陳慧宇

(湖南大學(xué)，湖南 長沙410000)

一、 “一帶一路”背景下非營利組織的發(fā)展

(一)“一帶一路”的提出

“一帶一路”(The Belt and Road)是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的簡稱，2013 年9 月和10 月由國家主席習(xí)近平分別提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議。 它將充分依靠中國與有關(guān)國家既有的雙多邊機制，借助既有的區(qū)域合作平臺開展聯(lián)合建設(shè)。 “一帶一路”旨在借用古代絲綢之路的歷史符號，高舉和平發(fā)展的旗幟，積極發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系，共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體。 2013 年11 月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進(jìn)“海上絲綢之路”和“絲綢之路經(jīng)濟帶”發(fā)展，形成全方位的開放格局，這意味著“一帶一路”建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略。 “一帶”東聯(lián)亞太經(jīng)濟圈，西聯(lián)歐洲經(jīng)濟圈，是世界公認(rèn)的最長、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮慕?jīng)濟走廊。 “一路”依托東盟為起點，以點帶線串聯(lián)起東盟、南亞、西亞和北非等重要經(jīng)濟市場。 “一帶一路”從中國的連云港出發(fā)，到荷蘭的阿姆斯特丹形成閉環(huán)，涵蓋了全球65 個國家。

(二)“一帶一路”建設(shè)發(fā)展的特點

“一帶一路”是實現(xiàn)全球治理的全新實踐，其主要的特征是包容性。 “一帶一路”強調(diào)共商、共建、共享原則的包容發(fā)展，開放合作，主張不同的國家以平等的姿態(tài)進(jìn)行共同合作。參與“一帶一路”建設(shè)的國家具有多樣化的特征，不同國家擁有不同的社會制度、發(fā)展道路、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，經(jīng)濟發(fā)展也處于不同的階段。 但大部分國家都面臨經(jīng)濟差距過大、資源緊缺和貧困等問題，這種情況下，更需要不同國家聯(lián)合起來共創(chuàng)繁榮，實現(xiàn)人類命運共同體的使命。 “一帶一路”倡導(dǎo)不斷發(fā)展和繁榮，鼓勵各國在相互尊重和協(xié)作的基礎(chǔ)上搭建多方協(xié)作框架，組建起包容發(fā)展水平不同、資源程度差異、文化狀況不同的國家間平等的利益合作機制。

(三)“一帶一路”背景下非營利組織發(fā)揮的作用

非營利組織在國際社會中起著越來越重要的作用。 全球交流與合作不斷增多，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷突破瓶頸，水平日益提高，越來越多的國家所面臨的共同問題需要協(xié)同合作解決。 非營利組織的利他主義精神不斷地影響著社會發(fā)展的各個方面，如社區(qū)治理、扶貧、環(huán)保、醫(yī)療、教育等。 哈佛法學(xué)教授貝爾(Daniel Bell)指出，民族國家有時遇到的一些問題范圍涉及較大，比如跨國界的問題，而政府未必能處理得當(dāng)。 非營利組織的出現(xiàn)為全球國家解決共同問題提出了新的合作方式。

1. 發(fā)揮咨詢和政策建議功能，推動政策實施和協(xié)調(diào)

圍繞“一帶一路”建設(shè)出現(xiàn)的了專業(yè)性的非營利組織，也為從事研究“一帶一路”沿線國家的專業(yè)人才提供了良好契機，他們利用專業(yè)優(yōu)勢助力“一帶一路”建設(shè)。 專業(yè)機構(gòu)和學(xué)者人才能夠提供含金量高的建議和提案，同時，直接參與“一帶一路”建設(shè)的非營利組織在深入實地調(diào)研后提供實踐經(jīng)驗支持。 他們能在實踐中發(fā)現(xiàn)“一帶一路”建設(shè)中存在的基層微觀問題，提出有針對性與建設(shè)性的政策建議，致使“一帶一路”建設(shè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展更加契合。 “一帶一路”作為一項影響國際經(jīng)濟秩序新格局的重要戰(zhàn)略，是一個綜合且復(fù)雜的政策體系，其中既有國家層面的政策，也有國際和全球?qū)用妗^(qū)域?qū)用娴母黝惒煌?，非政府組織能夠在整體系統(tǒng)中的微觀層面發(fā)揮重要的政策倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，減少政策推行的阻力。

2. 開展公共外交活動，打造傳播中國負(fù)責(zé)任大國形象

公共外交是指一國的政府等主體，為了維護(hù)國家利益、服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升國家形象，以及促進(jìn)國家之間的人文交流等，從各個角度以他國公眾為對象從事的各種外交活動。政府通常被認(rèn)為是公共外交的重要主體，但伴隨全球民主化和信息化程度的進(jìn)一步加深，政府作為公共外交的單一主體的缺陷日益暴露，一對多的外交模式開始出現(xiàn)疲乏應(yīng)對的情況。 活躍在國際舞臺上具有廣泛公信力和專業(yè)性的非政府組織開展的外交活動更有利于與他國建立良好的溝通合作關(guān)系，提升國家形象。

自“一帶一路” 合作戰(zhàn)略實施以來，截至2019 年上半年，中國與沿線國家的貿(mào)易額達(dá)6175 億美元，在經(jīng)濟合作方面帶來高額利益的同時仍有許多國家對“一帶一路”建設(shè)存在認(rèn)識誤區(qū)，擔(dān)心中國會借幫助之名實行文化滲透，在他國推行中國模式。 在宣傳方面，政府的宣傳通常是綱領(lǐng)性的宣傳，主要依托政府的公信力，非營利組織從非官方的角度切入開展活動，深入當(dāng)?shù)兀趲椭?dāng)?shù)匕l(fā)展的實踐也是另一種形式的宣傳。 他們從民間視角出發(fā)，發(fā)揮其易被接受、被認(rèn)可的優(yōu)勢，有利于消除沿線國家和國際社會對“一帶一路”的認(rèn)知偏差，樹立良好的大國形象。

3. 發(fā)揮協(xié)助政府對外援助項目的功能

國際援助是指一國的政府組織或非政府組織以改善受援國人民的生活條件為目的而從事的公共資源的自愿轉(zhuǎn)移活動。 援助的類型一般分為官方援助和非官方援助，面對全球化帶來的全球性問題，單一的官方援助已無法滿足所有需求，非營利組織作為新興的援助主體，能夠使援助工作更具專業(yè)性和針對性。

在“一帶一路”的戰(zhàn)略背景下，我國的對外援助資源向沿線國家傾斜，對外援助的模式面臨重要轉(zhuǎn)型。 “一帶一路”的沿線國家大多是經(jīng)濟水平發(fā)展落后的國家，政治局面不穩(wěn)定，開展積極的對外援助有利于完善這些國家的基建設(shè)施，也有利于促進(jìn)民生項目的推進(jìn)。 同時，非營利組織的加入一定程度上能夠彌補官方援助的空白和不足，增強對外援助的專業(yè)性和針對性。

二、 “一帶一路”背景下非營利組織的培育政策

在“一帶一路”建設(shè)的大背景下，我國非營利組織應(yīng)順應(yīng)時代背景的發(fā)展不斷提升組織能力，采用“引進(jìn)來”和“走出去”的雙向策略，培育符合我國國情的非營利組織發(fā)展模式，充分發(fā)揮政府、非營利組織和企業(yè)三方聯(lián)動機制的作用。

(一)重視非營利組織的內(nèi)部建設(shè)

1. 搭建“一帶一路”合作網(wǎng)絡(luò)

我國的非營利組織起步較晚，整體發(fā)展處于尚未成熟階段，許多組織在項目管理和執(zhí)行方面存在缺陷，尤其是海外項目的實施。 大部分的海外項目都缺乏完整的退出機制和持續(xù)性的溝通反饋機制，在項目人員撤離當(dāng)?shù)睾鬅o法繼續(xù)維持項目運轉(zhuǎn)，項目收獲成果持續(xù)監(jiān)管的渠道和方式存在缺位，構(gòu)建“一帶一路”合作網(wǎng)絡(luò)的重要性不言而喻。

首先，我國的非營利組織在沿線國家開展項目時，應(yīng)以友好的態(tài)度與當(dāng)?shù)卣献?，獲得政府部門的相關(guān)支持，政府單位的背書可有效緩解推行項目的壓力。 同時，政府的可靠信息資源能讓項目的推行少走彎路，順暢實行。 其次，與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性強的非營利組織合作，他們更熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r和掌握豐富的信息資源，與其合作能夠迅速融入當(dāng)?shù)丨h(huán)境，獲得民眾理解。 同時，提供項目管理和技術(shù)方面支持，彌補當(dāng)?shù)胤菭I利組織存在的不足，相輔相成，更有利于建立持續(xù)性溝通反饋機制，了解項目持續(xù)開展的情況和成果。 完整的項目運行周期有利于對項目進(jìn)行反思，并從中汲取開發(fā)新項目的經(jīng)驗，成功的項目有利于組織的資源積累，也有利于樹立良好的組織形象。

2. 吸納國外非營利組織豐富經(jīng)驗

我國擁有數(shù)量眾多、類型各異的非營利組織，它們深入扶貧、環(huán)保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域開展活動，社會影響力日益增強。 但是相較于具有國際背景的國外非營利組織，我國非營利組織在跨國項目管理、組織建設(shè)方面缺乏經(jīng)驗。 首先，我國非營利組織通過與經(jīng)驗豐富的國外非營利組織合作學(xué)習(xí)能夠獲得更加直觀的經(jīng)驗，結(jié)合自身的特點實現(xiàn)組織實力的迅猛提升。 其次要積極參與熱點國際議題，如扶貧、環(huán)保、教育等，提升活躍度，掌握話語權(quán)。 例如目前在國際環(huán)保領(lǐng)域，我國非營利組織沒有足夠的活躍度，大部分活躍在一線的西方非營利組織能掌握大部分的話語權(quán)，大程度的影響環(huán)保領(lǐng)域議題的走向和發(fā)展。 重視培養(yǎng)非營利組織與國際環(huán)境保護(hù)組織協(xié)會、綠色發(fā)展基金會等知名環(huán)保組織的合作能力，通過不斷提升組織素質(zhì)和專業(yè)性，拓寬國際視野，促進(jìn)人們環(huán)保意識的覺醒；同時也應(yīng)積極參加國際性的環(huán)保會議，積極發(fā)聲和貢獻(xiàn)自己的力量，成為中國環(huán)保經(jīng)驗的傳播者和服務(wù)者。

3. 培育高質(zhì)量人才資源

人力資源是智力資本的承載體，人力資源的質(zhì)和量決定組織的智力資本擁有量，決定著組織獲取未來競爭優(yōu)勢的潛力，因此，人力資源在各類組織中的地位越來越重要。 重視非營利組織人員的能力培養(yǎng)和合理配置，可以有效增強組織的發(fā)展?jié)摿Α?注重管理者項目管理能力的培養(yǎng)，首先應(yīng)增強其項目管理知識的儲備，定期展開培訓(xùn)與考核，并將理論轉(zhuǎn)化為實踐，落實到組織實踐項目中；其次積極學(xué)習(xí)與吸納同行成功經(jīng)驗，從成功案例中獲取項目管理的知識和經(jīng)驗，并思考如何應(yīng)用到組織中；最后是向相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)取經(jīng)，企業(yè)的項目管理模式比較成熟，借鑒企業(yè)的經(jīng)驗有利于非營利組織搭建完整的項目管理框架，提高項目運作效率。 重視人才資源在助力“一帶一路”倡議的建設(shè)中至關(guān)重要，非營利組織要發(fā)揮其獨特的功能助力發(fā)展，應(yīng)努力提升組織能力，與國際接軌輔助“一帶一路”建設(shè)。

4. 重視志愿者隊伍建設(shè)

目前我國大部分非營利組織的志愿者資源來源不穩(wěn)定，人員素質(zhì)良莠不齊。 建設(shè)具有穩(wěn)定性的志愿者隊伍有利于組織的發(fā)展，應(yīng)主要從“開源”“節(jié)流”兩方面開展隊伍建設(shè)?！伴_源”指拓寬招募志愿者的渠道，加大宣傳力度，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和自媒體賬號等渠道線上線下宣傳組織人才需求，找尋能力上乘、具有“一帶一路”沿線國家背景的人才，同時明確遴選人才的條件，非營利組織要尋找的人才要具有良好志愿精神和與人溝通的能力，尤其是在“一帶一路”沿線國家的項目中，會面對許多難以預(yù)計的問題和突發(fā)狀況，隨機應(yīng)變和解決困難的能力也是志愿者的必備素質(zhì)之一。 把握人才進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，才能獲得更加高質(zhì)量的人才。 一支高素質(zhì)的志愿者隊伍才能高效應(yīng)對在“一帶一路”沿線國家項目中的挑戰(zhàn)?！肮?jié)流”指如何通過激勵等手段留住高素質(zhì)的志愿者。 首先組織的宗旨和目標(biāo)應(yīng)讓志愿者們真正理解志愿服務(wù)精神的內(nèi)涵，培養(yǎng)團(tuán)隊意識，同時也要注重專業(yè)技能的培訓(xùn)，輔以物質(zhì)保障手段，通過多樣化的激勵方式，為志愿者提供良好的自我成長、激勵環(huán)境，提供滿足自我發(fā)展需要的條件，培育主觀能動性。 尤其是“一帶一路”建設(shè)的環(huán)境背景下，要對志愿者進(jìn)行當(dāng)?shù)乇尘芭c文化狀況培訓(xùn)，更有利于項目的推進(jìn)。

(二)增強非營利組織的外部保障

1. 加強制度保障建設(shè)

(1)“一帶一路”建設(shè)是非營利組織“走出去”的良好時機

我國關(guān)于非營利組織的立法還不夠完善，尤其在涉外活動法律方面比較缺失。 相較于我國，西方國家關(guān)于非營利組織的對外活動法律比較完善，提供了良好的借鑒藍(lán)本。 例如英國目前用于規(guī)范和指導(dǎo)非營利組織對外援助的法案主要是《國際發(fā)展法案》和《國際發(fā)展法案——報告與透明度》。我國在2014 年由商務(wù)部出臺《對外援助管理辦法(試行)》，是以法令形式出臺的部門規(guī)章，法律等級效力較低。 目前管理非營利組織的主要法律是國務(wù)院頒布的“兩例一法”，即《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理辦法》，通過對“兩例一法”的修改和補充，提升法律效力等級，為我國非營利組織參與“一帶一路”建設(shè)提供制度保障。

(2)政府應(yīng)加大資金方面支持

在政府資助方面，西方國家的起步較早，且擁有完善的制度框架。 例如1981 年美國公法(97～113)規(guī)定，美國政府至少要提供12%的資金給予私人志愿組織，并要求美國國際發(fā)展署(USAID)年度預(yù)算的12% ～16%給予私人志愿組織；1985 年，美國公法(99～83)明確規(guī)定政府至少提供15%的資金援助給予私人志愿組織。 同時設(shè)立國際發(fā)展署(USAID)，根據(jù)需要選擇合作伙伴、確定重點資助領(lǐng)域、設(shè)計項目形式、資助方式和監(jiān)督機制的方式開展資助；英國也設(shè)立與美國類似的對外援助機構(gòu)“英國國際開發(fā)署”(DFID)，DFID 的重要工作任務(wù)是減輕貧困、提高女童和女性的發(fā)展?jié)撃埽谂c非營利組織合作的過程中，制定優(yōu)先資助的領(lǐng)域、管理辦法、評估標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則，DFID 資助的重點領(lǐng)域為教育、健康、經(jīng)濟增長、治理和沖突、氣候與環(huán)境、水和衛(wèi)生六個領(lǐng)域；日本外務(wù)省和日本國際協(xié)力機構(gòu)(JICA) 是非營利組織主要的資助部門，以補助金作為資助形式，每一筆資助的規(guī)模都有規(guī)定，獲得不同級別的資助由非營利組織的資質(zhì)與能力決定。 我國應(yīng)學(xué)習(xí)國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，政府設(shè)立專項基金用以解決非營利組織資金短缺的問題，并規(guī)定專項基金的管理條例和使用領(lǐng)域，如用于環(huán)保、扶貧、對他國援助等。

(3)對非營利組織的人才提供制度支持

首先是和國內(nèi)高校、研究所合作，搭建人才輸送渠道，重視管理層人力資源，聯(lián)合培養(yǎng)具有運作國際非營利組織能力的人才。 其次是重視專項人才發(fā)揮的作用，針對“一帶一路”倡議培養(yǎng)專項人才，并引進(jìn)精通當(dāng)?shù)匚幕娜瞬拧?對非營利組織成員的薪酬和福利體系進(jìn)行調(diào)整，提升整體待遇水平，同時對于工作環(huán)境較艱苦的海外工作人員按規(guī)定提供補貼。 建議稅務(wù)部門對從事“一帶一路”建設(shè)工作的非營利組織工作人員免征海外薪酬的個人所得稅，減少雙重征稅壓力。 他們薪酬和福利管理體系可以參照政府和企業(yè)的福利體系進(jìn)行修改，完善獎勵和福利機制，提供物質(zhì)層面保障，激發(fā)工作積極性。

2. 完善各方監(jiān)督與管理體系

非營利組織在支持社會服務(wù)方面有很大的發(fā)展空間，但政府需要對其進(jìn)行監(jiān)督和管理。 政府對其的監(jiān)管應(yīng)該剛?cè)岵谕晟乒芾硪?guī)定的基礎(chǔ)上，不應(yīng)以管理的名義限制非營利組織的發(fā)展，日后的管理方式發(fā)展趨勢應(yīng)是保證非營利組織的發(fā)展空間。 首先是對其資金進(jìn)行監(jiān)管。 我國現(xiàn)階段對于非營利組織的監(jiān)管主要在于提升準(zhǔn)入門檻方面，登記和注冊流程較為復(fù)雜，但是對于其運營和資金的監(jiān)管有所欠缺，今后的監(jiān)管重點應(yīng)在運營和資金使用上，合理規(guī)劃資金使用方式。 為確保非營利組織的政治正確性，政府提供財政支援是最有效的監(jiān)管方式，在不影響非營利組織獨立性的前提下，讓其保持正確的政策取向的同時確保支持資金的到位。 非營利組織不僅要接受政府的監(jiān)督，更要接受來自社會的監(jiān)督。 社會公眾是監(jiān)督非營利組織的重要主體，一些國家設(shè)立專門對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督的社會團(tuán)體，我國也可借鑒國外經(jīng)驗創(chuàng)建類似團(tuán)體發(fā)揮監(jiān)督作用。 政府牽頭建立政府、社會和非營利組織三方監(jiān)督體系，成立專業(yè)與權(quán)威并存的監(jiān)督機制。 其中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會力量積極參與監(jiān)督，同時非營利組織自身也要重視自身管理，加強透明度建設(shè)，增加社會公信力。

“一帶一路”倡議下非營利組織開展工作對接海外開展專門化管理，對于非營利組織的外事、出入境、物資通關(guān)管理等規(guī)定細(xì)則，并將在海外活動的非營利組織納入駐外使館的管理范圍，幫助其更好地與當(dāng)?shù)卣?lián)系，快速融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，必要時刻給予相關(guān)的支持和幫助。

3. 構(gòu)建多方合作機制

“一帶一路”作為重要的治理實踐，需要政府、企業(yè)、非營利組織的協(xié)同合作。 為應(yīng)對“一帶一路”倡議中的挑戰(zhàn)，由政府牽頭，企業(yè)提供相關(guān)資源支持，非營利組織齊頭跟進(jìn)構(gòu)建多方協(xié)作機制，共創(chuàng)發(fā)展繁榮。

搭建政府和非營利組織的合作平臺，平臺的主要職能是管理“一帶一路”建設(shè)中非營利組織在海外項目活動等。 目前缺乏對于非營利組織的海外活動進(jìn)行管理的官方機構(gòu)，且雙方的溝通也缺乏統(tǒng)一的渠道。 首先，構(gòu)建該合作平臺能夠使政府和非營利組織充分利用雙方資源，發(fā)揮組織效力，同時提供了溝通、交流和反饋的渠道，雙向的溝通有利于促進(jìn)項目的推進(jìn)和發(fā)展。 其次是促使海外中資企業(yè)和非營利組織形成合作伙伴關(guān)系。 因缺乏信息資源的共享平臺，非營利組織不了解企業(yè)的需求，同時企業(yè)也不了解非營利組織的優(yōu)勢資源。 兩者共建伙伴關(guān)系可以形成資源的互補機制，企業(yè)可通過購買服務(wù)的方式與非營利組織合作，他們利用其專業(yè)性和特點為企業(yè)提供服務(wù)和資源，企業(yè)也為其提供了資金支持。 再次，促進(jìn)海外非營利組織間的信息資源交流，一是和同類型的國內(nèi)非營利組織進(jìn)行定期的信息交流，定期開展交流會議，總結(jié)經(jīng)驗；二是和當(dāng)?shù)鼐哂械湫痛硇缘姆菭I利組織進(jìn)行深入交談，更加了解雙方的需求，構(gòu)建良好合作關(guān)系；三是和國際知名的跨國非營利組織建立溝通渠道，向其學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗，建立共商、共享、共建的對話平臺。 合作機制的建立，有利于整合政府—企業(yè)—非政府組織三者間的資源，整合原有的信息網(wǎng)絡(luò)，形成新的信息資源庫，最終促成多方協(xié)同模式的建立，實現(xiàn)資源有效利用的最大化，為“一帶一路”建設(shè)取得良好效果保駕護(hù)航。