李濟(jì)廣

[摘 要]現(xiàn)行負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表治理效能較低，關(guān)鍵原因在于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表沒(méi)有公眾及其代表而僅有代理人即專職管理者，同時(shí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表和股東大會(huì)的制度及其實(shí)施也存在缺陷。包括職工在內(nèi)的公眾作為產(chǎn)權(quán)代表直接參與監(jiān)管，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)建立高效監(jiān)督制約體系、實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必要保證，從而是發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)和堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)久保障，這也是公有制人民群眾所有權(quán)的要求。國(guó)有企業(yè)以馬列主義中國(guó)特色社會(huì)主義民主管理原則為依據(jù)，超越傳統(tǒng)的委托-代理模式，建立以所有者（股東）大會(huì)為中心的公眾及其代表、職工及其代表、專職國(guó)有股權(quán)代表三元代表治理體制，是可行的，也一定能夠克服專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的局限性。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè);產(chǎn)權(quán)代表;股東大會(huì);公眾治理;民主管理

[中圖分類號(hào)]F121;F271 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2021）09-0009-09

一、發(fā)揮股東大會(huì)對(duì)專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的制約作用

在現(xiàn)代企業(yè)治理理論中，西方主流理論是交易成本理論和代理理論，二者都強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的重要性，隱含著監(jiān)督不可行的結(jié)論，這導(dǎo)致西方企業(yè)治理理論的重心是激勵(lì)，即通過(guò)剩余索取權(quán)的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，使代理人與委托人利益一致，克服代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。非主流企業(yè)理論中英國(guó)學(xué)者馬?。∕artin）、帕克（Parker）和澳大利亞學(xué)者泰騰郎（Tittenbrun）開(kāi)創(chuàng)了超產(chǎn)權(quán)理論，推崇競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì);美國(guó)學(xué)者拉詹（Rajan）和津加萊斯（Zingales）提出了進(jìn)入權(quán)理論，重視代理人配置關(guān)鍵資源進(jìn)入權(quán)的激勵(lì);美國(guó)學(xué)者弗里曼（Freeman）、埃文（Evan）、布萊爾（Blair）等為代表的利益相關(guān)者治理觀及美國(guó)學(xué)者瓦德（Ward）、多瑪（Domar）為代表的員工治理觀，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者特別是員工參與治理?？傮w而言，西方理論對(duì)企業(yè)代理人（主體是產(chǎn)權(quán)代表）的監(jiān)督制約不重視。

我國(guó)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家和企業(yè)管理學(xué)家關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)代理者（主要是專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表）行為的主要主張，一是剩余索取權(quán)的激勵(lì)，二是產(chǎn)權(quán)多元化的制約。但實(shí)際上，貪心者追逐個(gè)人私利沒(méi)有止境，給予代理者部分剩余不足以遏制腐敗者的貪心;國(guó)有控股的產(chǎn)權(quán)多元化不會(huì)根本改變企業(yè)治理機(jī)制，如由私人控股則已不是國(guó)有企業(yè)。另外，有些學(xué)者認(rèn)為健全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的約束很重要，有些學(xué)者主張實(shí)行利益相關(guān)者治理很重要。少數(shù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張國(guó)有企業(yè)實(shí)行民主管理，但對(duì)混合所有制條件下民主管理的具體方式研究非常少，也不為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派和管理學(xué)界所重視。近年來(lái)一些學(xué)者研究了國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制以及監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事、職工董事、委派會(huì)計(jì)、職代會(huì)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、國(guó)資委、股東會(huì)等機(jī)構(gòu)的問(wèn)題和改革對(duì)策。相比之下，學(xué)界和改革設(shè)計(jì)者對(duì)搞好國(guó)企更寄希望于企業(yè)家，而股東大會(huì)對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約作用及股東大會(huì)制度改革則幾乎不被提及。

通常，國(guó)內(nèi)外學(xué)界把包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的公司治理問(wèn)題歸結(jié)為“委托-代理”和“大股東-小股東”兩個(gè)問(wèn)題，而實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)主要的治理問(wèn)題是“上級(jí)代理人-下級(jí)代理人”問(wèn)題?；謴?fù)“委托人-代理人”治理，解決所有者缺位問(wèn)題，最終所有者（人民群眾）應(yīng)主要以股東大會(huì)或所有者大會(huì)為起點(diǎn)對(duì)代理人（主要是專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表）進(jìn)行監(jiān)督制約。對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，治理決定管理，相對(duì)于經(jīng)理人，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表處于企業(yè)治理的主導(dǎo)地位，而國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表發(fā)揮作用的首要途徑就是股東大會(huì)或所有者大會(huì)。

在中國(guó)，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管以管資本為主，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司。這些公司就是大股東，是所有者的代表。今后，混合所有制將成為國(guó)有企業(yè)的常態(tài)。國(guó)有股東管資本、行使權(quán)能的首要的途徑，是國(guó)有資本股權(quán)代表在企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)股東大會(huì)中發(fā)揮作用。

股東會(huì)或股東大會(huì)（以下統(tǒng)稱股東大會(huì)）應(yīng)該是公司的權(quán)力中心和首要的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)。法律正確地規(guī)定，股東大會(huì)作為企業(yè)所有者的聚集合議機(jī)構(gòu)，具有最終和最高的決策權(quán)，股份制企業(yè)的重大決定只能由股東大會(huì)做出，企業(yè)重要事務(wù)的決策都應(yīng)通過(guò)股東大會(huì)討論表決。相比股東大會(huì)，董事會(huì)是執(zhí)行者，是從事具體管理業(yè)務(wù)的機(jī)關(guān)。公司所有者組建董事會(huì)是為了適應(yīng)公司管理的需要，根本目的是保障和增進(jìn)所有者的利益。企業(yè)所有者必須防范董事會(huì)乃至經(jīng)理層架空股東恣意妄為或以權(quán)謀私。董事會(huì)及其董事長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)源于股東大會(huì)，必須受到股東大會(huì)的控制。難以想象，除了財(cái)務(wù)投資者，真正的所有者自己出資但卻無(wú)意愿或無(wú)權(quán)力切實(shí)掌握公司的監(jiān)控權(quán)。這種情形也就是公司法理論所說(shuō)的股東會(huì)中心主義。

中國(guó)現(xiàn)行法律下的股東大會(huì)制度，是參照西方公司法制定的，而西方公司的股東基本上是私人所有者，國(guó)有股份制企業(yè)的股東則以國(guó)家或國(guó)有的機(jī)構(gòu)組織為主體，國(guó)有的機(jī)構(gòu)組織與私人所有者的行為規(guī)律并不相同。即使在西方，諸多學(xué)者的研究也證明，股東大會(huì)也往往被架空，例如在美國(guó)，隨著公司治理制度的演變，所有者對(duì)公司的控制權(quán)早已轉(zhuǎn)移到了內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者和外部監(jiān)控者的手中，通過(guò)種種看似公平的公司制度以及在此基礎(chǔ)上發(fā)生的繁榮似錦的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，巨額財(cái)富涌向了一小撮精英分子那里。[1]把本就效果不佳的私有制的公司制度移植到公有制經(jīng)濟(jì)中，更不適應(yīng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者行為、維護(hù)所有者權(quán)益和社會(huì)利益的需要。在國(guó)有企業(yè)，真正的所有者——人民群眾并沒(méi)有進(jìn)入股東大會(huì)和企業(yè)治理，職代會(huì)和監(jiān)事會(huì)似有若無(wú)，非國(guó)有的中小股東難以也無(wú)意問(wèn)津企業(yè)決策和管理，出席股東大會(huì)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表有的秉承上級(jí)官員的意志去投票，有的作為本應(yīng)受到股東大會(huì)制約的董事長(zhǎng)把自己的意志施加于股東會(huì)，出資人的許多重大權(quán)力則往往被代理者屏蔽、掌控而無(wú)法通過(guò)股東大會(huì)去行使。上述情況的結(jié)果是，雖然國(guó)有企業(yè)治理某些方面似乎在改善，但股東大會(huì)乃至公司治理的制衡制度則一直差不多是形同虛設(shè)的。

探尋適合公有制特點(diǎn)的國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有控股、參股企業(yè)）股東大會(huì)與國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)代表制度，對(duì)于促使國(guó)有經(jīng)濟(jì)所有者到位，促使專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表行為合理，保證國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的治理效能，從而推動(dòng)國(guó)有企業(yè)科學(xué)決策、嚴(yán)密管理、公正辦事，保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)提高效率、健康發(fā)展、持續(xù)存在，是不可缺少的重要一環(huán)。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與概念界定

國(guó)內(nèi)外關(guān)于股東大會(huì)的研究很多，主要是對(duì)股東會(huì)細(xì)節(jié)問(wèn)題的探討。關(guān)于股東大會(huì)的實(shí)際作用，學(xué)術(shù)界缺乏實(shí)證分析，但通常認(rèn)為，股東大會(huì)是“橡皮圖章”，股東大會(huì)雖被規(guī)定為最具權(quán)力的機(jī)構(gòu)，但其作用卻遠(yuǎn)遜于董事會(huì)。

關(guān)于國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)，較為細(xì)致全面的研究未能檢索到，一般的相關(guān)研究也不多，蔡冬林（1998）曾建議，國(guó)有獨(dú)資公司職代會(huì)應(yīng)承擔(dān)股東會(huì)部分職權(quán)，[2]郭洪濤（2004）主張國(guó)家將上市公司的領(lǐng)導(dǎo)任免、經(jīng)營(yíng)管理與收入分配等方面的主動(dòng)性表決權(quán)證券化為信托證，流通股股東購(gòu)買了信托證就擁有相應(yīng)的表決權(quán)，而流通股股東比國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表更有責(zé)任心;如果股東大會(huì)侵害國(guó)家利益則國(guó)家可否決。[3]

關(guān)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度的研究，羅之庸（1998）曾指出，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表缺位是國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的癥結(jié)。[4]楊蓮秀（2005）指出，現(xiàn)行做法是董事長(zhǎng)擔(dān)任產(chǎn)權(quán)代表，而董事長(zhǎng)要聽(tīng)從派出單位的意見(jiàn)，這破壞了董事會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性。[5]關(guān)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度改革，楊勁（1998）主張將國(guó)有資本占有權(quán)、使用權(quán)、一定的處置權(quán)和收益分配權(quán)讓給企業(yè)和職工， 每個(gè)職工代表一部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)。[6]燕春、史安娜（2008）認(rèn)為，可建立人民代表股東會(huì)行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。[7]她們所說(shuō)的人民代表股東會(huì)并非通常意義上的股東大會(huì)，而是代替國(guó)資委行使職能的組織，其模式中人民代表股東（委員）按傳統(tǒng)干部選拔模式產(chǎn)生而缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，群眾及其代表、職工都不能直接參與對(duì)企業(yè)的控制。袁碧華（2018）認(rèn)為，目前產(chǎn)權(quán)代表的選任“黨委政府為主、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)為輔”，按黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)和程序選拔，選任權(quán)配置有一定偏差;對(duì)商業(yè)類國(guó)企，產(chǎn)權(quán)代表的選任權(quán)應(yīng)賦予更了解本領(lǐng)域情況的出資人機(jī)構(gòu)。[8]黃群慧（2019）認(rèn)為，國(guó)有控股代表及其職能定位目前仍不明確、國(guó)有代表制度仍不完善。[9]關(guān)于國(guó)有控股企業(yè)股東大會(huì)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的關(guān)系，尚待進(jìn)行專門研究。

關(guān)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的具體所指，過(guò)去主要指國(guó)家派到企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部或主要領(lǐng)導(dǎo)干部。1994年以后，深圳市逐漸形成了國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度，明確了國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表責(zé)任人為國(guó)有企業(yè)的董事和非公司制企業(yè)的經(jīng)理。上海市從20世紀(jì)90 年代初起探索建立國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度，2003年市國(guó)資委明確產(chǎn)權(quán)代表為公司法定代表人，而實(shí)際上往往把委派的總經(jīng)理、黨委書記、董事、財(cái)務(wù)總監(jiān)也列入產(chǎn)權(quán)代表范圍。1994年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)下發(fā)的《股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理暫行辦法》，以及1996年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局《關(guān)于對(duì)1990年底以前向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行股票的股份制試點(diǎn)企業(yè)重新規(guī)范國(guó)有股權(quán)管理的通知》都規(guī)定，國(guó)有股持股單位不得委派國(guó)家股“股權(quán)代表”，個(gè)人不得以國(guó)家股“股權(quán)代表”的名義行事。1997年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)關(guān)于《股份有限公司國(guó)有股股東行使股權(quán)行為規(guī)范意見(jiàn)》規(guī)定，出席股東大會(huì)的國(guó)有股股東代表指國(guó)有股股東的法定代表人或國(guó)有股股東委托的其他自然人。但實(shí)際上地方政府仍往往將任免的董事等稱為“國(guó)有股權(quán)代表”，將出席股東大會(huì)的國(guó)有股代表稱為“國(guó)有產(chǎn)權(quán)股東代表”。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，一些地方政府陸續(xù)建立了國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度，其國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表一般指委派的董事（及監(jiān)事）和國(guó)有獨(dú)資企業(yè)負(fù)責(zé)人。在理論界，葉波、劉澄（2005）認(rèn)為，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表是以“股東身份”行使國(guó)有產(chǎn)權(quán)職能的自然人，包括中間層公司和國(guó)有企業(yè)董事會(huì)中的官員，以及國(guó)資委官員。[10]袁碧華（2018）則認(rèn)為，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表包括國(guó)有、國(guó)有控股參股企業(yè)中代表國(guó)有股的董監(jiān)高、參加股東會(huì)會(huì)議的股東代表以及其他代表出資人權(quán)益的代表，其他代表包括總經(jīng)濟(jì)師、總會(huì)計(jì)師、董事會(huì)專門委員會(huì)委員等。[8]鄭凱予（2020）認(rèn)為國(guó)資委應(yīng)是“全民股東的代表”。[11]

本文認(rèn)為，“國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”應(yīng)賦予其三重含義，其最典型的含義應(yīng)是“股東大會(huì)國(guó)有股權(quán)代表”，這是狹義的含義。實(shí)際工作中的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表一般指“國(guó)有股東委派或推薦的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部”，可稱為“企業(yè)內(nèi)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”。由于經(jīng)理應(yīng)由董事會(huì)選聘，所以不屬于產(chǎn)權(quán)代表，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和董事會(huì)專門委員會(huì)委員如果由持股機(jī)構(gòu)單位委派，則屬于產(chǎn)權(quán)代表。廣義的“國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”應(yīng)包括國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)人，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，乃至國(guó)家機(jī)關(guān)黨、政領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人大相關(guān)干部，廣義“國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”可稱“國(guó)家國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)人兼具企業(yè)內(nèi)產(chǎn)權(quán)代表和國(guó)家產(chǎn)權(quán)代表的性質(zhì)。“股東大會(huì)國(guó)有股權(quán)代表”可能由其他類產(chǎn)權(quán)代表兼任。

國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)代表的代理問(wèn)題，對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的監(jiān)督制約、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的相互監(jiān)督制約、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督制約問(wèn)題，比經(jīng)理人的代理問(wèn)題嚴(yán)重得多，深入的研究卻很少。學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究最缺乏的是國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)效能發(fā)揮及與國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度的關(guān)系，最輕視的是股東大會(huì)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度的民主性建設(shè)。

三、現(xiàn)行股東大會(huì)制度下國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的低效性及其影響機(jī)理

（一）目前國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表治理效能的局限性

多年來(lái)，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的國(guó)企審計(jì)公告，大部分問(wèn)題“屢審屢犯”，如：重大事項(xiàng)決策、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，大宗采購(gòu)和工程項(xiàng)目未公開(kāi)招投標(biāo)等，顯然，這些問(wèn)題都是在主要領(lǐng)導(dǎo)掌控之下的，絕大部分都是國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表監(jiān)管不力或是直接參與、直接批準(zhǔn)的結(jié)果。中國(guó)國(guó)企數(shù)量?jī)H占企業(yè)數(shù)量的0.4%，而據(jù)北京師范大學(xué)中國(guó)企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心統(tǒng)計(jì)，在企業(yè)家犯罪中，國(guó)有企業(yè)企業(yè)家腐敗犯罪次數(shù)占全部企業(yè)家犯罪的33.43%。[12]

實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)看起來(lái)合規(guī)的決策還有很多的因素不合理，審計(jì)不能發(fā)現(xiàn)的不恰當(dāng)投資、浪費(fèi)性職務(wù)消費(fèi)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、采購(gòu)回扣、后門進(jìn)人、關(guān)系提拔、分配不公、利用權(quán)力為親屬或他人謀取公司的商業(yè)機(jī)會(huì)等現(xiàn)象多年來(lái)都比較嚴(yán)重。溫潔瑜（2017）通過(guò)對(duì)暴露的腐敗案件歸納整理發(fā)現(xiàn)，國(guó)企腐敗主要發(fā)生于工程招投標(biāo)，干部選拔任用，供應(yīng)商選擇等過(guò)程，以及建設(shè)與結(jié)算挪用公款，設(shè)立“小金庫(kù)”，套取國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)中;群體化腐敗現(xiàn)象突出，腐敗分子組成“利益共同體”。[13]

“群體化腐敗現(xiàn)象突出”，說(shuō)明在那些企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的制衡機(jī)制基本上是無(wú)效的，而那些沒(méi)有暴露出腐敗問(wèn)題和可能沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重腐敗問(wèn)題的國(guó)有企業(yè)，其治理機(jī)制與暴露出腐敗問(wèn)題的企業(yè)基本相同。這些問(wèn)題的嚴(yán)重性還說(shuō)明，代表國(guó)有資本權(quán)益、主導(dǎo)決策、實(shí)施監(jiān)控的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表——國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員、國(guó)有投資控股公司高管、企業(yè)董事長(zhǎng)以及其他董事、監(jiān)事等不但自身存在問(wèn)題，而且沒(méi)有很好發(fā)揮對(duì)經(jīng)理層和企業(yè)管理的監(jiān)督制約作用。無(wú)論是“股東大會(huì)國(guó)有股權(quán)代表”，還是非控股股東，在企業(yè)戰(zhàn)略決策、審計(jì)質(zhì)量、腐敗和“隧道行為”抑制、盈余管理、利益分配、中小股東利益保護(hù)等方面都難以發(fā)揮治理監(jiān)督作用，股東大會(huì)更是鞭長(zhǎng)莫及。

股東大會(huì)作為法律地位最高的企業(yè)機(jī)構(gòu)，是名義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。觀察股東大會(huì)的情形，可以發(fā)現(xiàn)，“股東大會(huì)國(guó)有股權(quán)代表”在會(huì)議期間都不會(huì)表現(xiàn)出特殊的盡職情況：不會(huì)有自己的提名和提案，在選舉中沒(méi)有異議，對(duì)議案沒(méi)有反對(duì)或修改意見(jiàn)，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告沒(méi)有質(zhì)疑——一切都按事先的決定走程序，各項(xiàng)議案總是高票通過(guò)，至于會(huì)后股權(quán)代表是否對(duì)決策的執(zhí)行進(jìn)行了監(jiān)督則無(wú)需披露。如果本公司董事長(zhǎng)擔(dān)任股東大會(huì)國(guó)有股股權(quán)代表，代表國(guó)有股投出控股票，就是自己選自己，自己通過(guò)自己的提案。實(shí)際上，在股東大會(huì)之前的董事會(huì)會(huì)議上，董事們也是舉手通過(guò)自己提出的決定，自己選舉自己的職位，自己給自己制定津貼和年薪?？梢哉f(shuō)，國(guó)有企業(yè)的最大問(wèn)題就是形式上掌握控制權(quán)的國(guó)有股東對(duì)企業(yè)失去控制，包括對(duì)股東大會(huì)失去控制，除了人事任免，對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的作為也失去控制。

國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有有限責(zé)任公司和不上市的國(guó)有控股股份有限公司、合伙制國(guó)有企業(yè)，不是沒(méi)有股東大會(huì)和股東大會(huì)國(guó)有股權(quán)代表，就是二者的治理效果同樣很低。

（二）目前國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表治理效能的影響因素及機(jī)理

現(xiàn)行股東大會(huì)制度下國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表治理效能較低，一方面的原因來(lái)源于現(xiàn)行國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的專職制度。

國(guó)有企業(yè)專職管理者是替代所有者行使權(quán)能的代理者。無(wú)論是“股東大會(huì)股權(quán)代表”“企業(yè)內(nèi)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”，還是“國(guó)家國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”，以及他們的委托者，都是代理人，其監(jiān)管行為的選擇偏好都會(huì)把個(gè)人利益作為目標(biāo)函數(shù)的因素之一，且完全可能不把公司價(jià)值作為目標(biāo)函數(shù)中的最重要變量，因?yàn)榉e極監(jiān)督與其收入目標(biāo)聯(lián)系不緊密。由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)各級(jí)委托者和國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表作為代理者，與整體所有者的利益存在重大差異甚至存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，因此，產(chǎn)權(quán)代表及其派遣者都存在以權(quán)謀私和不負(fù)責(zé)任的動(dòng)力源。

與此同時(shí)，專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表或代理者存在較大的以權(quán)謀私空間。首先，利益不一致的專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表與全民財(cái)產(chǎn)的委托者之間存在著不對(duì)稱的博弈關(guān)系。一是利益不對(duì)稱，企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表可以享有博弈收益，而任命企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表的官員和高層監(jiān)管者不能享有博弈收益，其實(shí)施壓力約束和糾偏約束的動(dòng)力就很有限;二是信息不對(duì)稱，對(duì)敏感經(jīng)營(yíng)信息和代理人行為信息，企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表充分擁有，而國(guó)家產(chǎn)權(quán)代表即政府監(jiān)管者就難以深入掌握，委托者層次越高越不能有效掌握，因而道德風(fēng)險(xiǎn)難控制。即使代理性委托者把國(guó)有經(jīng)濟(jì)利益作為唯一的行為目標(biāo)，他們相對(duì)于純粹的代理者也處于弱勢(shì)地位。此外，代理性委托人和代理人之間還存在行動(dòng)不對(duì)稱和地位不對(duì)稱：產(chǎn)權(quán)代表可以在委托者做出制度安排后再做出行動(dòng)選擇即處于動(dòng)態(tài)博弈狀態(tài)，而委托者只能在代理人行動(dòng)之前制定規(guī)則，實(shí)施獎(jiǎng)懲時(shí)也不能準(zhǔn)確知道產(chǎn)權(quán)代表采取了哪些行動(dòng)因而只能處于靜態(tài)博弈狀態(tài)。國(guó)家委托人的威脅往往不可信，而企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表消極怠工和退出博弈的威脅則可置信。其結(jié)果，無(wú)法實(shí)現(xiàn)委托人和代理人的博弈均衡，不能實(shí)現(xiàn)委托人對(duì)博弈結(jié)果的滿意，即監(jiān)督制約不到位。其次，專職官員之間熟人制衡。例如出席股東大會(huì)的股權(quán)代表或者是本企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，或者是董事長(zhǎng)或書記的熟人，作為熟人的官員，投票選擇與自己的物質(zhì)利益不相關(guān)，因而作為委托機(jī)構(gòu)代表的代理人可能不一定盡職制約，甚至對(duì)不當(dāng)行為形成默契。國(guó)有股權(quán)代表也可能不根據(jù)公司價(jià)值最大化原則對(duì)經(jīng)理層給予合理的獎(jiǎng)懲。最后，國(guó)有大股東及其代表一票決斷。由于中小股東無(wú)力制衡，作為大股東控制人的專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表就有了弄權(quán)的機(jī)會(huì)。

監(jiān)督制約不到位的一個(gè)結(jié)果是所謂“內(nèi)部人控制”，形成追求企業(yè)內(nèi)部人利益最大化而侵蝕國(guó)家利益的傾向。以上情形歸納為圖1。

現(xiàn)行股東大會(huì)制度下國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表治理效能較低，另一方面的原因來(lái)源于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表和股東大會(huì)的具體制度及其實(shí)踐存在缺陷。

在國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表任職方面，對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表的選拔實(shí)行單一任命制導(dǎo)致買官賣官、上下級(jí)協(xié)同腐敗的現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的動(dòng)力大于對(duì)企業(yè)績(jī)效負(fù)責(zé)的動(dòng)力。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部不犯錯(cuò)誤不會(huì)撤職，股東大會(huì)也沒(méi)有選舉的競(jìng)爭(zhēng)，因而企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表缺乏真正負(fù)責(zé)的壓力。許多上市公司與控股機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)企業(yè)，自己是自己的股東，上市公司董事長(zhǎng)一般是控股（集團(tuán)）公司的負(fù)責(zé)人，這就更加沒(méi)有制約機(jī)制。此外，由誰(shuí)出任股東大會(huì)國(guó)有股權(quán)代表，任職身份不確定，有時(shí)由本企業(yè)董事長(zhǎng)代勞，股東代表失去作用。在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)力行使方面，董事長(zhǎng)個(gè)人決斷的潛規(guī)則和總經(jīng)理個(gè)人負(fù)責(zé)制使監(jiān)督制衡的目標(biāo)難以落實(shí)。在股東大會(huì)制度方面，國(guó)有控股公司股東大會(huì)形式化特征比其他企業(yè)股東大會(huì)形式化更具實(shí)質(zhì)性。股東大會(huì)及其代表對(duì)于監(jiān)事、董事的選拔缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力，在“不干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的輿論中沒(méi)有把職工薪酬、人事錄用、采購(gòu)基建、職位消費(fèi)等方面的經(jīng)營(yíng)管理制度制定權(quán)賦予股東大會(huì)及其會(huì)議代表，有時(shí)一些股東大會(huì)的法定權(quán)力如經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、董監(jiān)報(bào)酬等都未能進(jìn)入股東大會(huì)議題。以上情形可歸納為圖2。

包括股東大會(huì)產(chǎn)權(quán)代表在內(nèi)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表效能不理想的根本原因在于，領(lǐng)導(dǎo)干部是所有者的代表，但又脫離了所有者的直接監(jiān)控。人格化的自然人所有者——社會(huì)群眾被排除在股東大會(huì)之外，當(dāng)然也不能參與、更不能控制股東大會(huì)之外的企業(yè)治理，而非控股私有法人股東和社會(huì)公眾股東邊緣化，因此，產(chǎn)權(quán)代表具有以權(quán)謀私、不負(fù)責(zé)任以及擴(kuò)張內(nèi)部人利益的較大空間。

四、公眾及其代表充當(dāng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)治理的必要性

人民群眾（包括職工在內(nèi)的公眾）直接參與監(jiān)管是國(guó)有經(jīng)濟(jì)建立高效監(jiān)督制約體系的需要。監(jiān)督制約缺位是國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在弊端的主要癥結(jié)，而監(jiān)督制約缺位源于國(guó)有資本只由國(guó)家干部實(shí)施片面性監(jiān)管。實(shí)施民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才能保證國(guó)有企業(yè)監(jiān)管高效、長(zhǎng)治久安。現(xiàn)行法律下的國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)表現(xiàn)不出對(duì)于國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展的明顯作用，產(chǎn)權(quán)代表作用不理想，其根本原因在于真正的所有者沒(méi)有進(jìn)入企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，而要想讓社會(huì)群眾和企業(yè)職工產(chǎn)權(quán)代表發(fā)揮作用，首要途徑是股東大會(huì)。社會(huì)公眾及其代表、企業(yè)職工及其代表，作為國(guó)有企業(yè)的最終所有者都應(yīng)進(jìn)入股東大會(huì)發(fā)表意見(jiàn)、質(zhì)詢批評(píng)、提出議案、投下一票，構(gòu)建以社會(huì)公眾代表為主、直接出資機(jī)構(gòu)代表和企業(yè)職工代表為輔的三元國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度。這對(duì)于改變國(guó)企最高權(quán)力機(jī)構(gòu)股東大會(huì)“橡皮圖章”地位，抑制國(guó)有經(jīng)濟(jì)腐敗不公，不可或缺。

人民群眾直接參與公有制企業(yè)治理也是國(guó)有經(jīng)濟(jì)科學(xué)決策的需要。專職產(chǎn)權(quán)代表，尤其是主要產(chǎn)權(quán)代表，具有一般人性的弱點(diǎn)，決策時(shí)容易出現(xiàn)過(guò)度自信、盲目樂(lè)觀、外推思維以及主觀武斷等現(xiàn)象，而且內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子成員難以制衡，需要有力的外部制約。

人民群眾直接“當(dāng)家作主”在根本上是社會(huì)主義事業(yè)健康而持久發(fā)展的內(nèi)在要求，因此，民主管理成為馬列主義與中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要原則。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中，通行的規(guī)則是，國(guó)家代表全體人民行使所有權(quán)。但是，“國(guó)家”不會(huì)天然成為社會(huì)大眾利益的理想代表者。所謂“代理問(wèn)題”，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，并不僅僅存在于企業(yè)層面，也存在于站在國(guó)有經(jīng)濟(jì)之上的政府官員和國(guó)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)管者身上，而政府官吏也存在著蛻化為官僚主義者和腐敗分子的可能性和現(xiàn)實(shí)性。只有人民直接管理、直接制約、直接監(jiān)督，才能防止官員代理者侵占、盜賣和怠于管理人民的財(cái)產(chǎn)。所以，列寧對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)寄希望于所有的人都學(xué)會(huì)管理，都實(shí)際地管理社會(huì)生產(chǎn)，獨(dú)立地進(jìn)行計(jì)算和監(jiān)督。馬克思主義所主張的社會(huì)主義民主的形式與資本主義民主的形式的根本區(qū)別就在于，資本主義民主是以資本為基礎(chǔ)的代議制民主，社會(huì)主義民主是以公有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)人民直接管理的民主。馬克思指出，在新社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的發(fā)展方向是人民管理制。列寧反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“真正實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人享受的民主制度，使大多數(shù)人即勞動(dòng)者實(shí)際參加國(guó)家的管理”。[14]“需要建立由群眾自己從下面來(lái)全面管理國(guó)家的制度”，[15]“只有當(dāng)全體居民都參加管理工作時(shí)，才能把反官僚主義的斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，直到取得完全的勝利”。[14]鄧小平也提出，“保證全體人民真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力”。[16]習(xí)近平指出，要“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。[17]“保證人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”[18]構(gòu)建國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)群眾為主體的三元代表體制，應(yīng)該成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)民主管理的首要途徑。

馬克思主義公有制管理原理是超越委托代理思維的，社會(huì)主義公有制的本性要求企業(yè)治理超越“委托-代理”模式。社會(huì)主義公有制治理理論，應(yīng)是“超委托代理理論”，即委托者不能是單純的委托者（甚至連委托的地位也沒(méi)有），必須和代理者一起成為社會(huì)主義事業(yè)的直接管理者。

人民群眾直接參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理也是社會(huì)公眾所有權(quán)的要求。人民群眾是公有財(cái)產(chǎn)的所有者，而所有權(quán)的實(shí)際意義首先要體現(xiàn)在權(quán)力的行使上，股權(quán)則是股份制企業(yè)所有權(quán)主體能動(dòng)地行使權(quán)利的基本形式。人民群眾只有分享公有權(quán)的具體權(quán)能，最終控制制度創(chuàng)立權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益分配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和監(jiān)督制止權(quán)，才能使國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制符合公有制的本性。近年來(lái)，一些人認(rèn)為股份制公司法人財(cái)產(chǎn)制度的建立使國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)已不再是全民所有制了，但實(shí)際上，我國(guó)憲法明確地規(guī)定，財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家所有，即全民所有，物權(quán)法也有同樣的規(guī)定。所以，人民群眾不但有資格監(jiān)督管理本企業(yè)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，也有資格參與監(jiān)督管理全國(guó)人民的財(cái)產(chǎn)。確立國(guó)有企業(yè)，以股東大會(huì)為基礎(chǔ)的企業(yè)治理中的公眾、職工、領(lǐng)導(dǎo)干部三元代表體制的改革方向，需要深刻認(rèn)識(shí)民主管理與“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。

民主監(jiān)督和民主制衡對(duì)于反腐敗的極端必要性，雖然社會(huì)各界完全認(rèn)可，但在研究國(guó)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制約措施的改革時(shí)，卻為各種思路所回避，在實(shí)踐上也難見(jiàn)有力度的措施推開(kāi)，原因是什么？可能的原因只能是：企業(yè)不愿推進(jìn)，頂層設(shè)計(jì)謹(jǐn)慎。為什么設(shè)計(jì)謹(jǐn)慎？可能的原因只能是擔(dān)心競(jìng)選式的“大民主”將影響社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。人們可能認(rèn)為，沒(méi)有上一層級(jí)對(duì)下一層級(jí)的逐級(jí)嚴(yán)格控制，將難于應(yīng)對(duì)社會(huì)成員的非穩(wěn)定行為，或不利于貫徹執(zhí)政黨或領(lǐng)導(dǎo)者的政策和意圖。

確實(shí)，在私人資本控制世界政治、經(jīng)濟(jì)和輿論陣地的情況下，在公有制國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域因改革不到位而存在不少弊端的情況下，國(guó)家機(jī)關(guān)競(jìng)選式民主非常有可能使社會(huì)主義制度遭到毀壞。但問(wèn)題是，國(guó)有經(jīng)濟(jì)民主并不需要政治自由競(jìng)選的民主，社會(huì)主義民主制度中群眾在經(jīng)濟(jì)方面的直接監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，以及產(chǎn)權(quán)代表之間的相互制約，并不取代執(zhí)政黨在政治方向、國(guó)家政權(quán)、經(jīng)濟(jì)制度和軍事治安的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在國(guó)有企業(yè)，也不會(huì)否定黨組織在政治方向、監(jiān)督制約、決策引導(dǎo)、專職產(chǎn)權(quán)代表選拔等方面的主導(dǎo)權(quán)和關(guān)鍵問(wèn)題的一票否決權(quán);而如果不在基層單位和中間監(jiān)管層確保權(quán)力制約，不能充分實(shí)行基層民主、經(jīng)濟(jì)民主和所有者民主，社會(huì)主義事業(yè)終將走向低效、腐敗和不公，使社會(huì)從上到下喪失公有制的道路自信。

公有制經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展并持續(xù)贏得社會(huì)信任是共產(chǎn)黨執(zhí)政的邏輯基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)，而民主決策和民主監(jiān)督是公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和樹立威信的根本保證，從而也是堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)久保障。由于“國(guó)家”和企業(yè)中的代理者不會(huì)天然成為群眾利益的理想代表者，所有者代表的監(jiān)督效果無(wú)法和所有者親自監(jiān)督相提并論，沒(méi)有人民群眾的直接到場(chǎng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的腐敗行為以及損失浪費(fèi)、特權(quán)膨脹、辦事不公等弊端就不能得到根本遏制。

民主基礎(chǔ)不足的領(lǐng)導(dǎo)地位，韌性不足、剛性有余，具有脆弱性，保持社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政黨長(zhǎng)久領(lǐng)導(dǎo)的深厚基礎(chǔ)是廣大人民群眾的內(nèi)心支持。

黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主相結(jié)合，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要原則。構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主之間的有機(jī)對(duì)接機(jī)制，構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定與民主管理相互促進(jìn)的作用機(jī)制，是共產(chǎn)黨人不容回避的歷史課題。

五、包括職工在內(nèi)的公眾充當(dāng)產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)治理的途徑與可行性

筆者設(shè)想，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中更新股東大會(huì)制度，建立開(kāi)放性、直接性、群體性、競(jìng)爭(zhēng)性的“所有者（股東）大會(huì)”制度。具體做法是：①社會(huì)公眾國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表和職工國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表可由人大組織遴選。社會(huì)公眾國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表自愿報(bào)名，由社會(huì)公眾、 企業(yè)職工和小股東網(wǎng)絡(luò)投票選舉產(chǎn)生，人數(shù)應(yīng)較多，可給予一定的工作補(bǔ)貼;職工國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表自愿報(bào)名、群眾推薦和黨組織推薦相結(jié)合，不指定候選人而由職代會(huì)直選產(chǎn)生，人數(shù)應(yīng)不少于職代會(huì)代表。②包括國(guó)家在內(nèi)的國(guó)有股控股機(jī)構(gòu)委派的股東大會(huì)產(chǎn)權(quán)代表只掌握提案權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不行使表決權(quán)，國(guó)有股的表決權(quán)一部分交給社會(huì)公眾國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，一部分交給職工國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表。③群眾產(chǎn)權(quán)代表可以聯(lián)名在股東大會(huì)上提出議案。④除相對(duì)固定的非專職群眾產(chǎn)權(quán)代表，即公眾國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表和職工國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表參與股東會(huì)的討論和表決外，還應(yīng)設(shè)置企業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)鼓勵(lì)群眾隨機(jī)參與股東大會(huì)討論乃至日常討論。⑤群眾國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表除有權(quán)會(huì)前閱讀股東大會(huì)議案的細(xì)節(jié)材料如決策的可行性研究報(bào)告，閱讀公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，還有權(quán)到企業(yè)巡視投資項(xiàng)目、生產(chǎn)管理、營(yíng)銷流程、科技創(chuàng)新、人員錄用、干部提拔、薪酬分配、資金運(yùn)用、財(cái)務(wù)賬目等方面的制度與做法，接受匯報(bào)，提出質(zhì)詢，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和股東大會(huì)進(jìn)行討論，并提出正式建議，由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)。這類似于人大代表，并不是只有在開(kāi)大會(huì)那天才發(fā)揮作用。

國(guó)有企業(yè)以所有者（股東）大會(huì)為中心的公眾及其代表、職工及其代表、專職國(guó)有股權(quán)代表三元代表參與企業(yè)治理的管理體制，可表示為圖3（箭頭代表監(jiān)督制約方向）。

在改革的具體設(shè)計(jì)方面，不同類型的國(guó)有企業(yè)需要不同的產(chǎn)權(quán)代表監(jiān)管與被監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，例如，基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、制造、采掘、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、銀行、保險(xiǎn)、證券等不同行業(yè)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理形式既有共性，又各有特點(diǎn)，其產(chǎn)權(quán)代表治理模式也必須既遵循一般原則，又有所區(qū)別對(duì)待。比如可以設(shè)想，國(guó)有商業(yè)銀行似可采取如下的產(chǎn)權(quán)代表治理模式（見(jiàn)圖4），其中主要的改革建議為，成立隸屬于人大的國(guó)有金融監(jiān)管委，商業(yè)銀行分行設(shè)監(jiān)事會(huì)、支行設(shè)監(jiān)事，地位在行長(zhǎng)之上，黨委會(huì)和監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人事薪酬委員會(huì)與審計(jì)監(jiān)察部等，理想的模式應(yīng)選舉產(chǎn)生職工管理委員會(huì)。

對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)民主管理，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界大多持“無(wú)法實(shí)現(xiàn)”的看法。人們通常認(rèn)為，“人民”是一個(gè)集合體，無(wú)法作為獨(dú)立的主體行使權(quán)力，所以人民作為所有權(quán)主體無(wú)法行使所有權(quán)，甚至認(rèn)為“全民所有”只是一個(gè)財(cái)產(chǎn)所有制的表述而不是所有權(quán)形態(tài)。[19]人們據(jù)此得出結(jié)論：對(duì)于國(guó)家所有制，只能由國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)主體代表人民行使所有權(quán)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)一步認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰、所有者缺位與監(jiān)督搭便車，必然無(wú)法形成有效的約束、監(jiān)督機(jī)制，造成代理成本高、“預(yù)算軟約束”等弊端，因而必然是低效的，甚至?xí)萑胭Y產(chǎn)濫用的公地悲劇。

實(shí)際上，“人民”不是鐵板一塊的集合體，而是獨(dú)立的個(gè)人組成的集合體，人民的組成部分，完全有辦法作為獨(dú)立的主體行使所有權(quán)，群眾及其代表參與國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)、承擔(dān)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)代表職能，就是一種可行的途徑。因此，所有者完全可以不缺位。國(guó)家所有權(quán)不僅本來(lái)就清晰，而且還可以把監(jiān)管性財(cái)產(chǎn)權(quán)力清晰到具體的所有者頭上。民主管理在南斯拉夫企業(yè)、以色列吉布茲、日本山岸會(huì)的公有制經(jīng)濟(jì)和國(guó)際上的合作社中得到了完全成功的實(shí)踐。

搭便車問(wèn)題更不是必然的和不可改變的。西方理論認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)所有者在監(jiān)督問(wèn)題上會(huì)搭便車，不會(huì)參與監(jiān)督活動(dòng)，而事實(shí)上，眾多的社會(huì)公眾當(dāng)中總會(huì)有一部分人會(huì)懷有志愿情懷、公正沖動(dòng)以及參與興趣，而大眾監(jiān)督只要有少數(shù)人不搭便車就夠了。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，人類不僅追求自身利益，心理中還有利他、忠誠(chéng)、公平和奉獻(xiàn)社會(huì)的空間。實(shí)際上，慈善、公益、捐贈(zèng)、付出、志愿者工作、意見(jiàn)表達(dá)等不搭便車的現(xiàn)象層出不窮。關(guān)心國(guó)有企業(yè)的公眾和職工也不會(huì)太少，一定會(huì)有許多積極分子，包括中小股東，愿意承擔(dān)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)代表職能。移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使監(jiān)督時(shí)間和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)成本極大降低，有參與志趣者不會(huì)計(jì)較小量時(shí)間付出。

六、包括職工在內(nèi)的公眾作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)治理的有效性

社會(huì)公眾及其代表、企業(yè)職工及其代表參與股東大會(huì)，并以國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表身份直接參與企業(yè)治理，不僅可行，也一定能克服專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的局限性。從股東大會(huì)角度突破現(xiàn)有國(guó)企治理基本框架，推進(jìn)企業(yè)民主管理，可以構(gòu)建嚴(yán)密的決策體系和完整的監(jiān)督體系，極大壓縮企業(yè)種種不合理現(xiàn)象的空間。

所有者親自監(jiān)督制約與所有者代表監(jiān)督制約其機(jī)制決然不同。首先，代理者永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，而所有者天然存在激勵(lì)相容。西方企業(yè)治理對(duì)策理論重點(diǎn)探討如何使代理者激勵(lì)相容，即力圖使代理者與所有者利益一致。由于代理者的利益總是整體利益的一部分，企業(yè)中的代理者總是有可能從整體利益中在個(gè)人激勵(lì)利益之外攫取非正當(dāng)個(gè)人利益，國(guó)家機(jī)關(guān)中的代理者則很難獲得個(gè)人激勵(lì)超額利益，激勵(lì)相容很難實(shí)現(xiàn)。但是，群眾個(gè)人無(wú)法利用權(quán)力從整體利益中謀取私利，而代理者謀私行為造成整體利益受損意味著群眾本人也有損失，即個(gè)人利益與整體利益完全一致，因而人民群眾作為所有者與國(guó)有經(jīng)濟(jì)利益天然相容，最易發(fā)出與國(guó)有經(jīng)濟(jì)利益一致的聲音。

其次，代理者監(jiān)督不適應(yīng)監(jiān)督制約行為的沖突特性，而人民監(jiān)督卻能適應(yīng)。與其它工作不同，具有沖突特性的監(jiān)督制約行動(dòng)不僅要付出勞動(dòng)時(shí)間，更要付出人際關(guān)系成本，而且具有多種利益風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人以此獲得的邊際收益卻接近于零，而回避監(jiān)督制約卻幾乎不用、也不便承擔(dān)什么責(zé)任。與代理者監(jiān)督制約不同，民主管理多以集體投票的形式出現(xiàn)，在發(fā)言的情況下也不一定需要顯示個(gè)人身份，匿名質(zhì)疑或舉報(bào)更不存在個(gè)人沖突，社會(huì)公眾中愿意顯示身份實(shí)施監(jiān)督制約的人也與被監(jiān)督者存在較大距離，這些情況會(huì)極大緩解監(jiān)督制約行為的難度。最后，上一級(jí)代理者往往愿意給下一級(jí)代理者留有非正當(dāng)用權(quán)的空間，而群眾及其隨機(jī)代表卻不會(huì)這樣做。

根本改造國(guó)有企業(yè)股東大會(huì)制度，落實(shí)馬克思主義關(guān)于公有制經(jīng)濟(jì)由社會(huì)成員直接管理的思想，讓人格化的所有者“全民”走進(jìn)股東（所有者）大會(huì)以及企業(yè)，可以實(shí)現(xiàn)群眾代表與專職代表間的博弈均衡。群眾國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表切實(shí)有效的具體機(jī)理包括：

一方面，群眾作為所有者充任產(chǎn)權(quán)代表相比專職產(chǎn)權(quán)代表具有巨大的優(yōu)越性：①群眾產(chǎn)權(quán)代表尤其是公眾代表不是代理者而是純粹的所有者，與所有者整體利益一致，沒(méi)有代理者按私利決策的動(dòng)機(jī)和空間，這將改變代理者監(jiān)督代理者的尷尬狀況;②群眾或其代表參與專職代表選舉，是最終所有者充任直接委托者，約束動(dòng)機(jī)可靠;③職 工及其代表了解企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理要害信息，可以實(shí)現(xiàn)合理的監(jiān)督制約;④公眾及其代表不是領(lǐng)導(dǎo)的熟人同事，將不會(huì)擔(dān)心監(jiān)督制約會(huì)得罪領(lǐng)導(dǎo);⑤社會(huì)志愿者（可匿名可公開(kāi)）發(fā)表意見(jiàn)或參選代表，將消滅上下級(jí)之間私相授受、一團(tuán)和氣和上級(jí)非善意干預(yù)等現(xiàn)象;⑥群眾獲取大股東投票權(quán)可以改變控股股東一票獨(dú)斷的局面，鼓勵(lì)中小股東參會(huì)投票、參與制衡，比混合所有制能起到更有力的制約作用;⑦社 會(huì)公眾代表可以克服企業(yè)的集團(tuán)利益傾向，抑制分配水平過(guò)高的問(wèn)題。另一方面，群眾充任國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，可以有力克服股東大會(huì)和產(chǎn)權(quán)代表具體制度的局限性：⑧群眾代表不由上級(jí)官員委派，專職代表受群眾選票制約，專職代表決策也受群眾制約，就難以服從上級(jí)官員的腐敗要求;⑨三元代表所有者大會(huì)選舉董事監(jiān)事等專職國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，可以打破鐵交椅;⑩群眾代表和出資機(jī)構(gòu)派遣的股東代表分離，董事長(zhǎng)不能掌握本企業(yè)國(guó)有股投票權(quán);B11企業(yè)管理和所有者大會(huì)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)社區(qū)平臺(tái)，信息充分公開(kāi)并充分討論，有力封殺官員產(chǎn)權(quán)代表以權(quán)謀私、不負(fù)責(zé)任的空間;B12群眾代表匿名表決可以改變企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子中主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志主導(dǎo)一切的狀況。

以上機(jī)制可以有效控制國(guó)有企業(yè)不科學(xué)決策、不正當(dāng)決定、不合理辦事的權(quán)利空間，最大限度保護(hù)所有者利益，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率。社會(huì)公眾和企業(yè)職工充任國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的高效機(jī)制模型可見(jiàn)圖5。

確立符合全民所有制本性的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表理論——國(guó)有經(jīng)濟(jì)超委托代理理論和三元群體國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度，最終委托人與各級(jí)代理人共同參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)決策，與最終代理人共同管理企業(yè)，直接監(jiān)督制約各級(jí)代理人，必使國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理走向新境界。

[參考文獻(xiàn)]

[1]余 菁.美國(guó)公司治理：公司控制權(quán)轉(zhuǎn)移的歷史分析[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（7）：98-108.

[2]蔡 冬林.國(guó)有獨(dú)資公司職代會(huì)應(yīng)承擔(dān)股東會(huì)部分職權(quán)——兼論克服“內(nèi)部人控制”失控問(wèn)題[J].工會(huì)理論與實(shí)踐，1998（2）：34-35.

[3]郭 洪濤.信托關(guān)系：國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的新選擇——試論國(guó)有股表決權(quán)信托證[J].東南學(xué)術(shù)，2004（3）：81-86.

[4]羅 之庸.國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表缺位問(wèn)題小議[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，1998（6）：63-65.

[5]楊 蓮秀.國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度的存在問(wèn)題與對(duì)策[J].上海工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（1）：83-85.

[6]楊 勁.關(guān)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的多元化[J].理論導(dǎo)刊，1998（8）：27-28.

[7]燕 春，史安娜.國(guó)有資產(chǎn)出資人制度批判與重構(gòu)——從國(guó)資委到人民代表股東會(huì)[J].社會(huì)科學(xué)研究，2008（2）：62-68.

[8]袁 碧華.國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表選任：界定、邏輯與路徑[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（5）：72-79.

[9]黃 群慧.國(guó)有控股公司控股方治理行為：有效抑或無(wú)效？——《國(guó)有控股公司控股方行為及其治理績(jī)效實(shí)證研究》評(píng)介[J].山東社會(huì)科學(xué)，2019（1）：F0003-F0003.

[10]葉 波，劉澄.國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表約束和激勵(lì)的新思維[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2005（7）：73-74.

[11]鄭 凱予.現(xiàn)代企業(yè)制度下的國(guó)企公司制改革[J].法制博覽，2020（19）：191-193.

[12]張 遠(yuǎn)煌，等.中國(guó)企業(yè)家腐敗犯罪報(bào)告（2014—2018）[J].犯罪研究，2020（6）：2-46.

[13]溫 潔瑜.國(guó)有企業(yè)高管腐敗現(xiàn)象研究[J].審計(jì)月刊，2017（6）：49-51.

[14]中 共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：722-723.

[15]中 共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集（第29卷）[M].北京：人民出版社，1985：287.

[16]鄧 小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：322.

[17]習(xí) 近平.在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話（2014年9月5日）[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-06（02）.

[18]習(xí) 近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（01）.

[19]溫 世揚(yáng).物權(quán)法要義[M].北京：法律出版社，2007：64.

（責(zé)任編輯：張積慧）