田亦堯，徐建宇

(天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072)

一、 問(wèn)題的提出

環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求作為訴前程序和司法審判程序、實(shí)體依據(jù)和程序依據(jù)之間的銜接，具有承上啟下的地位和重要的過(guò)渡作用。以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)和北大法寶案例庫(kù)為主要檢索通道，以icourt案例庫(kù)和無(wú)訟案例網(wǎng)為補(bǔ)充檢索通道，以“行政公益訴訟”“生態(tài)環(huán)境”為關(guān)鍵詞，以“判決書(shū)”為文書(shū)類(lèi)型，以2017至2020年為時(shí)間階段，進(jìn)行標(biāo)題和全文檢索，共獲取案例1543件。剔除無(wú)關(guān)案例和重復(fù)案例后，共有540件案例可作為有效樣本，其中2017年290件，2018年106件，2019年83件，2020年61件。對(duì)540件樣本案例進(jìn)行共時(shí)性和歷時(shí)性對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求主要呈現(xiàn)出類(lèi)型集中和內(nèi)容粗放兩方面問(wèn)題。

其一，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求類(lèi)型集中。在檢索整理的案件中，以“確認(rèn)違法”“繼續(xù)履職”和“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職” 的訴訟請(qǐng)求為主。其中，“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求386件，占總樣本案例數(shù)量的71.48%；其他類(lèi)型訴訟請(qǐng)求，如撤銷(xiāo)違法行政行為、單一提出確認(rèn)違法或繼續(xù)履職等，共占總樣本數(shù)量的28.52%。

總體來(lái)看，盡管“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求占絕大多數(shù)，但其數(shù)量和比例逐年下降，2017至2020年分別為257件、78件、37件和14件，各占當(dāng)年樣本數(shù)量的88.62%、73.58%、44.58%和22.95%。單一訴訟請(qǐng)求數(shù)量和比例有所上升，不過(guò)仍集中于“確認(rèn)違法”和“繼續(xù)履職”的訴訟請(qǐng)求類(lèi)型。其他如“確認(rèn)違法+采取補(bǔ)救措施”“撤銷(xiāo)行政行為”以及“審查規(guī)范性文件”等訴訟請(qǐng)求較為鮮見(jiàn)。

其二，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容粗放，主要表現(xiàn)為訴訟請(qǐng)求針對(duì)的具體行政行為不明確，履職方式、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)等殘缺不齊甚至避而不談。“公益訴訟的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在適用法律方面更易形成合力，共同推動(dòng)行政領(lǐng)域與司法領(lǐng)域法律適用的協(xié)同性”[1]。檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容粗放，法院在“許與不許”之間，往往受到外部推力、檢察機(jī)關(guān)身份地位和公益訴訟“正義光環(huán)”等多重因素的影響，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的內(nèi)容粗放的訴訟請(qǐng)求絕大多數(shù)情況下予以支持。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，540件樣本案例的訴訟請(qǐng)求的總數(shù)量為947個(gè)，其中獲得人民法院支持的有824個(gè)，支持率高達(dá)87.01%(見(jiàn)表1)。

表1 樣本案件訴訟請(qǐng)求支持情況統(tǒng)計(jì)

行政公益訴訟超高的勝訴率不僅會(huì)增加濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也導(dǎo)致規(guī)則上缺乏對(duì)檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴后果的規(guī)定[2]。如此一來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的主導(dǎo)作用不斷強(qiáng)化，行政公益訴訟的理論發(fā)展將受到極大制約，進(jìn)而容易形成“檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)—理論依據(jù)薄弱—訴請(qǐng)內(nèi)容粗放—法院支持率高—檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)”的悖論邏輯閉環(huán)，更進(jìn)一步加劇了該訴訟機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中暴露出的眾多問(wèn)題，如判決結(jié)果內(nèi)部無(wú)法自洽、檢察建議與訴訟請(qǐng)求遞進(jìn)性差、行政機(jī)關(guān)依法履職判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊、檢察機(jī)關(guān)職能劃分不清等問(wèn)題。

為破解這一問(wèn)題，學(xué)界進(jìn)行了一定的研究，有學(xué)者認(rèn)為與傳統(tǒng)訴訟相比，民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求在內(nèi)容、類(lèi)型和實(shí)體依據(jù)等方面，缺乏對(duì)其特殊性的學(xué)理系統(tǒng)論證[3]。有學(xué)者通過(guò)對(duì)裁判文書(shū)的分析指出，“目前行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求傾向于固定化、相似化，具體包括以下幾種樣態(tài)：分段、串聯(lián)評(píng)價(jià)模式的訴訟請(qǐng)求，即確認(rèn)違法+繼續(xù)履職；分類(lèi)、并聯(lián)模式的訴訟請(qǐng)求，即針對(duì)多個(gè)違法履職行為，確認(rèn)違法或撤銷(xiāo)行政行為+繼續(xù)履職；轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)模式的訴訟請(qǐng)求，即或準(zhǔn)予檢察機(jī)關(guān)撤回訴訟請(qǐng)求，或確認(rèn)違法”[4]。有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求主要集中于確認(rèn)違法與繼續(xù)履行，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化提出其他訴訟請(qǐng)求的空間，考量檢察建議與訴訟請(qǐng)求的一致性，緊緊圍繞“公共利益保護(hù)”這一特定目的，實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)化[5]。還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)合理界定確認(rèn)之訴與履行之訴之間的法律邏輯關(guān)系，適度提出規(guī)范性文件審查的訴求，進(jìn)一步厘清檢察建議與訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)系等，以紓解訴訟請(qǐng)求的現(xiàn)存問(wèn)題[6]。Paraschiv認(rèn)為，檢察公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，是闡明對(duì)法院訴訟的法律主張的過(guò)程，其本身可能需要將這一問(wèn)題重新表述為涉及法律權(quán)利和補(bǔ)救辦法的問(wèn)題，而不僅僅包括歷史原因、社會(huì)態(tài)度或政治因素等[7]。上述關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求及其精準(zhǔn)化的研究聚焦于訴訟請(qǐng)求的類(lèi)型和內(nèi)容，較少涉及機(jī)制本身的特殊性對(duì)訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化的影響，更加缺乏對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化系統(tǒng)論證與理論回應(yīng)。

從現(xiàn)有制度層面看，目前我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟主要依托《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)的原則性規(guī)則框架與《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟司法解釋》)對(duì)部分規(guī)則作出的針對(duì)性規(guī)定。但《行政訴訟法》和《檢察公益訴訟司法解釋》對(duì)訴訟請(qǐng)求并無(wú)直接規(guī)定?！缎姓V訟法》第四十九條規(guī)定，原告提起行政訴訟需要“有具體的訴訟請(qǐng)求”。何為具體的訴訟請(qǐng)求？《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法解釋》)第六十八條作出回應(yīng)，但其應(yīng)當(dāng)看作是將訴訟請(qǐng)求對(duì)判決類(lèi)型法定化的回應(yīng)。除此之外，并無(wú)其他關(guān)于行政訴訟或環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求之規(guī)定，法律僅對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的判決方式作出明確要求，但其難以為環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化提供直接指導(dǎo)。

綜上所述，目前環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求表現(xiàn)出類(lèi)型集中、內(nèi)容粗放等精準(zhǔn)度不足的特征，研究和構(gòu)建訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化便成為紓解前述問(wèn)題的首要選擇。所謂環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化，是指在環(huán)境行政公益訴訟中，公益訴訟人依據(jù)法律和事實(shí)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境公共利益受損情況以及被告違法行為或不作為的程度，對(duì)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行準(zhǔn)確且確定的表達(dá)。具體而言，可以表現(xiàn)為訴訟請(qǐng)求類(lèi)型要素和主體、時(shí)間、方式、履職事項(xiàng)等內(nèi)容要素的深度精準(zhǔn)化和充分考量訴前程序、履職標(biāo)準(zhǔn)和判決方式等相關(guān)環(huán)節(jié)的廣度精準(zhǔn)化。本文將從環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化程度不足的成因出發(fā)，分析其深層理論動(dòng)因，進(jìn)而建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化路徑。

二、 環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)度欠缺成因分析

從當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求類(lèi)型集中和內(nèi)容粗放的現(xiàn)存問(wèn)題來(lái)看，背后主要體現(xiàn)出主觀訴訟機(jī)制的主導(dǎo)地位對(duì)客觀訴訟機(jī)制的干擾，檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督職能尚未得到環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制的重視，行政監(jiān)督職能與訴訟職能錯(cuò)位，以及為保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益所導(dǎo)致的訴訟請(qǐng)求所體現(xiàn)出的公共利益訴訟認(rèn)知偏頗等原因。

1. 主觀訴訟機(jī)制的干擾

主觀訴訟機(jī)制是指，當(dāng)事人出于對(duì)自身利益的積極維護(hù)，向法院提起訴訟并請(qǐng)求判決支持其實(shí)體法律上的合法權(quán)益的訴訟機(jī)制[8]；客觀訴訟機(jī)制是指，為了維護(hù)公共利益，由特定的與所保護(hù)公共利益無(wú)直接關(guān)系的主體，向法院提起訴訟并以期通過(guò)法院判決保護(hù)公共利益的訴訟機(jī)制[9]?！?017年修改《行政訴訟法》雖確立了行政公益訴訟的基本框架，但傳統(tǒng)行政訴訟的主觀訴訟基本定位并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變更，使得環(huán)境行政公益訴訟這項(xiàng)客觀訴訟機(jī)制發(fā)展受到束縛”[10]。環(huán)境行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制運(yùn)行在傳統(tǒng)行政訴訟的主觀訴訟機(jī)制軌道上，使得主觀訴訟機(jī)制在行政行為的階段性劃分、訴訟請(qǐng)求的類(lèi)別運(yùn)用和實(shí)體法規(guī)范的適用等方面成為“短板”，進(jìn)而形成主觀訴訟機(jī)制對(duì)客觀訴訟機(jī)制的干擾：主觀訴訟機(jī)制往往不存在對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的階段性劃分，以至于行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求針對(duì)行政行為的階段性無(wú)法區(qū)分，復(fù)合式訴訟請(qǐng)求內(nèi)部沖突。在此基礎(chǔ)上，“采取補(bǔ)救措施”的附加手段適用出現(xiàn)偏差。同時(shí)，主觀訴訟機(jī)制之訴的利益判斷標(biāo)準(zhǔn)有別于客觀訴訟機(jī)制，傳統(tǒng)行政訴訟之訴的利益判斷基礎(chǔ)是“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”，只有法律規(guī)定的實(shí)體權(quán)利受到侵害時(shí)，才能夠通過(guò)司法程序予以救濟(jì)和保護(hù)[11]。行政公益訴訟作為客觀訴訟機(jī)制，保護(hù)的是公共利益，“并不局限于實(shí)體法予以保障的主觀權(quán)利”[12]，而是通過(guò)“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”將與公共利益并無(wú)直接關(guān)系的法定主體納入原告范圍，賦予其“利益圈”內(nèi)法定起訴資格[11]。二者訴的利益判斷差異，導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求在主觀訴訟機(jī)制框架下一味強(qiáng)調(diào)客觀訴訟機(jī)制之訴的利益特征，摒棄了主觀訴訟機(jī)制下“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)體規(guī)范依據(jù)，實(shí)體法規(guī)范適用不足。

首先，“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求內(nèi)部沖突?！按_認(rèn)訴訟較之于其他種類(lèi)的訴訟類(lèi)型，具有鮮明的補(bǔ)充性和后備性，只有其他訴訟類(lèi)型或判決類(lèi)型無(wú)法有效救濟(jì)或適用無(wú)意義，確認(rèn)訴訟才可能遞補(bǔ)而上”[13]。且一般認(rèn)為該后備性體現(xiàn)于確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求[14]。因而，從法條依據(jù)及其邏輯原理來(lái)看，環(huán)境行政公益訴訟中籠統(tǒng)表述“確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法；要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)依法履行職責(zé)”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求矛盾無(wú)法協(xié)調(diào)。如涼州區(qū)檢察院訴古浪縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案，公益訴訟人提出確認(rèn)被告未依法履行對(duì)被破壞的5.59畝國(guó)有公益林森林資源的監(jiān)督管理職責(zé)行為違法，責(zé)令被告依法履行監(jiān)管恢復(fù)5.59畝國(guó)家公益林地地表植被的法定職責(zé)，最終人民法院判決支持上述“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求(1)參見(jiàn)：武威市涼州區(qū)人民法院(2018)甘0602行初84號(hào)行政判決書(shū)。。

其次，附加于“繼續(xù)履職”訴訟請(qǐng)求之后的“采取補(bǔ)救措施”也存在適用瑕疵。根據(jù)《行政訴訟法》第七十六條和《檢察公益訴訟司法解釋》第二十五條，只有判決確認(rèn)違法時(shí)，采取補(bǔ)救措施才可能作為附加手段適用?！袄^續(xù)履職”和“采取補(bǔ)救措施”應(yīng)當(dāng)遵循以下兩點(diǎn)原則：第一，采取補(bǔ)救措施并非一項(xiàng)單獨(dú)的訴訟請(qǐng)求。只有提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，才有附加責(zé)令采取補(bǔ)救措施的空間，其處于從屬地位[15]。第二，采取補(bǔ)救措施無(wú)法和繼續(xù)履職并列提出。針對(duì)行政機(jī)關(guān)同一行政行為不能同時(shí)提起“確認(rèn)違法”和“繼續(xù)履行”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求，也不能同時(shí)提起“繼續(xù)履行”和“采取補(bǔ)救措施”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。如衡東檢察院訴衡東水利局不依法履行法定職責(zé)案中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求為：衡東水利局依法采取措施，全面履行職責(zé)或采取其他補(bǔ)救措施消除不利影響。該訴訟請(qǐng)求顯然將繼續(xù)履職和采取補(bǔ)救措施作為獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求予以并列、或然。人民法院在判決時(shí)對(duì)此釋明，認(rèn)為采取補(bǔ)救措施應(yīng)當(dāng)是確認(rèn)違法的附加手段，最終判決被告依法履職，駁回采取補(bǔ)救措施的訴訟請(qǐng)求(2)參見(jiàn)：衡陽(yáng)鐵路運(yùn)輸法院(2020)湘8602行初31號(hào)行政判決書(shū)。。但仍有大量案件中法院、檢察機(jī)關(guān)未能認(rèn)識(shí)到上述訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)系。

最后，實(shí)體法規(guī)范適用不足。環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求，必然要有對(duì)應(yīng)的實(shí)體法和程序法依據(jù)作為支撐。通過(guò)樣本觀察可以發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的實(shí)體規(guī)范較為薄弱。一方面，訴訟請(qǐng)求的實(shí)體法依據(jù)頻次相對(duì)較低；另一方面，訴訟請(qǐng)求的實(shí)體法依據(jù)內(nèi)容未能充分體現(xiàn)。昌寧縣人民檢察院訴昌寧縣林業(yè)局怠于履行監(jiān)管職責(zé)案，檢察機(jī)關(guān)雖然依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《森林法》)等實(shí)體規(guī)范提出訴訟請(qǐng)求，但在訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容上，仍是空泛的繼續(xù)履職，沒(méi)有充分展現(xiàn)實(shí)體規(guī)范所要求履職行為的相應(yīng)內(nèi)容(3)參見(jiàn)：昌寧縣人民法院(2018)云0524行初1號(hào)行政判決書(shū)。。

2. 檢察機(jī)關(guān)職能的錯(cuò)位

環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制的建立與發(fā)展，拓展了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的另外一條重要路徑——行政監(jiān)督職能，即通過(guò)發(fā)出檢察建議和提起公益訴訟的方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為予以監(jiān)督[16]。以訴訟請(qǐng)求的提出為界點(diǎn)，較為鮮明地二分檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督職能與訴訟職能，前者注重對(duì)檢察機(jī)關(guān)的日常履職行為和訴前程序履職行為的監(jiān)督，后者側(cè)重于以訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)性通過(guò)司法審判程序的強(qiáng)制力對(duì)前一職能予以保障，二者在準(zhǔn)確性、精細(xì)度和強(qiáng)制力等方面存在轉(zhuǎn)化、遞進(jìn)關(guān)系。然而，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)此并未有清晰認(rèn)識(shí)，行政監(jiān)督職能與訴訟職能混淆錯(cuò)位。行政監(jiān)督職能要求檢察機(jī)關(guān)在日常和訴前程序中對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為予以監(jiān)督，體現(xiàn)出尚未進(jìn)入司法審判程序的“柔性監(jiān)督”，而進(jìn)入司法審判程序之后，檢察機(jī)關(guān)希望通過(guò)訴訟請(qǐng)求，也即訴訟職能，賦予“柔性監(jiān)督”以“剛性”，在此過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)未能認(rèn)識(shí)到二者差異，為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，提出樣態(tài)不夠合理的訴訟請(qǐng)求，如視情況變更或撤回訴訟請(qǐng)求，并以“確認(rèn)違法”訴訟請(qǐng)求“兜底”，且檢察建議與訴訟請(qǐng)求一致性強(qiáng)、遞進(jìn)性差，訴訟請(qǐng)求未能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)職能差異化的精準(zhǔn)性。行政機(jī)關(guān)敗訴便成為“家常便飯”，不利于行政機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境職責(zé)的履行，打擊了行政機(jī)關(guān)履職的積極性。

首先，訴訟請(qǐng)求調(diào)整規(guī)則不明，主要表現(xiàn)為訴訟請(qǐng)求變更、撤回不盡合理?！稒z察公益訴訟司法解釋》第二十四條規(guī)定了行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的撤回和變更。實(shí)踐中往往理解為單純的遞進(jìn)關(guān)系，也即法院對(duì)于公益訴訟人撤回起訴的要求，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；對(duì)于公益訴訟人不撤回起訴而變更訴訟請(qǐng)求，要求確認(rèn)違法的，法院進(jìn)而應(yīng)當(dāng)就此判決確認(rèn)違法。該規(guī)定為復(fù)合式訴訟請(qǐng)求創(chuàng)造了空間，也導(dǎo)致后續(xù)訴訟請(qǐng)求的撤回、變更在“復(fù)合式”特性的影響下不甚合理。如茂南區(qū)檢察院訴茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)案，公益訴訟人提出“確認(rèn)茂名市茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局怠于履行職責(zé)的行為違法；判決茂名市茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局依法履行職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求，訴訟期間，被告積極履職，對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物處理完畢，公益訴訟人請(qǐng)求確認(rèn)被告怠于履行職責(zé)行為違法。法院判決，確認(rèn)茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)非法傾倒危險(xiǎn)廢物的處置怠于履行職責(zé)行為違法(4)參見(jiàn)：茂名市茂南區(qū)人民法院(2018)粵0902行初1號(hào)行政判決書(shū)。。盡管其看似符合法條的表面規(guī)定，實(shí)則是檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督職能與訴訟職能錯(cuò)位的表現(xiàn)之一，有違維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的宗旨。

其次，“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，借助法律監(jiān)督權(quán)將傳統(tǒng)行政領(lǐng)域的公益保護(hù)延展到司法領(lǐng)域，開(kāi)創(chuàng)了一種包含公益司法保護(hù)內(nèi)涵的法律監(jiān)督方式，是訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的緊密關(guān)聯(lián)”[17]。檢察建議與訴訟請(qǐng)求相關(guān)度高，檢察建議作為訴前程序的核心內(nèi)容，自然就延伸到之后的司法審判程序中，并在很大程度上轉(zhuǎn)化為訴訟請(qǐng)求予以體現(xiàn)。然而檢察機(jī)關(guān)對(duì)上述兩階段中的行政監(jiān)督職能與訴訟職能關(guān)系認(rèn)知不清，導(dǎo)致訴訟請(qǐng)求難以精準(zhǔn)。如繁昌縣人民檢察院訴蕪湖縣水務(wù)局不履行法定職責(zé)案，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求有三：確認(rèn)被告怠于履職行為違法；判令被告針對(duì)違法行為采取補(bǔ)救措施；判令被告繼續(xù)履行日常監(jiān)督管理職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)起訴前具備對(duì)行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)，屬于檢察監(jiān)督定位下的行政監(jiān)督職能，一旦進(jìn)入司法審判程序，行政監(jiān)督職能在一定程度上轉(zhuǎn)化并伴隨訴訟職能，即根據(jù)日常對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)具體案件事實(shí)提出訴訟請(qǐng)求的職能。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不宜提出針對(duì)行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)督管理的訴訟請(qǐng)求(5)參見(jiàn)：繁昌縣人民法院(2017)皖0222行初7號(hào)行政判決書(shū)。。

3. 公共利益訴訟認(rèn)知偏頗

公益訴訟作為與私益訴訟相對(duì)的概念，二者在訴訟主體、客體、主觀方面和客觀方面都存在一定的差異。主體方面，環(huán)境行政公益訴訟的原告有且僅有檢察機(jī)關(guān)；客體方面，是為了保護(hù)受到侵害的生態(tài)環(huán)境公共利益；主觀方面，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)作為公共利益維護(hù)者的自身源動(dòng)力和制度發(fā)展的外部推動(dòng)力之間的協(xié)同；客觀方面，要求行政機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的履職行為符合檢察機(jī)關(guān)的要求與期待。整體而言，環(huán)境行政公益訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的專(zhuān)業(yè)性、修復(fù)性，并非公共利益的創(chuàng)造或增加[18]。但由于當(dāng)前司法實(shí)踐對(duì)公益訴訟認(rèn)知存有偏頗，其對(duì)公共利益的保護(hù)在主觀、主體、客觀和客體等要件上表現(xiàn)過(guò)于“強(qiáng)勢(shì)”，認(rèn)為只有將行政機(jī)關(guān)置于敗訴境地，才能夠有效維護(hù)公共利益。加之主觀訴訟機(jī)制干擾和檢察機(jī)關(guān)職能錯(cuò)位，環(huán)境行政公益訴訟對(duì)公共利益的保護(hù)呈現(xiàn)出“失度”局面，即檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中占據(jù)主導(dǎo)地位，法院、檢察院兩家形成維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的合力，行政機(jī)關(guān)過(guò)于被動(dòng)。即便行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中積極采取措施履職，維護(hù)了生態(tài)環(huán)境公共利益，仍然無(wú)法擺脫敗訴的“命運(yùn)”，往往將“確認(rèn)違法”訴訟請(qǐng)求不加以實(shí)體和程序的區(qū)分而廣泛“兜底”適用，進(jìn)而判決行政機(jī)關(guān)敗訴。在訴訟請(qǐng)求上，表現(xiàn)為兩方面：一方面是“確認(rèn)違法”的兜底適用，另一方面是確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求未明確區(qū)分程序性行政行為與實(shí)體性行政行為。

首先，“確認(rèn)違法”的兜底適用存疑。依據(jù)相關(guān)法律及司法解釋?zhuān)岢龀蜂N(xiāo)行政行為與確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求時(shí)，需要對(duì)二者進(jìn)行適法功能上的順位比較。法律規(guī)定的兩款確認(rèn)違法適用是不同的意蘊(yùn)表達(dá)?！缎姓V訟法》第七十四條第(一)款所規(guī)定的確認(rèn)違法是對(duì)行政行為法律效力的保留，順位上優(yōu)先于撤銷(xiāo)行政行為；第(二)款規(guī)定的確認(rèn)違法三種情形則是對(duì)被訴行政行為法律效力的否定，適用上具有補(bǔ)充性[19]。若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依第(一)款規(guī)定，對(duì)先前行政行為效力保留或認(rèn)可，確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求優(yōu)先于撤銷(xiāo)；若檢察機(jī)關(guān)否定先前不依法履職或違法行政行為的效力，應(yīng)當(dāng)提起撤銷(xiāo)行政行為的訴訟請(qǐng)求。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)未能把握確認(rèn)違法和撤銷(xiāo)行政行為之間的順位，為了贏得訴訟結(jié)果上的勝利，僅認(rèn)識(shí)到確認(rèn)違法的“兜底性”，從而大量提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，反而沒(méi)有提出撤銷(xiāo)重做的訴訟請(qǐng)求，不利于生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)。

如臨清市人民檢察院訴臨清市衛(wèi)計(jì)局案，公益訴訟人提出“確認(rèn)被告未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；判令被告監(jiān)督相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)限期完成醫(yī)療污水處理設(shè)施整改”的訴訟請(qǐng)求，法院判決“責(zé)令被告繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)；確認(rèn)被告向有關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)頒發(fā)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的行政行為違法”。事實(shí)上，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)自成立以來(lái)，始終未按規(guī)定建設(shè)污水處理設(shè)施，但被告在其無(wú)污水處理設(shè)施、未進(jìn)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收的情況下頒發(fā)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，最終導(dǎo)致環(huán)境污染。因此，最為行之有效的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)是撤銷(xiāo)行政行為并要求行政機(jī)關(guān)重新作出，在此期間，行政機(jī)關(guān)可采取更加有力的措施治理相對(duì)人造成的環(huán)境污染，解決污染源問(wèn)題，而非就目前問(wèn)題繼續(xù)履職、對(duì)此前違法行政行為確認(rèn)違法。

其次，確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求是針對(duì)程序性行政行為還是實(shí)體性行政行為(6)本文所稱(chēng)程序性行政行為與實(shí)體性行政行為有其特殊含義。程序性行政行為特指訴前程序中行政機(jī)關(guān)依法回復(fù)檢察建議的行為，因該行為只在行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)二者之間具有程序性效力，對(duì)于行政機(jī)關(guān)采取措施履行職責(zé)保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益并無(wú)實(shí)體意義，因此，本文稱(chēng)其為程序性行政行為。實(shí)體性行政行為特指，除本文所稱(chēng)程序性行政行為之外的，行政機(jī)關(guān)針對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益所采取的行政行為。因其可能包含行政執(zhí)法中的某些程序性行為，為避免讀者產(chǎn)生歧義，在此對(duì)本文所涉兩個(gè)概念進(jìn)行說(shuō)明，后文若無(wú)特別強(qiáng)調(diào)，均代表此處含義。沒(méi)有明確區(qū)分。生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)要求程序與實(shí)體相統(tǒng)一。訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)之路，行政機(jī)關(guān)在程序方面若不回復(fù)或超期回復(fù)檢察建議，以及在實(shí)體方面怠于履職都被看作未依法履職[20]。絕大多數(shù)確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求采用了籠統(tǒng)概括的表達(dá)式，未能區(qū)分行政機(jī)關(guān)在訴前程序的程序性行政行為與未依法履行監(jiān)管職責(zé)的實(shí)體性行政行為。如龍井檢察院訴某局不履行法定職責(zé)案，訴訟請(qǐng)求為：確認(rèn)被告未依法履行保護(hù)耕地行為違法；判令被告對(duì)此繼續(xù)依法履職。人民法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)實(shí)體上已經(jīng)履行法定職責(zé)，但在程序上存在違法的，可以確認(rèn)違法，最終判決：確認(rèn)被告對(duì)檢察建議未及時(shí)辦理回復(fù)的程序性行為違法；責(zé)令被告對(duì)某某非法破壞耕地行為繼續(xù)依法履職(7)參見(jiàn)：延吉市人民法院(2018)吉2401行初9號(hào)行政判決書(shū)。。

三、 環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)路徑

通過(guò)上述對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求問(wèn)題梳理、成因分析，能夠明確環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化，首先需要客觀訴訟機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)職能和公共利益保護(hù)等相關(guān)理論的指導(dǎo)，在此前提下，厘清環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制相關(guān)環(huán)節(jié)對(duì)訴訟請(qǐng)求類(lèi)型精準(zhǔn)化的重要作用，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容精準(zhǔn)化。

1. 理論指導(dǎo)

首先，明確客觀訴訟機(jī)制的主導(dǎo)地位，體現(xiàn)在訴的利益判斷和司法審查力度兩個(gè)方面。訴的利益方面，堅(jiān)持客觀訴訟機(jī)制“利益圈”理論下的起訴資格認(rèn)定的同時(shí)，也要明確其僅僅是客觀訴訟機(jī)制與主觀訴訟機(jī)制在起訴資格認(rèn)定方式上的區(qū)別，而生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)仍然需要以環(huán)境法內(nèi)容體系中的實(shí)體規(guī)范為訴訟請(qǐng)求依據(jù)，即要清晰認(rèn)識(shí)環(huán)境行政公益訴訟作為客觀訴訟機(jī)制，訴的利益與實(shí)體法規(guī)范在生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)中的統(tǒng)一性。司法審查力度方面，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查強(qiáng)度分為最低、一般和最高三個(gè)檔位：最低程度審查行政行為的權(quán)限、形式、法律根據(jù)；一般程度還要審查事實(shí)問(wèn)題；最高程度還要根據(jù)實(shí)際情況審查行政行為的必要性、正當(dāng)性和公共利益性[21]。為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，環(huán)境行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)適用最高強(qiáng)度司法審查固然可行[22]，但需要認(rèn)識(shí)到以下兩點(diǎn)：第一，三檔次的審查強(qiáng)度是依次遞進(jìn)、包含容納關(guān)系，最高強(qiáng)度審查不僅包括必要性、公共利益性，還包括最低程度和一般程度的審查內(nèi)容。第二，最高強(qiáng)度審查標(biāo)準(zhǔn)下，還存在兩個(gè)遞進(jìn)關(guān)系的亞審查強(qiáng)度檔次，訴前程序的柔性尊重和司法審判程序的剛性精準(zhǔn)[23]。二者是過(guò)渡關(guān)系。

訴的利益判斷之“利益圈準(zhǔn)則”和司法審查最高強(qiáng)度中的兩個(gè)亞強(qiáng)度之差異，作用于環(huán)境行政公益訴訟的具體環(huán)節(jié)，就體現(xiàn)為訴前程序所發(fā)揮的獨(dú)特作用。訴前程序?qū)儆诜ǘㄇ爸贸绦颍黔h(huán)境行政公益訴訟司法審判程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)。類(lèi)似美國(guó)公民訴訟中，公民起訴必須符合法定前提條件，即政府在訴訟通知書(shū)送達(dá)的60天內(nèi)，仍然沒(méi)有作出行政行為，公共利益仍處于受損狀態(tài)[24]。因而，訴前程序是容納了程序、實(shí)體、監(jiān)督等要素為一體的綜合程序要件，進(jìn)入司法審判程序時(shí)，訴訟請(qǐng)求必然應(yīng)該對(duì)訴前程序的內(nèi)含要素進(jìn)行判斷取舍和明確。訴前程序的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了短期內(nèi)環(huán)境行政管理的“弱執(zhí)法”與長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境領(lǐng)域立法繁榮的“強(qiáng)立法”之間矛盾的紓解。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或不依法履職行為不能直接提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)首先發(fā)出檢察建議，為的就是緩和行政機(jī)關(guān)的“弱執(zhí)法”，行政機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力和物力有限，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)生活和飛速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以應(yīng)對(duì)所有生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)在此充當(dāng)補(bǔ)強(qiáng)力量，因此行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)不履行職責(zé)的，足以證明其未盡到維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)才能提起訴訟。檢察建議和提起訴訟之間具有先后順位的制度安排，檢察建議的“柔性”建議本質(zhì)，要求訴前程序充分體現(xiàn)行政優(yōu)先的原則[25]。因此，后續(xù)提出的訴訟請(qǐng)求之“剛性”則在此基礎(chǔ)上，清晰識(shí)別環(huán)境行政公益訴訟的行政行為階段性劃分，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)實(shí)體法規(guī)范進(jìn)一步精準(zhǔn)，方能體現(xiàn)出整個(gè)訴訟機(jī)制運(yùn)行中不同環(huán)節(jié)的差異化表達(dá)。

其次，清晰認(rèn)知檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督職能。以往的研究通常以檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)為中心，無(wú)論是將檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行“監(jiān)督層面和執(zhí)行層面”[26]或“公訴職能與法律監(jiān)督職能”的“二元”劃分[27]，還是提出公訴職能、職務(wù)犯罪偵查職能和司法監(jiān)督職能的“三元論”[28]，都強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)公訴職能，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的關(guān)注。盡管有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，應(yīng)當(dāng)充實(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)制約功能，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，以更好地維護(hù)公共利益[29]。但實(shí)踐的空白導(dǎo)致理論缺乏發(fā)展空間，直至環(huán)境行政公益訴訟的蓬勃發(fā)展，對(duì)檢察職能中行政監(jiān)督職能的研究逐漸顯露，認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)的行政法律監(jiān)督是現(xiàn)代客觀訴訟的題中之義”[30]。相較于對(duì)國(guó)家工作人員的監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，應(yīng)該關(guān)注行政監(jiān)督職能[31]。

由于檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置和調(diào)整，法律監(jiān)督權(quán)項(xiàng)下的訴訟職能與監(jiān)督職能發(fā)生分離，訴訟職能已經(jīng)不單單是提起刑事公訴，還包括公益訴訟；監(jiān)督職能也不再僅僅是傳統(tǒng)意義上的“刑事法律監(jiān)督權(quán)”，還細(xì)分出“行政監(jiān)督”和“訴訟監(jiān)督”這兩種樣態(tài)[32]。換句話說(shuō)，在法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的總體定位下，監(jiān)督職能和訴訟職能二分，其中，訴訟職能主要包括檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督職能包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即本文所指的行政監(jiān)督職能(8)為了避免歧義，本文所提及的行政監(jiān)督職能，如無(wú)特別強(qiáng)調(diào)，均指檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的職能，并非行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督。。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中提出訴訟請(qǐng)求，則是行政監(jiān)督職能向訴訟職能過(guò)渡、轉(zhuǎn)化、適度并存的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[33]。訴前程序及之前，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政監(jiān)督職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)充分尊重，檢察建議柔性概括表達(dá)。司法審判程序中，訴訟職能便要求提出精準(zhǔn)剛性的訴訟請(qǐng)求。行政公益訴訟天然具備檢察機(jī)關(guān)職能的二分屬性，側(cè)重于不同的目的與手段，對(duì)應(yīng)不同的程序環(huán)節(jié)。檢察建議和訴訟請(qǐng)求分別作為訴前程序和司法審判程序的核心內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)職能二分的集中體現(xiàn)。日常行政管理活動(dòng)和訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督者，具備行政監(jiān)督職能；檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，身份角色開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，成為訴訟參加人。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求，不僅要體現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法履職或糾正違法行為的職能，還應(yīng)體現(xiàn)“保護(hù)公共利益”“維護(hù)法律秩序”等客觀訴訟的鮮明特征?！皺z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，訴權(quán)與實(shí)體法上法律監(jiān)督權(quán)有緊密關(guān)聯(lián)，訴訟請(qǐng)求也與普通行政訴訟的訴訟請(qǐng)求存在重大差異”[17]。根據(jù)身份角色和目的的不同，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。首先是程序與實(shí)體上的區(qū)別，目前訴前程序中檢察建議的回復(fù)與行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)之間的區(qū)別，及訴訟請(qǐng)求對(duì)應(yīng)的程序性和實(shí)體性行政行為，為法院充分發(fā)揮裁判功能創(chuàng)造有利條件[34]。其次是客觀訴訟特征的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)提出特定情況下對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查等訴訟請(qǐng)求，同時(shí)盡量避免“確認(rèn)違法”的兜底適用。

最后，正確看待公共利益保護(hù)的價(jià)值取向。環(huán)境行政公益訴訟作為維護(hù)公共利益的新手段，其內(nèi)在主觀與外在客觀、實(shí)體正當(dāng)與程序正當(dāng)、形式合法與實(shí)質(zhì)合法等方面具有一致性[35]。① 內(nèi)在主觀與外在客觀相統(tǒng)一。外在客觀表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益采取的一系列行政行為。由于訴前程序需要檢察機(jī)關(guān)充分尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，內(nèi)在主觀只能通過(guò)具體的帶有強(qiáng)制性的訴訟請(qǐng)求予以表現(xiàn)。因此，訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)化便能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。② 實(shí)體正當(dāng)與程序正當(dāng)相統(tǒng)一。實(shí)體正當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)依法履職和檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)實(shí)體規(guī)范，程序正當(dāng)要求檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求，明確區(qū)分確認(rèn)違法和繼續(xù)履職復(fù)合適用時(shí)，行政行為的程序性與實(shí)體性。③ 形式合法與實(shí)質(zhì)合法相統(tǒng)一。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)依法履職行為還是檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)依法履職的訴訟請(qǐng)求，都屬于形式合法的范疇；而行政機(jī)關(guān)自身履職或檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)依法履職所達(dá)到維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的實(shí)際效果，則屬于實(shí)質(zhì)合法的范疇。在形式合法與實(shí)質(zhì)合法相互匹配的過(guò)程中，必然存在某些意志外因素的阻礙，特別是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的周期性等難以把握，一時(shí)間也難以達(dá)到生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的預(yù)期效果。若檢察機(jī)關(guān)忽略天氣、季節(jié)等客觀原因，貿(mào)然提起環(huán)境行政公益訴訟，人民法院就此支持檢察機(jī)關(guān)非精準(zhǔn)化的訴訟請(qǐng)求，只能導(dǎo)致形式勝訴而實(shí)質(zhì)敗訴的結(jié)果。實(shí)體規(guī)范依據(jù)成為生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的核心內(nèi)容，實(shí)體依據(jù)的重要作用是判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。“《行政訴訟法》只能對(duì)環(huán)境行政公益訴訟作出原則性規(guī)定，具體的公益訴訟條款還應(yīng)當(dāng)在各部環(huán)境保護(hù)的實(shí)體法中設(shè)立”[36]，以切實(shí)判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職進(jìn)而維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟中履職標(biāo)準(zhǔn)的把握，需要結(jié)合履職時(shí)間、實(shí)體依據(jù)、客觀條件等因素考量，進(jìn)而搭建“雙重二階層”(9)本文所稱(chēng)“雙重二階層”是指兩方面的“二層次”判斷，第一重是形式性的履職標(biāo)準(zhǔn)判斷，即行政機(jī)關(guān)在訴前程序和行政執(zhí)法程序中，行政機(jī)關(guān)在主、客觀層面是否按照法律的要求履行程序性法定職責(zé)，如按期回復(fù)檢察建議或依法采取相關(guān)行政措施履行職責(zé)。第二重是實(shí)質(zhì)性的履職標(biāo)準(zhǔn)判斷，即行政機(jī)關(guān)采取的履職措施是否足以維護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共利益，同樣需要進(jìn)行主、客觀層面的綜合考量。參見(jiàn)：代杰,徐建宇.行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)抗辯事由研究：基于159份判決書(shū)的實(shí)證分析[J].江西理工大學(xué)學(xué)報(bào),2020,41(4):26-36.的履職標(biāo)準(zhǔn)研判路徑，有利于檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求時(shí)對(duì)類(lèi)型和內(nèi)容的精準(zhǔn)把握。

2. 類(lèi)型建構(gòu)

理論關(guān)照下，明確環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制相關(guān)環(huán)節(jié)對(duì)訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化的宏觀思路后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮檢察機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求類(lèi)型的單一或復(fù)合適用，即訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化的中觀類(lèi)型建構(gòu)，為微觀層面訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容完善提供合理基礎(chǔ)。

首先，明確四類(lèi)訴訟請(qǐng)求的適用(10)本文對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化之類(lèi)型周延也并非矯枉過(guò)正，將上述提及的訴訟請(qǐng)求類(lèi)型逐一進(jìn)行可能性和可行性論述，而是就當(dāng)前訴訟請(qǐng)求類(lèi)型集中現(xiàn)狀下的拓展空間進(jìn)行適度化周延。。一是合理使用撤銷(xiāo)行政行為的訴訟請(qǐng)求。《檢察公益訴訟司法解釋》第二十五條規(guī)定了行政訴訟和行政公益訴訟中撤銷(xiāo)判決的適用條件，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益受到損害的重大風(fēng)險(xiǎn)或事實(shí)采取的行政行為已經(jīng)完畢[37]，但由于行政機(jī)關(guān)的行政行為具有《行政訴訟法》第七十條所規(guī)定的有關(guān)情形，因此，需要撤銷(xiāo)之前已經(jīng)完結(jié)的行政行為，同時(shí)可以要求行政機(jī)關(guān)重新作出。傳統(tǒng)行政訴訟的撤銷(xiāo)行政行為訴訟請(qǐng)求需要在個(gè)人利益與公共利益之間加以平衡，而環(huán)境行政公益訴訟不同，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)在訴訟前還是在訴訟中，針對(duì)行政相對(duì)人作出的行政命令、行政許可還是行政處罰，生態(tài)環(huán)境公共利益與個(gè)人利益具有一致性。檢察機(jī)關(guān)提起撤銷(xiāo)行政行為的訴訟請(qǐng)求，一方面有利于避免因地方政策影響或公共利益維護(hù)的急迫，以至行政權(quán)力行使畸輕畸重的不穩(wěn)定性，另一方面，撤銷(xiāo)行政行為的訴訟請(qǐng)求能夠在否定之前履職行為合法性的同時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)針對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益受損的情況行使職責(zé)，從而有利于紓解確認(rèn)違法和繼續(xù)履職復(fù)合式訴訟請(qǐng)求之間的類(lèi)型沖突。二是適當(dāng)提出規(guī)范性文件審查訴訟請(qǐng)求?！肮嬖V訟作為客觀訴訟，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)視為立法監(jiān)督在司法領(lǐng)域的延伸，與立法機(jī)關(guān)的法律實(shí)施監(jiān)督功能聯(lián)系起來(lái)，很容易發(fā)現(xiàn)立法不足的問(wèn)題”[1]。環(huán)境行政公益訴訟除了救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境公益之外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮客觀訴訟機(jī)制維護(hù)法制統(tǒng)一的功能[10]，目前環(huán)境行政公益訴訟中幾乎沒(méi)有對(duì)規(guī)范性文件審查的訴訟請(qǐng)求?！缎姓V訟法》第五十三條、第六十四條和《行政訴訟法解釋》第六十八條本就創(chuàng)造了對(duì)于規(guī)范性文件進(jìn)行審查的空間。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)體法依據(jù)體系龐雜，立法成果豐富且具備自身體系[38]。行政機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇自身熟知的地方規(guī)范性文件，有利于行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，也便于抗辯自身依法履職或行政行為并非違法。適當(dāng)提出規(guī)章以下抽象行政行為審查的訴訟請(qǐng)求，有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法制統(tǒng)一，也有利于明確依法履職的研判標(biāo)準(zhǔn)。三是充分發(fā)揮繼續(xù)履職訴訟請(qǐng)求的功效。繼續(xù)履職本質(zhì)上是對(duì)行政行為的肯定，并要求其繼續(xù)發(fā)展。適用于行政機(jī)關(guān)采取行政行為的“途中”且該起點(diǎn)并無(wú)錯(cuò)漏，無(wú)需糾正。應(yīng)在具體條件下積極適用，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。需要注意的是，繼續(xù)履職的訴訟請(qǐng)求也僅能夠針對(duì)行政機(jī)關(guān)出于具體事實(shí)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的行政行為，而非要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的“繼續(xù)履職”。四是限制確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求的適用。依前文所述，確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求適用分為優(yōu)先和補(bǔ)充兩種順位情形。環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)違法難以作為規(guī)制行政機(jī)關(guān)履職的有效訴請(qǐng)，缺乏實(shí)質(zhì)意義，偏重形式主義[39]。確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求首先考慮程序性適用，即行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或超期回復(fù)檢察建議，行政機(jī)關(guān)事后回復(fù)已無(wú)實(shí)際必要。對(duì)于實(shí)體性履職的行政行為，要慎用確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。第一，確認(rèn)違法代表行政機(jī)關(guān)已無(wú)必要繼續(xù)履行職責(zé)。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職而生態(tài)環(huán)境受損的情況，不能提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)依法履行職責(zé)。第二，若起訴前或訴訟中，行政機(jī)關(guān)采取措施，維護(hù)了生態(tài)環(huán)境公共利益，且沒(méi)有程序性行政行為違法的情況，則要更加避免提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。因?yàn)榇藭r(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取措施維護(hù)了生態(tài)環(huán)境公共利益，若再提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，便打擊了行政機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的主動(dòng)性和積極性，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)長(zhǎng)期如此否定，反而不利于生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)[40]。本文以為，環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求的適用范圍應(yīng)當(dāng)僅限于行政機(jī)關(guān)未依法回復(fù)檢察建議的程序性行政行為。

其次，可兼容的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求適用情形。一是關(guān)于撤銷(xiāo)行政行為和確認(rèn)違法的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。確認(rèn)違法和撤銷(xiāo)行政行為訴訟請(qǐng)求的適用，以確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求的適用順位為界限，優(yōu)先性和補(bǔ)充性的二元?jiǎng)澐州^為鮮明。究其根本，是出于公益與私益之間的權(quán)重衡量[41]。環(huán)境行政公益訴訟作為客觀訴訟，撤銷(xiāo)行政行為的訴訟請(qǐng)求非但不會(huì)給公共利益造成重大損害，反而是出于對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，也并不享有傳統(tǒng)行政訴訟中私主體作為原告所擁有的實(shí)體性權(quán)利。環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求只適用于程序性行政行為，而撤銷(xiāo)行政行為訴訟請(qǐng)求更加偏向適用于實(shí)體性行政行為。因此，若行政機(jī)關(guān)存在未依法回復(fù)檢察建議的程序性行政行為，同時(shí)行政機(jī)關(guān)的實(shí)體性行政行為違法，二者可以在不同性質(zhì)的行政行為階段復(fù)合適用。二是關(guān)于規(guī)范性文件審查和確認(rèn)違法的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的程序性行政行為，而規(guī)范性文件的審查，事實(shí)上需要依托行政機(jī)關(guān)實(shí)體履職行為的審查判斷。若行政機(jī)關(guān)未依法回復(fù)檢察建議，可以提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的實(shí)體規(guī)范存疑，導(dǎo)致其履職行為違法，對(duì)此可以提出撤銷(xiāo)行政行為和規(guī)范性文件審查的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。因此，二者處于不同的性質(zhì)與階段，存在復(fù)合適用的空間。三是關(guān)于撤銷(xiāo)行政行為和規(guī)范性文件審查的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。撤銷(xiāo)行政行為代表行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，需要重新作出，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。此時(shí)存在兩種可能性，一種是行政機(jī)關(guān)未依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范履行職責(zé)，需要撤銷(xiāo)行政行為；另一種是行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)規(guī)定履職，但由于該規(guī)定本身與上位法存在沖突，有違和之嫌，此時(shí)，便需要在提出撤銷(xiāo)行政行為的訴訟請(qǐng)求時(shí)，對(duì)此前依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，因此，撤銷(xiāo)行政行為與規(guī)范性文件審查之間為有條件的復(fù)合適用關(guān)系(見(jiàn)圖1)。四是關(guān)于實(shí)踐中廣泛使用的確認(rèn)違法和繼續(xù)履職的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。需要分情況討論：若檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行，并要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或未及時(shí)回復(fù)檢察建議的程序性行政行為違法，該情形下確認(rèn)違法和繼續(xù)履行的兩行政行為之間并不存在訴訟請(qǐng)求和判決的矛盾之處，不違背邏輯與法理，可以復(fù)合適用；若檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)，并要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不完全履行法定職責(zé)的行為違法，此情形下確認(rèn)違法和繼續(xù)履行存在矛盾(見(jiàn)圖2)。

圖1 “撤銷(xiāo)行政行為+規(guī)范性文件審查”復(fù)合式訴訟請(qǐng)求適用類(lèi)型

最后，不可兼容的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。一是關(guān)于撤銷(xiāo)行政行為和繼續(xù)履職的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。首先不涉及回復(fù)檢察建議的程序性行政行為，只需要針對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的實(shí)體性行政行為進(jìn)行判斷，撤銷(xiāo)行政行為和繼續(xù)履職的區(qū)別在于二者行政行為的起點(diǎn)不同。撤銷(xiāo)行政行為對(duì)應(yīng)的行政行為已經(jīng)結(jié)束，是對(duì)終點(diǎn)的否認(rèn)并返回原點(diǎn)后重新作出，側(cè)重糾正，意在否定。因此，撤銷(xiāo)行政行為和繼續(xù)履職僅能夠擇其一而適用。二是關(guān)于繼續(xù)履職和規(guī)范性文件審查的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求。繼續(xù)履職的訴訟請(qǐng)求內(nèi)含檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職依據(jù)的肯定，也就無(wú)需提出對(duì)規(guī)范性文件審查的訴訟請(qǐng)求。二者不可復(fù)合適用。

3. 內(nèi)容完善

環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容完善是其精準(zhǔn)化的微觀層面體現(xiàn)。由于侵害方式不同、環(huán)境要素多樣、實(shí)體依據(jù)復(fù)雜、履職標(biāo)準(zhǔn)靈活等特征，需要格外注意訴訟請(qǐng)求在內(nèi)容方面的精準(zhǔn)把握。

首先，訴訟請(qǐng)求對(duì)象的精準(zhǔn)化。檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮事實(shí)和法律在行政主體層面的適配性。厘清《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”和第二十六條規(guī)定的“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)”與《檢察公益訴訟司法解釋》第二十一條規(guī)定的“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”主體之間關(guān)于履職的義務(wù)和責(zé)任關(guān)系，應(yīng)當(dāng)盡量避免單純從主客觀訴訟、一般與特別的關(guān)系理解，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)實(shí)體規(guī)范和案件事實(shí)加以考量。

其次，履職時(shí)間限定的精準(zhǔn)化。行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的時(shí)間限制為兩個(gè)月和15日，與《森林法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》等實(shí)體規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)履職時(shí)間“限期”的彈性規(guī)定有所差別。訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)綜合考慮訴前程序及先前行政機(jī)關(guān)的履職程度和時(shí)間消耗，掌握生態(tài)環(huán)境公共利益的受損情況與自我修復(fù)情況、具體案件事實(shí)、客觀因素等，合理確定實(shí)體規(guī)范所要求的履職標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間，以協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的科學(xué)性與緊迫性之間的關(guān)系。

再次，訴訟標(biāo)的劃分的精準(zhǔn)化。環(huán)境行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分訴訟標(biāo)的，即訴訟請(qǐng)求對(duì)應(yīng)的行政行為，特別是實(shí)體性行政行為和程序性行政行為，訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴前程序未依法回復(fù)檢察建議的程序性行政行為，還是行政機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的實(shí)體性行政行為。訴訟標(biāo)的的清晰劃分，能夠助力訴訟請(qǐng)求在類(lèi)型和內(nèi)容方面的精準(zhǔn)。

最后，履職方式要求的精準(zhǔn)化。訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)何事實(shí)、何行為未依法履職或違法履職。首先，應(yīng)當(dāng)指明行政機(jī)關(guān)在何方面因何事實(shí)未依法履職；其次，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)當(dāng)依法采取何種措施進(jìn)一步行使職權(quán)，以最大程度維護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共利益。訴訟請(qǐng)求中對(duì)履職方式的精準(zhǔn)把握，有利于行政機(jī)關(guān)明確履職目標(biāo)，在錯(cuò)綜復(fù)雜的事實(shí)和法律中歸納提煉出針對(duì)某一環(huán)境要素、某一違法行為采取措施維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的“公因式”，更好發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)和預(yù)防功效。

四、 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制完善的當(dāng)務(wù)之急是，實(shí)踐要盡快認(rèn)識(shí)到理論的指導(dǎo)意義，通過(guò)訴訟請(qǐng)求類(lèi)型和內(nèi)容的精準(zhǔn)化，使環(huán)境行政公益訴訟契合理論應(yīng)然與司法實(shí)然的要求。客觀訴訟機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)職能和公共利益保護(hù)等理論，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化提供總體指導(dǎo)，明確訴訟請(qǐng)求類(lèi)型適用，進(jìn)一步對(duì)訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容要素予以精準(zhǔn)把握，為環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化提供了基礎(chǔ)路徑模型。本文所提出的確認(rèn)違法、繼續(xù)履職、撤銷(xiāo)行政行為和規(guī)范性文件審查四類(lèi)訴訟請(qǐng)求尚能夠滿足當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐和理論對(duì)訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)化的要求。但我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)仍在不斷發(fā)展，實(shí)踐探索依然如火如荼。確認(rèn)無(wú)效、變更行政行為和一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議等訴訟請(qǐng)求在理論和實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中，其適用范圍和條件仍然需要在今后的研究中進(jìn)一步討論。