靳夢戈

(貴州師范大學(xué)，貴州 貴陽550025)

目前，對于公益廣告法律制度需要更深入的研究。 可以從公益廣告的定義、存在的問題以及如何完善監(jiān)督執(zhí)法體系方面，來界定公益廣告。 通過立法、出臺相關(guān)的法律加以保護，進行制度構(gòu)建，從而形成良好的社會價值觀，引領(lǐng)社會道德風(fēng)尚，達到通過公益廣告來反饋社會主義核心價值體系的目的。

一、 公益廣告的界定

公益廣告通常由相關(guān)政府部門完成，廣告公司和部分企業(yè)參與制作，或由企業(yè)全權(quán)處理。 它們做公益廣告不僅有助于塑造良好的企業(yè)形象，同時還向社會展示了企業(yè)的理念。這些功能都是由公益廣告的社會性決定的，它是企業(yè)與社會公眾溝通的良好渠道。

2016 年版的《公益廣告促進和管理暫行辦法》提出，公益廣告是指傳播社會主義核心價值觀，倡導(dǎo)良好道德風(fēng)尚，促進公民文明素質(zhì)和社會文明程度提高，維護國家和社會公共利益的非營利性廣告。

二、 公益廣告存在的法律問題

對于侵害公益廣告的行為以及公益廣告侵權(quán)的問題，國家相關(guān)部門近年來一直在努力解決，然而收效并不明顯。 從現(xiàn)狀來看，這個問題還不能從根本上得到真正的解決。 主要體現(xiàn)在立法不完善、監(jiān)管執(zhí)法體系不完善、責(zé)任主體不明確等方面。

(一)廣告立法不完善

隨著中國廣告業(yè)的不斷發(fā)展，相關(guān)的廣告管理工作也由分散到系統(tǒng)，從統(tǒng)一的行政管理到以法治為核心的綜合管理，不斷完善。 但是，公益廣告的相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定等方面的建設(shè)還比較薄弱，目前的《廣告法》僅適用于商業(yè)廣告。 有關(guān)公益廣告的文件僅有由中宣部、國家工商行政管理局、原廣播電影電視部和新聞出版署四個部門在1997 年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好公益廣告宣傳的通知》(已廢止)、1999年國家工商行政管理局、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室發(fā)布的《關(guān)于進一步做好公益廣告工作有關(guān)問題的通知》、2002 年中共中央宣傳部、中央文明辦、國家工商行政管理總局、國家廣播電影電視總局、新聞出版總署發(fā)布的《關(guān)于進一步做好公益宣傳的通知》和2016 年由國家工商總局、國家網(wǎng)信辦、工信部、住建部、交通運輸部、國家新聞出版廣電總局等六部門發(fā)布的《公益廣告促進和管理暫行辦法》。 為適應(yīng)目前公益廣告發(fā)展的新形勢，應(yīng)加快《廣告法》及配套法的修訂，同時，要重點考慮公益廣告的價值和意義。 加快完善公益廣告的實際作用、特點、主體、目的、關(guān)系，途徑等方面均不同于商業(yè)廣告內(nèi)容的新條款，給予公益廣告發(fā)展適當?shù)闹С直Ｗo和鼓勵，相關(guān)的稅收政策上也應(yīng)給予相應(yīng)的減免。

1. 責(zé)任主體不明確

所謂明確公益廣告的責(zé)任主體即明確責(zé)任由誰來承擔(dān)的問題，包括明確由誰負責(zé)規(guī)劃協(xié)調(diào)、誰負責(zé)設(shè)計與制作、誰負責(zé)公益廣告的發(fā)布以及誰負責(zé)具體管理等。 我國對相應(yīng)的主體看似都有所規(guī)定，然而從近幾年公益廣告發(fā)展中出現(xiàn)數(shù)量少、質(zhì)量差、管理亂等問題來看，相關(guān)部門對于設(shè)計制作主體、投資主體、規(guī)劃協(xié)調(diào)主體和日常管理主體的規(guī)定尚不清楚。 例如，從前述之規(guī)定看，我國公益廣告的規(guī)制主體是各地的市場監(jiān)督管理部門，然而，依據(jù)我國公益廣告的特征，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)承擔(dān)管理者的角色，尤其要求其同相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)、發(fā)布公益廣告，是十分牽強的。 此外，相關(guān)的規(guī)定過于模糊，導(dǎo)致一些主流媒體以消極的態(tài)度對待公益廣告的宣傳。 社會的高度責(zé)任感是公益廣告發(fā)展的動力來源。 在相關(guān)組織及個人的責(zé)任感仍處于培養(yǎng)階段時，我們要完善制度建設(shè)，確定相應(yīng)的投資責(zé)任、制作發(fā)布責(zé)任和協(xié)調(diào)管理責(zé)任，是當前構(gòu)建公益廣告制度的當務(wù)之急。

根據(jù)《公益廣告促進和管理暫行辦法》第四條及第十五條，中國已經(jīng)為公益廣告責(zé)任主體建立了法律依據(jù)。 對于不同的公益廣告主體，法條分別規(guī)定了不同的職責(zé)。 只有主體明了，做到誰違法、誰承擔(dān)，并明確連帶責(zé)任，盡量不偏頗、不輕饒、不放過，才能真正從根源上減少相關(guān)公益廣告侵權(quán)的問題。

2. 細化公益廣告法律規(guī)制的相關(guān)規(guī)定

《公益廣告促進和管理暫行辦法》中對于公益廣告的定義過于籠統(tǒng)，只有第四條和第十五條對公益廣告的相關(guān)主體的職責(zé)進行了規(guī)定。 其中對于某些主體的授權(quán)仍不明確，在實務(wù)中很容易出現(xiàn)認定困難或者授權(quán)范圍較大的情況。 所以，縱覽規(guī)范廣告的法律體系就會發(fā)現(xiàn)，并沒有具體的條文對此情況進行明確的授權(quán)與規(guī)定。 這很可能會在實踐中造成廣告發(fā)布主體對條文進行擴大理解甚至類推理解，而政府有關(guān)部門卻對相關(guān)的公益廣告違法案件進行縮小理解。 法律條文過于籠統(tǒng)，很容易造成公權(quán)力與私權(quán)利對法律含義理解的不一致，從而加大對于公益廣告違法案件的治理難度。

3. 公益廣告處罰力度不足

《公益廣告促進和管理暫行辦法》第十五條規(guī)定，公益廣告活動違反本辦法規(guī)定，有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定的，由有關(guān)部門依法予以處罰；有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，由有關(guān)部門予以批評、勸誡，責(zé)令改正。 此法條對于公益廣告違法活動的處罰過于籠統(tǒng)，并沒有明確的懲處措施和標準。 “法無定則不能罰”，沒有明確的制度做保障，就難以真正實現(xiàn)頒布該法律的目的。 法律在規(guī)定相關(guān)的懲處措施時應(yīng)該同時明確權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的法律責(zé)任。 相關(guān)的處罰措施在內(nèi)容上不明確、不全面，用詞過于簡單籠統(tǒng)，不能準確表達立法意圖， 有責(zé)無責(zé)、有關(guān)部門到底該對相關(guān)違法行為進行依法處罰還是僅僅要求其改正難以界定。

(二)監(jiān)管執(zhí)法體系不完善

1. 監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)狀

監(jiān)督和執(zhí)法制度應(yīng)該是一個從上到下再由從下到上的良性循環(huán)。 上有國家頒布法律法規(guī)，中有傳達執(zhí)行層級，下有實際操作部門。 下發(fā)文件并認真執(zhí)行之后再一次層層向上反饋廣告的實際情況，上傳下達十分重要。

我國近年來逐漸開始重視公益廣告違法案件的責(zé)任問題，從不同層面上加以規(guī)范。 然而不合規(guī)定、廣告內(nèi)容夸張失實的情況層出不窮。 在違法事件的處理中，對于公益廣告侵權(quán)或者侵害公益廣告的行為，大多是采取罰款或警告的方式，不過隨著現(xiàn)在人民物質(zhì)生活水平的提高，罰款不能真正遏制公益廣告方面的違法甚至是犯罪問題。

2. 監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)面臨的問題

新《廣告法》第二十六款中，進一步明確規(guī)定了廣告招標的條件，即需要具備專業(yè)技術(shù)能力及人員和設(shè)備等方面的條件。 宣傳廣告的單位需要做好廣告營業(yè)的登記。 鑒于公益廣告的特殊性，監(jiān)管執(zhí)法體系在實際執(zhí)行操作中存在著相當大的阻礙。 事實上，承擔(dān)責(zé)任的法律主體，大多數(shù)并不能真正做到兼顧法律和自身的實際需要，為了利潤，法律往往被忽略。

而國家的執(zhí)法機構(gòu)，在實際執(zhí)行操作中，也存在著一定程度的困難。 比如說:公益廣告侵犯知識產(chǎn)權(quán)的案件。 公益廣告相關(guān)法律并未對此種情況做出明確的規(guī)定，而知識產(chǎn)權(quán)屬于民法中的一個分支。 如果遇到公益廣告侵犯知識產(chǎn)權(quán)案件就只能依照民法中的規(guī)定處理。 因此導(dǎo)致實踐中市場監(jiān)督管理局由于管理難度較高，對公益廣告的管理較少。 這就造成了管理監(jiān)督上的疏漏。

三、 公益廣告法律體系的構(gòu)建

(一)完善廣告法律體系

1. 明確責(zé)任主體

而責(zé)任主體除了廣告主、廣告宣傳者、推動者外，另外還有非政府監(jiān)管主體以及其他責(zé)任主體。 公益廣告侵權(quán)問題及侵害公益廣告的問題不能僅依靠政府力量來解決，也需要非政府組織或者部門對主體的監(jiān)督。 目前就我國實際情況來說，民間組織、社會團體都是非常可靠的監(jiān)管主體。

對于公益廣告侵權(quán)的行為，人人參與，人人負責(zé)。 成立個人責(zé)任主體監(jiān)督崗，對于積極參與，并對于作出實際貢獻的人員給予獎勵。 培養(yǎng)每一位民眾的社會榮譽感，才能構(gòu)建穩(wěn)定和諧社會。

對于發(fā)布公益廣告的企業(yè)，可以嘗試適當增加對廣告方面的人才培養(yǎng)，或者聘請專業(yè)的人才，對于自身公司的廣告質(zhì)量進行嚴格把關(guān)，最大限度地避免因侵犯他人的知識產(chǎn)權(quán)或者其他違法行為，使自身和受眾陷入尷尬的局面。

2. 完善并且細化相關(guān)條文

遏制公益廣告侵權(quán)或侵害公益廣告行為的泛濫勢頭，要及時完善與之有關(guān)的配套立法，解決公益廣告法律規(guī)制不足的問題。

首先，對于公益廣告認定標準模糊、籠統(tǒng)的問題，通過對新《廣告法》或《公益廣告促進和管理暫行辦法》進行增補性修改，或者通過司法解釋，明確界定公益廣告的概念和在實踐中比較便于操作的認定標準。

其次，完善對于公益廣告侵權(quán)行為以及侵害公益廣告行為的構(gòu)成要件的規(guī)定。 根據(jù)二者不同的行為性質(zhì)，進而設(shè)置不同的構(gòu)成要件和歸責(zé)原則。 對于一般侵權(quán)行為的公益廣告，可以按照過錯歸責(zé)原則，舉證責(zé)任倒置和一般侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，對相關(guān)責(zé)任人進行責(zé)任追究；對于特殊侵權(quán)行為的公益廣告，相關(guān)主體的責(zé)任可以通過過錯推定歸責(zé)原則，舉證責(zé)任倒置的方法和構(gòu)成要件，來認定其責(zé)任。

最后，為了避免在法律適用中可能出現(xiàn)的沖突，要注重各個法律條文之間的位階性。 與此同時，要進一步細化完善《廣告法》中的個別條款。 可以對《廣告法》中禁止性概括條款與過于嚴苛的禁止性規(guī)定進行修訂，注重寬容和引導(dǎo)，以便做出正確的解釋。

3. 完善對公益廣告侵權(quán)的處罰

新《廣告法》雖然想盡量通過綜合運用各種處罰方式和加大處罰力度的方法來遏制公益廣告領(lǐng)域的侵權(quán)與被侵權(quán)的問題，但與現(xiàn)實需要相比，新《廣告法》對于這種雙向侵權(quán)行為的處罰力度看起來仍顯不足。

《公益廣告促進和管理暫行辦法》第十五條規(guī)定:“公益廣告活動違反本辦法規(guī)定，有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定的，由有關(guān)部門依法予以處罰；有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定的，有關(guān)部門應(yīng)當予以批評，說服其改正?！钡谴藯l規(guī)定過于籠統(tǒng)。 因此我國相關(guān)的立法部門要加快立法的步伐，對相關(guān)的行為規(guī)定更為嚴厲有效的處罰措施，加大對公益廣告侵權(quán)與被侵權(quán)行為的懲處力度。 執(zhí)法部門嚴格遵守相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，提高執(zhí)法效率，加大對違法行為的懲處力度，從而盡可能地避免公益廣告違法行為的發(fā)生。

(二)加強對廣告的監(jiān)管

1. 加強政府對公益廣告的制度化管理

對于公益廣告中的違法行為，工商部門有權(quán)利、有義務(wù)依法責(zé)令停止其發(fā)布廣告，并可以依法會同其他有關(guān)職能部門進行調(diào)查，嚴厲打擊公益廣告侵權(quán)行為。

首先，政府部門應(yīng)該加強對公益廣告相關(guān)違法行為的監(jiān)督管理機制，加大對侵害公益廣告行為的打擊力度，監(jiān)督和引導(dǎo)新媒體公司的公益廣告和投資企業(yè)的公益廣告的運行情況，監(jiān)督媒體的傳播行為。 其次，應(yīng)該盡快修訂現(xiàn)行的《廣告法》中對于公益廣告的規(guī)定以及保護措施，為公益廣告事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展營造一個良好的法律環(huán)境，并且不斷用法律、法規(guī)來約束社會市場行為。 對于公益廣告中的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、產(chǎn)權(quán)的歸屬及公益廣告的創(chuàng)作者著作權(quán)等問題，我們要維護正當知識產(chǎn)權(quán)。 最后，我國政府還可以加大對公益事業(yè)的支持力度，針對企業(yè)公益廣告的資金來源實行激勵性的獎勵政策，如稅收政策，從而為公益廣告運行機制的調(diào)整奠定一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，并創(chuàng)造出良好的政策環(huán)境。

2. 加強監(jiān)督機制

根據(jù)我國現(xiàn)階段市場的實際情況，目前現(xiàn)實生活中的公益廣告侵權(quán)與被侵權(quán)監(jiān)督問題不容忽視。 我們除了需要繼續(xù)加強對互聯(lián)網(wǎng)中公益廣告的監(jiān)督外，還需要加大對現(xiàn)實中醫(yī)藥、衛(wèi)生、環(huán)境保護、野生動物保護、孝道宣傳、人道主義宣傳等各個領(lǐng)域的廣告監(jiān)督。 從而真正地從監(jiān)督角度打擊公益廣告中的侵權(quán)與被侵權(quán)行為，維護生活秩序，傳播社會主義核心價值觀，建設(shè)社會主義精神文明。 做好嚴查、嚴打，做到凡查必究，凡究必罰，促進打擊公益廣告侵權(quán)工作的進展，并快速推進線上線下一體化的監(jiān)管工作機制。

四、 結(jié)語

目前，我們對于公益廣告法律制度的研究還需更加深入。 公益廣告需要一個適當?shù)谋O(jiān)管主體，這個監(jiān)管主體具有一定的權(quán)力，如審核公益廣告等，同樣的，這種權(quán)力也是一種義務(wù)，公益廣告的監(jiān)管主體需要在合法適當?shù)姆秶鷥?nèi)履行其職責(zé)，而不可以侵犯公益廣告的相關(guān)利益。 并且明確監(jiān)管主體對于公益廣告的審核機制、審核程序等；監(jiān)管主體對公益廣告所承擔(dān)的法律責(zé)任如何分配，當公益廣告違反相關(guān)法律規(guī)定時，應(yīng)當作何處理，監(jiān)管主體的責(zé)任如何承擔(dān)。 在運行機制方面，應(yīng)當從內(nèi)部運行機制著手，完善審批制度，規(guī)范公益廣告的審批流程；同時，應(yīng)當形成公益廣告管理組織，通過公益廣告管理組織在內(nèi)部對公益廣告的質(zhì)量、內(nèi)容以及合法性等進行監(jiān)督，形成完善的內(nèi)部運行機制。 在外部保護機制方面，應(yīng)當通過外部監(jiān)督等方式對公益廣告的正常運行等加以保護，減少阻礙公益廣告過審的行為，以及通過提高社會群眾對于公益廣告的認識、對于保護公益廣告的意識等加以保護。 最終便是形成完善的制度，在立法層面形成保護體系，制定專門的《公益廣告法》，或者針對《廣告法》出臺相關(guān)的司法解釋；形成完善的監(jiān)管體系，加強責(zé)任分配制度，明確當公益廣告受侵犯或者公益廣告本身違法時，法律責(zé)任的承擔(dān)主體；發(fā)揮公益廣告的價值，通過公益廣告的示范行為引導(dǎo)社會群眾的行為，通過公益廣告引導(dǎo)社會群眾形成良好的社會價值觀，達到通過公益廣告來反饋社會主義核心價值體系的目的。