葉敬忠 陳 諾

伴隨脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，我國絕對貧困和區(qū)域性整體貧困問題得到了歷史性的解決。這一階段性目標的實現(xiàn)具有里程碑式意義：意味著我國的貧困治理議程由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，“三農(nóng)”工作重點從集中力量脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興，奮斗目標從全面建成小康社會轉(zhuǎn)向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。這些重大歷史轉(zhuǎn)向的時間節(jié)點盡管直指當下，但中共中央、國務(wù)院早在發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央一號文件)時即有謀劃，在具體部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，提出“做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接”(1)中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2018-02-04)[2021-01-25]. http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。，并在此之后反復強調(diào)二者有效銜接的重要性和緊迫性，督促地方提前謀劃，有條件的地區(qū)先行先試(2)實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，總書記這樣論述.求是網(wǎng).(2021-03-25)[2021-04-25].http:∥www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2021-03/25/c_1127254612.htm。。

“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接”的頂層話語一經(jīng)釋放，便迅速引發(fā)黨政機關(guān)干部、基層工作者、專家學者、媒體記者等社會各界的熱切關(guān)注與討論。尤其是2020年以來，相關(guān)議題的討論呈現(xiàn)井噴式增長。據(jù)國家鄉(xiāng)村振興局介紹，2020年其共承辦建議提案405件，其中“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的話題關(guān)注度位列前三(3)國家鄉(xiāng)村振興局：堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線.人民網(wǎng).(2021-03-02)[2021-04-25].http:∥finance.people.com.cn/n1/2021/0302/c1004-32040723.html。。無論具體內(nèi)容為何，紛至沓來的討論熱議意味著二者有效銜接的必要性與緊迫性已成為社會共識。具體而言，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的必要性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在空間和時間視角下，一方面這一重大轉(zhuǎn)向關(guān)系到構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，同時也是世界各國在探索鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的必然選擇[1]；另一方面從歷史長維度來看，這一轉(zhuǎn)向是我國“三農(nóng)”工作階段性任務(wù)演進的具體表現(xiàn)[2]，深刻嵌入我國現(xiàn)代化發(fā)展進程之中。二是在理論和實踐視角下，一方面脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間復雜的內(nèi)在邏輯關(guān)系使得二者必然要通過有效銜接的過程來擬合“兩面”于“一體”；另一方面理論擬合的困境也在基層實踐中日益凸顯，高返貧風險、“政策懸崖”和“福利依賴”等絕對貧困治理過程中的遺留問題以及基層“兩張皮”運作的實踐傾向與銜接實踐零散化的困境普遍存在[3-4]。因此，亟須通過二者的有效銜接為鞏固拓展脫貧攻堅成果奠定基礎(chǔ)，同時為健全促進鄉(xiāng)村振興的體制機制和政策體系留出窗口期[5]。

2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，也是我國從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興過渡期的第一年。截至目前，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的議題之下已存有諸多論述。從論述內(nèi)容來看，既有自上而下的頂層謀劃布局、自下而上的基層經(jīng)驗總結(jié)，又有由表及里的學理性思考。前期形成的豐富的討論成果在一定程度上為中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》(以下簡稱《意見》)提供了政策參考。鑒于《意見》對過渡期內(nèi)領(lǐng)導體制、工作體系、發(fā)展規(guī)劃、政策舉措、考核機制等方面的有效銜接已作出具體指導，當下亟須對前期已有的研究和討論進行全面梳理與歸納，為后續(xù)討論與研究指明有待補充和值得關(guān)注的新方向。

一、頂層謀劃：話語切換與戰(zhàn)略部署

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調(diào)要堅持把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。作為不同階段解決“三農(nóng)”問題的兩大重要戰(zhàn)略，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興早已結(jié)成唇齒相依的關(guān)系，不斷同頻見諸中央政策文件及規(guī)劃、會議講話、工作指示以及中央領(lǐng)導的地方考察講話。從兩大戰(zhàn)略的三年交匯期(2018—2020年)到五年過渡期(2021—2025年)，頂層話語完成了從“協(xié)同推進”到“有效銜接”的切換過程，并相應地作出了一系列制度設(shè)計和工作安排。頂層話語與行動部署從國家整體戰(zhàn)略的角度出發(fā)，回答了“為什么要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”以及“如何在宏觀方向上實現(xiàn)有效銜接”的問題。

(一)話語切換：從協(xié)同推進到有效銜接

黨的十九大明確把精準脫貧列入決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一，同時也首度提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，將其納入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的國家級七大戰(zhàn)略之一。2018年，中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》相繼發(fā)布，我國由此步入脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的交匯期。在兩大戰(zhàn)略交匯期內(nèi)，無論是關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性謀劃和階段性部署，還是關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政策意見，“脫貧攻堅”與“鄉(xiāng)村振興”總是相伴出現(xiàn)，二者的關(guān)系在多種場合下被反復強調(diào)。例如，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》提出“脫貧攻堅期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅……以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成果”(4)中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2018-08-19)[2021-01-25]. http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm。；《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》要求“把打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合相互促進”(5)中共中央 國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2018-09-26)[2021-01-25].http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm。；2019年中央一號文件《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出要“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果”(6)中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2019-02-19)[2021-01-25].http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm。；等等。這一系列政策安排都旨在強調(diào)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅不是兩相脫節(jié)的關(guān)系，而是有機結(jié)合的統(tǒng)一體。盡管交匯期內(nèi)二者的銜接問題早已被提及，但此階段的工作重點是保持脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興“協(xié)同推進”，集中資源為貧困地區(qū)走向鄉(xiāng)村振興打牢基礎(chǔ)，以縮小貧困農(nóng)村與非貧困農(nóng)村的發(fā)展差距。

進入2020年，中央一號文件明確要求“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見”(7)中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2020-02-05)[2021-03-16]. http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474884.htm。。習近平總書記在地方考察講話中多次強調(diào)要鞏固拓展脫貧成果，并數(shù)次提及落實“四個不摘”、保持幫扶政策總體穩(wěn)定、健全完善防止返貧長效機制。2020年10月17日，習近平總書記對脫貧攻堅工作作出重要指示，將二者的有效銜接完整地表述為“鞏固拓展攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”(8)習近平對脫貧攻堅工作作出重要指示強調(diào) 善始善終 善作善成 不獲全勝決不收兵 李克強作出批示.新華網(wǎng).(2020-10-17)[2021-03-16].http:∥www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-10/17/c_1126623047.htm。，并在十九屆五中全會上正式提出“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”(9)中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報.新華網(wǎng).(2020-10-29)[2021-04-16].http:∥www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm。，此后該表述被統(tǒng)一沿用于中央會議、國家級發(fā)展論壇等多個公開活動中，強化了鞏固拓展脫貧成果的緊迫性與重要性。2021年，《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》(2021年中央一號文件)、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《2021年政府工作報告》皆將“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”作為重要章節(jié)和內(nèi)容詳細闡述。2021年3月22日，專門針對二者有效銜接的具體指導性政策文件《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》(成文時間為2020年12月16日)正式對外發(fā)布。在過渡期內(nèi)，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層話語正式形成，此階段重點關(guān)切有效銜接的要求和內(nèi)容，繼續(xù)重點幫扶脫貧地區(qū)通過鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成果，以進一步縮小城鄉(xiāng)差距。

從頂層話語的發(fā)展脈絡(luò)和具體內(nèi)容來看，黨中央和中央政府對于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接早有前瞻性的布局思考，且基于社會主義本質(zhì)要求、社會主要矛盾變化、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家全局等方面說明二者有效銜接的必要性和緊迫性。值得關(guān)注的是，頂層話語實際上由明暗雙線構(gòu)成，就嚴格的階段劃分而言，“脫貧攻堅”的政策話語已成為過去時，明線上將以“鄉(xiāng)村振興”取而代之，整體上瞄準城鄉(xiāng)差距，但實際上鞏固脫貧成果防止返貧、進一步縮小脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)的發(fā)展差距，依然是過渡期內(nèi)的首要任務(wù)，也是實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的底線要求。

(二)戰(zhàn)略部署：制度設(shè)計與工作安排

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層話語正式形成于2020年，并通過會議講話、政策文件等不斷傳遞和強化其豐富的內(nèi)涵，相應地產(chǎn)生了國家層面的行動部署以及自上而下的響應落實。

首先，在制度設(shè)計上主要從推進次序、推進機構(gòu)和推進原則三方面部署。第一，在推進次序上采取分階段、分梯次推進的策略。自中央提出“有效銜接”后，設(shè)置合理的過渡期幾乎成為當時學界普遍的呼聲[6-7]。習近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議上首次宣布， “黨中央決定，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期”(10)習近平出席中央農(nóng)村工作會議并發(fā)表重要講話.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2020-12-29)[2021-04-16]. http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-12/29/content_5574955.htm。，這也被正式寫入2021年中央一號文件。5年過渡期的設(shè)置，是黨中央綜合考慮國際發(fā)展的不確定性、國內(nèi)發(fā)展的不平衡性、貧困的動態(tài)性所做出的科學決策[8]，保證了鞏固拓展脫貧成果的時間。有實證研究顯示，不同時序脫貧縣(市)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)同度及其所處的協(xié)同階段差異非常顯著[9]，因此分梯次推進十分必要。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的總體布局，即引領(lǐng)區(qū)、重點區(qū)和攻堅區(qū)梯次推進，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接也要求確立國家級和地方級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，以繼續(xù)鞏固脫貧成果為第一要務(wù)。第二，將國務(wù)院扶貧辦整體改組為國家鄉(xiāng)村振興局作為推進機構(gòu)。扶貧辦整體改組而非重新組建班子，意在更好地實現(xiàn)過渡期內(nèi)國務(wù)院扶貧辦內(nèi)部工作的繼承與銜接(11)馬瑾倩.國家鄉(xiāng)村振興局今日正式掛牌，八問詳解新機構(gòu).新京報.(2021-02-25)[2021-04-25]. https:∥m.bjnews.com.cn/detail/161424263915169.html。。國家鄉(xiāng)村振興局局長王正譜在上任后的首次發(fā)文中指出，“把做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接作為最緊迫的任務(wù)”，同時強調(diào)“把鞏固拓展脫貧攻堅成果作為鄉(xiāng)村振興部門第一位的政治任務(wù)，擺到頭等重要的位置來抓”[10]。國家鄉(xiāng)村振興局成立后，各地開展了相應的機構(gòu)改革，省、市、縣級鄉(xiāng)村振興局陸續(xù)成立。第三，繼續(xù)借鑒和發(fā)揮脫貧攻堅的經(jīng)驗和精神。習近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上總結(jié)和提煉了脫貧攻堅取得全面勝利的重要經(jīng)驗和脫貧攻堅精神，這些經(jīng)驗充分體現(xiàn)在《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》的主要原則之中。

其次，在工作安排上主要以《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》為根本遵循。圍繞“如何鞏固拓展脫貧成果”，《意見》對建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制、健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制提出了具體要求。圍繞“如何實現(xiàn)有效銜接”，《意見》對包括產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)在內(nèi)的重點工作銜接、政策銜接、領(lǐng)導體制與工作機制銜接作出了具體安排。圍繞黨中央的決策部署，各地方因地制宜地制定了各種關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的措施，同時中央各部委也陸續(xù)發(fā)布相關(guān)政策部署(見表1)。

表1 中央部委發(fā)布的有關(guān)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策文件

綜觀我國關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層謀劃，有兩點值得特別關(guān)注。一是從橫向部署看，鞏固拓展脫貧成果、防范返貧風險在我國關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層謀劃中占據(jù)首要地位。無論是在話語表述還是行動部署中，剛脫貧出列的低收入人口、欠發(fā)達地區(qū)仍然是重點關(guān)注的對象。二是從縱向發(fā)展看，從頂層話語首次提出到指導意見正式出臺，長時段的時間留白為社會各界，尤其是來自基層實踐的反饋聲音留足了表達空間。因此，頂層謀劃的形成過程盡管外顯為自上而下的話語傳遞和戰(zhàn)略部署，卻也是自下而上的經(jīng)驗反饋和各界建言獻策的過程。

二、基層實踐：話語解讀與現(xiàn)實反饋

自中央提出“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接”以來，各級黨政機關(guān)干部以及來自國家智庫的專家學者紛紛對頂層話語作出延伸解讀，先行先試的基層探索也有序鋪開，用行動實踐摹畫了有效銜接的地方樣本，由此構(gòu)成了媒體報刊和案例研究的主要素材。這些素材從基層實踐的角度出發(fā)，具體呈現(xiàn)了“什么是實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，回答了“如何在微觀實踐上實現(xiàn)有效銜接”的問題。

(一)話語解讀：概念理解與內(nèi)容拓展

理念先行于實踐，對頂層話語的合理解讀能夠為實踐探索提供思想引領(lǐng)，因此對“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的解讀以傳播范圍廣泛的媒體報刊為主戰(zhàn)場，成為相關(guān)議題社會討論的重點和方向。

1.概念理解

對“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的概念理解主要被拆分為對“鞏固拓展”和“有效或有機”兩個關(guān)鍵詞內(nèi)涵的理解。首先，對于“鞏固拓展”一詞，有學者重在解釋“鞏固”，即鞏固“兩不愁三保障”的脫貧成果，延續(xù)脫貧攻堅中的幫扶政策和體制機制，繼續(xù)重點關(guān)注低收入人口的收入就業(yè)、失去勞動能力人口的社會保障、易地搬遷的后續(xù)扶持等問題[11-13]，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧現(xiàn)象。有的研究者則強調(diào)“拓展”，即提高幫扶標準、擴大幫扶對象范圍、拓展鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)域、擴充創(chuàng)新政策等[14-15]。其次，作為“銜接”的前置定語，“有效或有機”被定義為衡量銜接成功與否的標準，有效銜接不等于機械地延續(xù)，而表現(xiàn)為“在時序上不斷檔、在聯(lián)系上不割裂、在推進上不乏力”[16]，實現(xiàn)“結(jié)構(gòu)最優(yōu)化、效益最大化、效率最高化”[17]。

2.內(nèi)容拓展

除了上述拆文解字式的概念理解之外，更多的話語解讀是從“銜接什么”的應然角度出發(fā)，對具體銜接方向進行拓展擴充，主要包括三種視角。一是頂層設(shè)計的銜接，著重關(guān)注理念目標、政策規(guī)劃、體制機制、保障體系等方面的“變”與“不變”。在理念目標上，既要堅持精準理念、系統(tǒng)思維，又要把握好從“被動扶”到“主動興”的轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)共同富裕的共同目標下完成“兩個一百年”奮斗目標的轉(zhuǎn)換銜接[18-19]。在政策規(guī)劃上，梳理評估現(xiàn)有政策，分類進行保留、延期、合并、取消、補充[7-8,20]，同時政策取向應由應急性轉(zhuǎn)向長期性設(shè)計[21]；規(guī)劃銜接涉及多方面內(nèi)容，著眼于城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標，不少專家學者及黨政機關(guān)干部提倡以縣域為單元統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源互動[22]。在體制機制上，主張借鑒脫貧攻堅期間構(gòu)建的“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實”的領(lǐng)導機制以及包括貧困監(jiān)測與識別機制、幫扶機制、監(jiān)督考核機制、成效評估機制、社會動員機制、風險防范和化解機制在內(nèi)的系列工作機制。在保障體系上，主要涉及醫(yī)療保障、教育保障、就業(yè)支持保障、易地扶貧搬遷人口社會融入幫扶機制等。二是具體舉措的銜接，提出要在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理、組織、人才、增收方面實現(xiàn)有效銜接[23-24]，以鄉(xiāng)村振興總體要求或五大振興對標脫貧攻堅的幫扶措施。三是要素投入的銜接，從人、地、錢、項目、技術(shù)、服務(wù)等多方面考慮銜接方向，做到“人盡其才、地盡其用、錢盡其效”[25-26]。

(二)現(xiàn)實反饋：實踐困境與基層經(jīng)驗

在國家層面的戰(zhàn)略部署正式發(fā)布前，不少地方在理解頂層的話語意涵后便啟動了有效銜接的先行試驗。實踐反饋主要來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)驗總結(jié)與自我反思、學界基于調(diào)研觀察提煉出的實踐模式以及地方行動的真實記錄。這些試驗或是反映了普遍存在的銜接實踐的困境，或是提示了需要規(guī)避的誤區(qū)，或是成為行動示范樣本，都為后續(xù)的頂層設(shè)計以及地方實踐積累了經(jīng)驗。

1.實踐困境

有實證研究表明，部分欠發(fā)達地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接程度還處于初級互動，甚至勉強協(xié)調(diào)的水平[27-28]。這從側(cè)面反映了實踐偏差的存在，其原因主要被統(tǒng)歸于以下三個視域內(nèi)的現(xiàn)實困境。第一，全球視域下國際國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境的不確定性使得農(nóng)村工作始終面臨著階段性、突發(fā)性的風險挑戰(zhàn)，諸如氣候變暖帶來的自然風險、國際關(guān)系變化帶來的市場風險、新冠疫情等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等[29-30]。第二，城鄉(xiāng)視域下發(fā)展不平衡問題突出。受制于城鄉(xiāng)資源要素配置的市場化機制發(fā)育不充分、農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后等多方面因素，鄉(xiāng)村大多處于被城市帶動和輻射的附屬狀態(tài)，資源要素由鄉(xiāng)村向城市單向流動，導致鄉(xiāng)村的“空心化”和“貧血癥”[31-32]，要實現(xiàn)由脫貧轉(zhuǎn)向振興難以突破這一結(jié)構(gòu)性矛盾。第三，脫貧地區(qū)視域下銜接設(shè)計斷鏈、銜接基礎(chǔ)薄弱、銜接動力不足的問題普遍存在。首先，銜接設(shè)計斷鏈以“兩張皮”運作為突出表現(xiàn)形式?；鶎宇I(lǐng)導干部在認知層面上未能形成對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的整體性認識，因而在具體實踐中反映為項目規(guī)劃、工作機制、組織協(xié)調(diào)的“兩相脫節(jié)”[33-35]。其次，脫貧地區(qū)銜接基礎(chǔ)依然薄弱。一方面，脫貧人口的脆弱性使其仍面臨著較高的返貧風險，值得重點關(guān)注的是老弱病殘等特殊困難群體、貧困邊緣人群以及易地搬遷戶[36-37]。對于脫貧人口而言，很難從“兩不愁三保障”跨越到“生活富?！薄Ａ硪环矫?，脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障水平仍然較低。其中，產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的主要抓手得到了社會的廣泛關(guān)注，扶貧產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化、短期化、低端化、市場競爭力弱、綠色水平低等問題被頻頻點出[38-39]。最后，銜接動力不足，主要表現(xiàn)為脫貧地區(qū)人才緊缺、群眾內(nèi)生動力缺乏。研究者指出，農(nóng)民在脫貧攻堅過程中的主體性地位并不明顯，或是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中被排斥在規(guī)模化產(chǎn)業(yè)主體之外，或是扶貧工作的高福利性和外部性導致了“等靠要”的思想，或是受限于知識和能力水平而無法真正參與其中，這些都阻礙了群眾內(nèi)生動力的激發(fā)[39-41]。此外，“特惠式”扶貧帶來的“政策懸崖”制造了新的矛盾，進一步削弱了群眾的參與積極性[4,35]。

2.基層經(jīng)驗

提前實現(xiàn)脫貧目標的地區(qū)率先推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，探索形成了各具特色的經(jīng)驗做法，在實操層面為全國的有效銜接工作提供了實踐范本。大部分示范樣本從鄉(xiāng)村振興總體要求的五大方面入手，具體闡述在脫貧攻堅工作的基礎(chǔ)上進一步提質(zhì)擴面、做實做細的地方做法。有些則從延續(xù)體制機制和鞏固脫貧成果的角度提供可復制、可推廣的銜接設(shè)計。例如，陜西省銅川市耀州區(qū)抽調(diào)多名黨員干部常態(tài)化聯(lián)系群眾，開展“周四幫扶日”和“微幫扶”活動[42]。河南省蘭考縣在組織上沿用并完善了脫貧攻堅中“書記縣長負總責，四大班子齊上陣”的工作機制以及“支部連支部”(農(nóng)村黨支部和機關(guān)黨支部結(jié)對)的幫扶架構(gòu)，同時在國家和省精準扶貧數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)上，建立涵蓋12個模塊的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對貧困人口、脫貧人口和邊緣人口進行動態(tài)管理[43-44]。有學者基于地方特性，針對性地歸納提煉出可供相似地區(qū)參考的經(jīng)驗做法。例如，欠發(fā)達地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣可基于鄉(xiāng)村資源潛力和后發(fā)優(yōu)勢，挖掘和利用鄉(xiāng)村多種功能和價值，在產(chǎn)業(yè)和文化上實現(xiàn)有機銜接[45]。除借鑒優(yōu)化脫貧攻堅工作經(jīng)驗之外，各地也迸發(fā)出不少頗具創(chuàng)新性的特色做法。例如，河南省蘭考縣建立了“以數(shù)字金融服務(wù)平臺為核心，以普惠授信、金融服務(wù)、信用信息、風險防控為基本內(nèi)容”的“一平臺四體系”，為中低收入農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供常態(tài)化的金融服務(wù)[46]。廣東省南雄市成立扶貧開發(fā)投資有限公司，以企業(yè)化、市場化的形式統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)展和管理全市扶貧產(chǎn)業(yè)項目，并對所有扶貧資產(chǎn)進行統(tǒng)籌管理(12)唐音.1個公司管理129個產(chǎn)業(yè)扶貧項目.南方日報，2020-04-23(A08)。。河北省威縣自2017年脫貧摘帽后，便創(chuàng)新性地探索為縣內(nèi)相對弱勢、返貧風險較大人群投保防貧險，在已有的社會保障體系之外，增加了一張由商業(yè)保險提供的防貧安全網(wǎng)[47]。

聯(lián)系我國關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層謀劃，不難發(fā)現(xiàn)，我國各地方的基層實踐與頂層謀劃形成了良好的互動關(guān)系：頂層話語及對頂層話語的延伸解讀為基層實踐指明了工作重點與銜接方向，而自下而上的實踐探索所形成的現(xiàn)實反饋也最終納入了我國目前的頂層設(shè)計之中。此外，先行實踐探索對后續(xù)脫貧地區(qū)銜接工作的指導作用也不可忽視。從目前的基層經(jīng)驗案例來看，就地方談地方的總結(jié)陳述居多，且零散見于網(wǎng)絡(luò)媒體和學術(shù)期刊，尚未能提升為系統(tǒng)的分類型案例庫，難以發(fā)揮其針對性的應用指導作用。

三、學理詮釋：關(guān)系辨析與實現(xiàn)路徑

關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的學理詮釋多見于專家學者的學術(shù)文章，主要從脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系角度把握二者有效銜接的內(nèi)涵，提出銜接建議。此類論述從理論層面出發(fā)，探究了“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”何以可行以及何以難行，并在重點領(lǐng)域嘗試性地提出實現(xiàn)有效銜接的具體路徑。

(一)關(guān)系辨析：相關(guān)性與相異性

對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的辨析幾乎成為所有討論二者有效銜接的研究者繞不開的議題。盡管學界對二者的關(guān)系有不同的概括表述，但可總括為“相關(guān)而不相同”，其核心在于強調(diào)二者既不可相互割裂，又不可混為一談。只要厘清了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的“相關(guān)性”和“相異性”，也就揭示了二者在理論層面銜接何以可能以及理論擬合所存在的困境。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興“相關(guān)關(guān)系”的表述包括但不限于“互涵”“協(xié)調(diào)兼容”“有機統(tǒng)一”“共通共融”[3,48-49]。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的“相關(guān)關(guān)系”主要有三種，即統(tǒng)一性、相繼性、互構(gòu)性，并以共同的理論淵源與價值理念、相繼的奮斗目標與實踐過程、互構(gòu)的戰(zhàn)略目標與功能作用等為具體的表現(xiàn)形式(見表2)。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)關(guān)系表明了二者有效銜接在理論邏輯、歷史邏輯以及實踐邏輯上的可行性，通過成果轉(zhuǎn)化和經(jīng)驗借鑒可以從脫貧攻堅順利過渡到鄉(xiāng)村振興。

表2 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)性

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的“差異性”是學界關(guān)注的重點，學者主要從二者的戰(zhàn)略時限、戰(zhàn)略地位、戰(zhàn)術(shù)策略、任務(wù)要求、減貧目標、對象范圍、戰(zhàn)略性質(zhì)等方面切入比較(見表3)。需要特別注意的是，盡管二者在諸多方面存在差異，但這種差異是建立在共性基礎(chǔ)上的差異，而非絕對的互斥，因而這種差異更多地表現(xiàn)為層次遞進、范疇擴大、從點到面的轉(zhuǎn)向[52-54]。這些差異反映在實踐層面即表現(xiàn)為二者有效銜接存在的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：時間維度、空間維度、主體維度、目標維度上的差異所形成的關(guān)系張力[55-56]，因此在基層實踐中要著重處理好鞏固脫貧成果與解決相對貧困、穩(wěn)定政策和完善政策、政府主導與群眾主體、聚焦鄉(xiāng)村與城鄉(xiāng)融合的關(guān)系，做好政策取向與著力點的轉(zhuǎn)移、保障與發(fā)展優(yōu)先順序的轉(zhuǎn)換以及政府、市場、社會角色功能的轉(zhuǎn)換[57-58]。

表3 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的相異性

(二)實現(xiàn)路徑：重點方向與銜接建議

學界基于理論層面的學理性思考或經(jīng)驗層面的應用性研究，總體上也是從頂層設(shè)計(理念目標、政策規(guī)劃、體制機制、保障體系等)、具體舉措(產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理、組織、人才)、要素投入(人、地、錢、項目、技術(shù)、服務(wù))三個層面提出有效銜接的實現(xiàn)路徑。大部分銜接建議力求全面性，涉及銜接的方方面面，但在具體方案上著墨不多；也有一些研究把握了銜接的重點方向，并給予特殊關(guān)切和主要路徑建議，就目前的焦點議題來看主要包括政策銜接、產(chǎn)業(yè)銜接與內(nèi)生動力的激發(fā)三個方向。

第一，政策銜接。在政策供給方向上，學者或從內(nèi)容著手提出在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等方面的政策供給建議[61]，或指出供給方向上的變化要求，如由特定的幫扶政策向常態(tài)化的民生政策轉(zhuǎn)變、由物質(zhì)幫扶向能力提升轉(zhuǎn)變等[37]。在政策內(nèi)容對接上，學者主要考量的是具體政策的延續(xù)、強化、取消、新設(shè)。例如，有研究梳理歸納了現(xiàn)有的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興政策，將之分類對接，“整合匯總為防止返貧類政策、產(chǎn)業(yè)就業(yè)類政策、公共服務(wù)類政策、兜底保障類政策、區(qū)域開發(fā)類政策和城鄉(xiāng)改革類政策”，并詳細探討了每種類型政策的重塑方向[62]。也有研究提出要保持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持力度，強化社會保障政策，調(diào)整優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的政策，逐步取消“輸血”類政策[63]。另有少部分研究聚焦于財政政策、自然資源政策的銜接框架設(shè)計[64-65]。

第二，產(chǎn)業(yè)銜接。基于產(chǎn)業(yè)扶貧已經(jīng)取得的成果以及在可持續(xù)性方面面臨的問題和挑戰(zhàn)，學界主要提出了以下三條銜接路徑。在產(chǎn)業(yè)升級方面，通過產(chǎn)業(yè)鏈延長、產(chǎn)業(yè)融合以及發(fā)展品牌化、高質(zhì)量、綠色生態(tài)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級[66-67]，并增加產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與產(chǎn)品的多樣性或探索小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以減小市場風險[3,68]。在產(chǎn)業(yè)參與主體方面，產(chǎn)業(yè)興旺的目標下市場須發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，政府須履行好公共服務(wù)職能，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體須充分發(fā)揮帶動作用，而瞄準對象則要由貧困人口轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村人口，并加強農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展[69-71]。在機制構(gòu)建方面，仍須繼續(xù)完善產(chǎn)業(yè)扶貧的選擇機制、利益聯(lián)結(jié)分配機制、風險防范機制，以實現(xiàn)向產(chǎn)業(yè)興旺過渡[72]。

第三，內(nèi)生動力的激發(fā)。相較于脫貧攻堅期的“超常規(guī)”社會動員機制，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動員機制須具備內(nèi)生性、常態(tài)化的特征，須以集體行動的能力為基礎(chǔ)[73]，因此學界主要從個人意識培養(yǎng)、能力建設(shè)及集體組織能力建設(shè)方面提出銜接路徑建議。在個人意識培養(yǎng)和能力建設(shè)方面，通過思想宣傳、示范引導、技能培訓、以工代賑等方式培育農(nóng)民的主人翁意識、提升能力素質(zhì)水平[74-75]。在集體組織能力建設(shè)方面，有研究指出在制度、政策和資源供給之外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施更需要鄉(xiāng)村社會的主動承接和積極配合，通過組織建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、文化建設(shè)等方式把原子化的農(nóng)民個體重新聯(lián)結(jié)起來，培育農(nóng)民的鄉(xiāng)村公共意識或公共精神[76]。

除了上述三個重點方向之外，也有研究者開始從更微觀的行動舉措入手，為地方實踐提供可操作性的經(jīng)驗借鑒，如農(nóng)村“三變”改革[77]、村莊規(guī)劃編制[78]等。

綜觀學界關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的學理性探討，可以看出，這些學理探討與頂層謀劃、基層實踐構(gòu)成了理論與現(xiàn)實的互動回路。一方面，關(guān)于二者關(guān)系的辨析是對頂層話語內(nèi)在邏輯的詮釋，也是對實踐困境的理論回應；另一方面，具體實現(xiàn)路徑的提出既為頂層謀劃提供了政策參考，又為現(xiàn)實實踐提供了行動參考。

四、結(jié)論與討論

作為國家的一項重大制度安排，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接已經(jīng)在頂層謀劃中完成了具體的戰(zhàn)略部署，并在基層實踐和學理詮釋兩大方面取得了豐富的討論成果。隨著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大重要戰(zhàn)略從交匯期轉(zhuǎn)向過渡期，頂層設(shè)計的話語重點實現(xiàn)了從二者“協(xié)同推進”到“有效銜接”的切換過程。黨中央和國家作為頂層設(shè)計的謀劃者，通過規(guī)范性的政策文件、中央及全國性會議、地方考察講話，不斷強調(diào)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的必要性和緊迫性，著重關(guān)注脫貧地區(qū)的成果鞏固與拓展，并作出了具體的制度設(shè)計與工作安排。各級黨政機關(guān)干部和智庫專家作為具體政策的執(zhí)行者和現(xiàn)實實踐的觀察者，以報刊為載體，從概念和內(nèi)容上具體解讀頂層話語，以思想引領(lǐng)實踐；并從實踐困境和基層經(jīng)驗兩個方面自下而上地提供現(xiàn)實反饋，為后續(xù)的頂層設(shè)計和地方實踐積累經(jīng)驗。學術(shù)研究者作為理論闡釋者和建言獻策者，以學術(shù)文章為陣地，從厘清脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興“相關(guān)而不相同”的內(nèi)部邏輯關(guān)系入手把握二者有效銜接的深刻意涵，并在理論層面推演實踐過程中可能存在的關(guān)系張力，在政策、產(chǎn)業(yè)、內(nèi)生動力等核心要素方面提出有效銜接的對策建議。綜觀而言，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的議題之下，我國的頂層謀劃、基層實踐、學理詮釋的內(nèi)容是互相形塑而成的，在設(shè)計與執(zhí)行、理論與現(xiàn)實之間實現(xiàn)了循環(huán)互動。

基于《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》已經(jīng)設(shè)計完成整體性的銜接政策框架，且下屬各類子政策框架和具體工作安排也已接續(xù)發(fā)布，關(guān)于二者有效銜接的討論和研究亟須作出重點轉(zhuǎn)向。既然關(guān)于“是什么”“為什么”“怎么做(宏觀層面)”等問題在頂層設(shè)計上已作出回答和安排，那么后續(xù)的討論和研究應該轉(zhuǎn)向理論闡釋的拓展深化和微觀實踐的行動建議。首先，已有的關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的理論研究多在探討兩大戰(zhàn)略之間的邏輯關(guān)系，只聚焦脫貧地區(qū)內(nèi)的、過渡期的具體銜接問題，但實際上無論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興，核心都是通過對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)地等系統(tǒng)的優(yōu)先性和綜合性的現(xiàn)代化改造而推動中國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系的總體性變革[79]，只不過側(cè)重點存在差異。從理論構(gòu)建角度而言，對二者有效銜接的理論探討不應止于關(guān)系辨析和脫貧地區(qū)內(nèi)的銜接，而應該在“小銜接”(脫貧地區(qū)內(nèi)的、過渡期的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接)之外擘畫“大轉(zhuǎn)型”(國家整體層面的、現(xiàn)代化發(fā)展進程中的從脫貧攻堅時代到鄉(xiāng)村振興時代的有效轉(zhuǎn)型)，以構(gòu)建中國特色的轉(zhuǎn)型變遷理論。其次，已有的在實踐層面上的經(jīng)驗總結(jié)與銜接建議或是因過于“地方化”而缺乏借鑒意義，或是因追求方向上的面面俱到而未能提出具體方案，地方實踐的可操作性不強。從應用實踐角度而言，示范性的地方樣本需要按特征類型建立案例庫，學界的應用性研究也需要聚焦微觀舉措的具體銜接路徑。