張海福，張立 （陜西漢中博遠(yuǎn)路橋建設(shè)有限公司，陜西 漢中 724200）

1 研究背景

PPP（Public-Private-Partnership）又稱為公共部門與合作模式，是指政府與民間投資人合作投資基礎(chǔ)設(shè)施。從更廣泛的意義上講，只要是旨在促進(jìn)私人企業(yè)與政府合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的模式都可以歸為這一類別。PPP模式主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)，本質(zhì)上是政府部門和社會投資者之間一系列復(fù)雜的合約安排，要平衡公共部門和私人企業(yè)不同利益方的利益和要求，以及合理分配各方的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。通過協(xié)商，明確基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)方案和運營方案，圍繞項目的融資活動進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，提供各自的支持及配合，并根據(jù)這種參與協(xié)商的結(jié)果，形成特許經(jīng)營的協(xié)議框架，合作各方再根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議來實施該項目。PPP項目的公平不應(yīng)該局限于合作雙方的公平上，還應(yīng)該把公共產(chǎn)品最終使用者（居民）也考慮進(jìn)來[1]。

PPP模式自引入中國以來，在各個提供公用品和基礎(chǔ)設(shè)施為對象的行業(yè)都大放異彩，其特有的優(yōu)勢，如應(yīng)用這種模式后工作效率提高了，工程決算價與以前相比有降低；項目能夠按期完工；能夠有效地轉(zhuǎn)變政府職能，在項目財政預(yù)算方面為政府減輕壓力；風(fēng)險分擔(dān)更為合理；有效降低了承包商與投資者的風(fēng)險，項目融資難度降低等。這些優(yōu)勢在公路工程中發(fā)揮得淋漓盡致，但是近些年國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展得太快，一段時間集中上馬的項目太多，客觀的工程實際情況使PPP模式也顯得有點力不從心。本文研究的是公路工程項目在使用PPP融資模式時造價管理中存在的問題，旨在為完善PPP模式在工程領(lǐng)域的應(yīng)用，同時也為公路工程的建設(shè)管理人員提供參考和借鑒。

2 公路工程應(yīng)用PPP模式在造價管理中遇到的問題

PPP模式在公路工程的應(yīng)用中，造價管理的同行們做了很多有益的探索，有利于公路工程造價管理的部分已經(jīng)被吸收和利用，存在的不足作為工程技術(shù)人員研究的起點，大致可以歸納為以下幾類。

2.1 應(yīng)用PPP模式遇到的機(jī)制障礙

由于我國PPP制度頂層設(shè)計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策法律法規(guī)體系不健全、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項目參與各方信用履約機(jī)制不完善、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得我國PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種潛在問題和風(fēng)險。比如，財政部發(fā)布了《財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（財政部令第103號），這項政策的出臺，讓很多投資者憂心忡忡，因為他們的投資權(quán)益無法得到保障，履約機(jī)制的不完善使他們對前期的投入陷入擔(dān)憂。

2.2 PPP模式在公路工程造價管理中存在的問題

PPP模式在公路工程實際造價管理中存在的問題形態(tài)各異，為了找出類似問題存在的一般規(guī)律，方便分類研究，我們按照準(zhǔn)備階段、設(shè)計階段、施工階段和結(jié)算階段進(jìn)行分段描述。

①準(zhǔn)備階段。首先，PPP模式下公路工程線路復(fù)雜、施工的工程量大、工期較長，這些特點決定了項目在實施過程中有可能遇到很多突發(fā)情況，這是造價控制中難度最大的地方。公路工程的特點還有就是線路長，沿路所涉及的區(qū)域廣，影響因素眾多，統(tǒng)一總承包給某一家施工單位往往不太現(xiàn)實，工程實踐中通常采用分段招標(biāo)的方式進(jìn)行，這就給建設(shè)單位工程項目管理提出了挑戰(zhàn)，尤其是其中的造價管理難度加大了。除此以外，公路工程項目資金運轉(zhuǎn)時間長，成本控制面臨的風(fēng)險種類繁多，這對建設(shè)單位的成本控制又增加了難度。其次，政府宏觀調(diào)控力度不恰當(dāng)。PPP模式下，政府相關(guān)部門關(guān)于公路工程的管理經(jīng)驗是有欠缺的，即使采用了很多輔助性的辦法，比如建立專家資源庫，借助智庫的力量來完善管理體系，但在具體操作過程中還是出現(xiàn)了諸多問題，影響工程造價控制的執(zhí)行。而在PPP模式下公路工程計價方面，作為管理對象的公路工程造價確定本身還存在不足，就是造價確定手段沒有隨著技術(shù)進(jìn)步改善。部分比較成熟的施工工藝根據(jù)消耗量定額對工程造價進(jìn)行確定，雖然會改善社會資本方的效益，但是無形中就會損害公共利益，最終又會降低公眾的滿意度。

②設(shè)計階段。PPP模式下，項目設(shè)計環(huán)節(jié)管理粗放，導(dǎo)致全過程造價管理的理念在這個環(huán)節(jié)無法有效開展，造價管理人員無法將設(shè)計步驟和成本結(jié)合起來，尤其是造價管理人員無法把人、材、機(jī)等各種因素的市場成本轉(zhuǎn)變形成預(yù)估，更不用說考慮造價波動對工程總體的影響。除此以外，還存在著設(shè)計不合理現(xiàn)象，以及施工階段出現(xiàn)設(shè)計變更等，這些問題完全可以通過現(xiàn)有的技術(shù)手段（比如，BIM系統(tǒng)）將其解決，最終降低這些不必要成本的出現(xiàn)。但是，令人遺憾的是除過一些地方強(qiáng)制要求采用以外，大部分地方設(shè)計部門考慮到費用問題遲遲不愿接納。

③施工階段。PPP模式下，施工階段造價控制是重點，而原材料造價控制是其重中之重。據(jù)統(tǒng)計，原材料成本份額在整個公路施工總成本中竟然高達(dá)占60%。在有的地方原材料存在著壟斷現(xiàn)象，這種情況下有的施工單位對原材料造價控制還不好好重視，未能在原材料采購環(huán)節(jié)做好造價控制工作。除施工單位原材料采購工作不認(rèn)真因素以外，還有就是，近年來受國家環(huán)保政策影響，有的施工項目附近砂石料場關(guān)停，直接結(jié)果就是造成公路建設(shè)所用砂石材料緊張，而且價格不斷上漲，成為影響項目實施的不確定因素，增加了建設(shè)成本。除原材料市場價格波動影響工程造價以外，還有人工費、機(jī)械費等等也會對公路工程造價產(chǎn)生影響。設(shè)計變更對公路工程造價控制的影響也不容小視，由于在圖紙會審和技術(shù)交底環(huán)節(jié)時間太倉促，有些問題短期內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)。現(xiàn)在的工程實踐中，有的施工單位為了降低設(shè)計變更開始引入BIM系統(tǒng)，通過建模后的碰撞檢查，能夠提前發(fā)現(xiàn)部分潛在的設(shè)計變更，從而減少設(shè)計變更，有利于工程造價控制。施工階段造價管理過程中，最主要的問題是監(jiān)管部門工作不力，倘若在實際工程監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管部門不能做到有效的監(jiān)管，項目工程建設(shè)所需的各項材料以及設(shè)備的采購過程不能達(dá)到公開透明，那么其項目相關(guān)的投資資產(chǎn)將會出現(xiàn)流失。

④結(jié)算階段。PPP模式的參與方出于自身利益考慮，采用一些違規(guī)操作最后引發(fā)糾紛，使部分項目不能按期正常結(jié)算。公路工程在運營和維護(hù)的過程中，由于績效考核缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要想做好結(jié)算階段工作客觀評價績效工作困難還比較多。除此之外，就是工程完工造價申報問題，在PPP模式下，公路工程項目是由政府與私營組織合作推進(jìn)建設(shè)，所以在工程完工后，通常會出現(xiàn)投資預(yù)算與實際造價不同的情況，如何通過協(xié)商來使得政府和私營組織二者皆可以接受便成為一個需要考慮的問題。由于這個問題涉及項目后期資金的正常到位，其將對企業(yè)的正常運營發(fā)展造成一定的影響。

2.3 造價控制的技術(shù)支持不足

公路工程中最常見的就是未能根據(jù)公路工程造價控制需要，構(gòu)建相應(yīng)的管理控制平臺。盡管目前有部分施工企業(yè)開始引入BIM技術(shù)，但現(xiàn)在的主要問題是BIM技術(shù)主要被應(yīng)用在公路工程施工建設(shè)完成以后的維護(hù)工作中，該軟件功能最強(qiáng)大的部分全過程造價管理功能卻束之高閣；還有就是應(yīng)用BIM技術(shù)時，過程有點繁瑣對最需要的工程現(xiàn)場人員學(xué)習(xí)起來難度比較大，使初學(xué)者望而卻步，現(xiàn)場需要使用的功能軟件短期內(nèi)未能實現(xiàn)，需要二次開發(fā)；BIM技術(shù)帶來的效益和付出的成本不相符；BIM技術(shù)與公路工程項目之間的技術(shù)協(xié)調(diào)時存在問題。

3 PPP模式下公路工程造價管理的措施

具體來說，需要在以下方面進(jìn)行完善和改進(jìn)。

①法律層面，應(yīng)加快我國PPP法的立法工作，明確PPP模式的應(yīng)用范圍和評估方法、PPP合同的性質(zhì)和爭議處理的途徑、完善私營機(jī)構(gòu)的招標(biāo)方法等；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)由國務(wù)院授權(quán)發(fā)改委或財政部對PPP項目進(jìn)行專屬管理，負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的政策，在此部門下設(shè)立PPP中心，包括負(fù)責(zé)PPP項目招標(biāo)、預(yù)算管理、審計、合同管理等方面的小組，借助現(xiàn)有行業(yè)部委具有相應(yīng)專業(yè)知識（如交通、環(huán)保等）的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行各業(yè)的應(yīng)用需求；項目評估方面，應(yīng)該提出物有所值的概念和定量計算物有所值的方法，為PPP項目的篩選和排序提供可靠依據(jù)，并建立標(biāo)準(zhǔn)化的流程。

②公路工程應(yīng)該做好建設(shè)階段的全過程造價管理工作。公路工程在PPP模式下的造價管理工作同樣按四個階段來安排。準(zhǔn)備階段應(yīng)重點做好合同管理工作，認(rèn)真研讀合同內(nèi)容，審核合同條款，利用現(xiàn)有的資源對工程中可能的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，并做好相應(yīng)的預(yù)案。設(shè)計階段引入BIM系統(tǒng)，將設(shè)計階段的工作和造價管理結(jié)合起來，同時利用BIM的碰撞檢查功能將設(shè)計變更的可能性降到最低。在施工階段利用現(xiàn)有的BIM5D技術(shù)從模型集成的角度，應(yīng)用項目管理WBS分解技術(shù)，形成已有的3D（建筑三維模型）與進(jìn)度和成本相結(jié)合的五維模型，使得各種建筑信息在此模型中共享。結(jié)算階段按照準(zhǔn)備階段建立的統(tǒng)一的績效考核體系進(jìn)行考核，其中績效好的可按照當(dāng)初約定的費用作為獎勵。在實際工程中已經(jīng)有施工單位應(yīng)用BIM5D軟件進(jìn)行工期、資源與費用的優(yōu)化，能夠以最小的資源消耗獲得最佳的公路工程項目管理效果。

③做好施工所需主要材料采購的造價控制和管理。要提前做好準(zhǔn)備，在施工方案確定后，就應(yīng)該著手做好施工材料的使用標(biāo)準(zhǔn)及采購工作，在混凝土、鋼材、地材的選購上要兼顧材料本身的性價比。采購的時候，要建立科學(xué)管理的采購機(jī)制，參與各方都派代表參加，建立相互制約機(jī)制保證質(zhì)量采購質(zhì)量，便于造價控制。此外要確保材料來源渠道正規(guī)、持續(xù)可靠。近年來隨著工程項目越來越多，工程所需地材數(shù)量很大，而國家對環(huán)保工作越來越重視，還派出督導(dǎo)組巡視，這些客觀情況導(dǎo)致地材供應(yīng)越來越緊張。其次要加強(qiáng)材料的過程控制，對材料的抽樣檢測應(yīng)檢必檢，以確保工程材料質(zhì)量，還有就是在施工材料使用過程中貫徹節(jié)能的理念，要加強(qiáng)管理采用科學(xué)的管理方法，讓材料管理向科學(xué)化和精細(xì)化方向發(fā)展，同時提高材料的利用效率。最后就是施工材料的殘值回收，將施工結(jié)束后剩余的材料和設(shè)備變現(xiàn)降低造價。

4 結(jié)語

綜上所述，政府部門和私人資本的合作共贏是未來工程建設(shè)的發(fā)展方向，通過完善各種法律法規(guī)制度，創(chuàng)造一個良好的營商環(huán)境，吸引更多的資金參與基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，有利于將國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向更高的層面，尤其是能夠帶動公路工程建設(shè)的跨越式發(fā)展。