韓旭東 鄭風(fēng)田

[摘 要]中國精準(zhǔn)扶貧所取得的舉世矚目的減貧成績向世界提供了貧困治理的中國方案、中國智慧。支撐中國取得減貧奇跡的正是獨特的制度優(yōu)勢與有效的治理體系，尤其是舉國體制發(fā)揮了關(guān)鍵作用。自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來，黨中央從扶持誰、誰來扶、如何扶及如何退等方面全面創(chuàng)新制度設(shè)計，動員全黨全國全社會之力參與其中，形成了具有中國特色的脫貧攻堅制度體系。精準(zhǔn)扶貧以黨主導(dǎo)、高位推動、層層落實責(zé)任，以建檔立卡和動態(tài)調(diào)整精準(zhǔn)識別貧困對象，因地制宜、多主體多舉措精準(zhǔn)幫扶，政府、市場、社會力量有機互動、相互協(xié)作，形成強大幫扶合力。另通過第一書記制度助推扶貧政策落實，通過加大資金供給與統(tǒng)籌使用強化投入保障，通過嚴格的監(jiān)督問責(zé)與考核評估保證扶貧的準(zhǔn)與實。精準(zhǔn)扶貧在繼承和發(fā)揚馬克思主義反貧困理論、推進國家治理現(xiàn)代化進程、為世界貢獻中國減貧經(jīng)驗等方面蘊含著極為豐富的價值。

[關(guān)鍵詞]貧困治理;精準(zhǔn)扶貧;舉國體制;經(jīng)驗分析

[中圖分類號]F320.3 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0001-08

一、問題提出

貧困是制約一個國家發(fā)展的重要難題，是國家發(fā)展?fàn)顩r的衡量尺度，不僅是經(jīng)濟問題，更是制度問題，反映國家治理的水平。在“治理”視域下，貧困治理就是政府、市場、社會等多主體為解決問題進行資源投入并相互協(xié)商的過程，其總體效應(yīng)是減少貧困、保障貧困人口的權(quán)利、提高社會均衡[1]。改革開放以來，得益于經(jīng)濟的快速發(fā)展與政府主導(dǎo)的大規(guī)模減貧工作，農(nóng)村減貧成效顯著，8億多農(nóng)村貧困人口先后脫貧。黨的十八大以來，黨中央把消除貧困擺在治國理政更加突出的位置，把精準(zhǔn)扶貧納入國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，憑借國家制度體系的政治和行政優(yōu)勢，動員全黨全國全社會力量參與，形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路，脫貧攻堅力度之大、規(guī)模之廣、影響之深前所未有、世所罕見，創(chuàng)造了人類減貧史上的中國奇跡。

“中國之治”的出現(xiàn)，歸根到底是“中國之制”發(fā)揮比較制度優(yōu)勢的結(jié)果。支撐中國取得如此成績的是獨特的國家治理體系與治理能力，以及由此塑造的中國獨特發(fā)展道路[2]。中國特色社會主義制度不僅使中國構(gòu)建了世界上規(guī)模最大、最有效的國家治理體系，而且在保持戰(zhàn)略前瞻性和政策穩(wěn)定性方面遠超當(dāng)代西方國家[3]。特別是在西方國家出現(xiàn)經(jīng)濟困境、民主亂象、人權(quán)亂景、安全困局的情況下，“中國之治”和“世界之亂”形成鮮明對照，中國道路就更加顯示出其獨特價值和重大意義[4]。在國家制度層面，最能體現(xiàn)中國特色和比較優(yōu)勢的，莫過于舉國體制，也即集中力量辦大事。新中國正是以舉國體制推進社會主義建設(shè)的，也正是借助這一方式發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)了相對落后國家的跨越式發(fā)展，這是新中國成立70多年來取得輝煌成就的重要法寶，也是公眾最為認可的政治優(yōu)勢。可以說，舉國體制是中國特色社會主義制度的重要特征和重大優(yōu)勢，是成功突破劣勢困境、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重大舉措[5]。

在中國的政治邏輯中，制度優(yōu)勢與治理績效通過具體的政策過程相連接，穩(wěn)定的政治支持著動態(tài)的政策過程，政策實踐給予政治制度以正向反饋，兩者的結(jié)合，保障著中國的“制治互洽”邏輯經(jīng)受解決現(xiàn)實問題的考驗，公共政策議程設(shè)置模式的多樣性還強化了兩者連接的實踐彈性。當(dāng)然，理解“中國之治”，還需要深入到“中國之制”的層面去總結(jié)經(jīng)驗，需要厘清中國“制治互洽”的理論邏輯[3]。我國于2013年提出實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，2020年實現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的宏偉目標(biāo)。在精準(zhǔn)扶貧過程中，中國政治制度與政治力量從中央到地方各級政府單位與執(zhí)行主體全面貫徹落實，也包括廣泛的社會力量參與，全面展現(xiàn)了中國治理的豐富手段，是舉國體制的典型實踐。本文為此通過舉國體制這一重要制度優(yōu)勢對精準(zhǔn)扶貧具體實踐進行解析。

二、舉國體制下的精準(zhǔn)扶貧

（一）舉國體制的含義

舉國體制是中國特色社會主義國家治理的巨大優(yōu)勢，也是一種帶有中國特色的國家治理模式，在特定的歷史條件下發(fā)揮了重要作用[6]。舉國體制本指一種特殊的國家行政管理體系與運行機制，其特點是政府通過行政手段動員和調(diào)配國家資源，重點發(fā)展國家急需的重要領(lǐng)域或重大項目[7]，即舉全國人力、物力、財力，以國家利益為最高目標(biāo)，去攻克某一項世界尖端領(lǐng)域或國家特別重大項目的工作體系和運行機制。本質(zhì)上，舉國體制是一項組織體系的制度安排，是中國特色社會主義制度的重要特征和重大優(yōu)勢，是成功突破劣勢困境、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重大舉措[5]。中國特色的舉國體制也是一種強大的國家能力與重要的國家治理手段，在重大賽事舉辦、高效救災(zāi)、對口支援等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，具有顯著的經(jīng)濟效益，且對于增強社會信心、強化社會對政府的認可具有重要意義。

舉國體制具有濃厚的政治性和時代性色彩，當(dāng)代中國舉國體制是在傳統(tǒng)體制崩潰于內(nèi)外沖擊之下，民眾身處水深火熱之中飽受分崩離析之苦的情況下，通過現(xiàn)代化導(dǎo)向的革命方式確立起來的[3]。改革開放以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、市場的發(fā)育及社會力量增強，舉國體制越來越多的融入市場和社會因素。進入新的發(fā)展時期，國家在資源配置中注重發(fā)揮市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，市場和社會的作用進一步增強，治理工具的多樣化為舉國體制提供了多樣化選擇和靈活性支持[8]，舉國體制在發(fā)揮政治制度優(yōu)勢的同時發(fā)揮了市場的主動性、創(chuàng)造性，呈現(xiàn)出資源配置市場化、參與主體多元化、組織方式精細化和外部環(huán)境開放化等時代特征[2]。

（二）舉國體制下的精準(zhǔn)扶貧

黨的十八大以來，黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政突出位置，作出一系列重大部署和安排。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（后文簡稱《決定》），明確要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”。舉國體制這一制度優(yōu)勢為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施提供了有力支撐。從扶貧整體布局來看，政府以其強大的政治動員能力和資源整合能力在扶貧開發(fā)工作中處于主導(dǎo)地位。在扶貧實踐中建立起了中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的管理體制，各級黨委和政府把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為重大政治任務(wù)，把扶貧開發(fā)納入經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及總體規(guī)劃，建立片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，實行黨政一把手對本行政區(qū)域內(nèi)扶貧開發(fā)負總責(zé)的工作責(zé)任制，實施扶貧開發(fā)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，黨政同責(zé)，大大加強了扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)力量，從中央到地方形成了一個以政府為主導(dǎo)、主要依靠行政組織體系、自上而下的扶貧開發(fā)體系[9]。各級政府責(zé)任分工為：中央統(tǒng)籌，負責(zé)政策制定、項目規(guī)劃、資金籌備、考核評價、總體運籌等工作;省級負總責(zé)，負責(zé)明確目標(biāo)、項目下達、資金投放、組織動員、檢查指導(dǎo)等工作;市（地）縣抓落實，負責(zé)進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作。

精準(zhǔn)扶貧通過建立“五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅”的工作體系強化了黨對脫貧攻堅工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。各級政府成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政“一把手”擔(dān)任雙組長，該小組通過高規(guī)格的機構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)掛帥，賦予精準(zhǔn)扶貧以中心地位，并通過聚合自上而下的高位優(yōu)勢和協(xié)同能量，有效消解了政策執(zhí)行梗阻，疏通了政策過程[10]，由此形成了中國特色脫貧攻堅制度體系，即建立了各負其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系;精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)脫貧的工作體系;上下聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系;保障資金、強化人力的投入體系;因地制宜、因村因戶因人施策的幫扶體系;廣泛參與、合力攻堅的社會動員體系;多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴格的考核評估體系。精準(zhǔn)幫扶則以項目制形式落實，將幫扶資源與貧困對象需求精準(zhǔn)對接，從而保證脫貧攻堅目標(biāo)如期實現(xiàn)（見圖1）。

1.政策制定

發(fā)揮政治優(yōu)勢是我國扶貧開發(fā)取得巨大成就的基本經(jīng)驗，更是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的堅強保障。我國公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)具有橫向的“塊塊”和縱向的“條條”特征，使得政策目標(biāo)具有橫向的多屬性和縱向的層級性特點[11]。精準(zhǔn)扶貧呈現(xiàn)以黨主導(dǎo)、高位推動的獨特結(jié)構(gòu)。黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政“一把手”負總責(zé)，各級黨委政府履行主體責(zé)任，“不脫貧、不換人”“五級書記抓扶貧”的獨特優(yōu)勢體現(xiàn)了以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”協(xié)調(diào)各方、整合跨部門利益，化解公共政策層級性沖突和多屬性矛盾，以“高位推動”突破官僚制的程序僵化和形式主義的頑疾，將脫貧攻堅內(nèi)化為最大的政治責(zé)任與地方行政的中心工作[12]。各級黨委政府把扶貧開發(fā)作為頭等大事和第一民生工程，以脫貧攻堅統(tǒng)攬全局，在堅持國家扶貧總體方向的基礎(chǔ)上，制定扶貧政策和規(guī)劃。同時，政府以其強大的政治動員能力和資源整合能力在扶貧開發(fā)工作中處于主導(dǎo)地位，各級政府是政策的執(zhí)行者和公共物品的提供者，積極履行治理貧困職能，集中體現(xiàn)了我國集中力量辦大事的政治優(yōu)勢。

實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧最重要的是統(tǒng)一思想、凝聚共識，提高全黨全社會對脫貧攻堅重要性的認識，增強做好脫貧攻堅工作的責(zé)任感、使命感和緊迫感，進而發(fā)揮出社會主義制度舉國體制的優(yōu)勢。為確保打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，落實扶貧領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，在2015年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，黨中央首次要求各級黨委、政府層層簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，逐級立下軍令狀?！胺鲐氒娏顮睢弊鳛閴毫π托姓w制和目標(biāo)管理責(zé)任制的結(jié)合，不僅體現(xiàn)了黨中央和中央政府對扶貧工作的高度重視，還折射了社會主義制度的本質(zhì)規(guī)定和實現(xiàn)共同富裕的根本目標(biāo)。通過層層傳遞扶貧工作壓力，形成扶貧領(lǐng)域的倒逼機制，確保在有限資源和有限時間內(nèi)實現(xiàn)扶貧攻堅的任務(wù)目標(biāo)。在政府扶貧之外，通過動員和凝聚全社會力量廣泛參與，建立了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。政府、社會、市場有效聯(lián)結(jié)并整合一體，形成了一套“橫向到邊，縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)[10]。由此，我國精準(zhǔn)扶貧形成了政府主導(dǎo)、多方參與，具有中國特色社會扶貧體系[13]。

另外，通過建立正反雙向激勵機制形成自上而下的強大的執(zhí)行能力，促進扶貧政策的有效落實，反向激勵為樹立“不抓脫貧攻堅是失職、抓不好脫貧攻堅是瀆職”的思想，層層傳導(dǎo)壓力，把攻堅責(zé)任壓實到部門、落實到個人，保證各級領(lǐng)導(dǎo)干部盡銳出戰(zhàn)。正向激勵為把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，提高減貧、民生、生態(tài)方面指標(biāo)的考核權(quán)重，對長期在貧困地區(qū)一線、實績突出的干部給予表彰并提拔使用。而且，為了確保扶貧工作的信度與效度，行政體制內(nèi)建立了貫穿整個運行機制的信號和反饋系統(tǒng)，這個系統(tǒng)是由精準(zhǔn)考評機制和壓力型問責(zé)體制實現(xiàn)的。建檔立卡為精準(zhǔn)扶貧提供了精準(zhǔn)化、數(shù)字化、技術(shù)化治理路徑，通過精細化的指令、指標(biāo)和程式等將治理任務(wù)分解為若干個扶貧指標(biāo)，根據(jù)貧困戶的信號確定相應(yīng)的扶貧方式并責(zé)任到人，再基于此信號對責(zé)任人的治理效果進行精準(zhǔn)考評。扶貧的整體調(diào)度、項目推進與目標(biāo)達成等通過行政問責(zé)得以實現(xiàn)，這種問責(zé)，既是反饋系統(tǒng)，也是信號系統(tǒng)[12]。這些舉措都有力保障了扶貧工作的方向、路徑和力度，為決勝脫貧攻堅奠定了基礎(chǔ)。

2.政策執(zhí)行

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)，具體體現(xiàn)在扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)六個方面。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行就是要解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退的問題。2015年發(fā)布的《決定》以及2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》給出了扶貧舉措的政策框架，各地結(jié)合地方實際紛紛出臺了“N個一批”精準(zhǔn)幫扶政策。

（1）精準(zhǔn)識別與建檔立卡。“精準(zhǔn)識別”就是要將扶貧對象精準(zhǔn)識別出來，解決“扶持誰”的問題，讓貧困人口得以真正獲得必要的扶持，緩解貧困狀況。精準(zhǔn)扶貧告別了救濟式和“大水漫灌”式的區(qū)域扶貧，瞄準(zhǔn)單位下沉到貧困村和貧困戶。同時，精準(zhǔn)識別改變了以往單一收入維度評判貧困與否的標(biāo)準(zhǔn)，綜合考察貧困人口教育、醫(yī)療、住房等多方面情況，并以穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房（“兩不愁、三保障”）作為最終目標(biāo)。識別過程中貧困指標(biāo)自上而下分解和自下而上申報相結(jié)合，瞄準(zhǔn)機制客觀標(biāo)準(zhǔn)與民主參評相結(jié)合，對幫扶對象進行建檔立卡和動態(tài)管理。全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模原則上以國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013年底 8 249萬人為基數(shù)，采取規(guī)?？刂圃瓌t，各省自上而下將貧困人口規(guī)模逐級分解到行政村，以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，并通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核等環(huán)節(jié)實現(xiàn)瞄準(zhǔn)目標(biāo)的精細化。精準(zhǔn)識別共納入2 948萬貧困戶、8 962萬貧困人口、12.8萬個貧困村和832個貧困縣的數(shù)據(jù)信息，并針對家庭基本情況、致貧原因、幫扶責(zé)任人、幫扶計劃、幫扶措施和幫扶成效6個方面內(nèi)容建檔立卡。

建檔立卡貧困人口不是一成不變的，而是具有時效性、動態(tài)性，以“回頭看”方式進行動態(tài)調(diào)整，根據(jù)貧困狀況的實際變化，及時識別出新的貧困家庭和人口，同時將已經(jīng)脫貧的家庭和人口調(diào)整出去，確保了貧困識別的精準(zhǔn)性、有效性，進一步提高了識別的精準(zhǔn)度與精準(zhǔn)扶貧的有效性。其中，2015年全國“回頭看”工作剔除識別不準(zhǔn)的貧困人口929萬人，新識別補錄貧困人口807萬人①。各省根據(jù)國家政策，定期開展“回頭看”，對扶貧對象動態(tài)監(jiān)管。而根據(jù)建檔立卡搭建的全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，以及扶貧大數(shù)據(jù)平臺和脫貧攻堅檔案庫，則為中央實施精準(zhǔn)扶貧決策和各項脫貧攻堅政策實施提供了重要保障②。

（2）多主體多舉措幫扶。當(dāng)貧困對象精準(zhǔn)識別出來之后，則需對其采取因地制宜、因人施策、多措并舉的精準(zhǔn)幫扶方式。一方面通過教育、醫(yī)療、住房等保障降低貧困戶支出，化解可能引致的風(fēng)險;另一方面通過引進項目、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等提升要素價值增加貧困戶收入。具體的，產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的基礎(chǔ)，也是脫貧致富的關(guān)鍵。通過改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、組織形式、流通形式等增加了土地價值，通過減少勞動力閑置時間、進行更為有效的勞動力匹配、提高勞動力的生產(chǎn)效率等增加了勞動力價值[14]。同時，“造血式”扶貧政策的應(yīng)用，多樣化及“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的扶貧措施供給有效保障了扶貧的精準(zhǔn)性和長效性[15]。對于特殊群體，則通過易地搬遷、社會兜底等方式幫助脫貧。

扶貧過程中，沒有任何一個治理主體擁有充足的知識和資源來獨自解決所有問題。動員全社會力量參與扶貧是必然之選，只有合作，并采用不同的治理方式才能更好地解決貧困問題。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，積極動員市場和社會力量參與扶貧，推動“三位一體”大扶貧格局發(fā)揮協(xié)同作用，形成了具有中國特色的幫扶體系。而且，政府對市場和社會力量進行常態(tài)化與制度化引導(dǎo)，從多方面予以支持和保障，廣泛動員、鼓勵社會組織和個人參與扶貧。在貧困村這一扶貧“戰(zhàn)場”，形成了政府、市場、社會聯(lián)動發(fā)展的格局，企業(yè)、社會組織等社會力量進入后積極與村組織、合作社建立聯(lián)系，帶動貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保了穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展。

對不同主體扶貧手段和方式進行比較也可以發(fā)現(xiàn)，各主體相互合作也能在扶貧實踐中揚長避短、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)互助互利共贏。政府依靠行政手段自上而下的扶貧對于解決大范圍、集中性貧困問題卓有成效。但這種扶貧模式存在以下不足：一是傳統(tǒng)的政府扶貧模式奉行“授人以魚”的思想，扶貧手段行政化、扶貧內(nèi)容單一，存在精準(zhǔn)性差、行政偏好與實際需求不符、政府官員“尋租”以及政府職能錯位等不足[16]。二是自上而下的扶貧模式常常忽略復(fù)雜的致貧原因，難以滿足貧困群體的異質(zhì)性需求。對市場主體培育的重視程度不夠?qū)е路鲐毴狈Τ掷m(xù)性，返貧現(xiàn)象嚴重。缺乏對貧困主體內(nèi)生動力的激發(fā)還會助長貧困戶“等靠要”思想。三是單向?qū)ι县撠?zé)的政績考核和扶貧主體地位失衡導(dǎo)致“扶強不扶弱”的現(xiàn)象，以行政手段調(diào)配資源，扶貧資源使用的效率和公平性較低，扶貧邊際效益遞減，益貧性有限[17]。

市場機制是一種分散決策機制，將市場主體引入精準(zhǔn)扶貧是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。市場扶貧是一種以企業(yè)為主體的扶貧機制，在專業(yè)性和效率上更具優(yōu)勢。市場力量吸引貧困群體融入市場運作，依靠企業(yè)對接市場，進行協(xié)作和互動，提高了貧困戶自身脫貧能力，達到穩(wěn)定脫貧的效果。在扶貧開發(fā)中，政府積極動員市場力量參與，逐漸涌現(xiàn)了政府主導(dǎo)下多樣化的市場扶貧形式，既有傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等模式，也有新出現(xiàn)的政府購買服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧、電商扶貧等新模式。市場機制的引入也打破了政府對扶貧資源的壟斷，通過調(diào)動企業(yè)等市場力量廣泛參與扶貧，積極發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提升了資源配置效率，政府幫扶資源起到事半功倍的效果。

政府和市場在資源配置中都存在局限性。社會組織是調(diào)節(jié)政府和市場的中間力量，主要提供公益性服務(wù)，不以營利為目的，具有機動、靈活、精準(zhǔn)性好等特點。在國家強大的社會動員下，各類社會組織以多種多樣的形式積極參與扶貧實踐，涉及教育、醫(yī)療、技術(shù)、信息等諸多扶貧領(lǐng)域，如幸福工程、春雷計劃、青年志愿者支教等[18]。社會組織扶貧是一種微觀層面的扶貧，更加注重扶貧的可持續(xù)性，有利于解決邊緣性、深層次貧困問題[19]。社會組織扶貧有以下幾方面優(yōu)勢：一是社會組織發(fā)源于民間，是一種自下而上的貧困治理方式，更加注重貧困人口的實際需求，注重構(gòu)建符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r的貧困治理模式;二是社會組織扶貧注重調(diào)適貧困群體之間的發(fā)展差異性，重視培育貧困群體的參與積極性，關(guān)注貧困群體的能力建設(shè)，試圖建立一種貧困群體自我主動發(fā)展的環(huán)境，由“輸血式”向“造血式”不斷轉(zhuǎn)化，從“物質(zhì)扶貧”向“精神扶貧”過渡;三是社會組織扶貧強調(diào)行動主體在共同目標(biāo)引導(dǎo)下建立一種合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系，貧困治理體系內(nèi)部成員互相分享資源，分享發(fā)展成果，并通過互動協(xié)商解決問題和分歧，共擔(dān)風(fēng)險，創(chuàng)造更為寬廣的貧困治理空間[18]。

精準(zhǔn)扶貧突破了傳統(tǒng)政府強勢包攬的扶貧模式，憑借強大的國家能力，積極動員社會和市場力量參與扶貧，形成了強大的合力和推動力。市場和社會，是政府的“兩翼”，也是政府與貧困對象之間的“橋梁”，在扶貧開發(fā)中扮演著參與者、推動者、監(jiān)督者的角色，市場能夠優(yōu)化資源的優(yōu)先配置，極大地提高扶貧的效率，社會組織可以更好的瞄準(zhǔn)扶貧對象，實現(xiàn)資源的銜接。而且市場主體、社會組織參與扶貧開發(fā)與政府主導(dǎo)的扶貧模式形成了自上而下與自下而上相結(jié)合的有機互動，公共部門和私營部門間的“公私合作”能夠發(fā)揮企業(yè)、政府和社會組織等各參與者的比較優(yōu)勢，相互間的合作能夠優(yōu)化資源配置[20]。多種扶貧模式互補則創(chuàng)新了扶貧體制機制，有利于化解多源性貧困問題[19]，在關(guān)注資源分配公平性的同時能夠放大扶貧資源利用價值，提升扶貧效率，促進貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

3.投入保障

（1）人力保障。駐村工作隊作為中國共產(chǎn)黨長期以來的一種工作方式，是黨“走群眾路線”“密切聯(lián)系群眾”的制度化運作機制。以2015年5月6日《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》為標(biāo)志，開始了在全國范圍內(nèi)選派機關(guān)優(yōu)秀干部到貧困村任第一書記的實踐。第一書記是精準(zhǔn)扶貧從政策層面助力脫貧攻堅的重要保障，體現(xiàn)了因村派人精準(zhǔn)。作為國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會之間的重要“接點”，第一書記在開展工作的過程中實現(xiàn)了社會資源的廣泛動員，將分散在各個職能部門的項目、資金和貧困村的實際需求連接起來，構(gòu)建資源跨層級、跨部門流動的聯(lián)通渠道，確保扶貧資源能夠以一條正規(guī)化、合理化和制度化的渠道輸入鄉(xiāng)村，解決了資源供給與村莊需求不匹配的問題，改善了所在村的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀[21]。第一書記制度雖脫胎于常規(guī)的科層體制，通過國家權(quán)力貫徹實施，但卻以“一竿子插到底”式的“反官僚”做法推進扶貧工作，這樣既能利用原有的行政優(yōu)勢，又能緩解政府組織僵化的職能分工與避免官僚行政低效的弊端。另外，第一書記作為外生領(lǐng)導(dǎo)力入駐村莊，突破了以往只能上級動員下級，通過層級命令單線動員的結(jié)構(gòu)，強化了國家權(quán)力與地方社會的對接，保證了我國精準(zhǔn)扶貧在基層的執(zhí)行能力，也改變了村莊治理模式，形成了國家支持、村委主導(dǎo)、村民參與的村莊治理格局[22]，加強了基層組織建設(shè)，通過重建信任和再造權(quán)威，提升了村莊領(lǐng)導(dǎo)力，建立起集體行動的基礎(chǔ)，提升了村莊公共治理水平[23]。

（2）資金保障。資金保障是精準(zhǔn)扶貧推進的關(guān)鍵。政府具有強大的資源再分配能力，通過從源頭上不斷增加財政扶貧資金投入和加大扶貧資金統(tǒng)籌，加強財政扶貧資金管理頂層設(shè)計，發(fā)揮了投入主體和主導(dǎo)作用，確保在短時期內(nèi)集中和整合各類扶貧資金、項目與資源，通過行政科層網(wǎng)絡(luò)將扶貧工作推進到基層，使扶貧工作在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。財政專項制度為扶貧工作的巨量轉(zhuǎn)移支付提供了制度上的可能，讓更多的資源有效傾斜到扶貧領(lǐng)域，保障了資金供給。且中央財政專項扶貧資金將項目審批權(quán)限下放到縣級，財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，形成了“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局和統(tǒng)籌使用新機制，強化了扶貧資金使用效率[12]。扶貧資金配置的權(quán)力集中化，體現(xiàn)出社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢及黨執(zhí)政為民的決心[24]。

隨著扶貧工作的深入，需要更多的資金投入，單一的政府資金已難以滿足貧困群體需求，政府鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持，不斷增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，并吸引社會資金廣泛參與脫貧攻堅，不僅形成脫貧攻堅資金多渠道、多樣化投入，也在一定程度上彌補了以財政扶貧資金為主的政府行政執(zhí)行弱而導(dǎo)致的扶貧效果的不足。另外，扶貧資金的使用也不斷深化，財政扶貧資金的使用由“造血”向“輸血”轉(zhuǎn)變，新增資產(chǎn)收益扶貧等財政幫扶措施，資本市場、保險機構(gòu)對精準(zhǔn)扶貧的參與不斷深入，通過創(chuàng)新融資模式、拓展支持領(lǐng)域，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了強有力支撐。事實表明，在我國精準(zhǔn)扶貧的思路下，優(yōu)化財政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用、績效評價機制的同時，采取財政扶貧資金引導(dǎo)、發(fā)揮政府自身政策優(yōu)勢，與社會、市場主體互相配合，能夠解決政府資金、人力和物力資源的不足，也能充分發(fā)揮社會力量在扶貧工作的積極性和主動性。

4.監(jiān)督評估

（1）監(jiān)督評估。習(xí)近平總書記在2016年東西部扶貧協(xié)作座談會上的講話指出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)要真扶貧、扶真貧、真脫貧，關(guān)鍵在準(zhǔn)、實兩個字。一是領(lǐng)導(dǎo)工作要實，二是任務(wù)責(zé)任要實，三是資金保障要實，四是督察驗收要實?！皬膰缽膶崱蓖七M精準(zhǔn)扶貧，保證了貧困人口真正從根源上實現(xiàn)脫貧。中央專門制定了《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，督查以落實為導(dǎo)向，巡查以問題為導(dǎo)向，從正反兩方面抓典型，建立年度脫貧攻堅報告和督查制度，實施經(jīng)常性的督查巡查和最嚴格的考核評估。在責(zé)任落實方面，對落實不力的部門和地區(qū)追責(zé)，對未完成年度減貧任務(wù)的省區(qū)市黨政主要負責(zé)同志約談，對扶貧領(lǐng)域暴露的問題掛牌督辦、精準(zhǔn)督查、嚴肅問責(zé)追責(zé)。省對市地、市地對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村依次實行督查和問責(zé)。在資金使用管理方面，精準(zhǔn)扶貧的配套資金是專款專用，財政和相關(guān)部門對項目嚴格管理，建立了資金撥付、跟蹤管理和落實管理使用的責(zé)任機制，自上而下統(tǒng)一調(diào)度，并按照預(yù)算和條目嚴格審計，對違反扶貧資金管理使用的責(zé)任人員進行追究，集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)、揮霍浪費扶貧資金的從嚴懲處。在脫貧成效評估方面，采用了省際交叉考核、第三方評估、媒體暗訪、資金績效考核等一系列考核評估制，脫貧攻堅從關(guān)注減貧進度向關(guān)注脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變。高效的問責(zé)能力使得精準(zhǔn)扶貧的權(quán)力在陽光下運行，保障了扶真貧和真脫貧。第三方考核評估也有助于在工作考核中適當(dāng)引入約束、懲罰等負向激勵機制，激勵當(dāng)?shù)卣玫赝瓿擅撠毴蝿?wù)，確保脫貧過程扎實、脫貧結(jié)果真實。

（2）貧困退出。過去，我國從未設(shè)定過貧困退出機制。2013年《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》要求“研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發(fā)效果評估體系”。2015年，《決定》提出“抓緊制定嚴格、規(guī)范、透明的國家扶貧開發(fā)工作重點縣退出標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查辦法”。貧困退出至此成為精準(zhǔn)扶貧重要組成部分。2016年4月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，對貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相關(guān)要求做出規(guī)定，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧實事求是、真實可靠、保質(zhì)保量，不層層加碼、也不隨意降低標(biāo)準(zhǔn)的基本原則，對貧困退出進行核定。通過將貧困戶收入、支出、住房、身體狀況、教育等方面納入考核，實施多方面的考察驗收，確保貧困戶穩(wěn)定、有質(zhì)量的脫貧。脫貧驗收由當(dāng)?shù)卣疇款^，第三方機構(gòu)驗收，對貧困戶脫貧實行“雙認定”，須貧困戶戶主和驗收工作隊員及幫扶責(zé)任人在驗收表上共同簽字確認，以防止“被脫貧”。為了防止脫貧后返貧，實踐中設(shè)置了過渡期，在過渡期內(nèi)摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管，對退出的貧困人口保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，“扶上馬，送一程”。同時，建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施。而對于一些寧愿“等靠要”也不愿勞動致富，或者為了享受扶貧福利而不愿脫貧的貧困戶，則建立貧困戶退出的獎勵制度，對已符合退出條件的貧困戶，可根據(jù)扶貧成效給予獎勵，提高其退出的積極性。

三、精準(zhǔn)扶貧重要價值

（一）繼承和發(fā)展了馬克思主義反貧困理論

馬克思主義反貧困理論深刻影響了早期中國共產(chǎn)黨的反貧困思想和實踐[25]。同時，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義的反貧困理論，積極實施和推進扶貧政策，使我國減貧取得世界矚目的成績?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”是新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出，發(fā)展為了人民，這是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的根本立場，并一再強調(diào)“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求”。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央通過將社會主義的本質(zhì)與反貧困相結(jié)合，將馬克思主義反貧困理論與中國實際相結(jié)合，創(chuàng)造性地提出了具有中國特色的扶貧思想理論體系，確定了我國反貧困事業(yè)的戰(zhàn)略定位。我國扶貧實踐成功走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，蘊含著高度的馬克思主義理論自覺和強烈的中國特色社會主義偉大實踐色彩，極大地推動了馬克思主義反貧困理論中國化的歷史進程[26]。

習(xí)近平扶貧思想是馬克思反貧困理論中國化的最新理論成果，是運用馬克思主義立場、觀點、方法解決中國具體問題的成功典范，在繼承的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了創(chuàng)新[27]。一是馬克思主要關(guān)注勞動者貧困化，站在階級立場揭示等級沖突，中國的扶貧開發(fā)則關(guān)注全社會所有貧困者，扶貧瞄準(zhǔn)機制不斷調(diào)整，瞄準(zhǔn)單位不斷下沉，精準(zhǔn)扶貧關(guān)注的對象是在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下的全部貧困人口;二是馬克思主義反貧困理論主要關(guān)注勞工權(quán)利，精準(zhǔn)扶貧則從“兩不愁、三保障”入手保障貧困戶各項民生權(quán)利，包括對貧困戶生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、社會保障權(quán)全方位的維護與保障[28]。正是通過發(fā)揮舉國體制制度優(yōu)勢，才得以使我國精準(zhǔn)扶貧這項綜合的系統(tǒng)性工程如期實現(xiàn)目標(biāo)。

（二）推進了國家治理現(xiàn)代化進程

民為邦本，未有本搖而枝葉不動者。中國道路“以民為本”的治理思維使得統(tǒng)治者能夠吸取前人治理經(jīng)驗和教訓(xùn)，并根據(jù)不同條件和問題進行調(diào)適，且這種調(diào)適能夠給民眾提供自主性和積極性，從而創(chuàng)造更大的財富[29]。黨的十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理體系現(xiàn)代化的過程，是國家治理能力的總量和質(zhì)量不斷增長和提升的過程。政府治理的重心從促進經(jīng)濟增長為主，轉(zhuǎn)向改善收入分配、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理、脫貧攻堅等一系列更全面、也更艱巨的任務(wù)[30]。同時，市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，社會治理從一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)治理主體多元化、治理方式多樣化，企業(yè)、社會組織、私營部門等力量參與治理分擔(dān)了部分政府職能，使政府能夠更加集中力量發(fā)揮自身優(yōu)勢[31]。

貧困治理是國家治理的重要組成部分，是國家自上而下進行社會再動員、再組織和再塑造的過程，也是充分發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，內(nèi)在地成為國家治理體系的重要內(nèi)容。中國特色的貧困治理體系與國家治理相互促進、相互推動，脫貧攻堅的制度安排和實踐經(jīng)驗，有效推動了國家治理體系的進一步完善，推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)③。

（三）為世界貢獻了中國減貧經(jīng)驗

“治天下也，必先公，公則天下平矣。”與西方以福利救濟為主要特征的反貧困相比，中國貧困治理的政治邏輯從根本上有別于西方福利國家。精準(zhǔn)扶貧政策從整體上對待貧困問題，以貧困治理為抓手的福利分配是一種“人民福利”，通過精準(zhǔn)識別和動態(tài)調(diào)整保證了“小康路上一個都不能掉隊”。而且，中國的貧困治理是國家目標(biāo)，是基于“共同富?！焙汀叭鎸崿F(xiàn)小康社會”原則，在中央政府的強推動和地方政府的強配合下以舉國體制實施的“全生命周期”扶貧，脫貧攻堅不獲全勝決不收兵[24]。另外，在結(jié)合基本國情的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧涵蓋了對村莊和對個人與家庭的幫扶救助政策，不是簡單的社會救濟，而是通過產(chǎn)業(yè)幫扶等多元化方式提升貧困群體內(nèi)生發(fā)展能力，是全方位、綜合性、可持續(xù)的幫扶，也是迄今世界上規(guī)模最大、政策面最廣的減貧實驗，為貧困群體提供了所有可能擺脫貧困的渠道[32]。

消除貧困依然是當(dāng)今世界面臨的最大全球性挑戰(zhàn)，是各國人民追求幸福生活的基本權(quán)利。改革開放以來，中國使7億多人擺脫貧困，占全球減貧人口的70%以上，為世界減貧事業(yè)作出了重大貢獻。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和推動保證了扶貧政策的持久性與連續(xù)性。通過把貧困治理作為一項全國性的政策，對國家與社會進行全面動員，發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，取得了脫貧攻堅決定性勝利。中國扶貧歷程為全球減貧事業(yè)貢獻了中國智慧、中國方案，更為共建人類命運共同體貢獻了全球方案、全球智慧。

四、結(jié) 論

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中指出：“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的人間奇跡！”④正是通過充分發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢，對癥下藥、靶向治療，建立五級書記抓扶貧、層層落實責(zé)任制的貧困治理體系，打造政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局，形成跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的合力攻關(guān)機制，推動脫貧攻堅取得了決定性成就。精準(zhǔn)扶貧是以中國之制實現(xiàn)中國之治的有力例證，也是舉國體制的一個經(jīng)典范例。

“勝非其難也，持之者其難也?！泵撠氄辈皇墙K點，而是新生活、新奮斗的起點。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手，通過建立中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的農(nóng)村工作機制與五級書記抓鄉(xiāng)村振興的工作方式，鄉(xiāng)村振興成為全黨全社會的共同行動，舉國體制在落實這一重大戰(zhàn)略的過程中將再次充分彰顯社會主義制度的獨特優(yōu)勢。

[注 釋]

① 韓俊：究竟誰是貧困人口？今后扶貧不能再是糊涂賬，http：//news.163.com/17/0418/10/CIA3EQSH000187VE.html.

② 關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第1586號（農(nóng)業(yè)水利類156號）提案答復(fù)的函，http：//www.cpad.gov.cn/art/2018/12/24/art_2203_92384.html.

③ 打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是治理能力現(xiàn)代化的成功實踐，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/0410/c40531-31669331.html.

④ 習(xí)近平：在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-02/25/c_1127140240.htm.

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（責(zé)任編輯：張積慧）