許敏娟

(中共安徽省直屬機(jī)關(guān)工作委員會黨校 馬克思主義基本理論教研室,安徽 合肥 230091)

黨的十八大提出“五位一體”的戰(zhàn)略部署，把生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的地位，生態(tài)文明制度體系的建設(shè)和改革也得到黨和國家前所未有的重視：十八大報(bào)告提出 “保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”，十八屆三中全會提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，十九屆四中全會提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”。如何推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，特別是十九屆四中全會后，如何堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)者們從不同視角對這一問題展開了討論，如王坤巖論證了建設(shè)和完善生態(tài)文明制度體系的必要性,李忠鵬探討了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的具體制度措施,莫桂烈從生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)民生和生態(tài)改善三個目標(biāo)指向?qū)?jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系展開了討論,李宏、尚華探討了整體構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的路徑,張?jiān)骑w論述了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求。回顧我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的歷史過程，闡明黨的十八大以來生態(tài)文明制度體系的優(yōu)勢所在，旨在為探索新發(fā)展階段堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的路徑提供借鑒。

一、十八大前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的成就與存在的問題

十八大以前，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)經(jīng)歷了一個緊跟聯(lián)合國步伐到結(jié)合我國國情、積極作為的過程，在環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中創(chuàng)建了中國特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

(一)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)過程及其成就

任何政策和法律制度都是在一定的思想理念指導(dǎo)下形成的，思想理念體現(xiàn)的是價值目標(biāo)，政策和法律制度是實(shí)現(xiàn)價值的工具或手段。1972年，我國參加了聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議，這是我國環(huán)境保護(hù)工作的開端。從1972年到2012年黨的十八大，整整40年，我國關(guān)于環(huán)境治理工作的理念經(jīng)歷了巨大轉(zhuǎn)變。首先是從“我們總認(rèn)為環(huán)境危機(jī)是資本主義社會所特有的現(xiàn)象，社會主義國家不會有環(huán)境危機(jī)問題”的認(rèn)識誤區(qū)，到受聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議的直接啟發(fā)，產(chǎn)生了保護(hù)環(huán)境的理念；其次是從提出“可持續(xù)發(fā)展”思想，到提出“科學(xué)發(fā)展觀”，建設(shè)“兩型社會”，再到黨的十七大提出“建設(shè)生態(tài)文明”，經(jīng)歷了從產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境理念萌發(fā)到建設(shè)生態(tài)文明理念的發(fā)展過程。與之相對應(yīng)，我國環(huán)境保護(hù)制度也在不斷推進(jìn)和完善。

1973年，我國第一次全國環(huán)境保護(hù)會議提出“防治污染措施必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)”原則。1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會議制定了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針及“預(yù)防為主、防治結(jié)合”“誰污染、誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”的環(huán)境保護(hù)三大政策等。20世紀(jì)80年代末90年代初，聯(lián)合國提出的“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略給我國帶來新思維，我國環(huán)境保護(hù)政策隨之做了改變。1992年，制定了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》；1996年，全國人民代表大會八屆四次會議將實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展”上升為中國現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略；1999年，在反思過去環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)上，國家提出“環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)并重”的方針；2000年，國務(wù)院發(fā)布《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，2005年，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部出臺《全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要(1996—2050年)》，將污染防治和生態(tài)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用提到重要議程，并將1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會議確立的“保護(hù)環(huán)境”這一基本國策拓展為“節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”。“科學(xué)發(fā)展觀”是中國共產(chǎn)黨對我國幾十年來粗放發(fā)展方式導(dǎo)致資源和環(huán)境危機(jī)反思的成果，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民探索中國特色環(huán)境治理道路的開始。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，2005年，黨的十六屆五中全會提出加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，并且推出一系列具體的政策措施。如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》將主要污染物排放總量減少10%規(guī)定為8個約束性指標(biāo)之一?！笆晃濉睍r期，國家進(jìn)一步加大自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)力度，制定了建設(shè)“兩型社會”，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化資源管理等一系列政策，建立了節(jié)能降耗、污染減排的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測考核體系和制度。2007年黨的十七大報(bào)告首次提出建設(shè)生態(tài)文明，提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過40年的實(shí)踐探索，中國特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策體系初步建立起來。

我國也很重視環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)。1979年頒布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》，這是我國第一部環(huán)境保護(hù)專門法律，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)開始步入法制軌道。1982年，將“保護(hù)環(huán)境”寫入《中華人民共和國憲法》，奠定了環(huán)境保護(hù)立法的憲法基礎(chǔ)。1989年制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。從1979年到2012年底，我國先后制定了近30部環(huán)境與資源保護(hù)的單行法及相關(guān)法律，頒布了60余部環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、600余部環(huán)境行政規(guī)章、近千部與環(huán)境相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。

十八大前我國初步建立了環(huán)境保護(hù)制度體系，為我國治理環(huán)境、保護(hù)資源提供了法制保障。

(二)十八大前生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度存在的問題分析

黨的十八大前建立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，在指導(dǎo)我國污染治理、遏制資源浪費(fèi)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境中起到了積極作用，但是，就政策與現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐看，是“邊治理，邊污染，治理趕不上污染”，“在中國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量、群體性事件發(fā)生量實(shí)現(xiàn)下降的情況下，環(huán)境信訪和群體事件卻以每年30%以上的速度上升”。習(xí)近平總書記對此作了重要論述：“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法制不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。”具體表現(xiàn)在：

首先，環(huán)境治理制度缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此要求其制度體系環(huán)環(huán)相扣，相互支撐。但是，黨的十八大前我國各部門環(huán)境治理制度相互脫節(jié)現(xiàn)象比比皆是。如在頂層設(shè)計(jì)上，雖在21世紀(jì)初黨中央就提出了正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，努力開創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。但過去一直未將生態(tài)文明納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局。在具體制度的協(xié)調(diào)銜接上，1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！钡?，長期以來地方環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善一直未納入黨政干部的考核評價體系；1973年就提出了著名的“三同時”制度，并寫進(jìn)了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》第26條，但第26條又規(guī)定：“防治污染的設(shè)施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意。”條款中對“確有必要”的法定情形并未加限定，這為違反“三同時” 制度和權(quán)力尋租打開了缺口。此外，環(huán)境保護(hù)法律制度間缺乏協(xié)同，甚至有的相互沖突。

其次，法制建設(shè)滯后。1989年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施20多年，一直到十八大后的2014年才做了修訂，1984年制定的《中華人民共和國水污染防治法》第一次修改也在實(shí)施12年后的1996年，環(huán)境法律法規(guī)中許多條款已遠(yuǎn)落后于社會的發(fā)展，無法規(guī)制新出現(xiàn)的更復(fù)雜的環(huán)境問題。法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，使我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)“違法成本低，守法成本高”的怪象。

最后，執(zhí)行力不到位。由于立法上的缺陷，再加上有些部門法之間存在沖突，往往使得執(zhí)行者無所適從；環(huán)境管理體制設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，各級環(huán)境保護(hù)部門隸屬于地方政府，人事任免權(quán)在地方政府，使得我國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在管理和執(zhí)法中出現(xiàn)“難以落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”“難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求”的情況。

后來，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、“科學(xué)發(fā)展觀”和建設(shè)“兩型社會”的提出，以及2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，對長期以來重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的政策進(jìn)行修正；黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，其后實(shí)施的《主要污染物總量減排考核辦法》、“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，都對十八大后生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)行了有益的先行探索，為十八大后生態(tài)文明制度的建立奠定了基礎(chǔ)，提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、十八大以來我國生態(tài)文明制度建設(shè)的成就

習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”十八大以來，圍繞生態(tài)文明建設(shè)，國家出臺了百余份改革文件，制定了40多項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，初步建立了生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”；修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這樣，一個源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害賠償、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度體系初步建立。

(一)當(dāng)前我國生態(tài)文明制度體系的特色

首先，整體性和針對性強(qiáng)。黨和國家在生態(tài)文明制度機(jī)制創(chuàng)建中注重制度體系的整體性和針對性。如《生態(tài)文明體制改革總體方案》設(shè)計(jì)的八大制度之間聯(lián)系緊密，相互支撐，構(gòu)成了一個完整的制度體系。每項(xiàng)大制度中的具體措施與機(jī)制，都具有很強(qiáng)的可操作性和關(guān)聯(lián)性。污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，在以新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律支持基礎(chǔ)上，還出臺了大氣、水、土壤污染防治“三個十條”。2018年6月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》；2020年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省(自治區(qū)、直轄市)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核措施》。如果說 “三個十條”是根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)對現(xiàn)行相關(guān)法律進(jìn)行補(bǔ)充，而后兩者則是壓實(shí)了黨和政府在污染治理中的主體責(zé)任，同時也是對上述法律的具體執(zhí)行。這些法律制度和政策措施成為一個相互補(bǔ)充相互支持的整體，從而更具有針對性和執(zhí)行力。

其次，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性強(qiáng)。在立法上，注重法律法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》確立了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的基本原則, 特別是“保護(hù)優(yōu)先”原則的確立，為扭轉(zhuǎn)過去的重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保、重發(fā)展速度輕發(fā)展質(zhì)量的做法提供了法制支持。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》還確立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價、現(xiàn)場檢查、征收排污費(fèi)、排污許可管理、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫? 在環(huán)境保護(hù)法制領(lǐng)域基本形成了約束和激勵并舉的生態(tài)文明制度體系。為使修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》能得到確實(shí)有效的執(zhí)行，其后又制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，修訂了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，制定和修改了一系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，修訂了《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，明確了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟中的原告資格。為健全環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，依法懲治環(huán)境犯罪行為，生態(tài)環(huán)境部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合制定了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。2018年，《中華人民共和國憲法》修正案不僅在序言中將“推動生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”作為國家的根本任務(wù)之一,而且將“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”作為國務(wù)院的職權(quán)寫進(jìn)《中華人民共和國憲法》第八十九條，從根本大法上為生態(tài)文明建設(shè)提供了保障，全面清理了現(xiàn)行法律法規(guī)中與綠色發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容。這樣，一個以國家根本大法《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為核心，彰顯生態(tài)文明理念的生態(tài)文明法制體系基本形成。

最后，執(zhí)行力大大增強(qiáng)。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和其他環(huán)境法律規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起清潔生產(chǎn)、信息公開、建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度和自我監(jiān)測等義務(wù)；提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日計(jì)罰無上限、人人參與共同治理、跨區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、重點(diǎn)污染物排放總量控制、每年向人民代表大會報(bào)告環(huán)境狀況、引咎辭職、連帶責(zé)任、行政拘留、公益訴訟等新措施，使環(huán)保執(zhí)法有法可依，為提升執(zhí)法效力提供了保障，徹底改變了以往“違法成本低、守法成本高”的怪象。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》等文件出臺實(shí)施，建立了問責(zé)追責(zé)機(jī)制，為督察各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況提供了法制依據(jù)。通過環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革，組建中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，改變了“九龍治水”的狀況，整合了職能。實(shí)行省級統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能，市(地)統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行“以條為主”的市局領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理體制，為打破地方保護(hù)主義對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)掃清了障礙，提高了執(zhí)行力。

(二)生態(tài)文明制度體系優(yōu)勢產(chǎn)生的根源

十八大以來建立的生態(tài)文明制度體系因其自身極強(qiáng)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，產(chǎn)生了良好的治理效能，“環(huán)境質(zhì)量改善之快前所未有”。所以能產(chǎn)生這樣積極的治理效果，因素是多方面的，根本原因在于這一制度體系是建立在習(xí)近平生態(tài)文明思想這一科學(xué)的理論基礎(chǔ)之上。

首先，習(xí)近平生態(tài)文明思想是生態(tài)文明制度體系的理論基礎(chǔ)。習(xí)近平生態(tài)文明思想是在汲取中華傳統(tǒng)文化精華，將馬克思主義與當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合，借鑒西方可持續(xù)發(fā)展理論，吸取中外生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，特別是對中華人民共和國成立以來在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)上正、反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。習(xí)近平生態(tài)文明思想中“人與自然和諧共生”“良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”“綠水青山就是金山銀山”“山、水、林、田、湖、草是生命共同體”“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“人類命運(yùn)共同體”等理念改變了長期以來人們對人與自然關(guān)系的錯誤認(rèn)知，改變了過去“改造自然，征服自然”的工業(yè)文明思維，取而代之為尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明思維，使人們認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，環(huán)境就是民生。進(jìn)入新時代，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是人民群眾對美好生活追求不可或缺的重要內(nèi)容，絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)的一時發(fā)展。自然環(huán)境本身是一個相互依存、緊密聯(lián)系的系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境治理必須依靠法治。這些生態(tài)文明理念為生態(tài)文明制度體系的改革與創(chuàng)建提供了根本的價值遵循。

其次，生態(tài)文明制度體系的改革和建設(shè)以馬克思主義哲學(xué)為世界觀和方法論。習(xí)近平總書記非常重視馬克思主義哲學(xué)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，“他在長期領(lǐng)導(dǎo)工作和治國理政實(shí)踐中，創(chuàng)造性地把馬克思主義哲學(xué)基本原理轉(zhuǎn)化為認(rèn)識和解決當(dāng)代中國問題的立場、觀點(diǎn)和方法”，“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想貫穿著馬克思主義認(rèn)識世界和改造世界的基本觀點(diǎn)和方法”，習(xí)近平總書記親自部署、親自推動、親自策劃生態(tài)文明制度體系改革與建設(shè)，運(yùn)用馬克思主義的世界觀和方法論進(jìn)行生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建。他強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性,指出：“要解決我們面臨的突出矛盾和問題，僅僅依靠單個領(lǐng)域、單個層次的改革難以奏效，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，增強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性?！痹谏鷳B(tài)文明建設(shè)上，他指出：“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。比如，治理好水污染、保護(hù)好水環(huán)境，就需要全面統(tǒng)籌左右岸、上下游、陸上水上、地表地下、河流海洋、水生態(tài)水資源、污染防治與生態(tài)保護(hù)，達(dá)到系統(tǒng)治理的最佳效果?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在全面推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的同時，要重點(diǎn)抓“關(guān)鍵制度”建設(shè)，要“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制”。在他的指導(dǎo)下，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》為核心的新的黨政干部政績考核制度體系建立，通過這些“關(guān)鍵制度”，抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，使生態(tài)環(huán)境治理效能快速顯現(xiàn)。十八大以來建立的生態(tài)文明制度體系改變了過去生態(tài)環(huán)境治理體系中制度之間相互脫節(jié)的狀況，形成更加緊密關(guān)聯(lián)、更能相互協(xié)調(diào)的整體。

三、新發(fā)展階段堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的基本路徑

黨的十九屆五中全會接續(xù)十九大和十九屆四中全會提出的戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“十四五” 時期要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，重申“到二○三五年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。當(dāng)前我國已進(jìn)入新發(fā)展階段，這對生態(tài)文明及其制度體系建設(shè)提出了新要求和新任務(wù)。對于如何去完成時代賦予的新使命，習(xí)近平總書記指出：“馬克思主義哲學(xué)深刻揭示了客觀世界特別是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律，在當(dāng)今時代依然有著強(qiáng)大生命力，依然是指導(dǎo)我們共產(chǎn)黨人前進(jìn)的強(qiáng)大思想武器?！痹谖覈鷳B(tài)文明制度體系改革與建設(shè)中，習(xí)近平總書記始終以馬克思主義哲學(xué)為方法論，為我們在新發(fā)展階段堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系提供了方法論遵循，為我們在新發(fā)展階段堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系指明了方向。

(一)遵循真理標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)定理論自信和制度自信

1.堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)

習(xí)近平生態(tài)文明思想是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在人類文明演進(jìn)的高度,對 “為什么建設(shè)生態(tài)文明”“建設(shè)什么樣的生態(tài)文明”“怎樣建設(shè)生態(tài)文明”等重大理論和實(shí)踐問題的科學(xué)解答，習(xí)近平生態(tài)文明思想是指導(dǎo)我國生態(tài)文明制度體系改革和建設(shè)的指導(dǎo)思想。新發(fā)展階段，必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，改革、發(fā)展和完善生態(tài)文明制度體系。

2.堅(jiān)持黨對生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題”?！拔覀儾荒馨鸭訌?qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經(jīng)濟(jì)問題，這里面有很大的政治”。十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)取得重大成果是堅(jiān)持黨對生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須遵循的原則之一。十八大以來，黨中央為使黨對生態(tài)文明的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落地見效，制定了相關(guān)制度，規(guī)定地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，實(shí)施了中央環(huán)境保護(hù)巡視督察制度，取得了良好的效果。在新發(fā)展階段，應(yīng)鞏固和完善這些制度。

(二)統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)相關(guān)制度建設(shè)

“十四五”時期，我國將系統(tǒng)觀念作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須遵循的原則之一。我國已向國際社會作出承諾，力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！皩?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革”。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，關(guān)系到諸多領(lǐng)域、諸多行業(yè)，任務(wù)艱巨，必須環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、科技、行政、金融多領(lǐng)域共同發(fā)力，因此必須以系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)制度的建設(shè)和完善，如綠色生產(chǎn)生活方式的激勵機(jī)制、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持激勵機(jī)制、落后產(chǎn)能的淘汰機(jī)制、企業(yè)碳排放的約束機(jī)制、碳匯林業(yè)發(fā)展的激勵機(jī)制、碳匯交易規(guī)則的制訂，等等，使各項(xiàng)制度相互協(xié)同，相互支持，構(gòu)成一個完整的制度鏈，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和提供制度支持。

(三)推進(jìn)關(guān)鍵制度的建設(shè)和完善

唯物辯證法告訴我們，處理復(fù)雜問題時必須學(xué)會運(yùn)用矛盾分析法，在紛繁復(fù)雜的矛盾體系中，要及時觀察到主次矛盾的轉(zhuǎn)化，只要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，其他問題就可迎刃而解。新發(fā)展階段，在生態(tài)文明制度建設(shè)中，我們必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，促進(jìn)關(guān)鍵制度的建設(shè)和完善。

1.推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明制度建設(shè)

鄉(xiāng)村是國家的生態(tài)屏障，但我國的鄉(xiāng)村卻又是環(huán)境保護(hù)欠賬最多的地方，是美麗中國建設(shè)的短板?！笆濉逼陂g，我國開始了以改善農(nóng)村環(huán)境面貌、提升農(nóng)民生活品質(zhì)為目標(biāo)，全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾、污水、廁所專項(xiàng)整治“三大革命”和農(nóng)業(yè)面源污染治理的農(nóng)村環(huán)境整治，出臺了一系列政策，取得了階段性成果。但離黨的十九大報(bào)告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求還有很大差距。2021年中央“一號文件”提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，“十四五”期間，“農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展，化肥農(nóng)藥使用量持續(xù)減少，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善”，為落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的到2035年“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)”目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。在新發(fā)展階段，農(nóng)村成為我國生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場。與生態(tài)文明建設(shè)的新部署相適應(yīng)，我們應(yīng)抓住主要矛盾，加快推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明制度的建設(shè)和完善，如發(fā)展完善化肥農(nóng)藥“兩減量”和“兩利用(農(nóng)作物秸稈和畜禽糞污綜合利用)”的激勵和約束機(jī)制、健全完善耕地保護(hù)制度、發(fā)展完善村莊建設(shè)與人居環(huán)境整治制度；吸取前期農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來污染的教訓(xùn)，堅(jiān)持走綠色發(fā)展道路，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度；建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，充分調(diào)動農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性；健全農(nóng)村環(huán)保資金投入機(jī)制；建立農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制，等等，為實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”夯實(shí)制度保障。

2.健全發(fā)揮“關(guān)鍵多數(shù)”群體作用的機(jī)制與制度

黨的十九大報(bào)告明確指出, 加快生態(tài)文明體制改革, “構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”,人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，生態(tài)文明建設(shè)必須依靠廣大人民群眾，多年來人民群眾的信訪舉報(bào)是我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題、解決環(huán)境問題的“金礦”。他們不僅是環(huán)境問題的監(jiān)督員，也是“美麗中國”的建設(shè)者，是生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和“關(guān)鍵多數(shù)”群體。因此，應(yīng)通過相應(yīng)的制度機(jī)制建設(shè)充分發(fā)揮其主力軍作用，如建立對公民參加環(huán)保志愿者隊(duì)伍的激勵機(jī)制、降低環(huán)境公益訴訟中原告適格條件的門檻、建立舉報(bào)偷排污染物的獎勵制度和對公民踐行綠色生活方式的激勵機(jī)制和懲處機(jī)制等。

四、結(jié)語

在生態(tài)文明制度體系建設(shè)中，我國經(jīng)歷了近半個世紀(jì)的實(shí)踐探索，實(shí)現(xiàn)了從生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度到生態(tài)文明制度體系的飛躍。時代是出卷人，新發(fā)展階段對生態(tài)文明建設(shè)提出的新目標(biāo)、新要求在推動生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)向前發(fā)展的同時也將推動著生態(tài)文明制度體系的日益豐富、完善，它將成為保障新發(fā)展理念落實(shí)、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的利器。