李 強

（南開大學(xué)金融學(xué)院，天津300350）

當(dāng)前我國針對不同災(zāi)種、服務(wù)不同被保障對象的各巨災(zāi)保險試點仍處于“探索-修正”階段，而從實踐層面來看，各地區(qū)的巨災(zāi)保險試點呈現(xiàn)出了一定程度的普惠性，特別是各類針對農(nóng)村農(nóng)戶的巨災(zāi)保險，在推動我國保險業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、促進巨災(zāi)保險制度與商業(yè)保險有機結(jié)合的進程中，努力踐行普惠金融理念的價值導(dǎo)向。在我國巨災(zāi)保險制度及相關(guān)法律法規(guī)尚未明確落地之時，研究巨災(zāi)保險是否應(yīng)該具備普惠性具有較強現(xiàn)實意義，其結(jié)論一定程度上影響著我國巨災(zāi)保險發(fā)展模式的選擇，并進一步影響未來巨災(zāi)保險制度能否真正保障民生、服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文將通過對云南省臨滄市農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險開展情況的實地調(diào)研結(jié)果，探討普惠性巨災(zāi)保險所發(fā)揮的作用及局限性，提出普惠性巨災(zāi)保險創(chuàng)新發(fā)展的政策建議。

一、相關(guān)研究回顧

（一）巨災(zāi)保險

巨災(zāi)是眾多導(dǎo)致嚴重后果的災(zāi)害的集合，是致災(zāi)因子和人類社會共同作用的結(jié)果，通常被描述為一次事故造成的集體損失，其典型特征是：極低的概率、巨大的破壞性和大范圍的負面影響性。巨災(zāi)風(fēng)險在對人類生命健康和財產(chǎn)造成嚴重損害的同時，能夠通過災(zāi)害的次生衍生、耦合、連鎖觸發(fā)等形式對一國或全球經(jīng)濟運轉(zhuǎn)帶來嚴重打擊，產(chǎn)生對經(jīng)濟增長不可逆的消極影響。巨災(zāi)風(fēng)險通常難以簡單地適用于保險大數(shù)法則，因而對于其是否具備可保性的問題一直存在爭論，但隨著世界各國巨災(zāi)保險制度（計劃）的實踐或?qū)嶒灥拈_展，相關(guān)專家學(xué)者逐漸認識到保險在降低巨災(zāi)的負面影響、提升災(zāi)后恢復(fù)效率中的重要作用。

在巨災(zāi)風(fēng)險有限可保的理論基礎(chǔ)上，國外學(xué)者對巨災(zāi)保險的運行模式及運行效果進行了研究。Kunreuther（1978，1996）認為巨災(zāi)保險是一種應(yīng)對極端事件或LP-HC 事件（low-probability，high-consequence events）的有效工具，可以對采取防災(zāi)措施產(chǎn)生激勵，并為受災(zāi)者提供恢復(fù)資金［1，2］。而Grace（2004）通過對巨災(zāi)保險實際運行情況的研究，指出必須合理設(shè)計巨災(zāi)保險的框架，否則將在難以控制風(fēng)險的同時，嚴重損壞巨災(zāi)保險的可持續(xù)性［3］，因此Kunreuther（2015）強調(diào)巨災(zāi)保險需要與政策工具（如建筑法規(guī)）、金融工具（如巨災(zāi)債券、防災(zāi)工程貸款）相結(jié)合，即需要以公私伙伴關(guān)系推動巨災(zāi)保險體系化發(fā)展［4］。隨著新型風(fēng)險的不斷出現(xiàn)，巨災(zāi)保險也在進行適應(yīng)性調(diào)整，Hartwig（2020）認為需要政府的介入以解決應(yīng)對大流行疾病的私人保險市場失靈問題，有效的大流行病風(fēng)險分擔(dān)機制將通過減少經(jīng)濟活動的混亂和防止長期經(jīng)濟衰退，為宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生正外部性［5］。

在國內(nèi)，汶川地震后關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險管理相關(guān)領(lǐng)域的討論逐漸增多，自黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度”以來，相關(guān)研究伴隨著巨災(zāi)保險實踐大量涌現(xiàn)。通過對已有研究成果和國內(nèi)外巨災(zāi)保險經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，國內(nèi)學(xué)者對于巨災(zāi)保險及其發(fā)展路徑有了更新的理解。劉瑋（2019）指出，融入保險機制的新型災(zāi)害風(fēng)險管理與綜合防范治理體系可以在解決巨災(zāi)風(fēng)險方面發(fā)揮重要作用，對災(zāi)害風(fēng)險的防范能力和城市韌性提升，乃至對整個國家治理能力提升會發(fā)揮重要的支撐性作用［6］。王和（2020）指出，社會主義制度下的巨災(zāi)保險制度建設(shè)不能局限于災(zāi)后的財產(chǎn)損失補償，而要提高整體災(zāi)害治理水平［7］。王瀚洋、孫祁祥（2020）在借鑒國際對于PPP巨災(zāi)保險模式研究的基礎(chǔ)上，指出PPP 巨災(zāi)保險模式是市場化巨災(zāi)風(fēng)險管理的策略，政府在其中僅發(fā)揮補充和監(jiān)管功能［8］。包璐璐、江生忠（2019）建議我國應(yīng)當(dāng)進一步完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系，由政府成立再保險公司提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)超賠再保險［9］。可以看出，國內(nèi)學(xué)者對于巨災(zāi)保險的切入點不盡相同，但均與我國的巨災(zāi)保險實踐有所對應(yīng)，而對于巨災(zāi)保險普惠性的研究尚屬空白。

（二）普惠金融

“普惠金融”（Inclusive Finance）的概念最初由聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部提出，強調(diào)“必須為所有人提供充分和平等的正規(guī)金融服務(wù)”，尤其是在發(fā)展中國家，普惠金融可以為社會和經(jīng)濟發(fā)展作出重大貢獻［10］。2015年聯(lián)合國《亞的斯亞貝巴行動議程》（Addis Ababa Action Agenda）提出一攬子措施，倡導(dǎo)通過普惠金融改善小微企業(yè)、貧困人群等的融資渠道。從普惠金融的國際實踐來看，包括積極應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的保險計劃，以及聯(lián)合國在斐濟、湯加、瓦努阿圖［11］等國開展的巨災(zāi)保險項目，有效地增強了當(dāng)?shù)刎毨Ш瓦吘壔巳旱钟匀粸?zāi)害風(fēng)險的能力，對減少貧困和促進經(jīng)濟發(fā)展起到了重大作用（UNCDF，2020）［12］。

中國積極響應(yīng)聯(lián)合國倡議，踐行普惠金融，保障小微企業(yè)、偏遠地區(qū)居民、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群等群體的金融服務(wù)覆蓋，利用普惠金融、普惠保險助力精準脫貧，相關(guān)研究也以此展開。黃薇（2019）發(fā)現(xiàn)普惠保險扶貧政策能夠起到積極的減貧效果［13］。尹曄等（2020）的研究表明我國尤其是中西部省份普惠保險發(fā)展水平不斷提升，建議進一步加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)普惠保險政策的傾斜，以縮小區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距［14］。吳劍、孫蓉（2020）認為，發(fā)展農(nóng)村普惠保險首要的是聚焦弱勢群體利益，并根據(jù)實際情況的變化及時對政策做出調(diào)整［15］。

（三）已有研究評述

對于巨災(zāi)保險和普惠金融的研究，呈現(xiàn)出不同的特征：對于巨災(zāi)保險的討論重在對于巨災(zāi)風(fēng)險可保性和在有效承保巨災(zāi)風(fēng)險的條件下巨災(zāi)保險可持續(xù)的問題的探索；而對于普惠金融的研究則更多從實踐出發(fā)，建立相關(guān)評價指標并對其效果進行評價。盡管理論基礎(chǔ)上存在差異，但在實踐層面上巨災(zāi)保險和普惠金融存在現(xiàn)實的交叉，可以看到，國外學(xué)者普遍將服務(wù)于困難群體的災(zāi)害保險劃為普惠金融的一部分，而國內(nèi)對此領(lǐng)域則相對缺乏較為鮮明的觀點和論證，本文試圖彌補這一空白。

二、關(guān)于巨災(zāi)保險是否可以具備普惠性的討論

（一）普惠性是我國巨災(zāi)保險發(fā)展的內(nèi)在要求

我國是世界上自然災(zāi)害最為頻繁的國家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失嚴重，這是基本國情；科技的進步和產(chǎn)業(yè)集中程度的提升，一定程度上加劇了人為風(fēng)險的危害程度。在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的當(dāng)下，風(fēng)險暴露程度的不斷提升使有效應(yīng)對各類巨災(zāi)風(fēng)險（包括自然災(zāi)害和人為事故）的負面影響成為防范化解重大風(fēng)險的前沿陣地。

在我國，發(fā)展巨災(zāi)保險是解決有效提升災(zāi)害防范能力、保障人民安居樂業(yè)的基本手段，與黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中對民生福祉和國家治理能力的發(fā)展目標相契合，從這一角度來看，普惠性是我國所要建設(shè)的巨災(zāi)保險制度的應(yīng)有之義，也是新時期保險服務(wù)鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要責(zé)任。

（二）普惠性的實現(xiàn)需要明確巨災(zāi)保險的發(fā)展路徑

如果采用充分反映風(fēng)險的，或者說完全市場化的巨災(zāi)風(fēng)險定價方式，巨災(zāi)保險保費一定處在較高水平，這就違背了普惠性的基本要求。這樣一來，對于巨災(zāi)保險普惠性的探討就引申出更為關(guān)鍵的經(jīng)典問題：

問題1：我國的巨災(zāi)保險制度是怎樣的保險？

我國所要建設(shè)的巨災(zāi)保險制度并非局限于特定巨災(zāi)保險產(chǎn)品或服務(wù)，而是通過保險機制充分融入，對災(zāi)害風(fēng)險管理體系進行解構(gòu)和再造的工程，它既是一項緊迫任務(wù)，又是一項長期任務(wù)。巨災(zāi)保險制度既以政策法規(guī)等頂層制度形式明確了我國巨災(zāi)保險的推進實施路徑、總體工作方案，也從生存發(fā)展理念上塑造了涵蓋或附加巨災(zāi)風(fēng)險商業(yè)保險產(chǎn)品與充分應(yīng)對各災(zāi)種的政策性巨災(zāi)保險方案的有機結(jié)合的、融合工程性防災(zāi)減災(zāi)措施與財務(wù)性保險風(fēng)險分散機制的新型災(zāi)害風(fēng)險管理框架。

對于問題1的回答，同樣是實現(xiàn)《建議》中國家治理效能提升的路徑之一，可以看出巨災(zāi)保險制度的建設(shè)已經(jīng)超脫于保險或保險行業(yè)，它是需要從事災(zāi)害識別預(yù)警、應(yīng)急管理、工程建設(shè)、法律監(jiān)管、金融保險等部門協(xié)同構(gòu)建的共享、平等的風(fēng)險管理機制，這既是巨災(zāi)保險的發(fā)展目標，也為其發(fā)展模式的選擇加以明確限定。

問題2：我國的巨災(zāi)保險由誰來提供？

巨災(zāi)風(fēng)險直接影響企業(yè)和居民的人身、財產(chǎn)安全，同時也間接造成了政府財政涉災(zāi)支出缺口的風(fēng)險，而針對企業(yè)財產(chǎn)和雇員、居民人身所面臨的巨災(zāi)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)也可以通過商業(yè)保險形式（包括財產(chǎn)保險、責(zé)任保險和意外保險、醫(yī)療保險等）進行有效保障，而真正的巨災(zāi)保險缺口在于對居民財產(chǎn)（特別是房屋住宅）和政府巨災(zāi)風(fēng)險的保障。

我國當(dāng)前保障居民住宅的巨災(zāi)保險實踐多以“政府推動、市場運作”為原則，這遵照了巨災(zāi)保險的發(fā)展規(guī)律，部分解決了私人巨災(zāi)保險存在市場失靈的問題。從世界各國的實踐來看，政府的參與既是巨災(zāi)保險可持續(xù)的保障，也是解決公平和可負擔(dān)問題的主要方案，隨著我國巨災(zāi)保險發(fā)展的不斷深入，政府將要承擔(dān)更為廣泛的責(zé)任?！皬V覆蓋、低保障”的初級階段工作目標，有助于巨災(zāi)保險試點的普惠性功能的釋放，但不可否認，低水平的“普惠”并不能真正地分散轉(zhuǎn)移風(fēng)險。欲實現(xiàn)普惠性巨災(zāi)保險制度的可持續(xù)發(fā)展必須建立在政府主導(dǎo)、市場運作、商業(yè)補充的框架下，在這個框架下，政府除了進行頂層制度設(shè)計、發(fā)揮監(jiān)管職能外，還應(yīng)對巨災(zāi)保險提供再保險，并以非保費補貼形式的轉(zhuǎn)移支付保證巨災(zāi)保險的可負擔(dān)性；而保險公司則通過科技賦能提升政策性巨災(zāi)保險項目的運行效率，開發(fā)對巨災(zāi)風(fēng)險深層次覆蓋的商業(yè)保險產(chǎn)品，通過費率杠桿和防災(zāi)減損服務(wù)實現(xiàn)減量風(fēng)險管理。

政府既是推動巨災(zāi)保險的主導(dǎo)者，也因為依照法規(guī)履行應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)難救助、災(zāi)后公共設(shè)施修復(fù)重建、災(zāi)后經(jīng)濟救助等公共利益責(zé)任而承擔(dān)巨額計劃外公共財政支出風(fēng)險，以及災(zāi)后遭受財政收入減少風(fēng)險（魏鋼，2018 2020）［16，17］。分散政府巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)側(cè)重于市場化方式，需要通過保險市場和資本市場合力完成，其結(jié)果也將穩(wěn)固政府這一巨災(zāi)最后防線，廣泛惠及社會上的各個主體，充分體現(xiàn)巨災(zāi)保險的普惠性。

對于問題2的分類討論，表明要讓巨災(zāi)保險制度中的各項機制發(fā)揮實際作用，需要通過不同的路徑。特別是，對于居民住宅巨災(zāi)風(fēng)險的保障必須由政府主導(dǎo)，克服風(fēng)險費率過高和巨災(zāi)風(fēng)險管理意識薄弱而導(dǎo)致的供給與需求雙向不足的問題，以保證在可持續(xù)發(fā)展的同時，解決公平和普惠性問題。

三、普惠性巨災(zāi)保險在中國的創(chuàng)新實踐：“臨滄模式”

（一）臨滄市基本情況

云南省處于歐亞板塊和印度洋板塊碰撞帶，地震活動頻度高、強度大、分布廣、震源淺、災(zāi)害重，是我國地震災(zāi)害最為嚴重的地區(qū)之一，因此，結(jié)合實際災(zāi)情特征，在《云南省人民政府關(guān)于進一步發(fā)揮保險功能作用促進經(jīng)濟社會發(fā)展的意見》（云政發(fā)〔2015〕23號）中，云南省將地震保險試點作為當(dāng)?shù)氐木逓?zāi)保險制度建設(shè)的突破口。

臨滄市位于云南省西南部，國土面積2.4 萬平方公里，轄1 區(qū)7 縣（見圖1）。2019年，臨滄市GDP759.26 億元，三大產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為27.5%、25.9%、46.6%；常住人口253.82萬人，其中農(nóng)村人口占41%以上。

（二）“臨滄模式”概述

臨滄市農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險，即“臨滄模式”，是在全國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的基礎(chǔ)上，進行普惠性創(chuàng)新發(fā)展起來的險種。2018年6月臨滄市民政局聯(lián)合市財政局、人保財險臨滄市分公司印發(fā)《臨滄市農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險實施方案（2018-2020）（試行）》，并于當(dāng)年首次進行農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險試點。此后由于政府機構(gòu)改革和機構(gòu)職能劃轉(zhuǎn)，于2019年10月修訂實施《臨滄市農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險實施方案（2018-2020）（試行）修訂方案》（以下簡稱《方案》），牽頭實施主體由臨滄市民政局變更為應(yīng)急管理局。

《方案》承保標的包括農(nóng)戶的房屋、室內(nèi)家電，以及農(nóng)戶因災(zāi)身亡傷殘、因災(zāi)生活困難的救助等（見表1），是在城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險基礎(chǔ)上，對保險責(zé)任的綜合擴展，突出“地震巨災(zāi)+綜合責(zé)任”，增添了脫貧攻堅過程中“防止農(nóng)戶因災(zāi)返貧”的需求。

“臨滄模式”的定價工作在嚴格執(zhí)行全國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險云南臨滄費率（鋼結(jié)構(gòu)及鋼混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)差異化定價，正房、廂房、廚房差異化定價）基礎(chǔ)上，在商業(yè)“綜合責(zé)任”板塊充分體現(xiàn)普惠性（見表2），使保險整體費率下降?！斗桨浮访鞔_每戶每年投保保費60 元，由縣（區(qū)）財政補助和農(nóng)戶自籌兩部分組成，其中每戶農(nóng)戶縣（區(qū)）財政補助5元、農(nóng)戶自籌55元。

在“臨滄模式”的保費中，農(nóng)房地震災(zāi)害責(zé)任保費仍進入全國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體賬戶進行共同承保，而綜合責(zé)任則由人保財險獨立承保。

值得一提的是，當(dāng)?shù)鼗鶎诱ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)、村）在農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險的推廣過程中發(fā)揮了重要作用，節(jié)省了保險公司在各山區(qū)村寨間進行展業(yè)的費用。同時，臨滄市應(yīng)急管理局每年從總保費中計提3%用于地震防災(zāi)防損工作，進一步增強巨災(zāi)風(fēng)險的事前風(fēng)險管理的效果。

（三）“臨滄模式”的運行情況

從前期整體投保情況來看，“臨滄模式”2019年的投保覆蓋率上升了2.14%，農(nóng)戶主動投保的積極性有所上升，累計為25.5 萬戶居民提供了巨災(zāi)風(fēng)險保障，但總體覆蓋率仍低于25%。

從各縣區(qū)的投保情況來看（見圖2），基層政府干部在與保險公司合作的過程中巨災(zāi)風(fēng)險意識顯著提升，并進一步加強對農(nóng)戶的宣傳動員、培訓(xùn)，對“臨滄模式”投保覆蓋率的提升起到了重要的作用。

同時，由于政府機構(gòu)職能劃轉(zhuǎn)，民政部門自2019年起不再對低保對象、特困人群等群體進行全額保費補貼，造成了部分縣（區(qū)）投保覆蓋率的下降。

從“臨滄模式”的直觀理賠數(shù)據(jù)來看，2018年、2019年合計報案分別為359 件、280 件②，理賠金額523.36萬元（含未決賠款），在為農(nóng)戶的農(nóng)房地震風(fēng)險提供保障的基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶因災(zāi)因故死亡傷殘、生活困難給予了基本救助，一定程度上支持了災(zāi)后重建、恢復(fù)生產(chǎn)，彰顯了普惠性巨災(zāi)保險的價值。

同時，臨滄市各縣域基層政府在認識到農(nóng)房地震巨災(zāi)綜合保險的實際理賠情況（見圖3）對當(dāng)?shù)貫?zāi)害救助和恢復(fù)重建所發(fā)揮的作用后，進一步強化了巨災(zāi)保險的宣傳和推廣力度，形成了政府治理能力提升和保險覆蓋率增長互為促進的效果。

圖3 2018-2019年“臨滄模式”各縣（區(qū)）年賠付情況（單位：萬元）

（四）“臨滄模式”普惠性評價

“臨滄模式”是在城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險上的擴展和創(chuàng)新，整體運行情況優(yōu)于后者在我國其他相似地區(qū)的運行情況；“臨滄模式”的發(fā)展也得益于城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體所搭建的平臺基礎(chǔ)，將農(nóng)房地震風(fēng)險模塊化后進行“綜合保障、分項管理”，在履行共同體合作承保責(zé)任的同時，通過風(fēng)險的“綁定”擴展了個性化業(yè)務(wù)，并在與政府緊密合作中實現(xiàn)巨災(zāi)保險的普惠性。

“臨滄模式”的普惠性可以總結(jié)為以下三點：

1.廣泛地提供規(guī)范的地震巨災(zāi)風(fēng)險基礎(chǔ)保障

我國當(dāng)前以城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險為代表的巨災(zāi)保險實踐，是以給最大范圍的居民提供最基本的巨災(zāi)風(fēng)險保障作為基本思想，更高水平的巨災(zāi)風(fēng)險保障由商業(yè)保險進行補充，這一原則本身就是一種踐行普惠金融思想的體現(xiàn)。以單一的地震巨災(zāi)風(fēng)險為起點，發(fā)揮保險的社會管理職能，優(yōu)先在地震多發(fā)地區(qū)有針對性地提供地震巨災(zāi)保險，并逐步將巨災(zāi)保險試點擴展至洪水風(fēng)險③乃至更全面的多災(zāi)種風(fēng)險保障，實現(xiàn)巨災(zāi)保險真正服務(wù)于民的目的。

“臨滄模式”的普惠性得以實現(xiàn)并能夠較為廣泛地提供巨災(zāi)風(fēng)險保障的基礎(chǔ)，在于其嚴守城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體關(guān)于保障地震風(fēng)險的工作規(guī)范，嚴格執(zhí)行展業(yè)、承保、核保、查勘、理賠等業(yè)務(wù)流程，堅守風(fēng)險定價標準以保證對地震風(fēng)險進行合理反應(yīng)。不可否認我國現(xiàn)有的地震保險尚難以實現(xiàn)地震巨災(zāi)的風(fēng)險分散，不足以覆蓋震后恢復(fù)重建資金缺口，但地震風(fēng)險保障的廣泛覆蓋是其保障水平能夠不斷提升的先決條件，在體現(xiàn)普惠性的同時，“廣覆蓋、低保障”的策略為我國建設(shè)惠及更多人民的、高質(zhì)量的巨災(zāi)保險制度打下良好基礎(chǔ)。

2.創(chuàng)新綜合風(fēng)險保障強化巨災(zāi)風(fēng)險分散

“臨滄模式”的重要創(chuàng)新點是將地震巨災(zāi)風(fēng)險與其他風(fēng)險進行綜合承保，擴大了保險保障范圍。一方面能夠在充分考慮農(nóng)戶經(jīng)濟承受能力的基礎(chǔ)上，通過“綜合責(zé)任”的綜合定價實現(xiàn)保險的普惠性；另一方面將“低頻高損失”風(fēng)險與“高頻低損失”風(fēng)險進行綁定，間接地促進農(nóng)戶對災(zāi)害風(fēng)險的認知提升，賦予巨災(zāi)保險“防止群眾因災(zāi)致貧”的功能。

將不同風(fēng)險進行綁定或?qū)_為我國的巨災(zāi)保險制度建設(shè)提供了一個思路，即通過“綜合責(zé)任”承保方式提高巨災(zāi)風(fēng)險的可保性，并解決巨災(zāi)保險消費需求不足的問題，實現(xiàn)全社會的災(zāi)害風(fēng)險管理水平的提升。

3.保險人與政府深度合作提升普惠水平

在地震風(fēng)險標準費率較高和農(nóng)戶及部分干部災(zāi)害風(fēng)險意識不強的情況下，臨滄市能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)房地震綜合保險覆蓋的提升，保險人與政府合作進行宣傳和動員起到了重要的作用，對未來巨災(zāi)保險推廣過程中各方主體的職能劃分和公私合作方式具有示范作用。此外，財政給予農(nóng)戶的部分保費補貼，進一步提高了巨災(zāi)保險普惠性。

從實踐層面來看，政府對巨災(zāi)風(fēng)險和保險認識的提升對巨災(zāi)保險制度的發(fā)展具有顯著的促進作用。臨滄市應(yīng)急管理部門將“應(yīng)急救災(zāi)救助+民政臨時救助+保險補償和救助”視為保障人民群眾的“三張被子”，體現(xiàn)了將保險機制科學(xué)化、制度化融入災(zāi)害治理和應(yīng)急管理體系，服務(wù)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的先進思想。“臨滄模式”將保費收入按照固定比例提取地震巨災(zāi)防災(zāi)防損費用，用于災(zāi)害的事前預(yù)防工作，將應(yīng)急工作前置進行風(fēng)險減量管理，這是我國巨災(zāi)保險發(fā)展的重要方向，其結(jié)果是將災(zāi)害風(fēng)險管理的普惠范圍全面擴展、普惠水平全面提升。

四、普惠性巨災(zāi)保險創(chuàng)新發(fā)展的政策建議

（一）堅持政府主導(dǎo)，重視巨災(zāi)保險制度的普惠性

政府主導(dǎo)是我國巨災(zāi)保險制度建設(shè)的必然要求，符合巨災(zāi)保險發(fā)展的一般規(guī)律，也是實現(xiàn)普惠性巨災(zāi)保險供給的有效保證。首先，政府主導(dǎo)需要進行科學(xué)的頂層制度設(shè)計，構(gòu)建工程性和財務(wù)性災(zāi)害風(fēng)險防范與治理機制結(jié)合、商業(yè)性和社會性巨災(zāi)保險機制結(jié)合的巨災(zāi)保險制度的政策法律框架；其次，政府主導(dǎo)需要在確保巨災(zāi)保險對巨災(zāi)風(fēng)險的有效防范化解和巨災(zāi)保險的可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，充分考慮巨災(zāi)保險的可負擔(dān)性，注重巨災(zāi)保險的普惠性特征；最后，政府主導(dǎo)需要明確在災(zāi)害風(fēng)險管理和巨災(zāi)保險制度中自身的職能發(fā)揮，明確政府責(zé)任范圍、促進政府職能轉(zhuǎn)換，通過有效的機制實現(xiàn)普惠性巨災(zāi)保險創(chuàng)新發(fā)展，助力國家治理能力提升。

（二）重視市場作用，提升對巨災(zāi)風(fēng)險的綜合覆蓋

普惠性巨災(zāi)保險創(chuàng)新發(fā)展離不開市場的力量，政府主導(dǎo)下的市場運作可以使巨災(zāi)保險制度永葆活力，不斷迭代完善以適應(yīng)實際的變化。巨災(zāi)保險的最優(yōu)解是將風(fēng)險管理工作前置，通過保險科技的賦能對巨災(zāi)風(fēng)險進行事前減量風(fēng)險管理，將保險原有的單一經(jīng)濟補償職能轉(zhuǎn)換為對風(fēng)險損失的降低和消除，實現(xiàn)工程性防御措施和保險的綜合效能的釋放。

保險市場不斷提升對巨災(zāi)風(fēng)險的綜合覆蓋，將模塊化的風(fēng)險進行承保并尋求在債券市場、期權(quán)市場上的進一步轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)充分防范和化解巨災(zāi)風(fēng)險的目的。

（三）提倡因地制宜，增強巨災(zāi)保險保障的針對性

在巨災(zāi)保險試點階段，鼓勵各地區(qū)結(jié)合實際情況開展有特色的巨災(zāi)保險實踐，借鑒并優(yōu)化“臨滄模式”的經(jīng)驗，將全國范圍既有的巨災(zāi)保險模式進行“本土化”改進和創(chuàng)新設(shè)計。打通地方政府與保險人的合作渠道，注重巨災(zāi)保險“保民生、促發(fā)展”的服務(wù)效果，利用雙方各自的資源、能力優(yōu)勢，推動巨災(zāi)保險的實踐。

（四）實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，探索政府財政指數(shù)巨災(zāi)保險

針對政府在承擔(dān)災(zāi)害救災(zāi)和恢復(fù)重建責(zé)任時所面臨的巨額財政缺口，逐步探索政府財政指數(shù)巨災(zāi)保險，既是對受災(zāi)地區(qū)災(zāi)害應(yīng)對能力的提升，也是減輕援助地區(qū)財政負擔(dān)、全面投入經(jīng)濟發(fā)展的有效措施。財政指數(shù)巨災(zāi)保險可以推動巨災(zāi)保險為政府和廣大人民群眾提供的有效災(zāi)害風(fēng)險保障效果最大化，同步實現(xiàn)真正意義上的普惠性巨災(zāi)保險和市場化的災(zāi)害融資體系對社會生活和經(jīng)濟實體抗災(zāi)韌性的提升。

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來源：臨滄市人民政府。

②實際工作中，因一次災(zāi)害造成的相同區(qū)域、相同情況的多家農(nóng)戶遭受損失的賠案，視為1件。

③2020年4月10日，由中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體部分成員聯(lián)合開發(fā)的中國城鄉(xiāng)居民住宅臺風(fēng)洪水巨災(zāi)保險產(chǎn)品在上海保交所上線開售。