常亞輕，黃健元

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)

一、引 言

加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是補(bǔ)齊推進(jìn)鄉(xiāng)村振興短板，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、治理有效的重要任務(wù)。改革開放以來我國(guó)就實(shí)施了一系列重大污染治理項(xiàng)目，大規(guī)模的項(xiàng)目進(jìn)村已成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理，特別是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主旋律[1]。實(shí)踐表明，進(jìn)村項(xiàng)目通過專項(xiàng)資金和集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村環(huán)境治理工作方面取得了明顯成效，但因項(xiàng)目執(zhí)行中“自上而下”的控制邏輯與“自下而上”的反控制邏輯[2]及社會(huì)組織和民眾自主性缺乏[3]等問題，出現(xiàn)了隨著項(xiàng)目資源投入不斷增多而局部環(huán)境治理失靈的悖論。

基層組織困境[4]、技術(shù)治理困境[5]及復(fù)合型碎片化模式[6]等引發(fā)的訴求無法表達(dá)、村莊回應(yīng)不足是導(dǎo)致環(huán)境治理效果不理想的重要因素。因此，環(huán)境問題的解決不能僅由政府或市場(chǎng)單向輸送項(xiàng)目資源完成，還依賴于村莊的實(shí)際回應(yīng)狀況。村莊回應(yīng)包括感知自身利益訴求和資源、評(píng)判與認(rèn)同外來行動(dòng)主體的影響、選擇互動(dòng)方式并實(shí)現(xiàn)社會(huì)行動(dòng)三個(gè)層面[7]。地方對(duì)進(jìn)村項(xiàng)目并非被動(dòng)全盤接受，而是會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求及不同情境采取抵制、調(diào)適、創(chuàng)新等回應(yīng)策略[8]。在村社缺乏能動(dòng)性回應(yīng)的狀況下，如何發(fā)揮地方精英的組織動(dòng)員能力、多渠道吸納公眾參與是減少“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)、提高環(huán)境治理效率的關(guān)鍵[9-10]。

隨著國(guó)家環(huán)境治理項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)，以村民為中心的村莊回應(yīng)水平和效能日益重要。優(yōu)化村莊回應(yīng)能力、充分發(fā)揮項(xiàng)目資源的積極作用有助于撬動(dòng)社區(qū)環(huán)境治理活力，實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)[7]。既有對(duì)村莊回應(yīng)的研究為破解項(xiàng)目治理困境、拓展項(xiàng)目治理效能提供了可循依據(jù)，但對(duì)項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中村莊回應(yīng)與環(huán)境治理內(nèi)在機(jī)制的研究仍較缺乏?；诖?，本研究以“村寨銀行”項(xiàng)目為例，從“項(xiàng)目進(jìn)村—社區(qū)響應(yīng)”的視角探討項(xiàng)目在基層實(shí)踐中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理機(jī)制，并簡(jiǎn)要分析了研究案例對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目成功落地的啟示意義。

“村寨銀行”旨在以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，是L中心[注]項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)L中心是2014年在云南省麗江市民政局注冊(cè)成立的一個(gè)社會(huì)組織。在三江并流重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域?qū)嵤┑暮诵捻?xiàng)目。項(xiàng)目在貴州古勝、內(nèi)蒙古阿拉善和云南麗江十余年的實(shí)踐中不斷完善，最終形成了一套內(nèi)生于村寨文化和制度傳統(tǒng)的社區(qū)金融互助系統(tǒng)。項(xiàng)目前期，L中心通過物質(zhì)激勵(lì)即資金支持的方式激發(fā)村民參與的積極性[11]。具體表現(xiàn)為用“村寨銀行”項(xiàng)目資金解決村民生計(jì)或發(fā)展急需的資金問題。項(xiàng)目資金由村民入股與L中心1∶1配比相應(yīng)的公益資金形成。入股村民平均分三輪進(jìn)行等額借貸，各批借貸款時(shí)間是一年，一年后償還本金利息。項(xiàng)目資金及利息受全體入股村民共同監(jiān)管。同時(shí)，L中心重點(diǎn)關(guān)注的是環(huán)境保護(hù)與社區(qū)建設(shè)問題，因此將項(xiàng)目與建立社區(qū)自然保護(hù)地掛鉤，即項(xiàng)目執(zhí)行以生態(tài)保護(hù)為前提條件。項(xiàng)目資金在持續(xù)滾動(dòng)中，不斷產(chǎn)生有利于生計(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重效益。截止到2020年底，L中心已在Y縣5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個(gè)村委會(huì)、135個(gè)村民小組、1 000多km2的區(qū)域成立了42個(gè)“村寨銀行”，建立了49個(gè)社區(qū)自然保護(hù)地，森林保護(hù)地面積高達(dá)1.83萬hm2。

G村位于Y縣西北部，“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地老君山國(guó)家公園腹地，這里不僅是麗江市的主要生態(tài)屏障，也是國(guó)家公益林重點(diǎn)保護(hù)區(qū)。G村共有13個(gè)村民小組，360戶，1 375人，以傈僳族為主。全村面積147.98 km2，其中耕地210 hm2，林地11 333 hm2，草地629 hm2，利馬河流經(jīng)全村。2010年L中心進(jìn)入G村推行“村寨銀行”項(xiàng)目，協(xié)助村民展開社區(qū)可持續(xù)和生態(tài)保護(hù)工作。經(jīng)過L中心工作人員、G村村干部、縣鄉(xiāng)政府相關(guān)部門的不斷努力，村民對(duì)“村寨銀行”項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不斷加深。目前，全村有12個(gè)村民小組、273戶家庭參加了“村寨銀行”項(xiàng)目(見表1)。本文資料主要來源于2018年6～9月的實(shí)地調(diào)查以及2021年2月的追蹤調(diào)查所得，具體包括以志愿者身份參與項(xiàng)目活動(dòng)所做的觀察和記錄；對(duì)社區(qū)精英、普通農(nóng)戶、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的訪談?dòng)涗?；以及L中心發(fā)布的項(xiàng)目總結(jié)與相關(guān)媒體報(bào)道資料等。

表1 G村“村寨銀行”項(xiàng)目參與情況

二、契合“發(fā)展邏輯”：撬動(dòng)社區(qū)環(huán)境治理

項(xiàng)目式的環(huán)境治理如果只關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，片面地以限制村民生產(chǎn)活動(dòng)為手段來改善環(huán)境極易受到抵制[12]。環(huán)境治理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益共榮發(fā)展，但長(zhǎng)期“粗放式”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益尖銳。因而就進(jìn)村項(xiàng)目而言，如何根植于社區(qū)需求破解環(huán)保與生計(jì)的博弈困境是其成功的基礎(chǔ)。

1.環(huán)保與生計(jì)的兩難平衡

受地形限制，G村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，村民嚴(yán)重依賴社區(qū)自然資源維持生計(jì)。“靠山吃山”的生計(jì)模式維系了當(dāng)?shù)厝伺c生態(tài)系統(tǒng)之間的平衡，但改革開放以來這種平衡被迅速打破。隨著林地分包到戶、林業(yè)管理松弛，現(xiàn)代性市場(chǎng)力量的侵入，森林被砍伐現(xiàn)象驟增。最初，村民極力阻止周邊村民砍樹，甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突，反復(fù)勸阻無果，加之砍樹販賣的高額利益誘惑，G村村民也陸續(xù)加入資源搶奪戰(zhàn)。

樹木的過度采伐加劇了森林植被與水源涵養(yǎng)地的破壞，泥石流災(zāi)害多發(fā)，嚴(yán)重制約了村民生計(jì)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。作為長(zhǎng)期生活在山地村落中的本地人，村民對(duì)生計(jì)模式與社區(qū)資源環(huán)境的關(guān)系有著切身體會(huì)和相對(duì)客觀的認(rèn)識(shí)。在傳統(tǒng)社區(qū)資源管理規(guī)范失效的情形下，砍樹為生是村民無奈的選擇。然而村民在幾十年的砍伐中親身感受到了生態(tài)的破壞，如原始森林退化成稀疏的次生林、水源減少和降雨稀少等，但有限的生計(jì)來源限制了社區(qū)保護(hù)行動(dòng)。

2.項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接生計(jì)需求

為改善惡化的生態(tài)環(huán)境和貧困問題，政府與公益組織多次發(fā)放扶貧款和項(xiàng)目建設(shè)，但因外援扶貧項(xiàng)目偏離社區(qū)需求造成治理內(nèi)卷化[13]。汲取以往項(xiàng)目制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，L中心在引入“村寨銀行”項(xiàng)目時(shí)立足地方實(shí)際，因地制宜靈活推廣項(xiàng)目。

就G村貧困和生態(tài)退化問題，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在與縣鄉(xiāng)政府部門溝通后開始進(jìn)入社區(qū)調(diào)研。圍繞生計(jì)模式、資源與環(huán)境狀況、組織結(jié)構(gòu)等問題，項(xiàng)目成員深入社區(qū)走訪當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，咨詢他們對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)以判斷實(shí)施項(xiàng)目的可能性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)多數(shù)村民認(rèn)識(shí)到了環(huán)境被破壞，日常生活受影響等問題；但也有村民反映“生態(tài)保護(hù)是外界的說法，我們要依靠山林生存下去，不讓砍樹后誰給我們提供生活來源”。由此可見，解決生計(jì)需求是村民參與社區(qū)環(huán)境保護(hù)的必要條件?！按逭y行”項(xiàng)目則可以幫助農(nóng)戶通過小額貸款獲得前期發(fā)展資金，間接推動(dòng)社區(qū)生態(tài)保護(hù)。確定項(xiàng)目可行后，L中心以提供一筆公益資金的方式作為進(jìn)入社區(qū)的“敲門磚”。其中，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)是農(nóng)戶使用項(xiàng)目資金的前提，項(xiàng)目由此將互助基金與生態(tài)保護(hù)聯(lián)結(jié)起來。就社區(qū)保護(hù)地來看，參與項(xiàng)目的村民小組可以結(jié)合社區(qū)生態(tài)環(huán)境問題與生產(chǎn)生活需求，集體討論決定保護(hù)地范圍、面積及具體保護(hù)措施。由表1可知，參與“村寨銀行”項(xiàng)目的12個(gè)村民小組社區(qū)自然保護(hù)地面積近0.77萬hm2。從項(xiàng)目本金來看，在L中心向參與小組配入0.75～3.2萬元不等的資助基金后，各小組項(xiàng)目本金在1.5～6.4萬元之間。按三年一個(gè)周期分批借貸，每個(gè)家庭可獲得3 000～6 000元不等的小額貸款滿足急需的生計(jì)和發(fā)展需求。在此基礎(chǔ)上，參與農(nóng)戶與L中心簽訂環(huán)保契約，利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)社區(qū)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)。

社區(qū)內(nèi)生發(fā)展需求的有效表達(dá)是矯正外部資源供給偏差，優(yōu)化資源分配、避免項(xiàng)目形式合理化而實(shí)質(zhì)異化的重要渠道[14]。G村真實(shí)需求的反饋首先體現(xiàn)在村民急需的生計(jì)訴求表達(dá)方面。如村支書所說：“村民需要什么自己心里很清楚，雖然不同的公益組織經(jīng)常在社區(qū)開展鄉(xiāng)村教育、發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目直接與村委對(duì)接，沒有下沉到村民小組”。既往的“大鍋灶”“生態(tài)旱廁”改建雖然進(jìn)入了村民家庭，但并不符合村民生活邏輯，反而帶來了取暖、糞便處置系列問題，造成項(xiàng)目資源的浪費(fèi)。不同的是，“村寨銀行”項(xiàng)目資金使用由村民自行決定，可用于家庭最迫切的需求。

實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶資金使用集中于危房改造、發(fā)展家庭養(yǎng)殖、購(gòu)買生產(chǎn)資料及子女教育等方面。如柳某反映：第一輪貸款總額6 286元，其中住房改建花費(fèi)3 000多元，剩余資金買了3頭架子豬，飼養(yǎng)半年后賣6 000多元；第二輪貸款6 800元購(gòu)買2頭牛，喂養(yǎng)兩個(gè)月后賣9 000多元。村民顏某用3 000元購(gòu)買重樓苗，其余3 000多元用于補(bǔ)充兒子大學(xué)學(xué)雜費(fèi)。從“村寨銀行”發(fā)展歷程看，項(xiàng)目與社區(qū)需求的對(duì)接從最初的生計(jì)需求逐步延伸至可持續(xù)發(fā)展層面。由于農(nóng)戶借貸資金額度與當(dāng)?shù)厝司兪杖氡容^接近，因此在確保農(nóng)戶能夠及時(shí)還貸款的同時(shí)，還可以減輕村民生計(jì)壓力，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)農(nóng)戶從項(xiàng)目發(fā)展中獲益時(shí)，他們更加認(rèn)同“村寨銀行”項(xiàng)目，并開始有意識(shí)地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。尊重并有效回應(yīng)需求改變了以往項(xiàng)目“替民做主”“給項(xiàng)目”的慣習(xí)，轉(zhuǎn)向“村民要求”和“社區(qū)要求”。這種基于社區(qū)實(shí)際需求的外生性項(xiàng)目有助于挖掘其本身對(duì)環(huán)境治理的撬動(dòng)效應(yīng)，建構(gòu)社區(qū)利用外部資源改善村莊環(huán)境、重構(gòu)資源管理秩序的場(chǎng)域。

三、借力“地方精英”：激活社區(qū)治理主體

在項(xiàng)目下鄉(xiāng)推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境整治的背景下，地方精英成為“村莊經(jīng)營(yíng)者”，他們能夠打通外部項(xiàng)目資源支持和村民信任之間的聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[15]。“村寨銀行”項(xiàng)目提供的公益資金對(duì)村民具有很強(qiáng)的吸引力，但也挑戰(zhàn)了“砍樹為生”的傳統(tǒng)生計(jì)模式。在沒有確切把握的條件下，村民首先對(duì)將要實(shí)施的項(xiàng)目保持觀望的態(tài)度。一方面，村民紛紛想爭(zhēng)取這筆錢，并共謀如何“套取”外部資金；同時(shí)項(xiàng)目進(jìn)村需村民自籌部分資金的要求直接關(guān)乎農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益，很多村民認(rèn)為這是傳銷，且擔(dān)心如果自己出資的資金被其他人騙走了怎么辦？在村民日常生活感受到強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型不安全的情形下，外部輸入性資源如何借助地方精英力量進(jìn)行組織化動(dòng)員，激活社區(qū)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力成為項(xiàng)目成功進(jìn)村的關(guān)鍵。

1.組織地方精英外出考察

村莊精英在社區(qū)中具有較高的威望和信服力，所以為促進(jìn)項(xiàng)目落地，L中心著手組織地方精英外出考察?？疾斓毓艅俅迦司?分水田，地勢(shì)崎嶇，交通不便，自然條件比G村更惡劣。曾經(jīng)無節(jié)制的毀林開荒造成水土流失和嚴(yán)重的石漠化，山區(qū)陷入貧困和生態(tài)破壞的惡性循環(huán)。項(xiàng)目人員在社區(qū)調(diào)研時(shí)，村民提出了修建一條路的要求。多數(shù)村民認(rèn)為社區(qū)進(jìn)行自然保護(hù)的先決條件是村莊要有一條與山外省道相連接的路。因?yàn)樵摯逯饕?jīng)濟(jì)來源于果樹種植收入，但由于村內(nèi)交通不便只能靠人力運(yùn)輸[注]100斤/籃的水果在路邊可以賣50元，而在30～45度的山間小道背運(yùn)水果，每100斤需25～30元的人力運(yùn)輸費(fèi)用。，加之水果產(chǎn)出時(shí)間集中，水果極易滯銷，而收入的降低則會(huì)加劇人對(duì)自然的壓力。村民圍繞占地補(bǔ)償、投工投勞、道路維護(hù)等進(jìn)行了討論、談判，達(dá)成協(xié)議后利用項(xiàng)目支持的部分資金完成道路修建。當(dāng)?shù)赝ㄟ^修路提高了果農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入，也有效降低了村民因貧困對(duì)資源的破壞。

古勝村“村寨銀行”經(jīng)過幾年的運(yùn)轉(zhuǎn)，以資金互助發(fā)展生產(chǎn)的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境的全面保護(hù)。幾天集中的學(xué)習(xí)和交流使考察小組對(duì)當(dāng)?shù)卮迕袢绾谓M織起來、集體修路、制定封山育林條例及發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等頗受啟發(fā)，并逐漸改變了對(duì)項(xiàng)目的初始態(tài)度。考察精英意識(shí)到，按目前砍伐森林的速度，G村再過幾年時(shí)間也有可能演變?yōu)橘F州的石漠化程度。盡管農(nóng)民是以“生存理性”為本位的，但若有人帶領(lǐng)打破當(dāng)下模式，使他們相信保護(hù)森林植被比亂砍濫伐帶來的收益更高時(shí)，村民又會(huì)成為“經(jīng)濟(jì)理性人”。古勝村的蛻變激起了考察小組對(duì)“村寨銀行”的興趣。參與經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展的社區(qū)精英返回后思考本村與貴州山區(qū)的差異。深受觸動(dòng)的李組長(zhǎng)反復(fù)琢磨。巨大的反差促使社區(qū)精英不斷反思傳統(tǒng)的生計(jì)模式，并嘗試組織村民籌備“村寨銀行”項(xiàng)目。

2.借助精英力量激活社區(qū)內(nèi)生動(dòng)力

根據(jù)內(nèi)生式發(fā)展理論可知，社區(qū)居民是環(huán)境治理的主體力量，培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)部的發(fā)展能力是促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)核所在[16]。因此借助村莊精英力量，動(dòng)員農(nóng)戶參與項(xiàng)目討論是強(qiáng)化村民主體參與的核心環(huán)節(jié)。外出考察結(jié)束后，社區(qū)精英組織村民就項(xiàng)目學(xué)習(xí)及實(shí)施進(jìn)行交流討論。在項(xiàng)目與社區(qū)保護(hù)地聯(lián)動(dòng)的過程中，“爭(zhēng)吵”扮演著極為重要的角色。各小組項(xiàng)目動(dòng)員都經(jīng)歷了多次會(huì)議討論，在相互博弈、妥協(xié)中村民對(duì)籌資方式、資金借貸管理、保護(hù)地建設(shè)及獎(jiǎng)懲機(jī)制達(dá)成共識(shí)，成為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和參與者。

其中，新組李組長(zhǎng)對(duì)“共管山”進(jìn)行封山保護(hù)的提議激起了村民爭(zhēng)論。在第一次小組會(huì)議上，離“共管山”最近的狗菁自然村村民首先激烈反對(duì)。該村砍樹最為嚴(yán)重，將共管山劃入社區(qū)保護(hù)地?zé)o異于斷其財(cái)路；其他三個(gè)自然村保持觀望，甚至看熱鬧的狀態(tài)，此次會(huì)議不歡而散。李組長(zhǎng)開始反思、總結(jié)會(huì)議中的問題所在，其余三個(gè)自然村是有保護(hù)欲望的，并和村干部商討分工，對(duì)各自負(fù)責(zé)的自然村展開游說動(dòng)員，確保下次會(huì)議全票通過保護(hù)地的建立。在第二次會(huì)議上，其余三個(gè)自然村都同意保護(hù)共管山，狗菁則被孤立。最后通過投票，以少數(shù)服從多數(shù)的原則將共管山劃為封山育林區(qū)。

新組實(shí)踐表明，村莊精英在社區(qū)內(nèi)部宣傳動(dòng)員、激活社區(qū)主體責(zé)任中發(fā)揮了重要作用。此外，社區(qū)居民在項(xiàng)目組建中對(duì)集體管理也有了新的認(rèn)識(shí)。如河組熊組長(zhǎng)所說：“大家集體訂立村民自治條例，互相監(jiān)督。這樣的保護(hù)與村民自己保護(hù)管理還是有區(qū)別的?，F(xiàn)在的共同保護(hù)，雖然是某一家人的樹，但他參加了項(xiàng)目，十多家看你濫采伐，就可以集體對(duì)違約者進(jìn)行懲罰?！痹谶@種集體商討、共同管理的探索實(shí)踐中，村莊公共性不斷被激活。2011年2月，G村新組最早啟動(dòng)“村寨銀行”，截至2017年12月，共有12個(gè)村民小組、273戶家庭參與到項(xiàng)目中來。

農(nóng)村環(huán)境治理是公共性問題，確立并發(fā)揮村民的主體地位是避免項(xiàng)目因角色倒置而陷入結(jié)構(gòu)化困境的必要舉措。就項(xiàng)目下鄉(xiāng)陷入困境的原因來看，未得到居民認(rèn)可和支持、無法觸及社區(qū)公共精神乃是重要原因?！按逭y行”每年還借貸款時(shí)，村民將部分利息用于集體聚會(huì)促進(jìn)情感交流，項(xiàng)目逐漸成為社區(qū)公共生活的載體。項(xiàng)目實(shí)施中的經(jīng)濟(jì)功能就如一根細(xì)小的引線，不斷在經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行延伸，打破彼此孤立的狀態(tài)，使其融入社區(qū)公共生活[17]。在社區(qū)公共精神的凝聚下，社區(qū)原來分散的個(gè)體走出私人領(lǐng)域，組織起來共同參與村莊公共事務(wù)的管理。

3.創(chuàng)新項(xiàng)目形式改善社區(qū)環(huán)境

當(dāng)居民成為社區(qū)生態(tài)保護(hù)的主體時(shí)，他們更能從生活環(huán)境主義視角出發(fā)，將環(huán)境問題的解決和地方社會(huì)環(huán)境結(jié)合起來[18]。G村村民充分發(fā)揮其“在場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)，通過內(nèi)生式發(fā)展機(jī)制不斷創(chuàng)新項(xiàng)目形式推進(jìn)社區(qū)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一，創(chuàng)新抵押物形式，將項(xiàng)目與封山協(xié)議聯(lián)動(dòng)。2011年12月，在新組召開的項(xiàng)目第一批還貸款第二批借貸款會(huì)議上，經(jīng)村民小組多次會(huì)議討論，最終同意把參與項(xiàng)目成員的抵押物由房屋瓦片改為惠農(nóng)卡和林權(quán)證，并將集體林劃入自然保護(hù)區(qū)，受村民共同監(jiān)督和管理。不同于以往少數(shù)護(hù)林員監(jiān)管集體林收效甚微的情況，這種多數(shù)人管理少數(shù)違規(guī)者的方式有效改善了偷砍亂伐現(xiàn)象。

第二，創(chuàng)新實(shí)施項(xiàng)目與流域保護(hù)聯(lián)動(dòng)。河組與沖組分別于2015年5月和2016年6月先后實(shí)施“村寨銀行”項(xiàng)目。村民從社區(qū)實(shí)際出發(fā)，集體討論將流經(jīng)村莊的利馬河作為魚類保護(hù)區(qū)，與山林一起劃入社區(qū)保護(hù)地范圍。根據(jù)社區(qū)保護(hù)地制度，禁止任何人在河內(nèi)從事捕魚、電魚、毒魚等相關(guān)活動(dòng)，否則不僅沒收工具，還將處以罰款。罰款一部分用于獎(jiǎng)勵(lì)參與項(xiàng)目的農(nóng)戶，以此激發(fā)他們保護(hù)環(huán)境的積極性，另一部分用于村集體公共事務(wù)。

第三，修建垃圾池妥善處置生活垃圾。河流屬于公共邊界，但之前并沒有專門的負(fù)責(zé)人管理，村民也很少關(guān)注垃圾圍村帶來的隱患。此外，河組位于老君山旅游區(qū)內(nèi)，惡劣的社區(qū)環(huán)境也不利于當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)利益的發(fā)展。為化解垃圾圍村困境，2016年8月，河組和屋組分別新建了5個(gè)垃圾焚燒池。村民在對(duì)垃圾分類后，將部分垃圾進(jìn)行焚燒處理不僅可以改善村莊人居環(huán)境，還極大地節(jié)省了垃圾處理成本。

由以上分析可知，項(xiàng)目進(jìn)村不僅是外部資金與技術(shù)治理的單向滲透，更是村莊對(duì)項(xiàng)目的創(chuàng)造性回應(yīng)過程。項(xiàng)目與社區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮雙方的借力效應(yīng)是提高項(xiàng)目治理效能的關(guān)鍵因素。在“村寨銀行”項(xiàng)目實(shí)踐中，項(xiàng)目與社區(qū)遵循事本邏輯和發(fā)展邏輯，互相借力共同促進(jìn)了項(xiàng)目落地。這主要表現(xiàn)為社區(qū)借項(xiàng)目之財(cái)拓寬生計(jì)資金來源渠道，再造家庭生產(chǎn)資金鏈和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展循環(huán)鏈；項(xiàng)目借地方精英之力激活治理的內(nèi)生力量并不斷創(chuàng)新項(xiàng)目形式改善社區(qū)生態(tài)環(huán)境。“村寨銀行”實(shí)踐表明，外源性項(xiàng)目需要借助村莊稟賦，尤其是村莊精英的力量打通進(jìn)村網(wǎng)絡(luò)并激活村民主體能動(dòng)性，建構(gòu)村莊從項(xiàng)目輸入式發(fā)展走向內(nèi)源式自主發(fā)展平臺(tái)。

四、制定生態(tài)規(guī)約：實(shí)現(xiàn)治理“自覺”

項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐往往因缺乏合理的約束機(jī)制造成治理的混亂，因此，環(huán)境治理項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行離不開規(guī)則和制度的支撐。治理規(guī)則深受社會(huì)文化的影響，而扎根于地方傳統(tǒng)習(xí)俗形成的鄉(xiāng)規(guī)民約具有很強(qiáng)的適用性和執(zhí)行性，在環(huán)境治理中發(fā)揮著樞紐性功能[19]。從項(xiàng)目實(shí)施過程來看，G村結(jié)合社區(qū)文化傳統(tǒng)、實(shí)際問題與外部資源，在項(xiàng)目與村莊及村莊內(nèi)部形成了較為完善的權(quán)責(zé)利監(jiān)督和制衡機(jī)制(圖1)。

圖1 “村寨銀行”項(xiàng)目制衡機(jī)制

1.項(xiàng)目與村莊的權(quán)責(zé)調(diào)適

為保證項(xiàng)目順利運(yùn)行，“村寨銀行”項(xiàng)目和社區(qū)通過對(duì)等式利益捆綁強(qiáng)化村社共同體利益。一是村民自愿等額入股自籌部分資金，項(xiàng)目方按1∶1比例配入相應(yīng)的公益資金，兩者合成項(xiàng)目本金，由村民自我管理和使用。項(xiàng)目資金來源構(gòu)成規(guī)定公益資金不得高于村民出資額度，以保證村民的主體地位。同時(shí)，雙方達(dá)成一致簽訂協(xié)議還可以保證項(xiàng)目因各種原因終止運(yùn)行時(shí)，公益資金能夠及時(shí)足額撤回。這種基于村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)關(guān)系的整合資金包含了村民自己的股份投入，因而村民對(duì)項(xiàng)目資金管理及運(yùn)營(yíng)等集體事務(wù)更加積極[9]。

二是建立社區(qū)保護(hù)地，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。項(xiàng)目旨在動(dòng)員村莊集體力量，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中獲益、在獲益中加強(qiáng)保護(hù)的良性循環(huán)。項(xiàng)目運(yùn)作中，如果村莊出現(xiàn)集體違反社區(qū)保護(hù)地條例的情形，項(xiàng)目方有權(quán)撤回匹配的公益資金。三是社區(qū)有多數(shù)人參加，即項(xiàng)目參與戶數(shù)過半。從表1可知，12個(gè)村民小組項(xiàng)目參與戶數(shù)都超過一半，G村項(xiàng)目參與比例近80%。項(xiàng)目參與過半原則汲取了以往少數(shù)人管理多數(shù)人致使管理無效的不足，改為多數(shù)人管理少數(shù)人以確保項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)范不因個(gè)人強(qiáng)悍無理被破壞。

實(shí)際上，社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)著服務(wù)提供者和公眾環(huán)境保護(hù)倡導(dǎo)者的角色[20]。作為第三部門，其運(yùn)行機(jī)制更為靈活，公益性和一定的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)使其更易于與社區(qū)互動(dòng)，圍繞項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行權(quán)責(zé)調(diào)適，明確雙方權(quán)利和責(zé)任。在明晰權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，積極撬動(dòng)社區(qū)內(nèi)生力量，促成村民之間就社區(qū)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)達(dá)成合作。

2.熟人社會(huì)中的制衡機(jī)制

由于鄉(xiāng)土社會(huì)地域限制，人們彼此熟悉并結(jié)成了緊密的聯(lián)系，而項(xiàng)目也巧妙運(yùn)用了熟人社會(huì)中的鄉(xiāng)土規(guī)則使社區(qū)內(nèi)部達(dá)成制衡。村民首先基于熟悉和信任的原則選舉產(chǎn)生管理人員。項(xiàng)目參與成員依據(jù)個(gè)人能力和威望共同投票選舉出會(huì)計(jì)、出納和主任各一名組成項(xiàng)目管理小組，管理小組和其余項(xiàng)目成員之間相互監(jiān)督。鄉(xiāng)土社會(huì)里人們從熟悉到信任，這種信任其實(shí)是最可靠的，因?yàn)檫@是規(guī)矩[21]。這種無形的規(guī)矩在社區(qū)環(huán)境治理中具有特殊的意義，如村民提到的：“都是一個(gè)村里的人偷砍人家的山林被抓到太沒面子了”。

面子、林權(quán)證、股金及貸款資格等一起構(gòu)成了項(xiàng)目成員的抵押物，主要是預(yù)防和制裁參與者的越軌行為。新組開始實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，將房屋瓦片作為抵押物。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼里，房屋瓦片并不值錢，但在鄉(xiāng)土社會(huì)房子好壞是面子的代表。如果不能及時(shí)償還貸款，全體村民則會(huì)去違規(guī)者家里喝茶，揭走房屋瓦片，甚至斷絕紅白聯(lián)系。這是一種極其嚴(yán)重的懲罰，很少有村民會(huì)冒此風(fēng)險(xiǎn)。林權(quán)證、股金及貸款資格是防范項(xiàng)目成員違約的另一種經(jīng)濟(jì)制裁模式。項(xiàng)目參與者如不能按時(shí)償還貸款，將扣除其林權(quán)證的公益林補(bǔ)貼資金，以抵押借款金額。入股村民共同簽訂了“社區(qū)自然保護(hù)地協(xié)議”，若發(fā)現(xiàn)入股者盜伐森林，不僅對(duì)其罰款，違約者還將失去三年貸款資格。對(duì)于欠款戶，其余股東有義務(wù)集體上門討債，缺席者直接從股金中扣除每天100元的誤工費(fèi)。如有不參加股東大會(huì)者，也將被扣除股金，多次未參加者，取消其貸款資格。

社區(qū)村規(guī)民約不僅能夠約束村內(nèi)居民的環(huán)境行為，對(duì)村莊外部違約者也具有同等的監(jiān)督約束效力。如沖組依據(jù)建立的河流保護(hù)制度，集體對(duì)外來釣魚者進(jìn)行了罰款。據(jù)喬組長(zhǎng)講述，村民熊某于2017年4月30日下午發(fā)現(xiàn)三個(gè)鄰村人在河邊釣魚野餐，隨即上前提醒，并將此事告知喬組長(zhǎng)。得知消息后的喬組長(zhǎng)通知每戶至少派一人到現(xiàn)場(chǎng)，在向?qū)Ψ浇忉尡敬迳鐓^(qū)保護(hù)地制度后，指出釣魚違反了村規(guī)民約需繳納罰款。但對(duì)方據(jù)理力爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)“不知者不罪”，否認(rèn)罰款的合理性。雙方經(jīng)過幾個(gè)小時(shí)劇烈爭(zhēng)吵互不讓步。在場(chǎng)村民一致認(rèn)為此事關(guān)系保護(hù)地制度存廢，如不處罰以后難以約束村民。對(duì)方堅(jiān)稱自己雖有釣魚行為，但畢竟未釣到魚，因此不應(yīng)接受懲罰。喬組長(zhǎng)則表示：“不罰款也行，明年項(xiàng)目3萬元收不回來，全部找釣魚的人去賠”。對(duì)方聽后意識(shí)到了事情的嚴(yán)重性，于是轉(zhuǎn)向與村民討價(jià)還價(jià)，最終釣魚者交出500元罰款。在對(duì)外來釣魚者懲罰事件中，村民共同維護(hù)了保護(hù)地制度的權(quán)威性，也強(qiáng)化了村民對(duì)生態(tài)規(guī)約的認(rèn)可和執(zhí)行力。

G村生態(tài)規(guī)約是由項(xiàng)目參與者集體討論、共同商定而成，這種基于鄉(xiāng)土規(guī)則產(chǎn)生的非正式制度獲得了集體認(rèn)同，并在地方社會(huì)具有很強(qiáng)的適用性和權(quán)威性。在項(xiàng)目式環(huán)境治理實(shí)踐中，文本法與實(shí)踐法的分離是造成治理效果不理想的深層社會(huì)文化因素[22]。因此，在國(guó)家法律規(guī)范等正式制度的框架下，應(yīng)結(jié)合地方社會(huì)實(shí)踐樣態(tài)，充分發(fā)揮以鄉(xiāng)規(guī)民約為代表的本土規(guī)則在農(nóng)村環(huán)境治理中的約束作用?！按逭y行”項(xiàng)目與村莊以及村莊內(nèi)部所建立的互相制衡的生態(tài)規(guī)約，為社區(qū)生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展提供了制度化保障。在環(huán)境治理投入資金有限的情形下，生態(tài)規(guī)約通過發(fā)動(dòng)民眾，間接節(jié)省了環(huán)境治理的執(zhí)法成本，同時(shí)極富鄉(xiāng)村社會(huì)特色的聲譽(yù)處罰規(guī)則和利益捆綁也提升了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行能力。

五、結(jié) 語

整體來看，以項(xiàng)目和專項(xiàng)資金形式開展的生態(tài)環(huán)境治理工作具有標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、規(guī)范化等易于管理和控制的特點(diǎn)，并遵循自上而下與由外而內(nèi)資源單向輸入的運(yùn)作機(jī)制。實(shí)踐中往往忽視了項(xiàng)目承接地的條件差異和實(shí)際需求，存在地方響應(yīng)與自主性不足及約束機(jī)制缺乏等局限[2]。這就使得環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)村過程中呈現(xiàn)出項(xiàng)目資源與村莊內(nèi)在需求錯(cuò)位，項(xiàng)目規(guī)則脫離社區(qū)規(guī)范體系乃至治理異化的現(xiàn)象。實(shí)踐表明，外部項(xiàng)目資源與社區(qū)主體訴求、地方規(guī)約都扮演著重要的角色，二者互為借力彼此制衡，互相融合有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作不能將外源性項(xiàng)目資源完全超脫于地方主體需求、鄉(xiāng)規(guī)民約等內(nèi)生資源，而是要盡可能地促進(jìn)兩種要素的有效對(duì)接與融合。

本研究表明外源項(xiàng)目不僅沒有脫離地方主體利益訴求和村落傳統(tǒng)規(guī)約，而且在借力精英與充分對(duì)接需求的基礎(chǔ)上激活社區(qū)回應(yīng)力量，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境的有效治理。實(shí)踐中，“村寨銀行”項(xiàng)目根據(jù)社區(qū)生計(jì)與環(huán)境保護(hù)的博弈困境，利用互助基金解決了村民急需的生計(jì)需求；借助地方精英的力量通過考察學(xué)習(xí)進(jìn)行組織化動(dòng)員，強(qiáng)化社區(qū)主體責(zé)任不斷創(chuàng)新項(xiàng)目形式改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；基于村莊實(shí)際形成的生態(tài)規(guī)約規(guī)范了項(xiàng)目治理程序，在項(xiàng)目與社區(qū)及社區(qū)內(nèi)部形成了有效的權(quán)責(zé)利制衡機(jī)制?！按逭y行”項(xiàng)目治理實(shí)踐對(duì)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境善治具有重要的啟示意義。

第一，根植地方需求，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)緊密相連，只有確保社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，社區(qū)才有意愿主動(dòng)參與生態(tài)保護(hù)。外部項(xiàng)目資源進(jìn)入社區(qū)推動(dòng)環(huán)境治理的過程中，應(yīng)結(jié)合社區(qū)需求平衡發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，在推動(dòng)環(huán)境治理的同時(shí)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。第二，借助地方精英激活社區(qū)治理的主體力量。項(xiàng)目成功落地離不開基層民眾的參與，外源項(xiàng)目如何借助地方精英的“在地”優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化社區(qū)主體責(zé)任是其中的重中之重。環(huán)境治理是社區(qū)的公共事務(wù)，事關(guān)民眾個(gè)體的切身利益及環(huán)境訴求，只有獲得民眾的積極響應(yīng)才能從根本上解決問題。項(xiàng)目承接地民眾不只是受益對(duì)象，還是共謀村莊環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的主體性力量，應(yīng)積極調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝说淖越M織能動(dòng)性，激活社區(qū)保護(hù)與發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。第三，制定符合地方社會(huì)的生態(tài)規(guī)約，建立完善的監(jiān)督約束機(jī)制?；鶎禹?xiàng)目實(shí)踐往往因缺乏透明健全的政策法規(guī)造成項(xiàng)目私人化運(yùn)作和精英俘獲，因此在國(guó)家正式法規(guī)的基礎(chǔ)上應(yīng)充分尊重并借鑒地方傳統(tǒng)的生態(tài)智慧。由社區(qū)集體認(rèn)同的村規(guī)民約在環(huán)境治理中不僅可以調(diào)動(dòng)地方積極性，增強(qiáng)主體意識(shí)，還可以降低環(huán)境治理成本進(jìn)而提高治理效能。