張曉云

(安徽科技學(xué)院 人文學(xué)院，安徽 滁州 233100)

環(huán)境影響評價(jià)(以下簡稱“環(huán)評”)事關(guān)公共利益、公共安全。2020年3月3日，深圳市交通運(yùn)輸局在“深圳政府在線”發(fā)布了《深圳灣航道疏浚工程(一期)環(huán)境影響報(bào)告書征求意見稿公眾參與公告》，在第三次公示期間，市民發(fā)現(xiàn)整份環(huán)評報(bào)告書竟然出現(xiàn)35次“湛江”，涉嫌抄襲造假。而這份環(huán)評報(bào)告書是出自環(huán)評機(jī)構(gòu)——中國科學(xué)院南海海洋研究所。這一被市民發(fā)現(xiàn)抄襲來的環(huán)評報(bào)告引發(fā)公眾熱議，環(huán)評部門是否進(jìn)行了審批？如果審批了，為何沒發(fā)現(xiàn)問題？如果沒審批，公示的意義又在哪里？生態(tài)環(huán)境治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，作為生態(tài)保護(hù)的第一道關(guān)口，環(huán)評一旦失守，后果不堪設(shè)想。為此，2020年4月21日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響報(bào)告書(表)質(zhì)量監(jiān)管工作的通知》，要求各級生態(tài)環(huán)境部門深刻汲取《深圳灣航道疏浚工程(一期)環(huán)境影響報(bào)告書》涉嫌抄襲事件教訓(xùn)，高度重視環(huán)評文件質(zhì)量問題，對環(huán)評審批決策和環(huán)評制度執(zhí)行的負(fù)面影響，堅(jiān)持零容忍。國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡仍在磨合之中，但如何平衡對行政部門決策帶來的沖擊，有賴于行政司法部門共同尋找出雙贏模式。

美國1969年的《國家環(huán)境政策法(National Environmental Policy Act)》，(以下簡稱NEPA)規(guī)定的法定環(huán)評程序主要目的不是做出審查結(jié)論，而是要求各行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)，必須將環(huán)評程序融入其中，考慮該決策行為可能對環(huán)境造成的影響。該法并未規(guī)定一個(gè)專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)評，而是由法院發(fā)揮監(jiān)督的功能。

雖然中美兩國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展情況及法律制度均不相同。這種情況決定了在美國環(huán)境法的制定和實(shí)施中遇到的一些問題，在中國則不一定或者根本不會(huì)出現(xiàn)。但在環(huán)境危機(jī)面前，美國通過法院的監(jiān)督，有力地保護(hù)公共環(huán)境利益并約束政府有關(guān)環(huán)境的行政行為，可供我們吸收或者借鑒，并從中汲取有用的東西。

一、美國環(huán)評制度的司法監(jiān)督

環(huán)境影響評價(jià)制度起源于美國1969年的NEPA，該法并沒有直接規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度，而是由環(huán)境品質(zhì)委員會(huì)(Council on Enviornmental Quality,以下簡稱CEQ)在該法授權(quán)下，陸續(xù)頒布的建議性的準(zhǔn)則，并由卡特總統(tǒng)以11991號(hào)總統(tǒng)行政命令，授權(quán)CEQ制定有拘束力的環(huán)境影響報(bào)告執(zhí)行規(guī)則，在聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)配合下，逐步建立環(huán)評制度。

NEPA為大綱架構(gòu)性立法，在NEPA中，僅要求聯(lián)邦機(jī)關(guān)考慮影響環(huán)境的因素，沒有司法審查的明文規(guī)定。在美國環(huán)評制度實(shí)施的初期，許多人認(rèn)為NEPA的執(zhí)行是依靠CEQ的監(jiān)督，對于公民、環(huán)保團(tuán)體能否請求司法審查NEPA案件持保留態(tài)度。而CEQ規(guī)則為行政程序的要求，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政，執(zhí)行CEQ規(guī)則要求的環(huán)評程序。但如果行政機(jī)關(guān)不依法行政時(shí)，應(yīng)如何處理，NEPA與CEQ規(guī)則對此都沒有做明確的規(guī)定。實(shí)踐中是由法院通過有關(guān)NEPA的判例賦予法律效果的。1971年，聯(lián)邦哥倫比亞特區(qū)上訴法院，在對美國原子能委員會(huì)訴訟案(Calver Cliffs’Coordinating Committee V.Atomic Energy Commissioner)的判決中，確定聯(lián)邦法院對聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)執(zhí)行NEPA的行政行為有司法審查權(quán)，成為有關(guān)NEPA判例發(fā)展史上的里程碑。在該案判決中，Wright法官說：“我們得出結(jié)論，NEPA第102條確立了一個(gè)全新的、要求所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)都必須遵循的決策制定程序，該決策模式是一個(gè)考慮周全和公告周知的特別決策程序，創(chuàng)設(shè)了可由法院強(qiáng)迫履行的義務(wù)。假如某項(xiàng)決定在程序中未被充分與真誠地逐項(xiàng)考慮與衡量環(huán)境因素，則法院有責(zé)任將其撤銷?！贝税柑钛a(bǔ)了NEPA中關(guān)于環(huán)評司法審查的缺陷，明確了聯(lián)邦法院在NEPA的地位，即法院的作用在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否遵守NEPA。此司法判例已被聯(lián)邦各級法院所普遍接受和引用。

然而在環(huán)評案件的司法審查中，法院并非取代行政機(jī)關(guān)做出專業(yè)決定，而是確保行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)必須充分考慮環(huán)境因素。一方面，法院介入實(shí)體價(jià)值判斷有違權(quán)力分立原則；另一方面，環(huán)評程序的決定是具有高度科技專業(yè)性的行政行為，不是法院介入能決定的。美國環(huán)評的司法監(jiān)督主要通過四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：一是法院降低訴訟當(dāng)事人進(jìn)入法院的門檻；二是使行政機(jī)構(gòu)遵守法律程序的要求，不再只是表面上符合即可；三是擴(kuò)張解釋環(huán)境法且利用普通法填補(bǔ)法規(guī)的漏洞；四是對于不符合環(huán)境立法價(jià)值的機(jī)關(guān)決定實(shí)施嚴(yán)格審查。

(一)程序手段

程序方面，法院通過放寬當(dāng)事人資格，促使當(dāng)事人得以進(jìn)入訴訟程序，之后，通過審查標(biāo)準(zhǔn)或解釋方式等技巧審查行政行為是否合法。

第一，環(huán)評公眾參與權(quán)的可救濟(jì)性。雖然美國環(huán)評相關(guān)法律沒有司法審查的明文規(guī)定，但司法實(shí)務(wù)認(rèn)為，若聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在環(huán)評程序中有違法情形，例如，未依法規(guī)定進(jìn)行公共參與程序，公眾可以提起訴訟，使公眾參與在制度上更具有實(shí)質(zhì)效果。1998年Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club案中，雖然聯(lián)邦最高法院對于聯(lián)邦森林管理方案采取較為嚴(yán)格的認(rèn)定，認(rèn)為根據(jù)成熟性原則，當(dāng)事人不得對程序行為單獨(dú)提起訴訟，因此不對其請求進(jìn)行司法審查。然而在判決中特別提到有關(guān)環(huán)評瑕疵的司法審查的問題。法院認(rèn)為，NEPA與其他法律不同，“只確保一個(gè)特定的程序，而不是一個(gè)特定的結(jié)果。因此一個(gè)具有適格性的當(dāng)事人，主張其受到行政機(jī)關(guān)未遵循環(huán)評程序的損害，在此違法行為發(fā)生之時(shí)就可以起訴，因?yàn)槠湔埱笥肋h(yuǎn)不可能更成熟”。此案確立了環(huán)評程序請求司法審查的時(shí)點(diǎn)與其原本行政決定程序獨(dú)立分離判斷的審查模式。Colorado Environmental Coalition v.Lujian案中，原告環(huán)保團(tuán)體主張美國聯(lián)邦特種部隊(duì)在將五個(gè)荒野研究區(qū)域子荒野地建議名單剔除前應(yīng)按照NEPA的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充性環(huán)評，但被告未開展環(huán)評，違反了NEPA的規(guī)定。內(nèi)政部長則主張?jiān)撔姓Q定僅為對總統(tǒng)的建議，并非最終行政決定，原告不得對其提起訴訟，請求司法審查。美國聯(lián)邦科羅拉多區(qū)法院認(rèn)為，是否有進(jìn)行補(bǔ)充環(huán)評的必要純粹為法律問題，無需進(jìn)一步事實(shí)的發(fā)展；且原告等所受“未經(jīng)環(huán)評程序的損害”，在后續(xù)程序中無法被彌補(bǔ)，而認(rèn)定原告的請求具備成熟性。在本案中，美國聯(lián)邦科羅拉多區(qū)法院單純就未進(jìn)行環(huán)評的決定是否足夠成熟以進(jìn)行司法審查，采取將環(huán)評程序作為一個(gè)獨(dú)立程序，與原本行政決定程序分離的審查模式。

第二，放寬當(dāng)事人資格的認(rèn)定。美國法官在辦理與環(huán)境爭議相關(guān)訴訟時(shí)，不再要求原告證明個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益有損害，以符合美國《憲法》第三章的個(gè)案或爭議要求，只要當(dāng)事人能證明在藝術(shù)上、保存或休閑的議題上有特別利益即可。如Sierra Club v.Morton案，原告以美國林業(yè)局為被告，提出林業(yè)局許可迪士尼樂園在國家森林公園所在地知名風(fēng)景區(qū)礦物國王山谷建造滑雪場，將對該國家森林公園的自然景觀以及生態(tài)造成破壞，使子孫無法享受該地環(huán)境利益。在此判決中，聯(lián)邦最高法院正面肯定“美感及環(huán)境的完好狀態(tài)，就像經(jīng)濟(jì)的完好狀態(tài)一樣，是社會(huì)生活品質(zhì)的重要成分”。此判決的關(guān)鍵在于，聯(lián)邦最高法院確認(rèn)環(huán)境利益是一種可受司法保障的利益。但所謂“環(huán)境利益”，其實(shí)并不是“環(huán)境”本身，而是原告“因利用環(huán)境而享受的利益”，侵害的對象并非“環(huán)境”，而是原告“因利用環(huán)境而享受的利益”。

第三，承認(rèn)法律所隱含的權(quán)利。為了放寬當(dāng)事人進(jìn)入訴訟的渠道，法院通過解釋法規(guī)，設(shè)定私人有法規(guī)所賦予的權(quán)利，加上法院有權(quán)審查行政機(jī)關(guān)決定，以此達(dá)成法規(guī)中環(huán)境保護(hù)的規(guī)范目的。City of Los Angeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center案中法院就提出了“合理可能性標(biāo)準(zhǔn)”。當(dāng)時(shí)被告質(zhì)疑環(huán)境團(tuán)體的當(dāng)事人資格，主張環(huán)境團(tuán)體沒有科學(xué)證據(jù)說明氣候變暖的傷害與被訴行為之間的因果關(guān)系，以及法院的判決如何能減輕其損害。被害人也主張氣候變暖的不確定性使法院救濟(jì)不可能，強(qiáng)調(diào)爭議標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整可能增加二氧化碳排放，但增加的二氧化碳排放量對氣候變暖而言作用甚小。法院多數(shù)持相反看法，認(rèn)為原告并不需要一定要證明具體損害與環(huán)評決定間的因果關(guān)系，法院將因果關(guān)系的認(rèn)定區(qū)分成兩部分：原告潛在損害與爭議規(guī)則決定的后果有實(shí)質(zhì)的聯(lián)系；主管機(jī)關(guān)準(zhǔn)備環(huán)評可能會(huì)對該效能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的結(jié)論有影響。原告只需就兩個(gè)部分各自合理說明就足夠了。即原告不需要必須證明具體損害與環(huán)評決定之間的因果關(guān)系，只需分別證明環(huán)評決定可能對聯(lián)邦重大行為有影響，而聯(lián)邦重大行為可能導(dǎo)致原告的潛在損害，就足以建立原告起訴的基礎(chǔ)。

程序手段的特點(diǎn)是法院通過提升更多的程序要求，使行政機(jī)關(guān)保障公眾的參與權(quán)。這些程序要求很有可能來自司法機(jī)關(guān)為了確保行政機(jī)關(guān)能真正保護(hù)公共利益，而由法官進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)出來的法律解釋，要求行政機(jī)關(guān)決策時(shí)必須調(diào)查所有可能的相關(guān)因素，讓公眾的意見有機(jī)會(huì)進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的決定，且有義務(wù)回應(yīng)公眾所提出來的質(zhì)疑。

(二)實(shí)質(zhì)手段

實(shí)質(zhì)手段方面，法官通過擴(kuò)張解釋法律條文，增加行政機(jī)關(guān)的說明義務(wù)，證明其決策是通過環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書作出的。第一，實(shí)質(zhì)審查方面，重視行政行為是否符合法律授權(quán)的要件，有無超越法律授權(quán)的范圍及目的，或是否合理與過度。所以，司法在審查過程中要求行政機(jī)關(guān)提出更多證據(jù)或詳細(xì)說明以證明其決策過程是否合理、合法。第二，增加行政機(jī)關(guān)的說明義務(wù)。這一方面與環(huán)評訴訟的高度專業(yè)技術(shù)性背景有關(guān)，環(huán)評訴訟中法官了解相關(guān)環(huán)評專業(yè)知識(shí)；另一方面也為確保司法能夠有效審查行政行為，避免環(huán)評審查被行政機(jī)關(guān)壟斷。美國法官通過解釋增加行政機(jī)關(guān)的說明義務(wù)。如環(huán)境法案僅要求行政機(jī)關(guān)提供一份環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書，但法院要求行政機(jī)關(guān)證明其決策是通過環(huán)評報(bào)告書做成的。Sierra Nevada Forest Protection Campaign v.Weingardt案中, 第九巡回法院在判決中指出：“根據(jù)《國家環(huán)境政策實(shí)施程序條例》的規(guī)定，環(huán)評草案雖然不需要公開，但仍需提供有效的相關(guān)環(huán)境資訊，在環(huán)評報(bào)告準(zhǔn)備完成前，使公眾有足夠的信息以應(yīng)對此類專業(yè)領(lǐng)域。因此行政機(jī)關(guān)在編寫環(huán)評報(bào)告時(shí)，僅僅公布該開發(fā)行為的范圍是不夠的，還需要一并公布環(huán)境影響分析的信息?！?/p>

美國司法者通過此種方式審查行政行為是否合法，要求行政部門對環(huán)評決策進(jìn)行充分說理，以確保權(quán)力部門之間的應(yīng)有平衡，使環(huán)評決策更具正當(dāng)性、專業(yè)合理性，提高公眾的可接受度。但其基本要求是司法機(jī)關(guān)不能介入行政部門環(huán)評決策的自由裁量權(quán)。

(三)司法審查的范圍

19世紀(jì)60年代后期，哥倫比亞巡回法院通過一系列的判例，發(fā)展出“嚴(yán)格審查”原則。1970年，美國國會(huì)變更哥倫比亞巡回法院的管轄權(quán)，讓其負(fù)責(zé)審理挑戰(zhàn)行政行為的案件。國會(huì)通過的法律以該院為唯一的管轄法院，不以該院為管轄法院時(shí)，也允許該院為替代法院?！皣?yán)格審查”就是對爭議問題采取審慎考慮的態(tài)度，準(zhǔn)許法院審查行政行為時(shí)，確保行政機(jī)關(guān)充分考慮相關(guān)因素，并說明決定的理由，提高《行政程序法》規(guī)定的恣意專斷標(biāo)準(zhǔn)的審查強(qiáng)度，促使行政機(jī)關(guān)重視和處理公民提出的意見和問題。其基本含義有三點(diǎn)：其一，法院要仔細(xì)對照有關(guān)實(shí)體法，驗(yàn)證行政機(jī)關(guān)的行為沒有超出國會(huì)所賦予的自由裁量權(quán)的范圍。其二，法院要從程序法的角度審查行政機(jī)關(guān)決定的公正性。其三，也是最重要的，法院要審查行政機(jī)關(guān)的決定是否有充分的理由得到充分論證。不久后，法院即適用“嚴(yán)格審查”標(biāo)準(zhǔn)審查行政機(jī)關(guān)作出決定的邏輯及事實(shí)基礎(chǔ)。美國司法的“嚴(yán)格審查”標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下內(nèi)容：要求行政機(jī)關(guān)公開有關(guān)信息資料，要求行政機(jī)關(guān)對關(guān)鍵問題予以說明，要求行政機(jī)關(guān)采取特定行動(dòng)，對行政機(jī)關(guān)增加程序法的義務(wù)。

美國司法審查在判斷是否應(yīng)適用“嚴(yán)格審查”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通常采用利益權(quán)衡法。在Calvert Cliffs’ Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission案中，法院在判決中指出：“第102條強(qiáng)制要求的目的，在于確保行政機(jī)關(guān)在審批過程中納入環(huán)境影響因素的考量。更重要的是讓被排除在決定初期的人員能夠評估和計(jì)算相關(guān)因素所造成的環(huán)境影響。”法院也特別強(qiáng)調(diào)“審查的法院不能根據(jù)第101條按照事情的是非曲直直接推翻一個(gè)實(shí)質(zhì)性的決定，除非各部門事實(shí)上武斷打破了成本—收益平衡，或者很明顯沒有給予環(huán)境價(jià)值足夠的重視。但是如果在作出決定時(shí)，各部門沒有在程序上充分誠懇地具體考慮和平衡各種環(huán)境因素，法院就有責(zé)任推翻此決定?！?/p>

適用“嚴(yán)格審查”原則的目的是便利法院審查行政裁量的合理性，該原則的特色是，法院不介入、干涉行政機(jī)關(guān)“實(shí)體上”的價(jià)值決定，而僅在“程序?qū)用妗弊鰧彶?，以確保行政機(jī)關(guān)在做決策時(shí)，詳細(xì)、確實(shí)、嚴(yán)肅地將所有影響環(huán)境的相關(guān)因素考慮在內(nèi)。而非恣意在信息不充分的情況下做出決策。

三、美國經(jīng)驗(yàn)的啟示

為降低環(huán)境污染，努力減少環(huán)境事故發(fā)生率，需要建立、健全完整的法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范體系，需要司法機(jī)關(guān)以司法審查的形式加以監(jiān)督。即在行政訴訟中，人民法院通過行使司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，使其成為風(fēng)險(xiǎn)溝通的一環(huán)，調(diào)整環(huán)評決策過程中的權(quán)力互動(dòng)。同時(shí)，調(diào)整公眾在風(fēng)險(xiǎn)決策中的地位，回應(yīng)公民社會(huì)的發(fā)展。美國放寬當(dāng)事人適格門檻以及重視程序理性的法律結(jié)構(gòu)，使得美國環(huán)境公民團(tuán)體得以通過司法訴訟的手段來達(dá)到環(huán)境理性、多元競逐的效果，值得我國參考。

(一)放寬環(huán)評訴訟當(dāng)事人資格

2014年，我國《行政訴訟法》將“法律上利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，但該條款并沒有對“利害關(guān)系”加以說明，導(dǎo)致司法實(shí)踐中，法院對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批案件中利害關(guān)系人原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭?；凇靶姓袨榍址钙浜戏?quán)益”的表述依舊得到保留，法院在行政審判中依舊沿用“三要件”的因果判定方式?，F(xiàn)今實(shí)務(wù)上開始用新環(huán)境保護(hù)規(guī)范理論探索《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》是否具有保護(hù)個(gè)人的權(quán)利或利益的法律意旨存在。即將利害關(guān)系判定的重心從因果關(guān)系判斷轉(zhuǎn)移到法律規(guī)范所保護(hù)利益的解釋上來，如王春等訴國家環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響報(bào)告書批復(fù)案。盡管司法采取肯定的見解，認(rèn)為環(huán)評法不僅保護(hù)公共利益，而且具有保護(hù)個(gè)人權(quán)利的規(guī)范意旨，承認(rèn)公民可以提起訴訟。然而我們也看到，法院將訴訟資格限縮在個(gè)人權(quán)利的保護(hù)時(shí)，也使一些具有事實(shí)上的利害關(guān)系卻因?yàn)榍啡碑?dāng)事人資格的當(dāng)?shù)鼐用駸o法進(jìn)入法庭。

就環(huán)評審查行政決定程序而言，居民參與已經(jīng)成為一支重要力量，其在程序中的參與不只是形式上的法定要求，而且是整個(gè)環(huán)評審查行政決定是否具有正當(dāng)性的必要條件。因此，在環(huán)評領(lǐng)域，如果將環(huán)評行政訴訟資格限縮在法定的權(quán)利或利益上，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)矛盾現(xiàn)狀，即在行政程序界定擁有程序參與權(quán)的居民，當(dāng)其不服環(huán)評決定時(shí)，會(huì)因?yàn)榕c爭議的案件不具有利害關(guān)系而被排除在行政訴訟之外，造成擁有行政程序參與權(quán)利的居民無法通過行政訴訟尋求救濟(jì)的窘境。

因此，為了避免環(huán)評法賦予公眾程序參與權(quán)成為徒具形式的條文，即有承認(rèn)并賦予公民參與的獨(dú)立程序權(quán)能的必要，使得只要在環(huán)評程序中，擁有參與權(quán)利的居民，就應(yīng)承認(rèn)其程序權(quán)具有獨(dú)立的權(quán)能，并當(dāng)其程序權(quán)遭受來自行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，居民即可以單獨(dú)提起訴訟來尋求救濟(jì)，而非在案件中審查原告當(dāng)事人是否對該建設(shè)項(xiàng)目擁有利害關(guān)系。另一方面，法院也可以通過發(fā)揮司法監(jiān)督的功能，來監(jiān)督行政權(quán)的行使是否符合程序理性的要求。

具體而言，一是應(yīng)擴(kuò)張解釋《行政訴訟法》上“利害關(guān)系人”的法律概念?？蓮膬蓚€(gè)方面著手，一方面，援引類似美國法院所采取的“事實(shí)上損害”概念，將損害的概念擴(kuò)大，超越法律所保護(hù)的權(quán)利或利益的損害，只要當(dāng)事人對爭議的案件有“事實(shí)上損害”，就應(yīng)賦予其訴訟資格以提起行政訴訟；另一方面，在行政權(quán)行使正當(dāng)性來自公民的程序權(quán)以及居民擁有完整程序參與地位的理念下，環(huán)評法所賦予的程序參與權(quán)本身即為一種獨(dú)立的權(quán)能，因而居民如在環(huán)評過程中受到程序上的侵害，盡管其未必是環(huán)評審查決定的行政相對人，仍可以據(jù)此獲得“利害關(guān)系人”的地位，而向法院提起訴訟來尋求救濟(jì)，以使法院發(fā)揮司法監(jiān)督的功能。

(二)嚴(yán)格環(huán)評審批訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)

司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于整個(gè)環(huán)境管理過程的利益鏈條，扮演監(jiān)督者的身份。司法機(jī)關(guān)對規(guī)范的解釋與審查標(biāo)準(zhǔn)，可以是與科學(xué)理性的對話，也促使決策者重新定位其在風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)溝通過程中的角色與意義?！皣?yán)格審查”意味著法院必須在行政機(jī)關(guān)提供的各種資料中去判斷是否已經(jīng)將相關(guān)因素納入考慮，是否有明顯錯(cuò)誤，是否有恣意的情形。具體而言：一是行政機(jī)關(guān)是否對有“重大影響”采取“嚴(yán)格審查”原則；二是行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)明確指出環(huán)境考慮的相關(guān)領(lǐng)域；三是對已經(jīng)研究并指出的問題，行政機(jī)關(guān)作出“不具有重要性”的決定是否能夠令人信服。

(三)賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的資格

基于對環(huán)評制度所建立的法秩序保護(hù)的目的，在我國賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的資格顯得非常必要。雖然我國行政公益訴訟制度已于2017年7月1日在全國正式實(shí)施，但離制度功能的完善及效用的真正發(fā)揮還有很大的距離。其中原告主體范圍限定等問題造成該類訴訟啟動(dòng)和運(yùn)行困難。就充分發(fā)揮社會(huì)主體維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益而言，公民作為環(huán)境行政公益訴訟的主體，不僅可以對公權(quán)力形成有效的制約，提高行政效率，促進(jìn)嚴(yán)格的執(zhí)法，而且有利于保障公眾參與的有效性。但司法實(shí)踐中，公民提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，很少得到支持。如“金奎喜訴杭州市規(guī)劃局違法行政許可”案中，法院認(rèn)為：“金奎喜與在建的浙江老年大學(xué)沒有利害關(guān)系，不具有行政訴訟的原告資格，因此不能立案?！?/p>

在我國，賦予公民環(huán)境公益案件的起訴資格是切實(shí)可行的。首先，它符合憲法精神和法治原則。我國《憲法》 第二條第三款規(guī)定人民管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，第四十一條規(guī)定了公民提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，訴訟是公眾參與管理的最行之有效的手段。其次，環(huán)境法設(shè)立公民訴訟的目的，在于賦予受害的公民及環(huán)保團(tuán)體向行政法院提起訴訟的權(quán)利，通過公眾和法院的介入，以督促行政機(jī)關(guān)積極履行其職權(quán)，同時(shí)給公民提供一個(gè)體制內(nèi)的參與途徑，減少環(huán)保群體事件。

程序正義強(qiáng)調(diào)要讓利害關(guān)系人有意義地參與環(huán)境決策過程，但利害關(guān)系者擁有參與的機(jī)會(huì)并不等同于他們有能力轉(zhuǎn)化手中所擁有的機(jī)會(huì)而使其具有提升環(huán)境品質(zhì)的實(shí)質(zhì)功能。例如，環(huán)境影響評價(jià)包含了相當(dāng)多的專業(yè)問題，要能夠先跨越專業(yè)的門檻才能實(shí)質(zhì)參與相關(guān)問題的討論。在缺乏知識(shí)和信息的情況下，擁有參與討論的機(jī)會(huì)并不代表能夠通過此影響決策過程。再者，由于專業(yè)知識(shí)不足，公眾大都只會(huì)關(guān)注看得見的問題，而看不見的問題則容易被忽略。通過公民、社會(huì)團(tuán)體以及檢察機(jī)關(guān)等多方力量的共同監(jiān)督，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)。同時(shí)，為遏制因原告資格擴(kuò)大導(dǎo)致的濫訴，應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的前置程序與合理的銜接機(jī)制，以完善救濟(jì)途徑，從而形成更為規(guī)整，更具有可操作性的規(guī)則體系。

四、結(jié)語

即便環(huán)境法規(guī)日益繁多，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格，但環(huán)境破壞事件仍然層出不窮。同時(shí)，環(huán)評決定的結(jié)果通常帶有難以恢復(fù)性、科技風(fēng)險(xiǎn)性、理由沖突性及隔代平衡性等不確定問題。雖然評價(jià)難以百分之百的正確，但仍應(yīng)該力求評價(jià)的相對正確性與對公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通。通過國家行政機(jī)關(guān)與公眾參與合作，確保環(huán)評決定是經(jīng)過充分考慮各種公益與私益的衡量，而達(dá)成盡量正確的結(jié)果。

擴(kuò)大環(huán)境決策以及環(huán)評程序的公眾參與固然有其意義，但依法行政的要求不能僅通過期待行政機(jī)關(guān)的自律而獲得，需要有司法權(quán)的他律控制以作為擔(dān)保，從而協(xié)助維護(hù)客觀法秩序。司法審查作為權(quán)利保障的最后一道防線，對環(huán)評審批行為的審查不僅可以保障立法所確定的環(huán)評程序得到踐行，實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障，促進(jìn)理性決策，而且也可調(diào)和環(huán)評程序的各方價(jià)值，進(jìn)一步建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)溝通的場域。而司法若能堅(jiān)持對環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告信息與運(yùn)作程序正義作嚴(yán)格的審查，將可適度導(dǎo)正行政機(jī)關(guān)的偏差，真正落實(shí)法治國家的要求。

注釋：

①See Calver Cliffs’Coordinating Committee Inc.V.U.S.Atomic Energy Atomic Energy Commissioner 449 F.2d 1109, 1111(D.C.Cir.1971).

②See Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club，523 U.S.726,737(1998).

③See Colorado Environmental Coalition v.Lujian, 803 F.Supp.364,369-70(1992).

④See Sierra Club v.Morton,405 U.S.727.

⑤See City of LosAngeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center 912 F.2d 478(D.C.Cir.1990).

⑥See Sierra Nevada Forest Protection Campaign v.Weingardt 376F.Suup 2d 984,991(Cal E.D.2005).

⑦See Calvert Cliffs’ Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission.449 F.2d 1109.852(D.C.Cir.1971).

⑧參見最高人民法院〔2016〕最高法行申172號(hào)行政裁定書。

⑨《金奎喜訴杭州市規(guī)劃局案》，載中國法院網(wǎng)(https://www.chinacourt.org)，于2020年10月14日瀏覽。