梅雪娟

摘 要：為強(qiáng)化低保檔案管理，2008年國(guó)家檔案局與民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》，明確提出低保檔案管理采取“分級(jí)負(fù)責(zé)、基層為主”原則，并提出低保檔案管理流程及規(guī)范管理要求，為城鄉(xiāng)低保檔案管理提供了根本遵循。本文詳細(xì)分析了城鄉(xiāng)低保檔案特點(diǎn)以及管理原則，并基于其特點(diǎn)和原則，提出了做好城鄉(xiāng)低保檔案管理的切入點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，對(duì)執(zhí)行低保檔案管理原則，規(guī)范低保檔案管理具有積極意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)低保檔案;檔案管理原則;執(zhí)行

概述

目前，國(guó)家為城市低保建立“三條保障線”：失業(yè)保險(xiǎn)、國(guó)企下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障等[1 ]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，我國(guó)低保人數(shù)達(dá)4426萬(wàn)人，其中，農(nóng)村低保人數(shù)3621萬(wàn)人，城市低保人數(shù)805萬(wàn)人。其中，四川省城市、農(nóng)村低保人數(shù)均排名第一，分別為679295人和3737354人。由縣級(jí)人民政府民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處及居（村）委員會(huì)在城鄉(xiāng)最低生活保障資格審核、認(rèn)定及動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等歷史記錄，即城鄉(xiāng)低保檔案。為強(qiáng)化低保檔案管理，2008年國(guó)家檔案局與民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》，明確提出低保檔案管理采取“分級(jí)負(fù)責(zé)、基層為主”原則，并提出低保檔案管理流程及規(guī)范管理要求，為城鄉(xiāng)低保檔案管理提供了根本遵循。

1 城鄉(xiāng)低保檔案特點(diǎn)

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》的相關(guān)規(guī)定和要求，城鄉(xiāng)低保檔案是在落實(shí)最低生活保障制度過(guò)程中產(chǎn)生的。廣義而言，凡是在城鄉(xiāng)低保政策的執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的資料均屬于低保檔案管理范疇[2 ];狹義而言，則縣級(jí)民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處、農(nóng)村或社區(qū)居委會(huì)在最低生活保障審核、審批及日常管理中所產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的資料，均屬于低保檔案管理范疇[3 ]。

1.1 管理對(duì)象的廣泛性

從城市、農(nóng)村低保的認(rèn)定對(duì)象來(lái)看，納入低保管理的對(duì)象涉及家庭人均可支配收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，且基本無(wú)收入的家庭，以及家庭成員完全喪失勞動(dòng)能力的情形。主要涉及的對(duì)象十分廣泛，例如，城鄉(xiāng)“三無(wú)人員”（無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人）、貧困人員、失業(yè)、貧困未就業(yè)、困難職工，以及其他領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或最低工資，家庭月收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的人員，等等[4 ]。可見(jiàn)，城鄉(xiāng)低保檔案管理的對(duì)象具有廣泛性、復(fù)雜性，納入低保政策范疇、享受低保待遇的人員，在其審核、認(rèn)定和批準(zhǔn)等管理過(guò)程中所產(chǎn)生的檔案均應(yīng)納入管理范疇。

1.2 管理內(nèi)容的動(dòng)態(tài)性

低保檔案的管理始終處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程之中。目前，我國(guó)低保認(rèn)定是以家庭為單位，低保檔案的建檔也以戶為單位[5 ]。當(dāng)城鄉(xiāng)居民家庭收入達(dá)到低保范圍后，即可申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)部門審核認(rèn)定后，便可作為低保戶，在此過(guò)程中產(chǎn)生的檔案資料應(yīng)為低保檔案管理范圍。隨著城鄉(xiāng)低保家庭經(jīng)濟(jì)收入的增加，若其收入超過(guò)了低保保障標(biāo)準(zhǔn)和范疇，應(yīng)及時(shí)對(duì)低保戶予以核銷，低保檔案管理與之保持動(dòng)態(tài)的一致性。因此，低保檔案的建檔及管理伴隨著低保戶的認(rèn)定、管理及注銷的變化而變化。

1.3 管理主體的多級(jí)化

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》的規(guī)定可知，在我國(guó)，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保檔案管理的主體主要有縣（區(qū)）級(jí)民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處），以及村組（居委會(huì)）三個(gè)不同層級(jí)[6 ]。采取的是“分層負(fù)責(zé)、基層為主”的管理原則。低保檔案的管理原則與當(dāng)前的低保認(rèn)定及管理業(yè)務(wù)密切相關(guān)，即，實(shí)行的是分層審批負(fù)責(zé)制。低保戶申請(qǐng)人首先需要向村組（居委會(huì)）遞交相關(guān)證明材料，經(jīng)過(guò)初審合格后，再報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）提出明確的復(fù)審意見(jiàn)，最終再交由縣（區(qū)）級(jí)民政部門最終審批決定。所以，村組（居委會(huì)）保存的低保檔案資料最多，也是最為原始的。

2 城鄉(xiāng)低保檔案管理原則

目前，城鄉(xiāng)低保檔案管理的基本原則為：

2.1 分級(jí)管理、基層為主原則

從低保業(yè)務(wù)辦理的流程來(lái)看，城鄉(xiāng)低保檔案管理首先需要堅(jiān)持的原則，便是分級(jí)管理、基層為主。即，由縣（區(qū)）級(jí)民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村組（居委會(huì)）三級(jí)管理，以村組（居委會(huì)）管理為主。詳言之，就是村組（居委會(huì)）負(fù)責(zé)初始低保戶申請(qǐng)資料審批表、低保金發(fā)放表、入戶調(diào)查資料等初始低保認(rèn)定基礎(chǔ)性資料;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）則負(fù)責(zé)對(duì)村組（居委會(huì)）提交的低保申請(qǐng)審批表、低保家庭備案表、低保金領(lǐng)取匯總登記表，以及低保戶個(gè)人材料等一并收集管理;納入縣（區(qū)）民政部門歸檔范疇的包括低保對(duì)象申請(qǐng)審批表、備案表、停止低保待遇通知書、低保金發(fā)放花名冊(cè)等相關(guān)資料。

2.2 動(dòng)態(tài)管理、實(shí)時(shí)更新原則

低保制度的出臺(tái)和實(shí)施，旨在保障城鄉(xiāng)最低收入者的基本生活，是一項(xiàng)民生、民心工程。低保對(duì)象的認(rèn)定及核銷都有著嚴(yán)格的程序，做好低保檔案管理也需要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理、實(shí)時(shí)更新的原則，堅(jiān)持“一戶一號(hào)”，以戶為單位建檔，在低保對(duì)象戶遞交的申報(bào)材料獲得審批后，實(shí)行“一戶一號(hào)”動(dòng)態(tài)管理。并且，需要檔案管理部門密切關(guān)注低保對(duì)象戶的家庭收入變化情況，對(duì)其低保檔案實(shí)時(shí)做好變更處理，隨時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的資料，一旦低保戶停保后，其歸檔資料無(wú)須永久保存。

2.3 雙軌制與單軌制并行原則

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，城鄉(xiāng)低保業(yè)務(wù)中產(chǎn)生了大量的電子檔案資料，由民政部研發(fā)和推廣使用的“低保管理系統(tǒng)”軟件得以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣和使用，產(chǎn)生了大量的電子低保檔案。與此同時(shí)，低保對(duì)象遞交的初始申報(bào)紙質(zhì)資料也需要進(jìn)行收集和整理，對(duì)此，既要堅(jiān)持雙軌制原則，做好紙質(zhì)低保檔案與電子低保檔案的同步收集、整理和歸檔，也需要朝著單軌制方向發(fā)展。電子低保檔案的效力與紙質(zhì)低保檔案具有同等性，嚴(yán)格按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)其進(jìn)行收集和整理。目前條件下，應(yīng)堅(jiān)持雙軌制與單軌制并存原則，同步做好電子低保檔案與紙質(zhì)低保檔案的管理。