林彥

內(nèi)容摘要：發(fā)展全過程人民民主的治國理念，既是對已有民主制度和實踐的總結，也是未來民主發(fā)展與創(chuàng)新的導向定位，以及開展制度對話與互鑒的智識資源。全過程人民民主具有主體廣泛性、形式復合性、目標有效性、過程持續(xù)性等鮮明特征，也是其應當遵循的價值取向。堅持以人民為中心、堅持以人民代表大會制度為主渠道、堅持全過程人民民主的價值定位、堅持頂層設計與尊重人民首創(chuàng)相結合，是為全過程人民民主提供法治保障應當遵循的基本原則。就保障方式而言，法治保障不僅包括對法定民主制度的實施，也包括適時將成熟的民主制度通過立法加以確認。就法治保障的具體領域而言，進一步加強對全過程人民民主的組織保障、職權保障及程序保障應成為未來立法的重點，從而激發(fā)出更好的民主績效、更高的民主兌現(xiàn)率和獲得感。

關鍵詞：全過程人民民主 法治保障 國家治理現(xiàn)代化 民主開發(fā)能力 以人民為中心 民主制度

中圖分類號：DF2文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2021）05-0021-31

2019年11月，習近平總書記在上海市虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的?！?〔1 〕2021年7月1日，在建黨百年慶祝大會上，他進一步強調，“發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義”是黨在新征程上的重要使命?！? 〕

全過程人民民主是對我國民主制度本質內(nèi)涵的最新概括，也為進一步完善社會主義民主政治和人民代表大會制度、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向性的指引。落實全過程人民民主、提升民主制度的效能，離不開健全的法律體系的保障。

一、全過程人民民主的實踐及理論意義

全過程人民民主凝聚了執(zhí)政黨在新時代對于發(fā)展民主政治的戰(zhàn)略思考，具有重要的理論和實踐意義。

（一）全過程人民民主是對既有民主實踐、民主理論的經(jīng)驗總結

全過程人民民主是根植于我國豐富的民主實踐基礎之上的理念。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在團結帶領中國人民的共同奮斗中，始終確保以人民當家作主為己任，從未停止過對民主的探索。

在總結中華人民共和國成立前其他政治力量所實踐過的各種政治制度設計、民主形式選擇失敗經(jīng)驗的基礎上，中國共產(chǎn)黨先后探索出了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾性自治制度等不同層次的民主形式，并通過憲法加以確立。除了宏觀的民主制度之外，還創(chuàng)設了政府信息公開制度、備案審查制度、民生實事人大代表票決制度、立法協(xié)商、人民建議等更微觀的制度與相關實踐，也都是全過程人民民主理念所依托的制度載體。正是基于這些明確、具體的制度，全過程人民民主理念所總結出的我們民主制度特征和指導原則才具有可識別度，也才能借助這一概念形成全新的制度自信。

同時，執(zhí)政黨也不斷提出、完善自身的民主理念、民主理論，并用其指導制度實踐。毛澤東同志早就強調過直接民主的重要性——“人民必須有權管理上層建筑，我們不能夠把人民的權利問題了解為國家只是由部分人管理，人民只能在某些人的管理下面享受勞動、教育、社會保險等等權利”，勞動者要有“管理國家、管理軍隊、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權利。實際上，這是社會主義制度下勞動者最大的權利，最根本的權利”。〔3 〕鄧小平同志也提出過“民主是解放思想的重要條件”“必須有充分的民主，才能做到正確的集中” 〔4 〕，要使憲法“能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權利，享有充分的公民權利” 〔5 〕等論斷。此后，“引導人民有序的政治參與”“實現(xiàn)黨的領導，人民當家作主，依法治國有機統(tǒng)一”等理論也隨著實踐發(fā)展陸續(xù)被提出，為我國指導民主政治建設提供了基本遵循。全過程人民民主理念與上述理論存在繼承關系，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對民主制度和理論創(chuàng)新的不懈努力。

（二）全過程人民民主是對未來民主發(fā)展、民主創(chuàng)新的導向定位

全過程人民民主也是富有前瞻性的理論概括，它承載著執(zhí)政黨對于未來民主制度設計、實踐探索的愿景和目標。與其他制度一樣，民主的形式、民主的定位不是一成不變的，而是與時俱進的。唯有通過不斷地發(fā)展與創(chuàng)新，民主制度與理念的供給才能適應社會發(fā)展的需要、符合人民的期待。

民主開發(fā)能力是一個國家治理能力和制度生命力的重要組成部分?！霸谌魏紊鐣?，民主的發(fā)展都不是自行向前的，都需要其基礎的推動作用和其主體的提升作用?！?〔6 〕具體而言，“國家在推動民主發(fā)展的過程中，關鍵不在于它創(chuàng)造了多少有助于民主發(fā)展的基礎和條件，而在于它是否有能力將其所創(chuàng)造的一切都轉化為民主發(fā)展的真正動力和資源，從而切實有效地推進民主建設和發(fā)展”。〔7 〕更為關鍵的是，“‘國家供給民主之善能力，從根本上講，是指國家將民主發(fā)展與國家建設有機結合起來而形成的……這種結合的關鍵在于國家有一套契合本國實際的民主建構的戰(zhàn)略議程，具體包括：民主的價值目標選取、民主建設的路徑選擇、民主建設的行動原則、民主發(fā)展的議程安排”。〔8 〕

面向新時代、大變局，民主建設能力、創(chuàng)新能力依然需要與時俱進，而全過程人民民主則凝聚了這樣的努力，為堅持和完善人民代表大會制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新導向。

（三）全過程人民民主是開展國際制度對話、制度互鑒的智識資源

“國泰民安”是人類共同的愿景，建立、鞏固和完善民主也是各國人民共同的追求。“民有，民治，民享”“民有所呼，我有所應”盡管措辭有別，但都體現(xiàn)了共享平等的愿景和目標。這也是國際社會求同存異、開展制度對話與互鑒的智識基礎。

近幾年來，西方民主模式的維持和發(fā)展遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)和危機。功利化的政黨競爭使得政治極化常態(tài)化，不僅嚴重削弱民主共識、導致民主信任危機，而且使民粹主義抬頭，干擾基于憲法的國家治理體系的正常運轉?！懊裰魍嘶薄懊裰魉ヂ洹钡某霈F(xiàn)，一方面源于市場資本主義與民主之間的固有張力 〔9 〕;另一方面則由于“許多新興的和現(xiàn)存的民主國家的國家能力跟不上民眾對民主問責的要求”。〔10 〕如何克服“重選舉、輕治理，重承諾、輕兌現(xiàn)，重過程、輕結果”的弊端，成為西方民主轉型與重建的焦點關切。從構建人類命運共同體的角度來看，在西方國家反思民主危機的過程中，借鑒我國民主實踐和理念應該會有助益。特別是兼顧程序與實體、以治理績效為導向的全過程人民民主，至少可以啟發(fā)人們對民主多樣性的認識。

此外，隨著地緣政治、國際關系形勢的變化，國際社會對待我國的態(tài)度也發(fā)生了深刻的改變。在百年未有之大變局的背景下，更需要讓世界了解我們的國情治理之道。在開展人權對話、議會交流的過程中，也要更加積極主動地講好中國民主故事、分享中國民主方案，以此建立基于價值認同的互信機制。全過程人民民主凝煉了我國民主制度的本質與特色，是解釋中國之治的重要智識資源。

二、全過程人民民主的價值取向

作為對我國人民民主的高度概括，全過程人民民主承載著具體、明確、多重的價值取向，其在主體、形式、目標、過程等方面具有鮮明且突出的特點。這些價值目標，不僅為我國過去的民主實踐所遵循，也理應成為全過程人民民主建設的指導方針和衡量標準。

（一）主體的廣泛性

全過程人民民主是對人民民主的一種定性，而人民民主的最顯著特征便是其廣泛性。全過程人民民主首先應當是具有高度包容性、開放性的民主。這種廣泛性主要體現(xiàn)在民主權利行使主體的廣泛性，包括選舉權和被選舉權兩個方面。

根據(jù)憲法第34條的規(guī)定，除依照法律被剝奪政治權利的人之外，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。彭真同志曾指出，行使選舉權人群在十八周歲以上公民中所占的比例接近100%，“這充分說明了我國社會主義民主的廣泛性”。〔11 〕

代表機會和代表身份也具有廣泛性，且同樣獲得法律的保障。憲法規(guī)定，在全國人民代表大會中，“各少數(shù)民族都應當有適當名額的代表” 〔12 〕“全國人民代表大會常務委員會組成人員中，應當有適當名額的少數(shù)民族代表” 〔13 〕。選舉法第7條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表;應當有適當數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”“全國人民代表大會和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會，應當有適當名額的歸僑代表”。

（二）形式的復合性

習近平總書記指出：“實現(xiàn)民主政治的形式是豐富多彩的，不能拘泥于刻板的模式?！?〔14 〕就我國民主政治的實踐來看，也存在著復合多元的制度形態(tài)和實踐空間。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實踐人民民主的最重要的制度載體。人民通過選舉代表組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，代表人民管理國家事務。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是從我國土壤中生長出來的新型政黨制度，其所依托的中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是協(xié)商民主最主要的平臺。民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨運用馬克思主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度，既保證了國家團結統(tǒng)一，又實現(xiàn)了各民族共同當家作主?；鶎尤罕娮灾沃贫仁菍嵺`基層民主的制度依托，切實保障了人民直接行使民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。上述四種不同的民主形式分別被用于實現(xiàn)國家治理、處理政黨關系、協(xié)調民族關系、推動社會自治等不同的治理目標。

在這些民主實踐中，既包含直接民主制度，也包括間接民主制度?；鶎尤罕娮灾问堑湫偷闹苯用裰髦贫取？h級以下人民代表大會實行直接選舉，其他層級則實行間接選舉。因此，人民代表大會制度融合了直接民主和間接民主的實踐。

此外，全過程人民民主不僅局限于政治民主，而且也包括經(jīng)濟民主。經(jīng)濟民主是我國民主制度的有機組成部分，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的基石。發(fā)揚經(jīng)濟民主是調動全民積極性、推動改革的重要驅動力，下放經(jīng)濟管理權力、保障企業(yè)經(jīng)營管理自主權則是其中的關鍵所在?！?5 〕在完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，發(fā)揚和保障經(jīng)濟民主依然是我們必須堅持的方針。

（三）目標的有效性

從詞源學來說，民主的本義是人民統(tǒng)治。〔16 〕因此，其理應包含對實體的治理目標和對成效的追求。但是，現(xiàn)代有些西方學者將民主局限于民主過程，包括有效的參與、投票的平等、充分的知情、對議程的最終控制以及成年人的公民資格 〔17 〕，弱化了對治理績效的強調。

與此形成鮮明對比的是，我國的全過程人民民主不僅強調過程性民主，而且同時凸顯經(jīng)由民主的過程達致民主的結果。早在1980年，鄧小平同志就強調，“在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主”是社會主義現(xiàn)代化建設的三大目標之一。〔18 〕習近平總書記也反復強調：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！?〔19 〕也有學者總結道：“好的民主政治一是有能力和動力解決問題，這是‘立，二是有能力和動力發(fā)現(xiàn)問題，這是‘預。” 〔20 〕

全過程人民民主，不能僅停留于民主形式、民主過程，而必須始終與具體的決策目標、治理目標緊密聯(lián)系，具有鮮明顯問題導向、結果導向。換言之，這種民主制度不僅承載著實體性功能，也致力于實現(xiàn)這些功能。當然，確保人民通過各種方式參與決策、治理和監(jiān)督，也并非為了實現(xiàn)某些人所期待和追求的片面的、狹隘的治理目標，而是通過求同存異盡可能實現(xiàn)共識性的、公益性的治理目標。

（四）過程的持續(xù)性

全過程人民民主涵蓋了選舉民主和治理民主兩個領域，貫穿了人民參與政治生活的整個過程。由于我國實行的是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，換屆呈現(xiàn)出與時俱進的政策連續(xù)性以及選舉和治理的有效銜接。因此，與競爭性政黨制度下偏重于選舉的民主發(fā)展策略，我國的全過程人民民主則兼顧選舉與治理兩大目標。

換言之，我們不能僅僅強調和重視“一次性消費” 〔21 〕式的選舉民主，而是要確保民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督、民主問責等一系列的制度目標。我們不僅要重視通過選舉培養(yǎng)公民的主人翁意識，而且要通過更為多元豐富的民主渠道、民主實踐，使人民有切實的民主獲得感，享有各種當家作主的權利。我們的民主實踐及相關制度安排不受選舉和換屆周期的影響，且貫穿公共決策的事前、事中、事后全過程。以立法中的民主制度設計為例，立法規(guī)劃及計劃制定、法律法規(guī)草案征求意見、提案、審議、表決、備案審查等各個環(huán)節(jié)都存在不同形式的民主機制，使得人大代表、公民、其他組織等均能為立法的完善群策群力、貢獻智慧。

總之，我們的民主制度不應停留于“一次性消費”，而應當成為能夠持續(xù)賦能的“日用品、耐用品”。同時，這樣的民主機制也需要國家持續(xù)的投入和保障。

三、全過程人民民主的法治保障應遵循的原則

我國歷來重視加強對民主制度及實踐的法治保障。這首先建立在對民主與法治（制）緊密聯(lián)系的深刻認識基礎上。早在1979年，鄧小平同志就強調：“民主和法制，這兩個方面都應該加強……沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的。” 〔22 〕張友漁先生也提出過類似的觀點：“民主與法制兩者是不可分割的。民主是法制的基礎，法制是保衛(wèi)民主的手段。沒有民主為基礎，就不可能產(chǎn)生有效的法制。同樣，沒有有效的法制，民主便得不到保障?！?〔23 〕1986年，一份中央決議則用更加堅定的語言明確兩者的關系：“不要社會主義民主的法制，決不是社會主義法制;不要社會主義法制的民主，決不是社會主義民主?！?〔24 〕

更重要的是，通過加強法制來保障民主始終是我國完善民主制度的基本方略。鄧小平同志富有遠見地指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。” 〔25 〕這也成為推動包括制定現(xiàn)行憲法在內(nèi)的制度建設的重要指導思想。在黨的十五大上，江澤民同志強調：“發(fā)展社會主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性” 〔26 〕“發(fā)展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國” 〔27 〕。黨的十七大報告進而提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。” 〔28 〕習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。” 〔29 〕

自改革開放以來，我國堅持通過加強法治為民主制度的建立與發(fā)展，為民主實踐的開展提供堅實的保障。作為當代民主法制建設具有里程碑意義的五屆全國人大二次會議，其所通過的七部法律中至少有四部與建立民主制度直接相關，包括地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法?，F(xiàn)行憲法則進一步夯實了各個方面的民主制度，包括賦予公民一系列的基本權利、堅持并完善人民代表大會制度、加強地方政權建設、確立民族區(qū)域自治制度及基層群眾性自治制度等。〔30 〕確立這些法治保障的首要目的是“使全體人民能夠更好地行使國家權力” 〔31 〕。此后，全國人大兩次通過修改憲法將地方各級人大的任期統(tǒng)一為5年 〔32 〕，為人大制度的運行、落實人民當家作主的權利提供了更完善的制度保障。選舉法、代表法、監(jiān)督法、立法法等法律也均從不同的側重點提升了民主的法治保障。

與此同時，國家也通過貫徹實施法定化了的民主制度進一步鞏固民主。自1982年現(xiàn)行憲法實施開始，人民代表大會制度運行平穩(wěn)，不僅實現(xiàn)了國家政治生活的正?；?，而且切實保障了人民當家作主的權利。已經(jīng)完成了多輪全國及地方各級人大代表選舉及人大換屆，確保了國家治理體系的規(guī)范有序。全國及地方各級人大常委會通過執(zhí)法檢查、法律詢問答復、法規(guī)備案審查等方式使民主制度相關的法律獲得正確的實施。〔33 〕此外，全國人大常委會等還通過處理遼寧拉票賄選案、衡陽賄選案等案件來維護憲法權威，捍衛(wèi)人民代表大會制度的尊嚴和人民當家作主的權利。

筆者認為，在新時代加強對全過程人民民主的法治保障應遵循以下幾個原則。

（一）堅持以人民為中心、保障人民民主

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！?〔34 〕鞏固和發(fā)展全過程人民民主的根本目的在于落實人民的主體地位。

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民……要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程……” 〔35 〕在黨的十九屆四中全會上，他進一步強調：“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在?！?〔36 〕因此，以人民為中心理應成為全過程人民民主法治保障應堅持的首要原則。

（二）堅持以人民代表大會制度為主渠道

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是體現(xiàn)人民當家作主的最主要、最重要的制度平臺。早在20世紀50年代初，彭真同志便強調：“代行人民代表大會職能的人民代表會議，現(xiàn)在是全國人民的基本的組織形式。所謂基本的組織形式，就是說只有通過它才能把四萬萬七千五百萬人民組織起來，離開它人民組織不起來”“我們國家的政權是屬于人民的……什么人來管這個政權呢？全國人民來管。怎么管？通過人民代表會議?！?〔37 〕

憲法明確規(guī)定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會” 〔38 〕，兩者“都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督” 〔39 〕。因此，民主制度創(chuàng)新、民主實踐拓展，應當主要依托、根植于人民代表大會制度。近日，栗戰(zhàn)書委員長在同全國人大代表座談時也強調，落實全過程人民民主的理念，“必須緊緊抓住人民代表大會這一主要民主渠道” 〔40 〕。這是完全符合憲法精神、憲法原則的制度導向，應當在為全過程人民民主提供法治保障時加以堅持。

（三）堅持凸顯全過程人民民主的價值定位

主體廣泛性、形式復合性、目的有效性、過程持續(xù)性共同構成了全過程人民民主的價值定位。這不僅塑造了全過程人民民主的競爭力和優(yōu)越性，也應當成為指導民主制度化、法治化的價值導向。

當然，這并不是說每一種民主形式、民主實踐都必須全部滿足四種價值導向，而是要結合民主形式、實踐本身的特性凸顯和追求其中的某種或某些價值。例如，在人大代表名額的分配上，應當繼續(xù)將主體廣泛性作為首先要堅持的原則，使得社會各個階層都能有自己的代表、進一步擴大人民民主的社會基礎。立法基層聯(lián)系點巧妙地將直接民主與間接民主相結合，將人民民主與協(xié)商民主相結合，體現(xiàn)了民主形式復合性的特點，應當在后續(xù)制度運行中加以堅持。人民建議征集是以治理績效為導向的匯集民智的制度，體現(xiàn)了民主目的有效性，也應當在法治化過程中始終堅持這一導向。過程持續(xù)性應當成為加強代表與選民的聯(lián)系，夯實基層民主所遵循的首要原則。

（四）堅持頂層設計與尊重人民首創(chuàng)相結合

完善社會主義民主政治、加強對民主創(chuàng)新和民主實踐的法治保障，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與政治體制改革的重大課題，理應堅持和加強頂層設計。與此同時，以人民為中心的制度創(chuàng)新和實踐，也離不開人民的智慧與創(chuàng)造。

在頂層設計方面，黨的十九大、十九屆四中全會都對發(fā)展社會主義民主政治作了專門部署。黨的十九大提出了“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，以及“加強人民當家作主制度保障”等一系列改革任務。黨的十九屆四中全會進一步提出了“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”“健全充滿活力的基層群眾自治制度”等改革目標。在現(xiàn)階段，完善全過程人民民主的法治保障首先應當在上述目標框架內(nèi)展開。

同時，“激發(fā)人民創(chuàng)造” 〔41 〕也應成為民主制度化、法治化遵循的原則。在憲法和法律框架內(nèi)，廣大人民和各個地方通過發(fā)揮智慧，創(chuàng)造了一些行之有效的民主制度。例如，基層民主實踐中的“海選”（吉林省梨樹縣）、預算監(jiān)督領域的民主懇談會（浙江省溫嶺市）、重大決策中的人大代表票決實事制度（浙江?。?、舊區(qū)改造中二次征詢制度（上海市）、監(jiān)督問責領域的人大代表約見制度（廣東?。┑?，無一不是來源于基層的創(chuàng)新。全過程人民民主的法治保障也應當繼續(xù)發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神。

四、全過程人民民主法治保障的方式和領域

在加強全過程人民民主法治保障的過程中，我們應當兼顧已有法律的實施，創(chuàng)新相關法律制度。篇幅所限，下文主要就加強人民代表大會制度下民主制度、民主實踐的法治保障的方式和具體領域提出建議。

（一）加強法定民主制度的貫徹實施

憲法、選舉法、代表法、全國人大組織法等系列組織法，以及立法法、監(jiān)督法等系列職權立法確立了包括選舉、國家機關職權行使等一系列的民主制度。實施好這些法律，不僅是落實人民民主的具體要求，也是踐行依法治國的具體體現(xiàn)。隨著國家治理體系日益現(xiàn)代化以及全面依法治國方略的深入推進，應當進一步加強此類法律的實施，真正讓民主制度落地生根。同時，應當通過開展執(zhí)法檢查、專題詢問等方式監(jiān)督法律的實施情況。應當根據(jù)規(guī)范密度的不同情況，確定不同的實施原則。

首先，對于法律上明確的規(guī)定，應當嚴格執(zhí)行。憲法及法律中包含大量明確的組織及行為規(guī)范。例如，根據(jù)憲法、地方組織法的規(guī)定，只有縣級以上人大才能設立常委會?！?2 〕因此，任何機關無權創(chuàng)設鄉(xiāng)級人大常委會?！?3 〕法律如對相關職位數(shù)量有明確規(guī)定的，也理應要在法定職數(shù)范圍內(nèi)行使任命權。例如，地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設主席，并可以設副主席一人至二人?！?〔44 〕那么，鄉(xiāng)級人大副主席的數(shù)量無論如何不能突破兩人。再如，憲法規(guī)定，全國人大常委會及地方各級人大常委會的組成人員“不得擔任國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關和檢察機關的職務” 〔45 〕。因此，如果人大常委會組成人員擬擔任國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關和檢察機關的職務，必須辭去常委會的職務?！?6 〕又如，村民委員會組織法規(guī)定：“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！?〔47 〕因此，上級黨委或政府不得以村委會成員工作不力為由停止其工作?！?8 〕

其次，對于法律上原則性規(guī)定或者規(guī)范空白，應盡可能從加強民主的角度加以理解和實施。例如，憲法第22條規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會對全國人民代表大會負責并報告工作。”但是，全國人大常委會究竟應當如何報告工作？其所提交大會審議的工作報告究竟應當報告哪些內(nèi)容？報告的內(nèi)容應當達到何種詳盡程度？憲法及全國人民代表大會組織法缺乏進一步的明確規(guī)范。盡管如此，全國人大常委會還是盡可能詳盡地將其履職情況向大會報告。同時，隨著全國人大常委會職權的日益多樣化，其向大會所報告的內(nèi)容也隨之調整?！?9 〕通常，人民政府通過人民代表大會一年一度的會議向后者全面報告工作。多年來，上海市人大常委會通過制度創(chuàng)新，于年中召開由全體市人大代表參加的常委會擴大會議（即“小人代會”），聽取市長代表市政府報告上半年全市經(jīng)濟社會發(fā)展情況和下半年工作總體考慮，為代表知情權、監(jiān)督權提供更加全面的保障。全國人大常委會議事規(guī)則僅規(guī)定：“必要的時候，可以邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。” 〔50 〕但是，十三屆全國人大常委會將代表列席常委會會議作為一項常態(tài)化安排，進一步保障了代表的主體地位。

最后，對于“一府兩院”年度工作報告未能獲得人民代表大會通過應當如何處理，法律上并未給出明確的答案。2001年，沈陽市中級人民法院工作報告未獲通過。在全國人大常委會的指導下，通過開展整改、調整法院領導人員職務、召開特別代表大會聽取審議中院的整改情況和2001年的工作安排加以妥善處理， 〔51 〕積極回應該市人大廣大代表所表達的民意、尊重和維護了人民代表大會的權威。

（二）適時將成熟的全過程人民民主制度上升為法律

在加強法律實施的同時，還應當著眼于通過立法將行之有效的更加成熟、更加定型的全過程人民民主制度確定下來。新近修改的全國人民代表大會組織法已經(jīng)作出了初步嘗試。該法從兩個角度引入全過程人民民主理念。首先，是將全過程人民民主作為全國人大及其常委會履職應當堅持的原則，使其“始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權益” 〔52 〕。其次，是將踐行全過程人民民主作為全國人大代表履職，尤其是加強同原選舉單位及人民聯(lián)系的指導原則。〔53 〕

在此基礎上，加強全過程人民民主的立法保障至少可以從以下三個方面進一步深化、拓展：

其一，加強全過程人民民主的組織保障立法。黨的十九大報告強調要“健全人大組織制度”，特別要“完善人大專門委員會設置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結構” 〔54 〕。黨的十九屆四中全會重申了“健全人大組織制度”的改革目標。〔55 〕全國人民代表大會組織法已完成修改，地方組織法也已列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

在加強組織保障立法過程中，提高人民代表大會和常務委員會的代表性及其成員的代表能力應當成為重要的目標。同時，也要切實維護人民代表大會的民主功能?！?6 〕為了進一步提高人大常委會的代表性，可以考慮適度引入地域代表制并將其法定化，使得立法和決策能更多兼顧地方和基層的需求?！?7 〕為了增強地方人大常委會的代表能力、履職能力和組織穩(wěn)定性，建議可以在修改地方組織法時明確規(guī)定常委會組成人員的換屆率。除此之外，隨著城市化率的進一步提高，街道辦事處的政府化不僅是事實，而且還在明顯加劇。因此，可以考慮通過修改憲法和地方組織法將街道確定為與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)平級的政府，同時普遍設立人民代表大會，進一步夯實基層民主的組織保障。

其二，加強全過程人民民主的職權保障立法。黨的十九大報告強調：“支持和保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權?！?〔58 〕黨的十九屆四中全會則著重強調，要“支持和保證人大及其常委會依法行使職權，健全人大對‘一府一委兩院監(jiān)督制度” 〔59 〕。全國人民代表大會組織法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法、預算法等分別為人大系列職權的行使提供了基礎性的法治保障。

今后，還需要進一步通過完善人大職權立法，尤其是完善監(jiān)督權相關的立法以落實全過程人民民主。近年來，憲法監(jiān)督實踐不斷深入，法規(guī)備案審查制度不斷完善，合憲性審查與憲法解釋也在逐步制度化過程中。尤其值得注意的是，隨著備案審查實踐的積累，相關的制度已經(jīng)與立法法規(guī)定不完全一致。〔60 〕因此，可以通過修改立法法緩和實踐與規(guī)范之間的張力，完善立法監(jiān)督權。述職評議制度將人事任免與績效評價有機地結合起來，有效地加強了處于任與免之間的過程性監(jiān)督及問責，確?！耙桓晃瘍稍骸币婪ā⒏咝穆?。建議在總結地方人大監(jiān)督經(jīng)驗的基礎上，通過修改監(jiān)督法將述職評議制度加以確認。此外，預算監(jiān)督也是立法完善的一個重要著力點。全國人大常委會近些年來明顯加強了對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，中央也于近期下發(fā)了有關地方人大加強地方債監(jiān)督的專門文件。〔61 〕因此，預算監(jiān)督權的立法保障將會被提上議事日程。

其三，加強全過程人民民主的程序保障立法。黨的十九大提出要健全“人大工作制度” 〔62 〕。黨的十九屆四中全會則進一步要健全“選舉制度和議事規(guī)則，完善論證、評估、評議、聽證制度” 〔63 〕。目前，全國人民代表大會議事規(guī)則的修改工作已經(jīng)完成，全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則的修改也已列入立法規(guī)劃。

在完善程序立法、議事規(guī)則的過程中，應當平衡好民主與集中的關系、民主代議與有效決策的關系、代議民主與其他民主形式的關系，注重保障代表的主體地位、知情權、決策權、監(jiān)督權。系統(tǒng)總結代表列席常委會、代表票決實事、小人代會等行之有效的經(jīng)驗，并適當予以法定化。借鑒基層立法聯(lián)系點的實踐經(jīng)驗，將組織創(chuàng)新與程序創(chuàng)新有機地結合起來?；鶎恿⒎?lián)系點一方面克服了兼職代表聯(lián)系原選舉單位所面臨的現(xiàn)實困難;另一方面則彌補了法律草案意見征求程序針對性不強的缺陷，通過組織創(chuàng)新為程序賦能。同時，通過可操作的程序創(chuàng)新，激活包括特定問題調查在內(nèi)的職權。

結語

黨的十九大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主?！?〔64 〕全過程人民民主理念體現(xiàn)了這樣的價值追求，期待更加完善的法治保障激發(fā)出更好的民主績效、更高的民主兌現(xiàn)率和獲得感。

Abstract： The notion of the people's whole-process democracy not only reflects the existing democratic institution and practice but also provides guidance for future democratic development and innovation， and offers intellectual resources for democratic dialogue. The whole-process democracy advocates inclusive participation， diverse forms of democracy， effective aims， and continuous process. These values should be followed. The implementation of the whole-process democracy shall be people-centered， focus on the people's congress system， emphasize the valne of the people's whole-process democracy， and adhere to the combination of top-level design and respert for the people's initiative. Enhancing legal foundation for whole-process democracy demands not only better implementation of the existing law of democracy but also the codification of effective democratic practice and institution. As far as the specific areas of the rule of law are concerned， the future legislation should focus on the futher organizational， authority and procedure protertion， so as to inspire better democratic performance， higher democratic fulfillment rates and a sense of gain.

Key words： whole-process democracy; legal protection; modernization of state governance; democratic development capacity; people-centered; democratic mechanism