張夢瑤

[摘 要]從馬克思主義城市化思想出發(fā)，通過梳理中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變，闡明中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)和必然性，進(jìn)一步總結(jié)中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐進(jìn)展，并分析當(dāng)前中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的實踐難題。最后，基于新發(fā)展理念視角提出今后一段時期中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑：以改革創(chuàng)新、多元開放、集約協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、公平共享為實踐內(nèi)核，注重提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、提升新型城鎮(zhèn)化資金保障能力、優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模及空間布局、加強(qiáng)國土空間規(guī)劃與管理、合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及公共資源。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化;新發(fā)展理念;高質(zhì)量發(fā)展;實踐路徑

[中圖分類號]F299.21;F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0075-06

黨的十八大以來，中國面臨著全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、外部環(huán)境不穩(wěn)定性增加以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出的復(fù)雜形勢。伴隨全面建成小康社會目標(biāo)的如期實現(xiàn)，我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要時期。城鎮(zhèn)化作為通往現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，蘊(yùn)藏著我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能[1]。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到60.60%、44.38%①，按照世界城市化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城市化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間。但是，慮及我國人口眾多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景，延續(xù)以往高消耗、高排放、高擴(kuò)張的傳統(tǒng)粗放外延型城鎮(zhèn)化模式，勢必會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險，不僅會降低城鎮(zhèn)化的綜合效益，還可能落入“中等收入陷阱”進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。為了突破現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，以習(xí)近平同志為核心的黨中央敏銳研判我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特征，提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為引領(lǐng)的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路?；诖?，本文從馬克思主義城市化思想出發(fā)，通過梳理中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變，闡明中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)和必然性，進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題，運用新發(fā)展理念探析中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑，以期為今后一段時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作提供參考。

一、中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)和必然性

（一）理論基礎(chǔ)：馬克思主義城市化思想

馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》以及《共產(chǎn)黨宣言》等著作中多次論及城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，并站在對資本主義城市化實踐的批判和未來城市發(fā)展構(gòu)想的基礎(chǔ)上揭示城鄉(xiāng)關(guān)系從分離、對立走向融合的歷史必然規(guī)律，其關(guān)系演變的實質(zhì)是人類生產(chǎn)與生活方式的城市化，而城市化最終服務(wù)于人的全面發(fā)展[2]。在考察城市化動力的來源上，馬克思和恩格斯認(rèn)為城市化的初始動力是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，根本動力是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速動力是商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的路徑上，馬克思和恩格斯認(rèn)為城鄉(xiāng)分離對立僅僅適應(yīng)于工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還不夠高的階段，消除城鄉(xiāng)之間的對立需要推動生產(chǎn)力極大發(fā)展以奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來使大工業(yè)盡可能在全國均衡分布以奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，廢除私有制為社會全體成員共享福利、全面發(fā)展提供制度保障[3]。同時，其指出通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠有效治理由城鄉(xiāng)對立所引起的環(huán)境污染[4]。馬克思和恩格斯關(guān)于城鄉(xiāng)融合的觀點表明城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)站在人全面發(fā)展的角度，大力發(fā)展生產(chǎn)力、激發(fā)市場主體活力、促進(jìn)社會合理分工，在發(fā)展中保障和改善民生，避免陷入資本主義城市化過程中因城鄉(xiāng)對立產(chǎn)生的“城市病”等弊端。這與“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化思想存在很大契合之處，成為其重要理論來源。

（二）必然性：中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變

中國化馬克思主義者在吸收馬克思和恩格斯關(guān)于城鄉(xiāng)融合觀點的基礎(chǔ)上，從人多底薄、農(nóng)業(yè)大國的實際出發(fā)，根據(jù)所處時期的關(guān)鍵問題和主要任務(wù)，在中國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)過程中對中國城鎮(zhèn)化進(jìn)行了不斷的探索和實踐，為走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路打下了堅實基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化的提法來看，我國不少鎮(zhèn)級行政單位的人口規(guī)模與國外小城市相當(dāng)[5]，但其城市化水平和質(zhì)量與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距[6]，人口不單向城市集聚并且向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為我國較長時期以來城市化發(fā)展的重要內(nèi)容，因而可視為具有中國特色的城鎮(zhèn)化特點。從中國城鎮(zhèn)化的建設(shè)歷程來看，我國經(jīng)歷了基于快速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和鞏固政權(quán)需求的高度集中經(jīng)濟(jì)計劃干預(yù)與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的蘇聯(lián)式城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，再至和平與發(fā)展時代背景下出于大力發(fā)展生產(chǎn)力需求而形成由市場和政府雙重推進(jìn)的中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)起步期，而后進(jìn)入社會主義制度國際危機(jī)與國內(nèi)供給過剩背景下以堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大內(nèi)需為導(dǎo)向的中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)堅守推進(jìn)期，邁入21世紀(jì)后，受全球資源環(huán)境惡化、能源危機(jī)加劇與國內(nèi)“三大差距”拉大的影響，我國進(jìn)入了以“以人為本、科學(xué)發(fā)展”為價值目標(biāo)的中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進(jìn)期[7]。

由于西方發(fā)達(dá)國家城市化與工業(yè)化是在資本主義市場經(jīng)濟(jì)體制下自然同步進(jìn)行的，而當(dāng)前中國正處在向高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性改革進(jìn)程中，且自身城市化已處于發(fā)達(dá)國家的“后工業(yè)化社會”時期，還需要把尚未完成的工業(yè)化、有待提高的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和已經(jīng)到來的信息化合并推進(jìn)，這使現(xiàn)階段中國特色城鎮(zhèn)化既明顯區(qū)別于資本主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的城市化和計劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市化，又創(chuàng)造出前所未有的新發(fā)展模式[8-9]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步明確提出以人為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，開啟了新階段中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之路——中國特色新型城鎮(zhèn)化道路[7，10]。從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的探索過程來看：2013年黨的十八屆三中全會首次明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，同年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上習(xí)近平總書記深入闡述了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，并鮮明指出“必須從我國社會主義初級階段的基本國情出發(fā)推進(jìn)城鎮(zhèn)化”;2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，確定了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”;2016年國務(wù)院出臺《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，進(jìn)一步提出要“樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質(zhì)量為關(guān)鍵，以體制機(jī)制改革為動力”;隨后著眼于鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化之間互促共生的關(guān)系，2019年中共中央、國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中強(qiáng)調(diào)“新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系要以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手”，這為推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展拓寬了思路。隨著黨中央、國務(wù)院相繼出臺一系列相關(guān)政策文件，中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖也愈加清晰。

二、中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐進(jìn)展與難題

（一）實踐進(jìn)展

在推動“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，中國特色新型城鎮(zhèn)化實踐取得了一些階段性成果。

1.新型城鎮(zhèn)化工作機(jī)制形成

國家發(fā)展改革委員會聯(lián)同有關(guān)部門分3批將兩個省246個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)[11]，并疊加農(nóng)村土地制度改革3項試點、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點等[10，12]，通過制定年度新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)形成了統(tǒng)籌推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化工作機(jī)制，充分釋放了改革協(xié)同共振效應(yīng)。

2.一億人口落戶城鎮(zhèn)目標(biāo)實現(xiàn)

通過加大戶籍制度改革力度、擴(kuò)大常住人口基本公共服務(wù)覆蓋面、深化“人地錢掛鉤”等配套政策，2019年常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率較2012年分別提高8個、9.08個百分點，且常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距較2012年下降1.08個百分點。目前，已推動1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口成為城鎮(zhèn)戶籍居民[13]。

3.以城市群為主體的城鎮(zhèn)化布局初步形成，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)

通過有序規(guī)劃城市群發(fā)展，“19+2”城市群格局基本建立，其中19個城市群以10.4%的國土面積承載約78%的人口、創(chuàng)造近90%的國內(nèi)生產(chǎn)總值[10-11]。分區(qū)域來看：2019年東部、中部、西部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為71.53%、57.37%、53.31%、62.43%，較2014年分別增長3.91個、6.82個、6.42個、2.47個百分點②，各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升，且東部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度有所減緩而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸協(xié)調(diào)。

4.城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，居民生活質(zhì)量明顯改善

城鄉(xiāng)居民收入消費差距有所減小，2020年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入比值、人均消費支出比值分別為2.56、1.97，較2014年分別下降6.91%、17.23%。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，2020年參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的人數(shù)分別達(dá)到54 244萬人、101 678萬人，較2014分別增加8.26%、223.31%。城鄉(xiāng)公共服務(wù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增強(qiáng)，2019年社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)較2014年分別增加21.18%、17.37%，2020年城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率分別達(dá)到79.8%、55.9%[14]，較2014年分別增加7.3個、28.4個百分點[15]，且二者普及率差距較2014年縮小21.1個百分點。

（二）實踐難題

我國是世界上最大的發(fā)展中國家且長期處于社會主義初級階段，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡與不充分既有區(qū)別又有聯(lián)系，區(qū)別在于發(fā)展不平衡強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)而發(fā)展不充分強(qiáng)調(diào)程度，聯(lián)系在于發(fā)展不充分會加劇發(fā)展不平衡，二者密切相關(guān)。這種矛盾和關(guān)系映射到我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展中表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分和城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡這兩方面問題。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分

從人口城鎮(zhèn)化水平來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。當(dāng)前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率16%左右，而這個缺口主要源于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工生活卻無法落戶形成的。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計：2015—2020年全國農(nóng)民工總量年均增長0.68%，其中外出農(nóng)民工人數(shù)年均增長0.15%，本地農(nóng)民工人數(shù)年均增長1.55%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量總體呈上升趨勢。但值得注意的是，受新冠肺炎疫情等因素的影響，2020年全國農(nóng)民工總量較上年下降1.8%，其中外出農(nóng)民工人數(shù)較上年下降2.7%，本地農(nóng)民工人數(shù)較上年下降0.4%，農(nóng)民工數(shù)量首次出現(xiàn)負(fù)增長。原因在于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不斷增加的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因未能及時市民化，導(dǎo)致其在面臨較大就業(yè)風(fēng)險沖擊時易返鄉(xiāng)回流[16]。這表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量尚未充分解決，農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化的潛力亟待深入挖掘。

從城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求來看，基礎(chǔ)設(shè)施、居民生活服務(wù)和公共服務(wù)行業(yè)投資增速減緩。2015—2020年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長10.35%，期間電力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)外商直接投資年均增長11.35%。但值得關(guān)注的是，2017年以后基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長速度急劇放緩至2.83%，電力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)外商直接投資在2019年和2020年持續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長。此外，2015—2020年居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)固定資產(chǎn)投資、外商直接投資年均增幅分別為-1.12%、-9.07%，同期公共管理、社會保障和社會組織固定資產(chǎn)投資年均增幅-4.77% 。這表明新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投入不充足，外資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平不高。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

從城鎮(zhèn)化規(guī)模及格局來看，大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大。就城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，2019年全國地級及以上城市中大城市及以上規(guī)模、中等城市、小城市的數(shù)量較2014年分別增加13.29%、減少10.20%、減少7.84%，而縣級及以下行政區(qū)劃中市轄區(qū)、縣級市、縣、鎮(zhèn)的數(shù)量較2014年分別增加7.58%、增加7.20%、減少7.16%、增加3%，這表明當(dāng)前我國大城市及以上規(guī)模城市發(fā)展相對過快而中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)育較緩慢。同時，小城鎮(zhèn)綜合承載能力不足也制約著城鎮(zhèn)化規(guī)模優(yōu)化。2019年全國縣城人口密度、人均生活用水量約為城市的0.8倍、0.7倍，但其人均生活用水量的增速（較2014年）卻是城市的2.13倍，說明以縣城為代表的小城鎮(zhèn)急需提升綜合承載能力來促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。就城鎮(zhèn)化格局而言，現(xiàn)階段我國區(qū)域城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出東高西低的空間分布特征，區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差距較大。2019年達(dá)到所屬東部、中部、西部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化平均水平的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）數(shù)量分別占其區(qū)域總數(shù)的30%、50%、50%、33.33%，表明我國東部、東北地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差異明顯，且中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有較大上升空間。

從生態(tài)環(huán)境和文化傳承狀況來看，資源能源消耗及環(huán)境污染治理壓力大、城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏文化特色。就資源能源消耗壓力而言，2019年全國城市建成區(qū)面積較2014年增長21.18%，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供給壓力日益增大。同時，我國能源消費需求也迅速增長，能源發(fā)展可持續(xù)性凸顯不足。2018年我國人均生活能源消費量較2014年增長25.43%，但能源消費結(jié)構(gòu)仍處于低可持續(xù)水平，至2020年清潔能源消費量僅占能源消費總量的24.30%，不及煤炭消費比重的一半。就環(huán)境污染治理水平而言，2019年我國工業(yè)污染治理投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.06%，較2014年下降0.09個百分點，2020年我國城市空氣質(zhì)量監(jiān)測達(dá)標(biāo)率僅59.9%，仍有近一半監(jiān)測城市的空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。這表明現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍不相協(xié)調(diào)。就城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)貌而言，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展缺少鮮明的地域特色，部分地區(qū)甚至存在城市發(fā)展模式趨同、文化傳承缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)“千城一面”“千樓一面”[17]。地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動力不足，不僅阻礙了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化效益的提升，還抑制了整體城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大、公共資源配置尚不均衡。2019年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入比值為2.64，其中城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民工資性收入比值為3.88、財產(chǎn)凈收入比值為11.64，這表明城鎮(zhèn)居民收入水平較農(nóng)村居民仍然偏高，特別是財產(chǎn)凈收入、工資性收入差距加重了二者可支配收入的不平衡。此外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給相比城鎮(zhèn)仍然落后薄弱。2019年每千城市人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)是農(nóng)村的1.83倍。截至2020年底，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率較城鎮(zhèn)地區(qū)還相差23.9個百分點。

三、中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑

我國社會主要矛盾新轉(zhuǎn)變對城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑提出了新要求，2016年2月習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的會議上強(qiáng)調(diào)“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)”。雖然新發(fā)展理念源于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的客觀需要，但是世界各國的經(jīng)驗表明城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)且互為因果[18]，因此用新發(fā)展理念指引中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有充分的合理性和必要性。其中，對照“創(chuàng)新、開放”理念著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分問題，對照“協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡問題。

（一）以改革創(chuàng)新為驅(qū)動，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量

由于我國較長時期內(nèi)實行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度且社會福利緊緊依附于戶籍，這使未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)需求無法得到正常滿足，同時，這部分人的收入層次普遍偏低、就業(yè)狀況不穩(wěn)定，在收入與生存壓力疊加下其消費能力自然受到抑制，因而保有巨大的消費潛力待激活。因此，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量是釋放該潛力最直接有效的方式，但重點在于如何通過關(guān)鍵領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，有序合理地推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿自由到城市落戶，并使其就業(yè)能力得到提升。具體而言，需要從以下幾點著手：一是深化戶籍制度改革促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。全面取消中小城市落戶限制、推動大城市及以上規(guī)模城市基本取消重點人群落戶限制;簡化非戶籍人口落戶城市的審批手續(xù)及流程;以居住證制度為載體，根據(jù)未落戶常住人口所在地的基本公共服務(wù)需求逐步擴(kuò)大其基本公共服務(wù)享有范圍等。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障落戶城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益。探索有償退出農(nóng)村合法權(quán)益的路徑、合理放活進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實現(xiàn)形式等。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，合理分擔(dān)改革成本和分享改革收益。通過細(xì)化財政資金支持、完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)分配等配套政策，促進(jìn)中央與地方政府之間的改革激勵相容;借鑒龍港市“共同開發(fā)，共同受益”的城鎮(zhèn)化模式，探索中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口三者之間的市民化成本分擔(dān)模式等。四是推動土地利用法規(guī)與住房供給制度銜接，為低收入人群提供可負(fù)擔(dān)住房。有研究表明：農(nóng)民工在城市擁有品質(zhì)住房的最大障礙是經(jīng)濟(jì)承受能力而不是居留權(quán)[19]。政府可以通過完善土地利用法規(guī)，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商對現(xiàn)有老舊城區(qū)、廢棄建設(shè)用地進(jìn)行改造以增加保障性住房供給，發(fā)展規(guī)范化住房租賃市場，完善長租房政策等。五是大力實施以滿足市場需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的質(zhì)量。農(nóng)村剩余勞動力結(jié)構(gòu)性短缺[20]是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市穩(wěn)定就業(yè)的重要因素，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行有針對性、系統(tǒng)化的就業(yè)技能培訓(xùn)，不僅有利于加快其工資增長速度，也有助于擴(kuò)大中等收入群體，帶動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（二）以多元開放為協(xié)助，提升新型城鎮(zhèn)化資金保障能力

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要投入大量資金，在中央政府財政資金分配有限情況下，如何提升地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金保障能力，關(guān)系著中國特色新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。同時，隨著對外開放持續(xù)擴(kuò)大，如何在高水平對外開放中利用外資助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也是一個值得深入思考的問題。具體而言，需要從以下幾點著手：一是拓寬城鎮(zhèn)化資金來源渠道，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險。通過構(gòu)建多元可持續(xù)投融資模式，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，轉(zhuǎn)變依靠單一財政轉(zhuǎn)移支付、舉債擔(dān)保、土地財政等低效的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，如：設(shè)立城鎮(zhèn)化政府引導(dǎo)資金、推動地方投融資平臺公司轉(zhuǎn)型經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)計以股權(quán)、債權(quán)組合的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方式、推廣政府社會資本合作模式，探索新增政府債務(wù)全口徑納入預(yù)算管理的規(guī)范化舉債管理機(jī)制等[21]。二是發(fā)揮東部與中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，提高外資利用質(zhì)量。有研究表明：在對外開放過程中，外資成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要驅(qū)動力，并在一定程度上影響著我國城鎮(zhèn)化水平的空間格局[18]。對此，城鎮(zhèn)化水平較高的東部地區(qū)應(yīng)當(dāng)更加注重外資引入質(zhì)量，通過吸收外資隱含的技術(shù)與管理經(jīng)驗發(fā)揮其溢出效應(yīng)，推動當(dāng)?shù)匕l(fā)展先進(jìn)產(chǎn)業(yè)。而城鎮(zhèn)化水平較低的中西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過整合優(yōu)質(zhì)資源、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平營造良好的投資建設(shè)環(huán)境，吸引外商企業(yè)投資并引導(dǎo)其聯(lián)動本地企業(yè)共同發(fā)展綠色高附加值的二、三產(chǎn)業(yè)，減少外資對經(jīng)濟(jì)的不利影響。

（三）以集約協(xié)調(diào)為標(biāo)尺，優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模及空間布局

城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力密切相關(guān)，當(dāng)城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力不相適應(yīng)時，會產(chǎn)生“城市病”、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量下降等問題，累及城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)以集約高效為準(zhǔn)則，注重平衡城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力之間的關(guān)系。同時，城市的空間分布對城市規(guī)模收益具有顯著影響，即處于鄰近城市組成的空間結(jié)構(gòu)中，單個城市（或鎮(zhèn)）規(guī)模收益會發(fā)生很大改變，尤其是與大城市相鄰能夠享受到產(chǎn)業(yè)集聚在城市間的溢出效應(yīng)，提高其經(jīng)濟(jì)效益[22]。所以，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中還應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮城市集聚的空間經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。具體而言，需要從以下幾點著手：一是節(jié)約集約利用資源，促進(jìn)產(chǎn)城融合。通過節(jié)約集約利用能源、水和土地等資源提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)集聚來吸引人口集聚，使人口分布與產(chǎn)業(yè)分布相協(xié)調(diào)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展活力。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，以縣城為重要載體。通過評估城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)綜合承載能力，采用“擴(kuò)權(quán)”或“撤并”調(diào)整其行政建制以適應(yīng)實際發(fā)展需要。發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要載體作用，對其公共基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基地配套設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行提質(zhì)增效。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，促進(jìn)城市間協(xié)同發(fā)展。以區(qū)域中心城市和城市群作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間形態(tài)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的綜合承載能力，推動建設(shè)一體化程度高、協(xié)同效應(yīng)明顯的現(xiàn)代化中心城市、都市圈和城市群，以中心城市帶動區(qū)域發(fā)展，依托大都市圈聯(lián)動城市群發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。

（四）以“綠色發(fā)展”為底色，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃與管理

中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明、環(huán)境宜居、歷史文脈傳承的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化建設(shè)要以科學(xué)的城市規(guī)劃為底圖，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)相融合。具體而言，需要從以下幾點著手：一是建立完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵和約束機(jī)制，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線。通過建立健全多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行激勵約束并舉的保護(hù)，如：針對城鎮(zhèn)化過程中大量占用耕地的現(xiàn)象，在堅持“占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)上推動建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償和損害賠償機(jī)制[23]，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田劃定底線，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)相協(xié)調(diào)。二是強(qiáng)化城市設(shè)計、數(shù)字科技等科學(xué)手段在國土空間規(guī)劃管理中的運用。城市規(guī)劃對城市發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用，以城市生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀為建設(shè)目標(biāo)，利用計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感等信息化技術(shù)對城鎮(zhèn)土地利用、能源消耗、環(huán)境污染等監(jiān)測目標(biāo)實施精細(xì)化管治，將城鄉(xiāng)自然人文景觀與城鎮(zhèn)化建設(shè)相融合[24-25]，避免“千篇一律”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)健康發(fā)展。

（五）以公平共享為宗旨，合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及公共資源

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的最高階段，充分體現(xiàn)了發(fā)展成果由人民共享的理念，這與中國特色新型城鎮(zhèn)化道路強(qiáng)調(diào)“以人為核心”的精神相通，也符合社會主義的根本目標(biāo)。因此，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使廣大農(nóng)民能夠公平參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、共享城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。具體而言，需要從以下幾點著手：一是暢通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動渠道，引導(dǎo)城市要素入鄉(xiāng)促發(fā)展。通過明晰農(nóng)村各類資產(chǎn)權(quán)屬、豐富權(quán)能，利用市場機(jī)制有效盤活農(nóng)村資源要素，如，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地租賃、自然資源有償使用等;進(jìn)一步采用激勵機(jī)制促進(jìn)城市工商資本、人才等要素入鄉(xiāng)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如，通過城市工商資本與村集體公平協(xié)商建立完善的產(chǎn)業(yè)合作利益分配機(jī)制，依托鄉(xiāng)村特色利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、閑置宅基地帶動農(nóng)村剩余勞動力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電商、旅游、文創(chuàng)等二、三產(chǎn)業(yè);實行財稅信貸優(yōu)惠、入股獎補(bǔ)等政策吸引涉農(nóng)科研院所、高校和企業(yè)與農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體建立農(nóng)產(chǎn)學(xué)研一體化合作，充分發(fā)揮人才、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，引導(dǎo)專業(yè)農(nóng)戶利用農(nóng)村承包地從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二是合理配置公共資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。推動優(yōu)質(zhì)公共資源向農(nóng)村傾斜、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡配置，健全城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系;加快推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來源于2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。本文中的數(shù)據(jù)，除了已經(jīng)標(biāo)注來源及不需要特殊說明的外，均來自于歷年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報及《中國統(tǒng)計年鑒》。

② 受數(shù)據(jù)獲取限制，文中分區(qū)域年度城鎮(zhèn)化率由各區(qū)域所含省份的年度常住人口城鎮(zhèn)化率計算均值所得，其中東部、中部、西部、東北四大區(qū)域采用國家統(tǒng)計局的劃分方法。

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（責(zé)任編輯：張夢楠）