朱新月

摘要：在我國政府體制改革過程中，“簡政放權(quán)”一直是關(guān)注的重點(diǎn)，政府轉(zhuǎn)變職能以政府行政審批制度的改革為抓手，在歷經(jīng)二十年的改革進(jìn)程后，行政審批制度機(jī)制不斷完善，本文就行政審批制度的過程邏輯、亟待解決的問題和優(yōu)化方向進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：行政審批制度;簡政放權(quán)

黨的十九屆三中全會(huì)以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，提出“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，為轉(zhuǎn)變政府職能、提高效率效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府指明了方向。由于行政審批制度在市場與政府兩者之間具有高度相關(guān)性，所以行政審批制度自改革開放以來一直受到黨和中央政府的高度重視，將其視之為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。那么我國的行政審批制度在改革的過程中如何推進(jìn)的呢？改革是政府的自我革命，改革想要取得成功就必然不可能一蹴而就、一帆風(fēng)順，那么目前行政審批制度還在哪些方面存在著問題與風(fēng)險(xiǎn)呢？下文將一一敘之。

一、改革的進(jìn)程

國務(wù)院于2001年9月成立了行政審批制度改革的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，至此，全面改革行政審批制度被提上日程。那么如何界定行政審批呢？次年12月，在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》中做了明確的闡釋—“行政審批是行政審批機(jī)關(guān)，包括具有行政審批能力的其他組織，根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為{1}。”實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，下放不該管的權(quán)力的同時(shí)管理好政府該管的行政事務(wù)要以改革行政審批制度改革為重要抓手。

自2001年，我國設(shè)定、啟動(dòng)了改革行政審批制度的目標(biāo)和進(jìn)程后，行政審批制度主要為兩個(gè)階段：第一階段為2001年到2012年的主要改革內(nèi)容為政府的簡政放權(quán)，第二階段為2013年迄今的以“放管服”為主要內(nèi)容的改革。在改革的第一階段內(nèi)。我國政府對于什么事務(wù)應(yīng)該管、什么權(quán)力應(yīng)該下放作出了初步界定;對改革的原則、范圍、具體實(shí)施程序提出具體要求;通過頒布《中國人民共和國行政許可法》使得行政審批改革有了法律依據(jù)，提高制度化、規(guī)范化水平。經(jīng)過一系列行政法規(guī)、條例的出臺(tái)以及各部門的努力下，自2001年開啟行政審批制度改革以來，我國共取消整改了至少2497項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，高達(dá)原審批事項(xiàng)的二分之一，改革成效有目共睹：行政審批項(xiàng)目的明顯減少、行政程序得到簡化、政府管理方式有所創(chuàng)新，市場活力得到激發(fā)，政府的公信力和政府權(quán)威得到提升。同時(shí)，在這一階段，監(jiān)察部與中央各部聯(lián)合下發(fā)的深化行政體制改革的意見對于提升政府行政審批程序的透明化和公開化運(yùn)作有明顯成效。利于行政審批權(quán)辦私事、謀私利的現(xiàn)象得到一定程度上的制約。在改革的第二階段，也就是2013年后，行政審批制度改革開始以“放管服”為首要內(nèi)容，改革得到進(jìn)一步深化。所謂“放”就是政府將該下放的權(quán)力進(jìn)一步下放到位，“管”即轉(zhuǎn)變政府職能為管理服務(wù)職能，在行政審批的過程中政府不僅要“放”還要“管”，厘清什么該“放”什么該“管”，“放管結(jié)合”后還要注重優(yōu)化服務(wù)職能，三者協(xié)調(diào)相輔相成以實(shí)現(xiàn)政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。在這一階段，即2002年到2019年，我國政府在取消和下放行政審批權(quán)力取得又一進(jìn)展，在2013年、2014年、2015年、2016年前后頒布的行政決定中共計(jì)取消2901項(xiàng)以及下放565項(xiàng)。與此同時(shí)，全國各地持續(xù)對政府事務(wù)、政府服務(wù)進(jìn)行積極整改：通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立線上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)、設(shè)立行政辦事大廳，力求群眾“最多跑一次”、“最后一公里”的一站式政務(wù)服務(wù);建立權(quán)力、責(zé)任、負(fù)面清單。以成都市武侯區(qū)為例，自2019年成都市出臺(tái)了《深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境工作要點(diǎn)的通知》以來，武侯區(qū)政府反應(yīng)迅速，率先啟動(dòng)了“相對集中行政許可權(quán)”為核心的行政審批體制改革，“一枚印章管審批”“一個(gè)大廳管服務(wù)”的模式都是全國首創(chuàng)。這樣，通過近二十年的不懈努力，可以說在行政審批制度改革的進(jìn)程中，政府在有所作為的條件下實(shí)現(xiàn)了肩上重?fù)?dān)的階段性成功“卸下”。這個(gè)有所作為意在指政府成功轉(zhuǎn)變了工作重點(diǎn)，使得在涉及市場領(lǐng)域的行政審批制度改革中帶來的紅利更為明顯。比如在企業(yè)資金周轉(zhuǎn)方面，我們?nèi)∠嗽鹊淖再Y本實(shí)繳制度改為注冊資本的認(rèn)繳制度，以此很大程度上激發(fā)了市場主體的活力。再者是市場準(zhǔn)入制度方面，通過“五證合一”制度、“一照一碼”制度使得企業(yè)也不必需要去眾多個(gè)職能部門就可以高效完成企業(yè)注冊，市場的活力和創(chuàng)造力得以有效激發(fā)。

二、行政審批制度亟待解決的問題及優(yōu)化方向

綜上，我們已經(jīng)悉知我國在行政審批制度上的改革成效顯著，但是并不代表我們在這個(gè)過程中沒有已經(jīng)沒有問題需要解決，因?yàn)楦母锞褪且粋€(gè)漸進(jìn)的、螺旋式上升的過程，那么我國在行政審批制度的改革事業(yè)中還有哪些亟待解決的問題呢？筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，行政審批制度的“含金量”有待提高。雖然在這近二十年行政審批制度的改革中，我們?nèi)〉昧肆康摹皠倮保切┱嬲婕袄习傩绽娴?，隱藏的“痛點(diǎn)”是否真的逐一被整改，是否隱藏在那些“含金量”不高的、下放了的審批事項(xiàng)背后遲遲得不到解決，我們在這方面改革中何時(shí)能得到質(zhì)的提升。如果政府取消或下放的審批事項(xiàng)大多都是明面上的，無關(guān)痛癢的事項(xiàng)，而那些影響市場環(huán)境、制約生產(chǎn)進(jìn)步、束縛創(chuàng)新的審批權(quán)還是牢牢攥緊在政府手中的同時(shí)甚至在部分地區(qū)和部分領(lǐng)域出現(xiàn)行政審批權(quán)力明放暗收、變響擴(kuò)權(quán)的亂象，這些形式化、表面化的問題不到解決，那么改革將無法深入，人民群眾的幸福感、市場的活躍度將難以得到進(jìn)一步質(zhì)的提升。對此，我們要繼續(xù)堅(jiān)持簡政放權(quán)的改革方向，取消設(shè)定那些可以依靠市場機(jī)制得到調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織和工會(huì)能進(jìn)行自我管理的的行政審批事項(xiàng)，將權(quán)力下放給社會(huì)、給市場。行政審批的相關(guān)部門要有堅(jiān)決為市場、為人民服務(wù)的決心與勇氣，當(dāng)斷即斷，當(dāng)管才管。

第二，改革過程中、后續(xù)里監(jiān)管的力度較弱。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是，在行政審批制度改革前，在市場準(zhǔn)入方面，一個(gè)企業(yè)需要在注冊企業(yè)時(shí)，多個(gè)政府部門都需要進(jìn)行審批;企業(yè)進(jìn)行市場活動(dòng)時(shí)，也由多個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管;企業(yè)觸犯市場規(guī)則，擾亂市場秩序時(shí)由多個(gè)部門處罰。在改革后，企業(yè)進(jìn)入市場的門檻降低、需要辦理的程序減少，這又導(dǎo)致政府的監(jiān)督職能在企業(yè)參與市場活動(dòng)的過程中不甚明晰，監(jiān)督不力，甚至政府部門之間還相互推諉。另一方面，行政審批項(xiàng)目得到批量取消，使得很多地方政府、政府部門對于改革的目的和目標(biāo)理解出現(xiàn)偏差，從管理職能轉(zhuǎn)變成監(jiān)督角色、服務(wù)角色的過程中找不到合適的落腳點(diǎn)，在審批職能取消的同時(shí)也使的自己的監(jiān)督職能隨之缺位，造成“不作為”的現(xiàn)象。對此，行政程序在政府行政活動(dòng)中的意義與重要性得以體現(xiàn)。行政審批制度改革不僅是在法律的層面上得以確立下來，還要通過完善行政程序使得在行政審批的過程中處處體現(xiàn)制度化、規(guī)范化。與行政程序和立法相關(guān)的一個(gè)概念是行政自由裁量權(quán)，在目前行政審批制度還尚處于需健全和完善的階段，可以盡可能地減小在后續(xù)對市場主體的監(jiān)管過程中的自由裁量權(quán)的范圍，對市場主體的監(jiān)管和執(zhí)法要切實(shí)到位。

第三，各地區(qū)在行政審批改革中的信息化構(gòu)建水平參差不齊。在大數(shù)據(jù)成為現(xiàn)代政府政務(wù)公開，提高透明度、增加政府和群眾之間距離的重要工具后，我們可以看見全國各地的政府都力圖用數(shù)據(jù)平臺(tái)提升自身的政務(wù)水平。運(yùn)用網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，對于企業(yè)線上提交企業(yè)資料，政府加快審批企業(yè)信息、線上咨詢以及信息公開都大有益處，不僅提高行政審批部門的辦事效率，也降低了企業(yè)的辦事成本，提高市場主體滿意度激發(fā)主體的積極性。除此之外，還利于構(gòu)造一個(gè)公開透明的監(jiān)督、服務(wù)環(huán)境。但由于全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財(cái)政實(shí)力差異較大，信息技術(shù)水平掌握也不同，造成了行政審批部門在處理行政審批事務(wù)的速度和效率參差不齊。有的地方政府的網(wǎng)站出現(xiàn)信息公布、更新不及時(shí)，線上咨詢服務(wù)只是虛設(shè)，審批事項(xiàng)流程也未明晰的在網(wǎng)站中公布，網(wǎng)站缺乏人性化設(shè)計(jì)等等問題。因此，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展勁頭十足，財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，要提高行政審批領(lǐng)域線上服務(wù)平臺(tái)的人性化設(shè)計(jì)水平。對于技術(shù)水平欠缺的地區(qū)可以用線上線下相協(xié)的多元化方式來彌補(bǔ)技術(shù)層面造成的信息溝通不暢，也能提升群眾的滿意度。

參考文獻(xiàn)

[1]潘小娟.政府的自我革命：中國行政審批制度改革的邏輯起點(diǎn)與發(fā)展深化[J].行政管理改革，2021（03）：43-49.

[2]2015中國地方政府效率研究報(bào)告——簡政放權(quán)對政府效率的影響第2章簡政放權(quán)對政府規(guī)模的影響[A].北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院、北京師范大學(xué)政府管理研究院、江西師范大學(xué)管理決策評價(jià)研究中心.2015中國地方政府效率研究報(bào)告——簡政放權(quán)對政府效率的影響[C].：北京師范大學(xué)政府管理研究院，2015：41.

[3]李平原，劉海潮.中國行政審批制度改革的困境與反思——以政府與市場、社會(huì)關(guān)系為分析視角[J].中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，27（06）：94-97.

[4]童晶，劉鋒，毛天天.加快行政審批制度改革打造國際化標(biāo)準(zhǔn)政務(wù)環(huán)境——以成都武侯區(qū)行政審批服務(wù)便民化標(biāo)準(zhǔn)化改革為樣本[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（06）：11-15.