師慧

摘要：老齡化的加劇使人們格外關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)實(shí)踐選擇實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的方式，而個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)營(yíng)的狀況對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)都是個(gè)很大隱患。針對(duì)這一亟需解決的問(wèn)題，本文從養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的沿革，結(jié)合空賬運(yùn)行的現(xiàn)狀，分析出現(xiàn)個(gè)人賬戶空賬風(fēng)險(xiǎn)的原因，并提出明確個(gè)人賬戶的所有權(quán)、提高監(jiān)督質(zhì)量、確立統(tǒng)一的救濟(jì)時(shí)效和方便訴訟三個(gè)方面的建議，希望能夠?qū)︷B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶相關(guān)立法有所幫助。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn);個(gè)人賬戶;空賬風(fēng)險(xiǎn)

一、我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的建立與發(fā)展

（一）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的概念及法律屬性

根據(jù)勞動(dòng)部辦公廳印發(fā)的《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶管理暫行辦法》（勞辦發(fā)[1997]116號(hào)）規(guī)定，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶是指社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以居民身份證號(hào)碼為標(biāo)識(shí)，為每位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工個(gè)人設(shè)立的唯一的、用于記錄職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和從企業(yè)繳費(fèi)中劃轉(zhuǎn)記入的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，以及上述兩部分的利息金額的帳戶。個(gè)人帳戶是職工在符合國(guó)家規(guī)定的退休條件并辦理了退休手續(xù)后，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的主要依據(jù)。為與做實(shí)個(gè)人賬戶相銜接，2006年起按照《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》企業(yè)繳費(fèi)不再劃轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶，新建立的個(gè)人賬戶，全部由個(gè)人繳費(fèi)組成。

雖然對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的法律屬性并沒(méi)有法律明文規(guī)定，根據(jù)個(gè)人賬戶資金的來(lái)源，以及《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5條和《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》第2條，個(gè)人賬戶資金由國(guó)家“籌集”，可見(jiàn)國(guó)家并不享有個(gè)人賬戶的所有權(quán)。法學(xué)理論界普遍認(rèn)為個(gè)人賬戶中的資金來(lái)源為公民個(gè)人繳費(fèi)并用于公民的日后養(yǎng)老，屬于私有性質(zhì)，所以職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于公民個(gè)人

（二）我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的建立與發(fā)展

1、1984年至1997年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度試點(diǎn)探索階段

1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)有企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》第一次確立企業(yè)、職工和國(guó)家三方負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制，規(guī)定勞動(dòng)合同制工人繳納的退休養(yǎng)老金由企業(yè)代為扣繳，轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政主管部門(mén)所屬的社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的“退休養(yǎng)老基金”專(zhuān)戶。1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1991]33號(hào)），提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三層次結(jié)合三方負(fù)擔(dān)的制度構(gòu)想，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式以及省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)。

2、1997年至2011年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度建立階段

1997年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)）建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2008年發(fā)布《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，推出結(jié)合個(gè)人繳納費(fèi)用、所在集體給予補(bǔ)助，最后政府以財(cái)政給予補(bǔ)貼的適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即新農(nóng)保。

3、2012年至今，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶落實(shí)階段

2014年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的意見(jiàn)》新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)重要制度進(jìn)行合并實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬的原因分析

（一）立法缺失

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系，主要由《憲法》、《勞動(dòng)法》以及《社會(huì)保障法》組成，除了上述法規(guī)由人民代表大會(huì)制定外，其他的法律規(guī)章、單行條例均立法層次較低，在施行方面保障力不足。正是由于這種頂層立法的缺失，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)問(wèn)題常常以行政法規(guī)的形式予以規(guī)定，并且多以辦法、通知的形式出臺(tái)。另一方面，立法的滯后，引發(fā)養(yǎng)老基金在收繳、運(yùn)營(yíng)等方面出現(xiàn)了不統(tǒng)一問(wèn)題，行政機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)之法條往往不一致，缺乏統(tǒng)一的剛性約束、指導(dǎo)。在養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)方面，我國(guó)尚沒(méi)有一部關(guān)于社會(huì)保障基金的統(tǒng)一法典，只能依靠《保險(xiǎn)法》、《證券投資基金法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》予以適用。地方政府為尋求養(yǎng)老金的保值、增值，多采取依靠自身對(duì)中央法律精神理解的方式，出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)對(duì)本地養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)予以規(guī)范，但由于地方立法水平的不同以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差別，導(dǎo)致了地方立法沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的給與養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)以法律支持，個(gè)人賬戶的做實(shí)在地方的法律支撐力也參差有別。《社會(huì)保險(xiǎn)法》之內(nèi)容規(guī)定仍然稍顯寬泛，主要起到的是價(jià)值的指引作用。

（二）監(jiān)督職責(zé)混亂

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，我國(guó)到目前為止并沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律體系。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，我國(guó)只有《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)作出了原則性規(guī)定，仍沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律用于實(shí)際操作。落實(shí)到具體的監(jiān)管實(shí)踐規(guī)則由財(cái)政、社保等部門(mén)制定詳細(xì)辦法，各個(gè)部門(mén)依據(jù)自身規(guī)定行使監(jiān)管權(quán)力。然而多頭監(jiān)管造成了養(yǎng)老金實(shí)際監(jiān)管混亂，容易出現(xiàn)部門(mén)間重復(fù)監(jiān)管或者責(zé)任推脫，權(quán)責(zé)分配不明，效率低下。

（三）法律責(zé)任不明確

個(gè)人賬戶基金的保值增值是建立在所有權(quán)基礎(chǔ)上的收益權(quán)，所有權(quán)并沒(méi)有界定，所以保值增值法律形式不能確定，國(guó)家和個(gè)人在賬戶基金投資中承擔(dān)怎樣的責(zé)任并不明確，如果個(gè)人賬戶基金投資發(fā)生虧損誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，公民是否有救濟(jì)途徑，都沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。

（四）權(quán)利救濟(jì)時(shí)效不統(tǒng)一

《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理的途徑，即勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁后民事訴訟，向勞動(dòng)行政部門(mén)舉報(bào)投訴，勞動(dòng)行政部門(mén)通過(guò)行政執(zhí)法程序查出?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定了勞動(dòng)爭(zhēng)議的仲裁時(shí)效為1年，《民事訴訟法》規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟時(shí)效2年，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定行政執(zhí)法程序查處的追究時(shí)效為2年，可見(jiàn)方式不同導(dǎo)致時(shí)效不同，這對(duì)于勞動(dòng)者維護(hù)自身的權(quán)益和社?；鸬氖绽U都有一定的影響，需要更為快捷和統(tǒng)一的規(guī)定。

三、解決我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策

（一）明確個(gè)人賬戶的所有權(quán)

雖然做出一系列的政策來(lái)落實(shí)個(gè)人賬戶，但是個(gè)人賬戶的個(gè)人賬戶的所有權(quán)并沒(méi)有明確的立法規(guī)定，一般認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)基金中的個(gè)人帳戶部分也不屬于刑法中的公共財(cái)產(chǎn)，屬于私人財(cái)產(chǎn)。個(gè)人賬戶的所有者作為權(quán)利的主人，對(duì)個(gè)人賬戶的運(yùn)營(yíng)管理的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督的積極性更高，效果更好。同時(shí)，個(gè)人賬戶的投入和產(chǎn)出正相關(guān)的實(shí)際效果，加上沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利的觀念逐漸深入人心，所有者繳納個(gè)人賬戶的積極性也能夠更大程度地調(diào)動(dòng)起來(lái)。

明確個(gè)人賬戶所有權(quán)，就能夠?qū)φ@樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳者和養(yǎng)老金支付者的具體義務(wù)做準(zhǔn)確的描述，政府的職能定位以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)確定后，國(guó)家的干預(yù)應(yīng)該隨著時(shí)間的推移慢慢的減弱最終淡出經(jīng)濟(jì)體制而不是愈發(fā)增強(qiáng)。確立了個(gè)人賬戶的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，國(guó)家對(duì)個(gè)人賬戶中資金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理就是建立在國(guó)家賦予的權(quán)利暫時(shí)委托之上了。

（二）提高監(jiān)督質(zhì)量

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)于基金專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪用以及全國(guó)統(tǒng)籌，規(guī)定的比較寬泛，不夠細(xì)致，應(yīng)做出相應(yīng)修改或增加，譬如制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)及配套的部門(mén)規(guī)章，將保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌做出標(biāo)準(zhǔn)予以明確。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管委員會(huì)，可以仿照證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)的管理體制，在地方各級(jí)設(shè)立監(jiān)管辦事處，進(jìn)行中央垂直管理，統(tǒng)一監(jiān)管養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，該監(jiān)管委員會(huì)內(nèi)部應(yīng)包括財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律等各方面人才，生成評(píng)估報(bào)告，供后續(xù)決策分析使用。同時(shí)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專(zhuān)項(xiàng)立法或是現(xiàn)有法律的修改中，明確賦予社會(huì)團(tuán)體、公民監(jiān)督權(quán)。頒布養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)管理辦法，明確規(guī)定政府審計(jì)部門(mén)有權(quán)主動(dòng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果如實(shí)向社會(huì)公布，定期詳細(xì)信息公開(kāi)，這能夠促使管理機(jī)構(gòu)提前做到自查自糾，也能極大調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的力量進(jìn)行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。

（三）確立統(tǒng)一的救濟(jì)時(shí)效和方便訴訟

統(tǒng)一仲裁、訴訟、追究時(shí)效，縮短救濟(jì)時(shí)間提高效率。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)中確立公益訴訟制度或代表人訴訟制度，明文確定參保人員具有提起訴訟的權(quán)利，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被違法挪用或以其他方式使用時(shí)，滿足一定條件的參保人員可以起訴，保證參保人員可以獲得更有效率和實(shí)效的司法救濟(jì)途徑，同時(shí)起到監(jiān)督作用。

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