肖華堂 王軍

[摘要] 文章就成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)可能對所經(jīng)地區(qū)社會經(jīng)濟產(chǎn)生的影響進行剖析。研究表明：（1）短期有利于增加所經(jīng)地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量，促進城鄉(xiāng)居民收入水平提升，但可能會對縮小居民收入分配差距產(chǎn)生不利影響;中長期則有利于推動所經(jīng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造更多更高質(zhì)量就業(yè)機會，提高城鄉(xiāng)居民收入水平，縮小收入分配差距。（2）有助于轉(zhuǎn)變沿線居民的生活方式，提高其生活質(zhì)量。（3）有利于改善項目“移民”生活居住條件，提升整體福祉。（4）有利于改善所經(jīng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，吸引人口聚集提升城鎮(zhèn)化水平。（5）有利于更好地發(fā)掘、保護和開發(fā)所經(jīng)地區(qū)地下和地上文化旅游資源。與此同時，項目建設(shè)也可能面臨因土地和房屋等不動產(chǎn)征用補償未達到權(quán)利主體預(yù)期產(chǎn)生矛盾、項目移民不能適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式、對居民生活環(huán)境和地方生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響等方面的問題，據(jù)此提出應(yīng)對措施。

[關(guān)鍵詞] 社會影響;成都外環(huán)鐵路;增進就業(yè);收入分配

[中圖分類號] C915 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2021）05-0019-12

[作者] 肖華堂 助理研究員 四川省社會科學院區(qū)域經(jīng)濟與城市發(fā)展研究所 成都

王軍 講師 西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院 成都 611130

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅有利于所在（經(jīng)）地區(qū)擴大投資規(guī)模、促進社會經(jīng)濟發(fā)展，也會對當?shù)鼐用裨谠鲞M就業(yè)、改善收入分配結(jié)構(gòu)、提高生活和居住水平，以及對企業(yè)等社會組織生產(chǎn)和經(jīng)營產(chǎn)生系列影響?；A(chǔ)設(shè)施項目特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)均有其自身的獨特性，不同項目可能產(chǎn)生的社會影響也有所不同。因此，在項目提出或規(guī)劃建設(shè)之初，就應(yīng)盡可能全面評估項目建設(shè)對社會經(jīng)濟可能產(chǎn)生的正面或負面影響，以最大限度實現(xiàn)項目社會價值，降負面社會影響。

成都外環(huán)鐵路是一條服務(wù)成渝雙城經(jīng)濟圈和成德眉資同城化戰(zhàn)略的城際客運環(huán)線鐵路，是支撐成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)、構(gòu)建成都極核的標志性項目。成都外環(huán)鐵路串聯(lián)成都、德陽、眉山和資陽4市十多個縣（市、區(qū)），正線運營總長約450公里，其中新建正線長度約390公里，利用既有成蒲鐵路、成灌鐵路約60公里;設(shè)計速度擬采用250公里/小時（蒲江至都江堰段200公里/小時）?？梢院侠眍A(yù)計，成都外環(huán)鐵路建設(shè)將對所經(jīng)地區(qū)甚至成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈產(chǎn)生深遠影響，在其規(guī)劃提出、推進建設(shè)階段進行社會影響研究（論證），論證項目建設(shè)可能產(chǎn)生的正向社會影響，識別可能面臨的突出問題，從而實現(xiàn)趨利除弊，對盡可能增進項目建設(shè)正向社會經(jīng)濟效益有重要現(xiàn)實意義。

一、社會影響評價：基本概念、發(fā)展歷程

1.基本概念

社會影響主要是指公共或私人行為對人們生活、工作和休閑方式改變帶來的后果。廣義的社會影響主要包括對社會的經(jīng)濟、政治、文化和環(huán)境等方面的影響。狹義的社會影響主要是指一些具體的人類活動對特定的對象產(chǎn)生的影響。社會影響評價指導(dǎo)原則跨組織委員會曾將“社會影響”定義為“由于公共的或私人行為而改變?nèi)藗兩?、工作、游憩方式所帶來的后果”。總體上講，項目社會影響的內(nèi)涵是一個不斷拓展的概念，尚未達成統(tǒng)一認識。早期著重強調(diào)從社區(qū)層面進行，分析項目對社區(qū)資源、社會組織的影響，關(guān)注個人或社區(qū)的福利指標。

公共或個人為了實現(xiàn)既定的目標，在一定的時間、人員和資源約束條件下所開展的活動（項目）都會產(chǎn)生一定的正面和負面“社會影響”，需要進行社會影響評價。項目社會影響評價（Social Impact Assessment，SIA），也稱社會影響論證、社會評估等，主要是通過系統(tǒng)分析影響項目并同時受項目影響的社會因素，提出減少或避免負面影響的建議和措施[1]，是進行事前與事后分析評估的一種技術(shù)手段，重點分析擬建項目對當?shù)厣鐣挠绊懞蜕鐣l件對項目的適應(yīng)性和可接受度，評價項目的社會可行性[2]。進行項目社會影響評價目的在于理解社會生活的狀況、原因和結(jié)果[3]，是在項目規(guī)劃階段進行的一種必要且較具現(xiàn)實意義的論證、評價活動。

2.發(fā)展歷程

在項目管理發(fā)展史上，社會影響論證提出并被明確被作為項目評估的一項重要內(nèi)容的時間相對較晚，上世紀60年代末、70年代初，項目社會影響評價才逐漸在歐美一些國家興起[4]，早期主要是將項目的經(jīng)濟和收入分配評估等統(tǒng)稱為項目社會評估。1969年，美國環(huán)境政策法（National Environmental Policy Act）第102條明確要求進行項目評價時要考慮項日社會影響[5]。20世紀80年代開始，國內(nèi)才逐步開始進行項目的社會影響評價相關(guān)實踐、研究，最初主要分析項目建設(shè)對收入和就業(yè)的影響，以及成本和效益在不同地區(qū)及不同利益群體之間的公平分配問題[6]。2002年1月，原國家發(fā)展計劃委員會辦公廳發(fā)布《投資項目可行性研究指南》，正式將社會評價作為中國投資項目可行性研究的重要組成部分。逐步地，學者們開始借鑒國外社會影響評價相關(guān)研究成果，提出項目社會影響評價具體內(nèi)容[7]。

現(xiàn)階段，很多國家或地區(qū)已明確要求超過一定投資規(guī)模的建設(shè)項目，需要由政府主管部門進行項目國民經(jīng)濟評價、項目社會影響評價，政府主管部門也有權(quán)依據(jù)這些評價的結(jié)果，做出批準或不批準項目的決定[8]。特別是一些以發(fā)揮社會效益為主要目的的公益性和基礎(chǔ)性公共項目（準公共項目），以及對經(jīng)濟、牛態(tài)資源以及社會環(huán)境等方面有較大影響的項目，如交通、水利類項目，有針對性進行社會影響研究，有利于減少或者避免決策失誤，促進項目與社會互相協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。在國內(nèi)，項目社會影響仍是一項比較新的“研究”，特別是高質(zhì)量發(fā)展階段如何進行社會影響評價的研究還相對較少，更多的是對國際經(jīng)驗和模式的借鑒，需要不斷探索。

一、社會影響研究的主要內(nèi)容

1.社會影響分析

結(jié)合原國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布的《投資項目可行性研究指南》，世界銀行等組織[10]，以及簡德三（2009）[11]、戚安邦（2009）等的研究[l2]，項目社會影響分析主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

（1）對促進居民收入增長的影響。重點分析預(yù)測由于項目實施：可能帶動當?shù)鼐用袷杖朐黾踊驕p少的范圍、程度，以及是否有利于促進居民收入分配公平，是否有利于縮小貧富差距等，進而提出增進收入（公平分配）的具體措施。

（2）對提升居民生活水平的影響。需要盡可能全面調(diào)查了解項目建設(shè)所在（經(jīng)）地區(qū)居民生活水平和質(zhì)量、消費水平和結(jié)構(gòu)等方面情況，分析預(yù)測項目實施可能對涉及的居民產(chǎn)生的影響及具體原因，以科學合理設(shè)計補償方案。

（3）對增進居民就業(yè)質(zhì)量的影響。項目實施以及項目建成運營都可能會產(chǎn)生一定就業(yè)機會，吸納部分就業(yè)。與此同時，項目建設(shè)也可能“排擠”掉當?shù)卦胁糠诸I(lǐng)域就業(yè)機會。如高速鐵路開通往往可能減少沿線客運司機就業(yè)，從而對解決當?shù)鼐蜆I(yè)問題產(chǎn)生一定不良影響，引發(fā)新的社會矛盾。

（4）對改善弱勢群體利益的影響。項目社會影響研究還需要分析項目實施可能影響的群體，特別是對弱勢群體的影響。如特定項目實施就很可能會對項目區(qū)內(nèi)的老年人群體、女性與兒童群體、殘疾人、移民群體、少數(shù)民族等產(chǎn)生一定負面影響，使其面臨被邊緣化的可能性[l3]。

（5）對發(fā)展地方社會事業(yè)的影響。交通、水利等跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運行有利于優(yōu)化地區(qū)問文化、教育和衛(wèi)生等公共資源配置，提升基本公共服務(wù)水平，同時也可能造成當?shù)毓操Y源浪費。需要調(diào)查分析項目建設(shè)運營對所在（經(jīng)）地區(qū)文化、教育和衛(wèi)生，以及對社會資源稟賦、人文環(huán)境等方面的影響。

（6）對推進地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加快城鎮(zhèn)化進程的影響。交通、水利等跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運行，還有利于引導(dǎo)人口向特定區(qū)域聚集，提升地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平。應(yīng)分析預(yù)測項目執(zhí)行是否會增加或占用當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，考察項目建設(shè)運行對所在（經(jīng)）地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進程等方面可能產(chǎn)生的影響。

（7）對少數(shù)民族風俗習慣的影響。項目建設(shè)還需要分析預(yù)測是否符合國家民族和宗教政策，是否充分考慮了當?shù)孛褡宓娘L俗習慣、生活方式或宗教信仰，是否存在引發(fā)民族矛盾、宗教糾紛，影響當?shù)厣鐣捕ǖ囊蛩豙14]。

值得重視的是，現(xiàn)實中，由于不同項目的性質(zhì)、規(guī)模、目標等存在差異，以及項目所在地和相關(guān)人員的不同，具體的研究內(nèi)容可能會有很大差異。針對具體項目，還需要考慮項目所在（經(jīng)）地區(qū)實際情況，包括人口、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，在實際分析過程中，依據(jù)具體情況確定重點分析內(nèi)容。

2.互適性分析

項目提出和建設(shè)還需要處理好項目與其所處地區(qū)社會大眾之間的互動（互適）關(guān)系?；ミm性分析主要考察利益相關(guān)者、地方政府、基層群眾組織支持或反對項目建設(shè)的主要因素、意愿，以及考察項目與當?shù)丶夹g(shù)、文化是否相適應(yīng)等[15]。

（1）與受影響利益相關(guān)者適應(yīng)性分析。項目建設(shè)運營活動是在一定的社會環(huán)境中進行的，往往會涉及到很多不同利益群體.包括當?shù)卮甯刹?、建材商（個體戶），以及有影響的其他個人，這些群體既是項目直接（間接）利益方，是項目活動有益的力量，也可能演變成為阻礙項目活動進行的因素。

（2）與地方政府基層組織適應(yīng)性分析。大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，離不開地方政府和基層群眾（自治組織）的支持，需要由當?shù)靥峁┙煌?、電力、通信、供水等設(shè)施條件，糧食、蔬菜、肉類等生活供應(yīng)，以及醫(yī)療、教育等社會福利條件[16]，當?shù)厥欠衲軌蛱峁?，是否能夠保障，往往也是決定項目是否能夠順利實施的重要因素。

（3）與現(xiàn)有技術(shù)文化狀況適應(yīng)性分析。項目建設(shè)運營還需要一定的人力資本和技術(shù)條件支持，特別是項目建成后持續(xù)運營，需要同地方技術(shù)條件、文化狀況相適應(yīng)，才能最大限度實現(xiàn)項日建設(shè)日的。應(yīng)分析當?shù)鼐用裾莆占夹g(shù)條件、受教育水平等能否適應(yīng)項目要求，并就社會對項目可接受程度作出評價。

3.潛在社會問題及防范措施

基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，可能會使社會整體受益的同時，一部分人的利益受到損害，從而引起一些社會矛盾[17]。對項目的潛在社會問題進行科學的評估，可以有效防止一些社會問題的發(fā)生[18]。

（1）問題分析。潛在社會問題（風險）分析重點是對項目執(zhí)行可能產(chǎn)生的各種風險因素進行識別，選擇影響面大、持續(xù)時間長、容易產(chǎn)生矛盾的因素進行考察，識別可能會給項目目標的實現(xiàn)或利益相關(guān)者帶來的負面影響[19]。

（2）防范措施。主要是尋求降低風險或者規(guī)避風險途徑，并根據(jù)不同風險因素提出相應(yīng)的對策，以減小可能的損失。防范措施主要有以下幾種：一是風險回避，即斷絕風險的來源;二是風險控制，即提出降低風險發(fā)生可能性和減少風險損失的措施[20];三是風險轉(zhuǎn)移，就是將可能產(chǎn)生問題的一部分風險轉(zhuǎn)移出去的防范方式;四是風險自擔，將可能的風險損失留給項目方自身承擔[21]。

三、成都外環(huán)鐵路項目社會影響研究

1.社會影響分析

（l）對促進居民就業(yè)、收入增長和改善收入分配關(guān)系的影響。一是對提升居民就業(yè)質(zhì)量的影響。成都外環(huán)鐵路建設(shè)預(yù)計投資額度大，會直接或間接產(chǎn)生大量的就業(yè)機會，有利于促進居民就業(yè)。鐵路建設(shè)，還會提高所經(jīng)地區(qū)同成都市的交通便捷度，刺激中心城市（成都）產(chǎn)能向所經(jīng)地區(qū)輻射，加快所經(jīng)地區(qū)旅游等就業(yè)容納能力較強的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進居民實現(xiàn)更加充分就業(yè)。另外，勞動者在選擇就業(yè)地時更加傾向于選擇與自身技能相匹配的崗位[22]，成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，有利于促進所經(jīng)地區(qū)勞動者跨區(qū)域流動，提升勞動力資源配置水平效率。二是對提高居民收入水平的影響。在建設(shè)期（短期），需要投入大量的資金進行新建正線工程、聯(lián)絡(luò)線工程、動車所建設(shè)等，有利于拉動地方經(jīng)濟增長，對沿線整個區(qū)域城鄉(xiāng)居民收入水平提升可能會產(chǎn)生明顯拉動效應(yīng)。在建成運營期間（中長期），會強化所經(jīng)地區(qū)與成都的經(jīng)濟聯(lián)系，有助于勞動力、資本等生產(chǎn)要素跨區(qū)域加速流動，提高城鄉(xiāng)居民收入水平。三是對縮小居民收入差距的影響。短期來看，成都外環(huán)鐵路建設(shè)可能會進一步增強成都的吸引力，形成“虹吸效應(yīng)”，從而導(dǎo)致所經(jīng)地區(qū)與成都市地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間，以及不同群體的居民之間收入水平差距進一步擴大。中長期來看，成都外環(huán)鐵路建設(shè)，可能會刺激成都人才、資金及技術(shù)等要素外溢，加速勞動者的流動，增加勞動者的就業(yè)機會，縮小地區(qū)之間居民收入水平的差距。值得關(guān)注的是，成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，可能會更有利于高素質(zhì)勞動者向經(jīng)濟發(fā)展程度較高的地區(qū)遷移，尋求更高水平工資，而相對低素質(zhì)勞動者由于能力受限，流動性相對較弱，收入水平增幅不大，也可能會擴大不同群體勞動者之間的收入差距。

（2）對轉(zhuǎn)變居民生活方式提高生活品質(zhì)的影響。一是對轉(zhuǎn)變居民生活方式的影響。成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，將進一步豐富居民出行方式選擇，最大限度節(jié)約出行時間（相比高速公路可節(jié)省1/2甚至2/3的時間）。同時，還會轉(zhuǎn)變居民居住和工作方式。成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，非中心城區(qū)居住的居民，可通過職住分離形式，實現(xiàn)不用在中心城區(qū)買房、租房上班，在享受更好居住環(huán)境同時，獲得與中心城區(qū)居民同等就業(yè)機會，共享發(fā)展成果。二是對提高居民生活品質(zhì)的影響。成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，能有效節(jié)約所經(jīng)地區(qū)居民出行時間，從而增加“閑暇時間”，還可為居民旅游、走親訪友提供更為便捷的方式，提高生活質(zhì)量。有利于提高居民的消費水平，成都外環(huán)鐵路作為一項千億規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施工程，建設(shè)過程中能夠顯著增加所經(jīng)地區(qū)投資，不僅有利于直接提高城鄉(xiāng)居民收入水平，還會給居民以更高的未來收入水平預(yù)期，有助于城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)更高質(zhì)量生活水平。有利于增進居民獲得感與幸福感，根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，相對低收入者的大眾消費效用大于富裕階層，更有動力進行大眾消費。成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，還有利于提振相對較低收入群體的收入水平，提升所經(jīng)地區(qū)城鄉(xiāng)居民信心，提升其獲得感與幸福感。

（3）對項目移民的居住、就業(yè)、社會適應(yīng)等影響。一是對項目移民居住條件的影響。由居民自建房屋，一般來講，會提高涉及居民的居住和生活水平，但可能會存在個別群眾，如由于其原有房屋建造成本低，補償資金少，其自身（家庭）又屬于相對低收入者，其居住和生活水平可能會有所降低。異地統(tǒng)建房屋安置，往往會安置在交通條件相對較好，居民居住相對集中的城鎮(zhèn)或城市周邊，中長期來看會提高項目移民的居住條件。但短期內(nèi)，涉及租房、搬家等，可能會降低其居住水平。經(jīng)濟補償，主要是針對在其他地方已有住房的群眾，項目建設(shè)一般不會影響其居住條件，經(jīng)濟補償也會提高其生活質(zhì)量和水平。二是對項目移民就業(yè)環(huán)境的影響。項目建設(shè)本身會創(chuàng)造一定就業(yè)機會，這類“就業(yè)機會”往往也會向項目移民群體傾斜，有利于提高項目移民就業(yè)水平。此外，項目建設(shè)中，還會針對項目移民，提供就業(yè)服務(wù)，如開展就業(yè)技能培訓(xùn)，提高項目移民就業(yè)能力，提高就業(yè)質(zhì)量。項目建成運營后，在沿線.特別是有站點的地區(qū)，會增強物流、旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，有利于為項目移民營造良好就業(yè)環(huán)境，增加就業(yè)機會。另外，項目建成后，還會極大縮短區(qū)域之間的物理距離，能夠有效擴大所經(jīng)地區(qū)群眾就業(yè)半徑，有利于刺激所經(jīng)地區(qū)城鄉(xiāng)勞動者跨區(qū)域流動，優(yōu)化勞動力資源配置，增加項目移民群眾就業(yè)選擇機會。三是對項目移民的社會適應(yīng)影響。短期看，主要表現(xiàn)在：社會關(guān)系可能不適應(yīng)，部分項目移民群眾可能“遠離”長期居住生活空間，原來的血緣親緣關(guān)系社會變成“陌生人”社會，可能有一定的不適應(yīng)。工作方式不適應(yīng)，城鄉(xiāng)居民生活和工作方式有較大差距，“朝九晚五”同“日出而作，日人而息”之間可能產(chǎn)生一定的不適應(yīng)。生活方式不適應(yīng)，在城鎮(zhèn)或城市居住和生活方式也同農(nóng)村社會有較大差異，可能產(chǎn)生一定的不適應(yīng)。中長期來看，對于涉及移民安置的群眾來講，有一個由“破”而“立”的過程，只要政策適當，就有利于幫助項日移民在較短時期內(nèi)更好適應(yīng)城市社會工作生活，享受城市發(fā)展帶來的各種成果，搭上“城市”人類社會發(fā)展快車，項目移民的居住水平和就業(yè)能力也可得到全面提升。

（4）對改善弱勢群體利益的影響。一是對老年人群體的影響。征地拆遷過程中，有利于提高老年人的收入水平，從而改善生活條件，但需要注意對老年人群體利益保護問題，特別是個別部分或完全喪失行為能力的老年人利益保護。涉及異地安置的，還有利于老年人群體更好享受城市基本公共服務(wù)，提高老年人養(yǎng)老水平。同時，項目建設(shè)過程中，也可能會對老人出行（就醫(yī)、訪問朋友、趕集等）帶來一定不便，空氣污染等可能會影響老年人健康的問題也值得重視。二是對婦女群體的影響。涉及征地拆遷，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生計，特別是缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的勞動技能的婦女，失去土地后，就業(yè)受限，可持續(xù)生計受影響。不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生計，長期在外地就業(yè)，甚至在城市置業(yè)的婦女（家庭），涉及征地拆遷補償，有利于提升其收入和生活水平。出嫁到外地的婦女，但在項目所經(jīng)地擁有土地和房屋等不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，這類情況，就可能出現(xiàn)婦女權(quán)益難以得到保障的問題，容易損害其利益，需引起關(guān)注。三是對殘疾人群體的影響。方便殘疾人出行，成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營將極大提升所經(jīng)地區(qū)對外通暢度，有利于殘疾人群體出行就醫(yī)、訪友等。有利于提高殘疾人群體就業(yè)技能、增加就業(yè)機會，大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，往往會盡可能為殘疾人等社會弱勢群體創(chuàng)造就業(yè)機會和條件，如提供就業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)等，幫助其增強自身發(fā)展動能，增強正向社會影響。提高殘疾人社會保障水平，成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)，對涉及征地拆遷的殘疾人群體來講，其擁有的土地和房屋等不動產(chǎn)市場經(jīng)濟價值將明顯提升，有助于其提高收入水平，獲得更高層次的社會保障，提高生活水平和質(zhì)量。值得關(guān)注的是，殘疾人群體，特別是親屬較少，或者同親屬關(guān)系不好，甚至沒有親屬的殘疾人群體，涉及征地拆遷，同部分婦女群體一樣，其合法權(quán)益保障的問題也需要引起關(guān)注。

（5）對促進地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與加快城鎮(zhèn)化進程的影響。一是對道路橋梁等設(shè)施占用的影響。在項目建設(shè)中，可能會對所經(jīng)地區(qū)的道路、橋梁產(chǎn)生一定的占用、損壞甚至拆除，從而對當?shù)夭煌后w利用道路，橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施資源產(chǎn)生一定負面影響。與此同時，成都外環(huán)鐵路建設(shè)，會根據(jù)運輸材料、大型工程機械通行等方面的需要，對沿途道路、橋梁進行改擴建（新建），提升所經(jīng)地區(qū)的道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。二是對供水供電等設(shè)施占用的影響。從不利的方面來看，由于鐵路線路和站點建設(shè)的需要，必然會對所經(jīng)地區(qū)的供水、供電設(shè)施產(chǎn)生一定的占用、拆除與損壞，但是隨著工程的推進，可以得到較快的修復(fù)。從有利的方面來看，一方面，在建設(shè)期，可能會對所經(jīng)地區(qū)供水、供電設(shè)施進行擴建乃至新建，從而提升所經(jīng)地區(qū)的供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。另一方面，在項目建成后，即在項目的運營期間，由于外環(huán)鐵路項目能提升所經(jīng)地區(qū)居民聚集度和經(jīng)濟活躍度，各地會根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要優(yōu)化配置供水、供電等公共資源。三是對加快地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的影響。成都外環(huán)鐵路有望成為成都都市圈重要交通骨架，將周邊中小城市有效串聯(lián)起來，將其納入成都都市圈高速增長軌道。成都外環(huán)鐵路建設(shè)，有利于發(fā)揮成都都市圈高效資源配置效率的優(yōu)勢，促進所經(jīng)地區(qū)整體社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是加快所經(jīng)地區(qū)城鎮(zhèn)化進程。成都外環(huán)鐵路建設(shè)運營，還有利于加快所經(jīng)地區(qū)，特別是設(shè)置站點地區(qū)人口集聚，吸引人口向區(qū)域性中心城市集聚。但也應(yīng)注意，短期內(nèi)個別區(qū)位等優(yōu)勢相對不足的地區(qū)，對人口吸引能力不足，成都外環(huán)鐵路建設(shè)也可能會滯緩其城鎮(zhèn)化水平提升。

（6）對發(fā)掘、保護和傳承地方文化的影響。一是有利于發(fā)掘和保護文化遺產(chǎn)資源。根據(jù)相鄰地區(qū)鐵路修建案例來看，成都外環(huán)鐵路建設(shè)，還可能發(fā)掘出新的文化遺產(chǎn)資源，需要提前做好發(fā)掘相關(guān)文化遺產(chǎn)尤其是地下文化遺產(chǎn)的預(yù)案。二是有利于地方文化與旅游融合發(fā)展。成都外環(huán)鐵路建設(shè)在培育弘揚優(yōu)秀鐵路文化的同時，將融人“天府文化”“巴蜀文化”“紅色文化”“農(nóng)耕文化”“絲綢文化”“熊貓文化”等有地方特色文化元素，彰顯數(shù)字化時代鐵路人文內(nèi)涵，促進文化事業(yè)繁榮。

2.與社會互性分析

（1）受影響的利益相關(guān)者與項目適應(yīng)性分析。一是受影響利益相關(guān)者識別。結(jié)合同類項目建設(shè)，成都外環(huán)鐵路項目利益相關(guān)者主要包括以下幾個方面的群體：項目所經(jīng)地區(qū)城鄉(xiāng)居民、企業(yè)（個體戶），以及地方政府（部門）、基層群眾組織等。二是不同利益群體態(tài)度分析。不同利益群體對項目建設(shè)和運營的態(tài)度及參與程度可能會有較大差別[23]，應(yīng)密切關(guān)注其對項目建設(shè)的態(tài)度——支持或不支持的具體原因、訴求等，提出應(yīng)對舉措，以最大限度爭取相關(guān)利益者對項目建設(shè)的支持。整體上講，交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，大多持“積極”支持態(tài)度，但也有個別受影響的群眾“強烈”反對項目建設(shè)的情形。如居住和生活在項目“征地范圍”附近，不在征地范圍內(nèi)，但其認為項目建設(shè)阻礙其出行、影響其生產(chǎn)生活（噪音等），現(xiàn)實中又難以獲得相應(yīng)補償，從而對項目建設(shè)持反對態(tài)度。受征地、拆遷影響的企業(yè)、個體戶的態(tài)度，這類群體類似居民群體，但現(xiàn)實情況可能更為復(fù)雜。如涉及征地拆遷，由于“補償”水平未達到土地和房屋等不動產(chǎn)所有者（使用者）預(yù)期目標，從而對項目建設(shè)持反對態(tài)度。受征地拆遷影響的基層單位的態(tài)度，主要為個別單位需要遷移到其他地方辦公的情形中，一是涉及單位可能需要“臨時”租住辦公場地，影響單位工作效能。單位遷移，可能對部分員工上下班出行時間產(chǎn)生較大影響，引起不滿;涉及單位征地拆遷，還可能涉及一些國有、集體資產(chǎn)流失，以及腐敗等方面的問題，也容易引起部分員工不滿。

（2）地方政府基層組織與項目建設(shè)的適應(yīng)性分析。一是地方政府、基層組織對項目建設(shè)的態(tài)度分析。根據(jù)同類項目建設(shè)經(jīng)驗，高速鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，所經(jīng)地區(qū)地方政府、基層組織（居民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等）大多會持相對較積極的態(tài)度，但也可能有較大差異。主要體現(xiàn)在：部分地方政府或基層組織希望鐵路能夠在其轄區(qū)內(nèi)設(shè)置車站，但根據(jù)項目整體設(shè)計方案，又不適宜設(shè)置車站的地方政府或基層組織，就可能對項日建設(shè)持保留甚至消極態(tài)度。另外，區(qū)位交通基礎(chǔ)設(shè)施已“相對發(fā)達”的地區(qū)，如成都外環(huán)鐵路途徑的部分城市，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，項目建設(shè)對其提升交通區(qū)位優(yōu)勢影響力不足，吸引力有限，短期內(nèi)項目建設(shè)還可能產(chǎn)生一定的虹吸效應(yīng)，促進部分地區(qū)人力、資金等要素資源向成都流動，從而對項目建設(shè)“不積極”。二是需要地方政府對項目建設(shè)支持的事項分析。項目征地拆遷工作需要地方政府、基層組織在人力、財力、物力等方面支持。項目建設(shè)也需要地方政府盡快將本項目納入規(guī)劃并予控制，如需要地方政府支持“場站周邊綜合用地規(guī)劃未經(jīng)批復(fù)前，嚴禁對規(guī)劃范圍內(nèi)用地進行出讓或劃撥”等，以盡可能減少項目實施對地方社會經(jīng)濟的負面影響。成都外環(huán)鐵路項目線路建設(shè)還涉及一部分環(huán)境敏感區(qū)，應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)辦理行政許可手續(xù)等，也需要地方政府指導(dǎo)支持。三是需要基層組織對項目建設(shè)支持的事項分析。項目建設(shè)征地、拆遷過程中，需要村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會直接參與，保障相關(guān)利益主體權(quán)益的同時，協(xié)調(diào)好村集體內(nèi)部成員之間的關(guān)系，協(xié)助地方政府開展安置工作。成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)，還會利用所經(jīng)地區(qū)道路、水、電等資源，需要所在地村民委員會的積極配合。成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)臨時用地需求等，也需要村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會直接或間接協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體以保障供給。

（3）社會環(huán)境文化狀況與項目建設(shè)的適應(yīng)性分析。一是社會環(huán)境分析。成都外環(huán)鐵路所經(jīng)地區(qū)已建或正在建設(shè)諸多同類大型基礎(chǔ)設(shè)施。鐵路（高速鐵路）如成綿樂城際鐵路（2014年開通運營）、西成高鐵（2017年開通運營），新近的如成雅鐵路（2018年12月開通運營）等。高速公路如京昆高速（成綿段1998年通車）、滬蓉高速（成南段2006年通車）等，新近的如成都經(jīng)濟區(qū)環(huán)線高速（預(yù)計2021年建成通車）。整體上講，成都外環(huán)鐵路沿線，無論是橫向看，還是縱向看，有諸多同類大型交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會經(jīng)歷（環(huán)境），對所經(jīng)地區(qū)的各類群體，包括直接的或間接相關(guān)的群體，帶來實實在在的“益處”，讓他們“享受”到基礎(chǔ)設(shè)施改善的成果，為成都外環(huán)鐵路營造良好社會氛圍。二是文化狀況分析。成都外環(huán)鐵路項目所經(jīng)的成都、德陽、眉山和資陽等地，特別是成都市和德陽市，是四川全省乃至西部地區(qū)相對發(fā)達地區(qū)，眉山市和資陽市也是全省社會經(jīng)濟發(fā)展相對較好的地區(qū)，整個區(qū)域現(xiàn)有技術(shù)條件、文化狀況相對較好，城鄉(xiāng)居民受教育水平相對較高。如2020年成都市15歲及以上人口平均受教育年限達到10. 85年，較全省多1.61年，較全國多0.94年①。德陽、眉山和資陽三市城鄉(xiāng)居民整體接受教育水平、文化水平也相對較高，有利于為成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)營造良好社會文化（技術(shù)）環(huán)境。

3.潛在社會問題分析

（1）土地和房屋等不動產(chǎn)征用補償可能引發(fā)的社會問題。一是不動產(chǎn)產(chǎn)歸權(quán)屬爭議可能引發(fā)的社會問題。涉及到征地拆遷問題，就可能將“潛在”矛盾激發(fā)為“顯性”社會問題。還應(yīng)注意的是可能涉及的一些企業(yè)“征地拆遷”“遷建”等問題，其土地和房屋等不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬更復(fù)雜，受影響因素更多（工人就業(yè)等）。二是不動產(chǎn)征收范圍不清可能引發(fā)的社會問題。主要表現(xiàn)為土地和房屋等不動產(chǎn)征收范圍“不明晰”，征收范圍調(diào)整等可能引發(fā)一些不必要的社會問題。三是不動產(chǎn)征用補償標準不一致可能引發(fā)的社會問題。項目建設(shè)對土地和房屋等不動產(chǎn)的補償標準和方式，往往也是利益相關(guān)者相互“爭鋒”的焦點，容易引發(fā)社會矛盾和風險。

（2）項目移民不能適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式可能引發(fā)的社會問題。一是不同移民安置方式可能引發(fā)的社會問題。如住房安置可能引發(fā)的社會問題，主要表現(xiàn)為集體統(tǒng)一安置的住房，是否能夠滿足“移民”們的期望的問題。就業(yè)安置補償，初期階段往往能產(chǎn)生較好的效果，但可持續(xù)問題較突出，如“移民”是否適合特定工作崗位、是否能勝任崗位工作，以及企業(yè)本身是否可持續(xù)發(fā)展等，都會影響“移民”的就業(yè)安置效果。二是不能適應(yīng)新的社會環(huán)境可能引發(fā)的問題。如部分遠離血緣和親緣的異地安置，短期內(nèi)就可能對新的社會關(guān)系不適應(yīng)，產(chǎn)生一些社會問題等。

（3）對居民生活環(huán)境和地方生態(tài)環(huán)境的影響可能引發(fā)的社會問題。一是產(chǎn)生的噪音、振動和揚塵等可能引發(fā)的社會問題。項目建設(shè)，大型機械施工會產(chǎn)生較大的噪音、振動和揚塵，可能會對施工場地附近的居民生活健康造成一定影響。特別是有小孩、老人的家庭，受噪音和振動影響更甚。二是對綠地景觀和生態(tài)環(huán)境破壞可能引發(fā)的社會問題。建設(shè)期以及建成運營期間，都會或多或少產(chǎn)生一定固體廢物、生活垃圾等，如不能得到有效處置，也可能對所經(jīng)地區(qū)生態(tài)環(huán)境，特別是水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響，引發(fā)不必要的社會問題。

（4）資金保障和信息公開不足可能引發(fā)的社會問題。一是資金保障不充分可能引發(fā)的社會問題。在項目執(zhí)行過程中，如果不能提供充足的資金保障，就難以有效推動征地拆遷工作，保障項目按計劃如期執(zhí)行;難以對受征地拆遷補償?shù)睦嬷黧w“給予公平、合理的補償”，難以“保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益”等。二是信息公開不合理可能引發(fā)的社會問題。如資金使用信息不公開或公開不及時，容易讓相關(guān)群眾產(chǎn)生“村干部在這個過程中撈了好處”“安置房屋質(zhì)量有問題”等“想法”，也可能讓村民“誤認為”是由于政府承包了移民工程，不愿意讓移民了解具體的移民補償、補助等的政策和標準，從而引發(fā)不滿，有可能產(chǎn)生一定的社會問題。

（5）對道路、公共空間、水等資源占用可能引發(fā)的社會問題。一是對道路占用可能引發(fā)的社會問題。項目施工過程中，土方開挖、材料堆放等，也可能會對當?shù)氐缆返扔幸欢ㄕ加?，影響到群眾通行，引發(fā)不必要的社會問題。二是對公共空間占用可能引發(fā)的社會問題。成都外環(huán)鐵路建設(shè)預(yù)計需占用臨時用地面積較大，建設(shè)過程中，容易對所經(jīng)地區(qū)廣場、場壩等公共開放活動空間產(chǎn)生一定占用甚至破壞，引發(fā)一定社會問題。三是對水環(huán)境影響可能引發(fā)的社會問題。項目建設(shè)運營，在所經(jīng)地區(qū)獲取水資源、排放污水等都可能引發(fā)不必要的社會問題。

四、建議

1.科學構(gòu)建利益相關(guān)者參與機制

引導(dǎo)利益相關(guān)者積極參與項目建設(shè)，他們就可能成為項目早期決策，建設(shè)、管理和監(jiān)督與應(yīng)對社會問題、風險與沖突的重要力量[24]。一是盡可能全面、精準識別項目利益相關(guān)者，確保不遺漏有影響力的利益相關(guān)者，增加項目有益力量。二是科學構(gòu)建利益相關(guān)者參與機制，注重針對不同類型利益相關(guān)者，制訂詳細有效的利益相關(guān)者參與計劃，最大限度爭取不同利益相關(guān)者有效地參與，提高項目社會適應(yīng)性。三是完善協(xié)商機制，暢通利益相關(guān)者表達意見的渠道，盡可能將現(xiàn)實中一些“摩擦”“糾紛”解決在萌芽狀態(tài)。

2.奮力爭取地方政府基層組織支持

成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)各個階段都需要地方政府、基層組織強有力支撐。一是應(yīng)同所經(jīng)地區(qū)地方政府、基層組織加強溝通協(xié)調(diào)，爭取所經(jīng)地區(qū)地方政府、基層組織的支持。二是鐵路線路、站點設(shè)計等方面盡可能兼顧地方政府、基層組織等各方目標要求。三是加強與各地方政府規(guī)劃部門對接，調(diào)整區(qū)域規(guī)劃，及早實施產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)方案及機制等。四是努力將爭取的“建設(shè)用地”的用地“指標”，優(yōu)先用于所經(jīng)地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，以獲取地方政府支持。

3.合理推進好不動產(chǎn)征地拆遷工作

現(xiàn)實中涉及征地拆遷，群眾往往對補償標準本身就抱有“一定”期待，特別是近年各地“征地、拆遷致富”的“故事”在網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實中“飛傳”，相關(guān)群眾的“期待”就更甚，既極大增加了征地、拆遷難度，也是引發(fā)社會問題的主要誘因。一是在線路選擇過程中，應(yīng)盡可能避免或減少經(jīng)過人口相對集中的地方，減少征地拆遷移民范圍。二是制定科學、詳細和明確的移民搬遷安置計劃，注重公眾參與，努力使各方“需求”達成均衡。三是做好移民中脆弱群體的安置工作，尤其需要注重保護好老人、婦女和兒童等特殊群體利益，最大限度減少其受到的影響。四是把移民安置同環(huán)境保護結(jié)合起來，做好移民群眾原居住生活區(qū)域的環(huán)境保護工作。五是完善社會支持系統(tǒng)，重點可加強勞動技能提升，努力提供深層次的教育培訓(xùn)與技能提升機會，積累“移民”人力資本，全面提升“移民”就業(yè)擇業(yè)能力。

4.減小對所經(jīng)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響

高速鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)都會對所經(jīng)地區(qū)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響。一是線路工程建設(shè)中，加強水土流失預(yù)防;建成運營后，及時加強綠地、植被恢復(fù)，防止水土流失，最大限度恢復(fù)所經(jīng)地區(qū)綠地、景觀，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。二是盡可能繞避各種環(huán)境敏感區(qū)域，確實難以繞行，應(yīng)在環(huán)境敏感區(qū)范圍內(nèi)采取切實可行的工程措施，加強環(huán)境保護及污染防治，確保項目建設(shè)不對當?shù)丨h(huán)境，特別是水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。三是制定施工期運營期環(huán)境風險事故應(yīng)急預(yù)案，在出現(xiàn)環(huán)境風險事故時按照預(yù)案組織實施應(yīng)急措施。

5.強化資金保障，確保項目有序執(zhí)行

充足的資金保障是大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)有序推進的重要基礎(chǔ)。一是支持地方政府，在法律和政策允許框架下，積極探索通過多種渠道增加項目建設(shè)資金來源。二是探索所經(jīng)地區(qū)協(xié)商認籌資金比例，緩解個別地方政府資金壓力。三是嚴格控制項目資金使用，確保項目經(jīng)費專款專用，嚴格控制資金挪用、占用，特別是嚴格“禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用”。

值得引起重視的是，任何具體項目執(zhí)行過程中，都會不同程度地出現(xiàn)各種預(yù)期和非預(yù)期的社會問題和矛盾，本文關(guān)注的成都外環(huán)鐵路項目也概莫能外。高質(zhì)量發(fā)展階段，對于類似成都外環(huán)鐵路項目建設(shè)，一些可以“預(yù)判”的社會負面影響，應(yīng)力求能夠通過一定的預(yù)設(shè)方案以應(yīng)對，使所造成的負面影響降至最低，而對于一些難以甚至無法預(yù)判或不可控制社會負面影響，只能在問題出現(xiàn)，甚至造成一定的社會影響之后，再尋求解決的方法。

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（責任編輯王娟）