周君麗

伴隨云計(jì)算等信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，信息成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要資源。人們?cè)谙硎艽髷?shù)據(jù)技術(shù)迅猛發(fā)展帶來(lái)的便捷、高效、智慧化生活的同時(shí)，也面臨信息化“生存危機(jī)”。因此，個(gè)人信息安全成為當(dāng)下人們較為關(guān)注的公共議題之一。

2021年11月1日，我國(guó)首部個(gè)人信息保護(hù)專(zhuān)門(mén)性法律——《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》）正式施行，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起較為完善、立體化、多層次的個(gè)人信息法律保護(hù)體系。整體性原則是馬克思主義的一項(xiàng)基本原則，研究個(gè)人信息的民法保護(hù)問(wèn)題，首先需要從整體性視角考察民法在個(gè)人信息保護(hù)方面的角色定位，盡可能廓清其外部邊界，即應(yīng)當(dāng)明確民法在個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題上的價(jià)值定位、民法在我國(guó)個(gè)人信息法律體系中作用的限度及其他外部考量因素。對(duì)以上問(wèn)題的分析是民法領(lǐng)域探討個(gè)人信息法律保護(hù)的重要前提。

一、價(jià)值選擇：側(cè)重私權(quán)保護(hù)，同時(shí)兼顧社會(huì)公共利益

大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息價(jià)值不斷被挖掘、放大和利用，已經(jīng)成為一種重要的資源。個(gè)人信息之上承載著多方主體的利益訴求。對(duì)于自然人個(gè)體而言，個(gè)人信息兼具人身和財(cái)產(chǎn)雙重屬性；對(duì)于信息企業(yè)而言，關(guān)涉?zhèn)€人信息的制度設(shè)計(jì)中具體保護(hù)方式與保護(hù)程度直接關(guān)系到企業(yè)發(fā)展方向和戰(zhàn)略規(guī)劃；對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，個(gè)人信息在流轉(zhuǎn)中權(quán)利與義務(wù)配置格局直接關(guān)系到社會(huì)信息化的發(fā)展路徑。從整體性視角研究民法保護(hù)個(gè)人信息的限度和界限，應(yīng)當(dāng)立足國(guó)家治理現(xiàn)代化的全局，從價(jià)值取向?qū)用嬖趥€(gè)人利益、企業(yè)利益與社會(huì)整體利益之間作出衡平和選擇。

作為社會(huì)基本法的民法要踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念。私法自治的意義在于法律提供給個(gè)人一種權(quán)力手段，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人的意思。然而，在某種程度上，私法自治和公法管制往往存在價(jià)值沖突，民法典應(yīng)剔除公法規(guī)范，使公法私法各歸其位。權(quán)衡私法能否包容公法、包容到何種程度是民法體系構(gòu)建的重要前提，也是民法關(guān)涉?zhèn)€人信息的利益攸關(guān)方作出價(jià)值衡平的關(guān)鍵問(wèn)題。民法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于保護(hù)自然人個(gè)體的信息權(quán)益，但又不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于私權(quán)保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)順應(yīng)世界范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史潮流，立足于我國(guó)數(shù)字化強(qiáng)國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)規(guī)范個(gè)人信息流轉(zhuǎn)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，在側(cè)重私權(quán)保護(hù)的同時(shí)，兼顧社會(huì)公共利益，在個(gè)人信息合理開(kāi)發(fā)與有效保護(hù)之間找到最佳平衡點(diǎn)，從而消解個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府公共管理之間的矛盾。

當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)資源價(jià)值不斷被開(kāi)發(fā)和利用，使得個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)問(wèn)題更加凸顯。黨的十九屆四中全會(huì)第一次將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素，2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》明確將數(shù)據(jù)市場(chǎng)列入五大核心生產(chǎn)要素市場(chǎng)，隨后發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》對(duì)于加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化作出戰(zhàn)略部署。我國(guó)民法典采用行為規(guī)范模式，將個(gè)人信息定位為“弱支配”程度的人格權(quán)益，加以原則性保護(hù)。有鑒于此，在探討民法保護(hù)個(gè)人信息的價(jià)值定位時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)基本問(wèn)題：一是大數(shù)據(jù)時(shí)代任何人都難以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的完全控制；二是個(gè)人信息已經(jīng)成為新型生產(chǎn)要素資源，具有較強(qiáng)公共利益屬性。明確民法保護(hù)個(gè)人信息的價(jià)值取向問(wèn)題，需要在堅(jiān)守以人民為中心的基礎(chǔ)上，在“個(gè)人弱控制”與“社會(huì)強(qiáng)需求”之間找到最佳平衡點(diǎn)，從而更好地維護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，促進(jìn)信息要素有序流動(dòng)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義數(shù)字強(qiáng)國(guó)提供制度保障。

二、協(xié)調(diào)與配合：憲法和其他部門(mén)法的作用不可替代

當(dāng)今世界人格權(quán)的法律保護(hù)包括：憲法保護(hù)、刑法保護(hù)、民法保護(hù)、行政法保護(hù)。當(dāng)前，我國(guó)已逐漸形成涵蓋憲法、刑法、行政法及民法等基本法律在內(nèi)的比較完整的個(gè)人信息法律保護(hù)體系。我國(guó)憲法尊重和保障人權(quán)的規(guī)定，以及公民的人格尊嚴(yán)、住宅、通信自由和通信秘密保護(hù)性規(guī)定，為民法保護(hù)個(gè)人信息提供了根本法保障?？傮w上講，我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法，具有刑法和行政法先行、民事立法相對(duì)滯后的特點(diǎn)。在我國(guó)，最早研究個(gè)人信息保護(hù)的主要是行政法學(xué)者，早期研究也取得了一定進(jìn)展，相對(duì)而言，刑法針對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)性規(guī)定比較成熟。行政法、刑法相關(guān)規(guī)定為個(gè)人信息的民法保護(hù)提供了有益參考和借鑒。探究個(gè)人信息民法保護(hù)邊界問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)充分考量其他部門(mén)法中民法不能忽視也不能替代的功能和作用，這也正是民法保護(hù)個(gè)人信息難以逾越的界限。

（一）尊崇憲法，以憲法為根本準(zhǔn)則

我國(guó)憲法第三十三條、第三十八條、第三十九條以及第四十條以根本法形式確立了對(duì)人格權(quán)的法律保護(hù)。憲法第三十三條規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這是對(duì)公民基本權(quán)利的最強(qiáng)有力保障；第三十八條明確對(duì)公民人格尊嚴(yán)的保護(hù)，禁止“進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害”；第三十九條規(guī)定對(duì)公民住宅的保護(hù)，即禁止“非法搜查或者非法侵入”；第四十條明確規(guī)定公民通信自由和通信秘密不受侵犯。根據(jù)以上規(guī)定，個(gè)人信息保護(hù)可以納入基本權(quán)利范圍，為我國(guó)民法保護(hù)個(gè)人信息提供了根本前提和基礎(chǔ)。就憲法和民法的關(guān)系而言，一方面從中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系整體來(lái)看，憲法居于至高無(wú)上的地位，它高于民法；另一方面，憲法需要部門(mén)法的補(bǔ)充和細(xì)化。關(guān)于憲法優(yōu)位與私法自治的關(guān)系，有學(xué)者提出，憲法的最高法地位源自于憲法是公法，可以約束民事立法者的屬性。同時(shí)，憲法的公法屬性也決定了憲法不可能在調(diào)整民事關(guān)系上發(fā)揮主要作用，由此得出結(jié)論《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）第一條所規(guī)定的“根據(jù)憲法、制定本法”，主要是指憲法為民法介入私人自治設(shè)定框架或者界限。因此，一方面，依據(jù)憲法及相關(guān)規(guī)定，個(gè)人信息是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利；另一方面，民法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)性規(guī)定必須遵從憲法規(guī)定，不能超出憲法所設(shè)定的框架和界限。

（二）止步于犯罪與刑罰之下

我國(guó)刑事立法及司法實(shí)踐在保護(hù)個(gè)人信息方面卓有成效。從刑法修正案（七）確立出售、非法提供個(gè)人信息罪、非法獲取個(gè)人信息罪，到刑法修正案（九）將前述兩罪名整合為侵犯?jìng)€(gè)人信息罪，再到《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步明確侵犯公民個(gè)人信息罪的具體法律適用問(wèn)題，刑法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)性規(guī)定更趨成熟，在司法實(shí)踐上也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。刑法和民法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中承擔(dān)著不同的使命和責(zé)任，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)而言，二者發(fā)揮著不同作用。對(duì)于侵害個(gè)人信息的行為，危害不大的，由民法調(diào)整；具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的，則要由刑法介入調(diào)整，構(gòu)成犯罪的，要依法追究行為人的刑事責(zé)任。同時(shí)，隨著信息化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合程度不斷加深，涉及個(gè)人信息的入罪標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)發(fā)生變化，刑法與民法的界分也將隨之作出動(dòng)態(tài)調(diào)整。行為的社會(huì)危害性是否嚴(yán)重，是否構(gòu)成刑法上所規(guī)定的侵犯公民個(gè)人信息罪，這一入罪標(biāo)準(zhǔn)的界定對(duì)于個(gè)人信息民法保護(hù)具有較大的參考價(jià)值，也是我國(guó)對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人信息行為進(jìn)行規(guī)制需要考量的重要因素。此外，我國(guó)刑法關(guān)于公民個(gè)人信息范圍的界定、侵犯公民個(gè)人信息的行為方式、情節(jié)嚴(yán)重程度對(duì)應(yīng)的刑事責(zé)任等規(guī)定，都為個(gè)人信息民法保護(hù)劃定了底線標(biāo)準(zhǔn)，這般行為都構(gòu)成犯罪，需要處以刑罰，民法自然難以在其中發(fā)揮應(yīng)有作用。從個(gè)人信息法律保護(hù)體系的整體構(gòu)建與完善而言，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不同部門(mén)法因其立法目的和調(diào)整手段不同，調(diào)整范圍也將發(fā)生一定變化，進(jìn)而呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。

（三）不能替代行政法的獨(dú)特作用

全面依法治國(guó)要求加快推進(jìn)依法行政，打造法治政府，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)成為應(yīng)然。最早研究個(gè)人信息保護(hù)的多是行政法學(xué)者，其研究基于適應(yīng)政府信息公開(kāi)、提高政府行政能力的客觀需要而產(chǎn)生。個(gè)人信息的行政法保護(hù)主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)居民身份證法》《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)律師法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)之中。行政法基于國(guó)家行政管理的需要而產(chǎn)生，而民法的基本理念則是強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人意思自治，注重的是私權(quán)保護(hù)，二者的邏輯起點(diǎn)和落腳點(diǎn)有著根本差別。因此，民法不能替代行政法在個(gè)人信息保護(hù)方面的獨(dú)特作用。有學(xué)者指出，個(gè)人信息保護(hù)立法不能夠僅僅局限于私利保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)側(cè)重調(diào)整個(gè)人信息在開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中的個(gè)人利益和社會(huì)公共利益的平衡，從而更好地平衡個(gè)人信息在促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步中的公共產(chǎn)品作用。該觀點(diǎn)充分表明大數(shù)據(jù)時(shí)代民法的私權(quán)保護(hù)和行政法的規(guī)范開(kāi)發(fā)對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)作用是互為支撐、互為補(bǔ)充的，二者的作用和功能不能互相替代。

目前，我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)性規(guī)定涵蓋憲法、刑法、民法、行政法等多個(gè)不同法律部門(mén)，這就決定了個(gè)人信息法律保護(hù)體系的構(gòu)建需要權(quán)衡和考量不同法律部門(mén)的功能和作用，也決定了“個(gè)人信息保護(hù)法的立法工作不可能一蹴而就，其完成端賴(lài)于扎實(shí)的實(shí)證研究和精深的理論研究”。個(gè)人信息保護(hù)立法日益走向綜合性立法，這就決定了民法不可能解決個(gè)人信息保護(hù)所面臨的一切問(wèn)題，更不可能代替專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法而單獨(dú)發(fā)揮作用。

三、界分與銜接：個(gè)人信息保護(hù)法實(shí)施背景下民法定位的再省思

《個(gè)人信息保護(hù)法》的頒布實(shí)施，意味著具有中國(guó)特色的個(gè)人信息法律保護(hù)體系已經(jīng)形成，為大數(shù)據(jù)時(shí)代保護(hù)個(gè)人信息安全夯實(shí)了法治根基。在此背景下，正確認(rèn)識(shí)《民法典》與《個(gè)人信息保護(hù)法》的相互關(guān)系，從整體性視角理性省思《民法典》在個(gè)人信息保護(hù)方面的法律定位，關(guān)涉立法科學(xué)性與統(tǒng)一性，也關(guān)系到法律具體適用問(wèn)題。研究民法保護(hù)個(gè)人信息的限度和界限，必須明晰這一關(guān)鍵性問(wèn)題。

有學(xué)者認(rèn)為，《個(gè)人信息保護(hù)法》屬于民法的特別法。本文認(rèn)為，這一觀點(diǎn)有待商榷?！睹穹ǖ洹吩谥袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系中是僅次于憲法的民事領(lǐng)域的根本法，在整個(gè)民事法律體系中具有統(tǒng)攝性和總攬性作用。我國(guó)《民法典》將個(gè)人信息與隱私權(quán)并列，定性為人格權(quán)加以保護(hù)。《民法典》第一百一十一條對(duì)個(gè)人信息保護(hù)作出原則性規(guī)定，第一千零三十四條至一千零三十九條界定了個(gè)人信息的范圍，規(guī)定了個(gè)人信息處理的原則和條件，明確了行為人免責(zé)的具體情形，賦予自然人查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)以及更正權(quán)等信息權(quán)益，同時(shí)明確規(guī)定了信息處理者的相關(guān)義務(wù)。這些規(guī)定將個(gè)人信息的法律保護(hù)提升到基本法的高度，對(duì)于構(gòu)建個(gè)人信息法律保護(hù)體系奠定了法理基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，制定一部符合我國(guó)實(shí)際、彰顯時(shí)代特色的個(gè)人信息保護(hù)法是法學(xué)界孜孜以求的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，要“有序推進(jìn)信息化立法進(jìn)程”“研究制定個(gè)人信息保護(hù)法”。同年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》明確提出，要“完善信息化法律框架”，優(yōu)先推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域相關(guān)立法工作。2018年9月，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中，將個(gè)人信息保護(hù)法列入第一類(lèi)項(xiàng)目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。今年8月20日，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》審議通過(guò)。追溯《個(gè)人信息保護(hù)法》立法進(jìn)程、研究其立法背景不難發(fā)現(xiàn)，在《個(gè)人信息保護(hù)法》中，個(gè)人信息一直都是作為一種新興的權(quán)利類(lèi)型——個(gè)人信息保護(hù)權(quán)而加以保護(hù)的。結(jié)合憲法對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)性規(guī)定以及《個(gè)人信息保護(hù)法》第一條規(guī)定中“根據(jù)憲法，制定本法”，個(gè)人信息也是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。

簡(jiǎn)言之，《民法典》是規(guī)定民事基本制度的私法，將個(gè)人信息定性為人格權(quán)加以原則性保護(hù)，救濟(jì)方式相對(duì)單一，重在保護(hù)個(gè)人的信息權(quán)益；《個(gè)人信息保護(hù)法》是保護(hù)個(gè)人信息的專(zhuān)門(mén)性法律，也是“保護(hù)個(gè)人信息的基本立法”，將個(gè)人信息定性為一項(xiàng)新型權(quán)利、基本權(quán)利加以保護(hù)，相關(guān)保護(hù)性條款規(guī)定更加具體化、系統(tǒng)化，救濟(jì)方式也更加多樣化，旨在通過(guò)保護(hù)個(gè)人信息促進(jìn)數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)，為推進(jìn)國(guó)家信息化、維護(hù)國(guó)家信息安全、建設(shè)數(shù)字強(qiáng)國(guó)提供法律支撐。因此，對(duì)于民法與《個(gè)人信息保護(hù)法》的關(guān)系，不能籠統(tǒng)地界定為一般法與特別法的關(guān)系，需要進(jìn)行一定程度的界分。

《民法典》與《個(gè)人信息保護(hù)法》存在一定程度的交叉，二者的有效銜接不僅是重大理論問(wèn)題，更是需要迫切解決的重大實(shí)踐問(wèn)題?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》的制度設(shè)計(jì)和規(guī)則體系，對(duì)于切實(shí)保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，具有不可替代的作用和功能。

四、法律之外：難以逾越的技術(shù)鴻溝

大數(shù)據(jù)時(shí)代信息化洪流裹挾之下，在個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題上，民法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)顯然無(wú)法沖破技術(shù)的藩籬，先進(jìn)且飛速更新迭代的信息技術(shù)已然成為一道難以逾越的鴻溝。要真正實(shí)現(xiàn)各方主體地位的平等，還需要在民法之外尋找救濟(jì)手段。一方面，通過(guò)教育和宣傳引導(dǎo)增強(qiáng)全民信息保護(hù)意識(shí)，提高全民信息素養(yǎng)；另一方面，數(shù)據(jù)企業(yè)要強(qiáng)化數(shù)據(jù)合規(guī)，切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

民法作為社會(huì)基本法，在我國(guó)的個(gè)人信息法律保護(hù)體系中居于至關(guān)重要的地位。民法要堅(jiān)守其“為民”初心，堅(jiān)持側(cè)重私權(quán)保護(hù)，同時(shí)兼顧社會(huì)公共利益的價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)尊崇憲法，與刑法、行政法等其他部門(mén)法協(xié)同發(fā)力，與《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)有效銜接，共同構(gòu)筑起牢固的個(gè)人信息保護(hù)屏障，為促進(jìn)信息要素有序流轉(zhuǎn)、建設(shè)高質(zhì)量信息市場(chǎng)、全面建設(shè)數(shù)字強(qiáng)國(guó)提供有力支撐。