)民經(jīng)濟(jì)地位的自然壟斷行業(yè)也在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的布局之中，世界各國(guó)均面臨如何有效監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)的難題。③ 現(xiàn)有的監(jiān)管制度和相關(guān)規(guī)則還未能完全覆蓋互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的各類行為監(jiān)管，無(wú)法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)快速擴(kuò)張的步伐?，F(xiàn)有涉及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的規(guī)則大多為原則性法律法規(guī)，甚至部分法律缺乏相應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)行為監(jiān)管的條款，且對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管效力相對(duì)有限，無(wú)法起到約束企業(yè)違法違規(guī)行為的作用。此外，事前監(jiān)管較為缺乏，目前我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管大多為事中監(jiān)管，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后進(jìn)行相應(yīng)處罰，監(jiān)管手段和方法較為單一。已經(jīng)出臺(tái)的《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》難以對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的某些行為及潛在影響進(jìn)行判定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨監(jiān)管力量有限和監(jiān)管方式落后的難題。由于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界頻繁，因而需要熟悉經(jīng)濟(jì)、法學(xué)等領(lǐng)域的綜合型監(jiān)管人才，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的人才儲(chǔ)備。

第三，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)。由于存在行政保護(hù)，自然壟斷行業(yè)的企業(yè)數(shù)目較少，并且缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)經(jīng)濟(jì)效率較為低下，企業(yè)服務(wù)意識(shí)薄弱。尤其是整個(gè)產(chǎn)業(yè)只有一家企業(yè)主導(dǎo)的情況下，消費(fèi)者無(wú)任何替代品可選擇，企業(yè)無(wú)論如何經(jīng)營(yíng)都有高額壟斷利潤(rùn)，此種情況下如果政府不進(jìn)行有效規(guī)制，企業(yè)不僅不會(huì)努力降低成本，也不會(huì)改善服務(wù)質(zhì)量。自然壟斷行業(yè)監(jiān)管應(yīng)該在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐漸減少或取消進(jìn)入管制，鼓勵(lì)民營(yíng)資本和國(guó)外資本參與運(yùn)營(yíng)。目前隨著改革的深入，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入了越來(lái)越多的行業(yè)，但在鐵路、郵政、電信等行業(yè)仍是少數(shù)幾家國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)，進(jìn)一步引入更多的參與者來(lái)增加自然壟斷行業(yè)市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)程度勢(shì)在必行。

第四，法律制度建設(shè)落后。立法是規(guī)范市場(chǎng)的有效手段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常先立法，然后嚴(yán)格依照相關(guān)條款進(jìn)行改革。相關(guān)的法律法規(guī)是約束市場(chǎng)主體的行為規(guī)范，是保證行業(yè)有序發(fā)展的規(guī)制金石。我國(guó)自然壟斷行業(yè)規(guī)制法律體系嚴(yán)重滯后，①目前規(guī)范自然壟斷行業(yè)行為的法律比較缺乏，法律法規(guī)較為零散，法律規(guī)范的空白點(diǎn)也較多。已頒布的法律中，也主要限于相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)起草的文件，局限性較大。例如早些年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，以及特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)法《電力法》《鐵路法》等。雖然頒布了一些法律，但是規(guī)范企業(yè)行為的條例較少，例如電信行業(yè)目前還未有一套完整的法律法規(guī)問(wèn)世，法律依據(jù)的缺乏嚴(yán)重影響了我國(guó)自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革的進(jìn)程，因此需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新這種立法導(dǎo)向，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)。

第五，《反壟斷法》存在一定局限性。行政壟斷損害了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率，人為設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)障礙，也會(huì)嚴(yán)重阻礙企業(yè)創(chuàng)新水平的提升。行政壟斷被《反壟斷法》禁止，但是《反壟斷法》并沒(méi)有把行政性壟斷的管轄權(quán)交給反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只能由其上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有建議權(quán)，權(quán)威性不足。② 而且，針對(duì)反壟斷的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。③ 例如《反壟斷法》第十九條對(duì)“具有市場(chǎng)支配地位”的認(rèn)定僅僅根據(jù)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額來(lái)判斷，并沒(méi)有考慮到這種結(jié)果的產(chǎn)生是基于國(guó)家有關(guān)部門(mén)產(chǎn)業(yè)重組的規(guī)劃，還是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。④因此，應(yīng)進(jìn)一步完善《反壟斷法》。

六、中國(guó)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的對(duì)策建議

習(xí)近平在2017年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出：“堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)決掃除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙”。⑤ 我國(guó)政府采用可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論改良自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體系的探索，正是用這一思想指導(dǎo)改革的偉大實(shí)踐。隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的主推力，涉及重大民生領(lǐng)域的自然壟斷行業(yè)監(jiān)管更需要新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)思想來(lái)指導(dǎo)。目前“我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“高質(zhì)量發(fā)展”需要貫徹到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面。對(duì)于自然壟斷行業(yè)而言，要“從問(wèn)題導(dǎo)向把握新發(fā)展理念”，要根據(jù)自然壟斷行業(yè)不同發(fā)展時(shí)期的具體特征，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，更加精準(zhǔn)合理地布局日后的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管。

自然壟斷行業(yè)改革的基本思路是打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，在此思潮的影響下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)80年代進(jìn)行了一系列的放松規(guī)制改革，這些改革起源于鮑莫爾等人的可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論。該理論突出潛在競(jìng)爭(zhēng)的作用，解釋了馬歇爾沖突，是對(duì)“看不見(jiàn)的手”理論的完善和補(bǔ)充。該理論認(rèn)為，只要進(jìn)入和退出壁壘為零，或者不存在沉沒(méi)成本，那么市場(chǎng)就是可競(jìng)爭(zhēng)的。雖然現(xiàn)實(shí)中并不存在理想的完全可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但是可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論仍然為自然壟斷行業(yè)的改革提供了方向。自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)可理解為產(chǎn)業(yè)治理方案的變革。當(dāng)原有的治理方案失靈時(shí)政府就會(huì)尋求新的治理方案。自然壟斷行業(yè)既有自然壟斷業(yè)務(wù)，也有競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，改革的基本思路為逐步取消競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，⑥這就必然涉及自然壟斷行業(yè)的分割重組。在全球放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)以及監(jiān)管重塑的浪潮下，我國(guó)政府運(yùn)用可競(jìng)爭(zhēng)理論指導(dǎo)實(shí)踐，逐步退出自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入限制，適時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分割重組，著力培育可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)監(jiān)管體制，走出了一條新時(shí)代中國(guó)特色自然壟斷行業(yè)監(jiān)管之路。

基于我國(guó)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及上文的理論分析，梳理出以下幾條政策含義：

第一，繼續(xù)推進(jìn)大部門(mén)制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。自2007年中共十七大提出大部門(mén)制，到十八大“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革”，再到十九大提出深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，都是強(qiáng)調(diào)要不斷推進(jìn)大部門(mén)制改革。改革首先要增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。在目前的大部門(mén)制下，現(xiàn)有部委管理局沒(méi)有獨(dú)立制定監(jiān)管規(guī)章的權(quán)利，其擬定的規(guī)章制度要經(jīng)過(guò)司級(jí)機(jī)構(gòu)、部委會(huì)議討論等才能通過(guò)，從規(guī)章草案到正式規(guī)章往往歷經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間。此外，現(xiàn)有部委管理局在干部任免方面也缺乏必要的獨(dú)立性。① 鑒于此，要從法律地位上擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法權(quán)與人事任免權(quán)等，增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。其次，著手成立綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。例如可在中國(guó)民用航空局、國(guó)家鐵路局以及國(guó)家郵政局這些同屬于交通運(yùn)輸部的管理局中設(shè)置一個(gè)綜合性的交通運(yùn)輸監(jiān)管機(jī)構(gòu)。最后，在自然壟斷行業(yè)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、健康安全等社會(huì)領(lǐng)域設(shè)置一定數(shù)量的專業(yè)性政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，②并根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)調(diào)整。

第二，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面功不可沒(méi)，但是也帶來(lái)了壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等諸多問(wèn)題，亟需監(jiān)管部門(mén)完善當(dāng)下監(jiān)管措施。推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管，首先要及時(shí)完善監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)，監(jiān)管既涉及壟斷等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管問(wèn)題，也涉及環(huán)保、健康等社會(huì)性監(jiān)管問(wèn)題，這是傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域較少涉及的地方，需要有關(guān)部門(mén)及時(shí)調(diào)整監(jiān)管條例。其次，要豐富互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管手段?；ヂ?lián)網(wǎng)涉及領(lǐng)域較廣，對(duì)其監(jiān)管具有一定的難度，監(jiān)管部門(mén)要加大智慧監(jiān)管方式的應(yīng)用，例如采用“大數(shù)據(jù)+監(jiān)管”“AI+監(jiān)管”等科技型監(jiān)管工具，提升線上線下監(jiān)管的高效協(xié)同。同時(shí)加強(qiáng)與第三方機(jī)構(gòu)的合作，采取調(diào)查研究等加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的了解，進(jìn)而制定更為適宜的監(jiān)管條例。最后，要完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。既要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自治作用，又要暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，引導(dǎo)社會(huì)公眾、新聞媒體等共同加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督。

第三，加強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)的合作。隨著自然壟斷邊界的變化，現(xiàn)階段自然壟斷環(huán)節(jié)越來(lái)越少，反壟斷機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的地位越來(lái)越突出，規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作才能產(chǎn)生更大的合力。伴隨著競(jìng)爭(zhēng)的引入以及自身屬性的弱化，市場(chǎng)在資源配置中需要發(fā)揮更大的作用，形成“競(jìng)爭(zhēng)范圍不斷擴(kuò)大、監(jiān)管范圍不斷縮小”的發(fā)展趨勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的不斷完善，行業(yè)監(jiān)管逐漸退出，讓位于競(jìng)爭(zhēng)法（反壟斷法）規(guī)制，是各國(guó)監(jiān)管改革的普遍規(guī)律。目前，我國(guó)正處于由“放松監(jiān)管、引入競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)并重”的過(guò)渡階段，反壟斷機(jī)構(gòu)旨在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序、提高壟斷性行業(yè)的市場(chǎng)效率，規(guī)制機(jī)構(gòu)則在市場(chǎng)準(zhǔn)入、普遍服務(wù)等事前監(jiān)管等方面具有天然優(yōu)勢(shì)。反壟斷機(jī)構(gòu)和規(guī)制機(jī)構(gòu)的合作應(yīng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，例如在規(guī)制排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為方面反壟斷機(jī)構(gòu)具有更大的威懾力，而在促進(jìn)行業(yè)改革、形成有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)方面規(guī)制機(jī)構(gòu)則優(yōu)勢(shì)明顯，因此應(yīng)在充分考慮兩類機(jī)構(gòu)各自執(zhí)法優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上做出最佳模式選擇。

第四，規(guī)制法律的建立以及反壟斷法律的完善。自然壟斷行業(yè)中，監(jiān)管規(guī)制改革應(yīng)以立法為先導(dǎo)，做到有法可依、依法進(jìn)行。在構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的過(guò)程中，已出臺(tái)的《反壟斷法》僅是邁出的第一步。我國(guó)自然壟斷行業(yè)的行政壟斷較為嚴(yán)重，《反壟斷法》在實(shí)施過(guò)程中存在競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)、合法壟斷的邊界和控制標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題，③這嚴(yán)重制約了反壟斷的執(zhí)法效率，尤其使得其在反行政性壟斷方面一直“跛足前行”。因此僅僅依靠一部《反壟斷法》，行業(yè)監(jiān)管難以奏效。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》，進(jìn)一步彌補(bǔ)了《反壟斷法》的不足。但隨著反壟斷工作的推進(jìn)，立法需求日益增長(zhǎng)，相應(yīng)法律法規(guī)的完善已刻不容緩。應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的特點(diǎn)，適時(shí)修改和補(bǔ)充相應(yīng)條款。例如《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》中提出，涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、文化安全、國(guó)防建設(shè)、社會(huì)保障和公共利益的壟斷性行業(yè)可以豁免于競(jìng)爭(zhēng)審查，可以合法地設(shè)置行政性壟斷，但卻未明確豁免審查的標(biāo)準(zhǔn)以及必須豁免的行業(yè)。豁免標(biāo)準(zhǔn)的不清晰，將導(dǎo)致任何行業(yè)均可以“經(jīng)濟(jì)命脈”“公共利益”免于競(jìng)爭(zhēng)審查，故而應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)豁免標(biāo)準(zhǔn)以及豁免行業(yè)名單，才可真正推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的改善。同時(shí)規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)合作，共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。①

第五，加快產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建激勵(lì)性規(guī)制。對(duì)于非自然壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該放開(kāi)準(zhǔn)入限制，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化?；旌纤兄聘母锿ㄟ^(guò)引入民資和外資，增強(qiáng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，是一種上佳的改革方式。信息不對(duì)稱程度上升會(huì)使得市場(chǎng)深度減小，②應(yīng)在信息不對(duì)稱的條件下，設(shè)計(jì)出一套既能使企業(yè)自主降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量，又能夠防止企業(yè)濫用自由選擇權(quán)的激勵(lì)性條例。例如在技術(shù)變革快、信息不對(duì)稱較高的電信業(yè)，規(guī)制周期以3—4年為好?？紤]到我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，若規(guī)制時(shí)間太短，則激勵(lì)性不強(qiáng)，達(dá)不到有效激勵(lì)的效果;若規(guī)制時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，則電信企業(yè)可長(zhǎng)期攫取高額利潤(rùn)，有損消費(fèi)者福利，因此3—4年的規(guī)制期既能促進(jìn)行業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)，又能使廣大消費(fèi)者分享到技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的好處。③ 以價(jià)格上限規(guī)制為例，規(guī)制的調(diào)整就是調(diào)整生產(chǎn)效率的X值，一般剛開(kāi)始設(shè)置較低的X值，之后再不斷提高。根據(jù)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，規(guī)制方案一般中途不再調(diào)整，以增強(qiáng)激勵(lì)的有效性。

第六，建立有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分割重組。我國(guó)自然壟斷行業(yè)采用的是大一統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，一家企業(yè)既經(jīng)營(yíng)自然壟斷業(yè)務(wù)，又經(jīng)營(yíng)非自然壟斷業(yè)務(wù)。這種模式不利于形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面，需要對(duì)原有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行分割重組?？偟母母锓较蚴欠纸庠瓉?lái)大一統(tǒng)的體系，實(shí)現(xiàn)非自然壟斷業(yè)務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)和自然壟斷業(yè)務(wù)的有效規(guī)制的合理組合。比如目前基礎(chǔ)電信業(yè)在移動(dòng)通信領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)行了網(wǎng)業(yè)分離改革，具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的環(huán)節(jié)一般認(rèn)為具有自然壟斷屬性，其他環(huán)節(jié)則不具有這種屬性。移動(dòng)基站的建設(shè)與維護(hù)由中國(guó)鐵塔公司負(fù)責(zé)，移動(dòng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)則由三大基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商開(kāi)展，基本實(shí)現(xiàn)了自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)的剝離。在自然壟斷環(huán)節(jié)，由中國(guó)鐵塔公司獨(dú)家壟斷移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng);在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，則由電信運(yùn)營(yíng)商通過(guò)租用鐵塔服務(wù)來(lái)開(kāi)展業(yè)務(wù)。為了進(jìn)一步促進(jìn)電信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)于2013年向民營(yíng)資本開(kāi)放移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)，相繼引入了幾十家民營(yíng)企業(yè)來(lái)促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)獨(dú)有偶，同樣在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，我國(guó)于2014年底開(kāi)放寬帶接入業(yè)務(wù)，但是對(duì)于寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并未引入競(jìng)爭(zhēng)。參考移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的改革模式，寬帶網(wǎng)絡(luò)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)制，保障通信網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，促進(jìn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有效競(jìng)爭(zhēng)。

第七，根據(jù)可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，政府管制的范圍應(yīng)轉(zhuǎn)為如何降低沉沒(méi)成本、增加市場(chǎng)可競(jìng)爭(zhēng)性以及營(yíng)造自由進(jìn)出的環(huán)境等方面。首先應(yīng)大力完善資本市場(chǎng)，提高資產(chǎn)的流動(dòng)性。無(wú)論在有形資產(chǎn)市場(chǎng)還是無(wú)形資產(chǎn)市場(chǎng)，任何資產(chǎn)都具有某種程度的沉淀性，在資產(chǎn)專用性較強(qiáng)的自然壟斷行業(yè)更是如此。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善非市場(chǎng)制度，降低交易成本。非市場(chǎng)制度包括橫向一體化、縱向一體化以及長(zhǎng)期契約等，潛在進(jìn)入企業(yè)可以通過(guò)但不限于與在位企業(yè)合資或者合并、與顧客采取締約等模式來(lái)降低交易成本進(jìn)而減少沉沒(méi)成本。再次，政府應(yīng)采取相應(yīng)的管制政策，盡可能降低沉沒(méi)成本。④ 對(duì)于一些關(guān)乎國(guó)運(yùn)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)沉沒(méi)成本，而不是由提供相應(yīng)服務(wù)的企業(yè)單獨(dú)負(fù)擔(dān)。同時(shí)可將沉沒(méi)成本部分與其他部分相分離，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)、沉沒(méi)成本較低的部分由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)于沉沒(méi)成本較高的部分則由政府進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制或者由公共機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。最后應(yīng)積極鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新可以替換具有大量沉沒(méi)成本的技術(shù)，例如電信業(yè)中的光纖代替銅線，不僅節(jié)約了成本，而且增加了基礎(chǔ)設(shè)置的共享性。