張華娟 北京市科學(xué)技術(shù)協(xié)會創(chuàng)新服務(wù)中心

引言

財政資金能否得到公平使用，取決于行政事業(yè)單位能否進(jìn)行妥善的預(yù)算績效管理，而這份公平性又能夠體現(xiàn)出單位財政資金的利用方式是否科學(xué)、透明。作為預(yù)算績效改革的主題，行政事業(yè)單位需要對預(yù)算支出的成本與收益進(jìn)行及時監(jiān)測，避免出現(xiàn)浪費現(xiàn)象，同時應(yīng)當(dāng)監(jiān)督預(yù)算績效管理過程。為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、積累社會財富、提升政府效能，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取必要措施對預(yù)算績效進(jìn)行全面有效的管理。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

成本-效益分析是行政事業(yè)單位預(yù)算績效的支出標(biāo)準(zhǔn)。為打破傳統(tǒng)預(yù)算體制的僵局、促進(jìn)政府效能和預(yù)算決策力的進(jìn)一步提升，管理人員應(yīng)當(dāng)重視投入與產(chǎn)出、成本與效益，以及績效與結(jié)果之間的相互關(guān)系。政府規(guī)劃與相關(guān)戰(zhàn)略是行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算績效管理的重要參考，因為對預(yù)算績效管理的目的在于轉(zhuǎn)變政府職能。為此，管理人員應(yīng)當(dāng)重視投入與產(chǎn)出，并且及時跟進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成情況，在進(jìn)行預(yù)算編制、執(zhí)行與考核的過程中，及時對現(xiàn)有的管理情況進(jìn)行歸納總結(jié)，從而促進(jìn)政府能夠更加科學(xué)、合理地分配財政資金。預(yù)算績效管理的重要性不言而喻，它是國家治理體系改革和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要途徑。就當(dāng)下情況而言，時代背景和大形勢要求行政事業(yè)單位改變傳統(tǒng)的管理方案和格局，使預(yù)算績效管理更加科學(xué)化、完善化、系統(tǒng)化，并建立覆蓋面積更加廣泛的管理體系、相關(guān)環(huán)節(jié)更加細(xì)致的管理制度，并且制定合理的考核方案，推動預(yù)算績效管理從部門上升至國家層面。

人們的衣食住行離不開行政事業(yè)單位的財政資金，而這項支出能夠體現(xiàn)出政府的執(zhí)政效能。因此，以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理已經(jīng)成為大勢所趨。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分考慮資金的投入與產(chǎn)出，并且對其使用的全過程進(jìn)行跟蹤評價，進(jìn)一步剖析現(xiàn)有的預(yù)算績效管理方案的優(yōu)勢和不足，從而促進(jìn)政府資金利用的科學(xué)性、合理性與透明性，使政府的執(zhí)政效能進(jìn)一步提升，從而提升其社會影響力，真正實現(xiàn)“為人民服務(wù)”。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的不足

（一）預(yù)算績效管理意識淡薄

在進(jìn)行預(yù)算績效管理的過程中，行政事業(yè)單位通常會選擇政府的相關(guān)文件作為指導(dǎo)，但由于文件內(nèi)容復(fù)雜、流程繁瑣、涉及項目數(shù)量較多，因此難以對其進(jìn)行有效的落實。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位中預(yù)算績效的管理問題仍然存在著較多的不足之處，其中，最為明顯的就是管理意識淡薄的問題。行政事業(yè)單位的性質(zhì)以服務(wù)和公益為重點，而其資金支出來源在于財政收入。在傳統(tǒng)管理體制之下，財政資金的使用方式難以得到有效的監(jiān)督，因此預(yù)算績效管理也受到了相應(yīng)的影響。部分管理人員甚至認(rèn)為預(yù)算績效管理對預(yù)算資金的撥付有所減少，認(rèn)為這項工作是無用功，因此管理的積極性也不高，這屬于思想認(rèn)識層面的問題。預(yù)算績效管理工作與行政事業(yè)單位的多個部門如人資部、業(yè)務(wù)部和財務(wù)部等聯(lián)系緊密，若這些部門難以形成統(tǒng)一的合力，則很難將預(yù)算績效管理方案落到實處。

（二）評價與反饋體系不夠完善

預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用程度難以得到有效的提升，這是當(dāng)下行政事業(yè)單位面臨的又一難題。就財政資金為例，各項經(jīng)濟(jì)和資源調(diào)配的決策都離不開對財政資金的預(yù)算績效管理，但是由于績效管理的評價與反饋體系仍然不夠完善，因此有效的管理難以實行。究其原因，首先，從政事業(yè)單位沒有對預(yù)算績效管理的成效進(jìn)行及時的評價，并且自評的方式難以保證考核與評價的質(zhì)量和公平性；其次，除了項目績效目標(biāo)批復(fù)之外，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理評價與反饋難以涉足更加深刻的層面，導(dǎo)致管理工作效率不高。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理改進(jìn)對策

（一）提高預(yù)算績效管理認(rèn)知，完善預(yù)算績效體系建設(shè)

為對現(xiàn)有的行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理情況進(jìn)行改進(jìn)，首先應(yīng)當(dāng)對相關(guān)人員的認(rèn)識層面進(jìn)行提升，并且完善預(yù)算績效體系的建設(shè)。良好的管理理念應(yīng)當(dāng)是“凡事必問效、問效必監(jiān)督”。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)反思原有的計劃中存在的問題，并且制定更加科學(xué)的計劃和更加實際的考核目標(biāo)，從而對預(yù)算定額進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，并且轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)項目庫的管理方法，將預(yù)算執(zhí)行和編制相互統(tǒng)一，避免二者之間產(chǎn)生脫節(jié)。當(dāng)對預(yù)算計劃進(jìn)行制定時，可以以單位的實際工作情況為基礎(chǔ)，對傳統(tǒng)的方法進(jìn)行有效的創(chuàng)新。例如，可以采取滾動預(yù)算、零基預(yù)算和彈性預(yù)算等方式。其次，在對預(yù)算支出目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定時，也應(yīng)當(dāng)以業(yè)務(wù)部門的實際工作情況為依據(jù)，并且考慮到部門人員和工資情況。在對大額預(yù)算支出進(jìn)行管理時，應(yīng)當(dāng)將多部門負(fù)責(zé)人集中起來，共同商討合適的管理方案，并且對各個支出項目進(jìn)行排序，排序的依據(jù)是項目本身的重要性。在對預(yù)算進(jìn)行編制時，單位應(yīng)當(dāng)以“兩上兩下”為基本流程，即在制定初步預(yù)算時，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行廣泛收集與系統(tǒng)分析，并且要求財務(wù)部門對分析結(jié)果進(jìn)行合理的審核；在進(jìn)行分配的過程中，應(yīng)當(dāng)秉持“績效優(yōu)先”的理念。最后，若部分部門或個人存在預(yù)算執(zhí)行不力的既往情況，也應(yīng)當(dāng)對相關(guān)項目的預(yù)算支出進(jìn)行合理的調(diào)整。

除此之外，預(yù)算績效的管理體系也是決定管理成效的重要因素。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)促進(jìn)管理體系的科學(xué)化和完善化。在建立標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫的過程中，應(yīng)當(dāng)以單位本身的業(yè)務(wù)特點為基礎(chǔ)，充分挖掘相關(guān)數(shù)據(jù)，并對其進(jìn)行科學(xué)、合理的分析，從而使各個部門對年度預(yù)算績效的管理職責(zé)有所明確。同時，為進(jìn)一步提升預(yù)算控制的約束力度，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)制定國庫集中支付的財政資金管理方法。

（二）強(qiáng)化專項資金授權(quán)審批，完善預(yù)算項目庫管理

能否合理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專項資金，并且對其審批流程進(jìn)行有效的控制，是判斷行政事業(yè)單位能否進(jìn)行有效的預(yù)算績效管理的重要參考。為此，單位應(yīng)當(dāng)采取簡政放權(quán)的方法，將部分預(yù)算資金下放給業(yè)務(wù)部門。這些措施包括但不限于盤活存量資金和部分資金的跨年度結(jié)轉(zhuǎn)等。簡政放權(quán)有助于資金利用率的提升。

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)正逐漸滲透到各個領(lǐng)域。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分借助這一新興技術(shù)，為預(yù)算項目庫進(jìn)行合理的設(shè)計，從而促進(jìn)預(yù)算編制與調(diào)整空間的優(yōu)化。同時，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)以事業(yè)單位的實際情況對預(yù)算項目進(jìn)行科學(xué)、合理的排序，從而將重要性不同的項目進(jìn)行分類入庫。這些項目在經(jīng)過上級部門的評估與分析后，能夠獲得相應(yīng)的預(yù)算績效指標(biāo)。此時行政事業(yè)單位的有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)以該指標(biāo)為依據(jù)，設(shè)置相關(guān)的預(yù)算計劃，并且對計劃進(jìn)行合理細(xì)化，妥善安排各項工作。除此之外，為進(jìn)一步拓寬數(shù)據(jù)的采集范圍，行政事業(yè)單位還可以對接其他財政集成系統(tǒng)，如國庫支付系統(tǒng)、財政一體化管理平臺和預(yù)算管理信息系統(tǒng)等，并且充分借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的優(yōu)勢，提升財政決策的公平性與合理性。

（三）細(xì)化預(yù)算績效考核指標(biāo)，健全預(yù)算績效評價體系

細(xì)化預(yù)算績效考核指標(biāo)是必要的，在實際工作開展過程，應(yīng)全面加強(qiáng)預(yù)算績效評價體系的建立能力。在對預(yù)算績效的考核指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定時，行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員應(yīng)當(dāng)充分考慮到一般指標(biāo)和非財務(wù)性指標(biāo)，并且將其綜合納入考量范圍。這些非財務(wù)性指標(biāo)包括單位人員對預(yù)算績效指標(biāo)的理解能力以及相關(guān)項目的支出達(dá)標(biāo)率。此外，在進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)計時，還應(yīng)當(dāng)放眼長遠(yuǎn)，重視長期預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成。

在構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)的評價體系的過程中，行政事業(yè)單位的相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)采取多種評價方式，并對評價結(jié)果進(jìn)行綜合分析?？尚械脑u價方式包括自評、互評等，綜合性的評價方式有助于對預(yù)算管控的結(jié)果進(jìn)行全方位考量，從而為相關(guān)政策的有效落實提供保障。在上述評價方式中，自評的目的在于對年初預(yù)算的目標(biāo)達(dá)成情況進(jìn)行考察，而互評的目的主要是使各級財政部門評價當(dāng)年下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)的落實情況。此外，為進(jìn)一步提升預(yù)算績效評價的科學(xué)與合理性，獨立的審計監(jiān)管部門也應(yīng)考評專項審計結(jié)果以及預(yù)算執(zhí)行的日常情況。通過科學(xué)的開展細(xì)化預(yù)算績效考核指標(biāo)，利于全面推進(jìn)事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督保障，強(qiáng)化預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用

為進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理的效率，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)融合內(nèi)部控制監(jiān)管和預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管兩個方面，并且將“提高質(zhì)量、增加效益”作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的最終目的，促進(jìn)動態(tài)化監(jiān)管機(jī)制的形成。同時，還可以借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)進(jìn)行有效地對標(biāo)管理，從而及時發(fā)現(xiàn)并解決預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的異常情況，并對支出進(jìn)度和額度進(jìn)行有效控制。行政單位下屬的各個部門之間也應(yīng)當(dāng)平等交流、互相配合。例如，面對不在預(yù)算編制范圍內(nèi)的資產(chǎn)購置項目，固定資產(chǎn)管理部門不能對其進(jìn)行審批，而應(yīng)當(dāng)及時將有關(guān)信息反饋給國庫支付部門。在對預(yù)算管理崗位進(jìn)行設(shè)計的過程中，應(yīng)當(dāng)秉持“不相容崗位相互分離”的設(shè)計理念，促進(jìn)崗位之間形成相互監(jiān)管和制約的關(guān)系。

為促進(jìn)預(yù)算績效管理的結(jié)果能夠得到合理的應(yīng)用，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取諸如面談等方式，建立一套完善的獎懲機(jī)制，及時表彰和獎勵績效考評結(jié)果優(yōu)秀的部門或個人，而應(yīng)當(dāng)對考評結(jié)果較差的部門或個人給予警告，并且提出相應(yīng)的建議。若某一部門或個人多次考評結(jié)果不佳，為提升其預(yù)算管控意識，應(yīng)當(dāng)對其預(yù)算進(jìn)行調(diào)整甚至取消。此外，為進(jìn)一步對審批程序進(jìn)行簡化，單位還應(yīng)當(dāng)采取靈活的績效管理方案，從而促進(jìn)員工績效管理積極性的提升，使其能夠更加主動地參與預(yù)算績效管理工作。除此之外，面對預(yù)算績效管理相對不足的環(huán)節(jié)，單位也應(yīng)當(dāng)采取針對性的調(diào)整方法，譬如開展員工與管理培訓(xùn)活動等，使相關(guān)人員對管理的目標(biāo)和具體工作流程具備全面的了解，從而使其能夠?qū)︻A(yù)算績效管理的目標(biāo)與相應(yīng)的流程具備更加充分、全面和深刻的認(rèn)識，進(jìn)而提升其參與管理工作的主觀能動性，以進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算計劃的落實，最終使行政事業(yè)單位能夠建立常態(tài)化和長效化的預(yù)算績效管理體系。

（五）重視風(fēng)險評估，并確保監(jiān)督舉報工作透明

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視對績效管理的風(fēng)險評估。本文中提及的“風(fēng)險評估”的目的在于評估績效報告的準(zhǔn)確性和真實性，因為績效報告在預(yù)算績效管理中的地位舉足輕重，若報告出現(xiàn)虛假信息，則會導(dǎo)致行政事業(yè)單位年度績效計劃難以得到有效的落實。因此，行政事業(yè)單位績效管理能力人員應(yīng)當(dāng)首先出具評估報告，并且要求外審機(jī)構(gòu)對報告的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)、合理的評估，并且基于客觀、公正的原則給出相應(yīng)的意見和建議。其次還應(yīng)當(dāng)對監(jiān)督舉報制度進(jìn)行完善，以公眾監(jiān)督為基本方式，鼓勵公眾及時對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)立即舉報，從而促進(jìn)預(yù)算管理能夠健康可持續(xù)發(fā)展。隨著人們思想認(rèn)識水平的提升，行政事業(yè)單位資金的管理逐漸走入公眾視野，因此，將資金管理透明化有助于行政事業(yè)單位公信力的提升。為達(dá)成這一目的，單位可以借助互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，與公眾進(jìn)行實時對接，從而及時了解自身工作中存在的不足之處，并加以改正。

（六）積極建立科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)

為進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理的科學(xué)性、規(guī)范性和精細(xì)化，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視對科學(xué)、規(guī)范預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)的制定。為此，單位應(yīng)當(dāng)秉持著科學(xué)、合理、規(guī)范的思想理念制定標(biāo)準(zhǔn)，從而為標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性提供保障，使其能夠達(dá)到規(guī)范預(yù)算績效管理工作目的，否則，將會導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作出現(xiàn)混亂。同時，單位還應(yīng)當(dāng)以實際情況為參考，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)研和分析，并且謹(jǐn)慎制定標(biāo)準(zhǔn)，不能跳過任何一個細(xì)節(jié)性的步驟。為此，行政事業(yè)單位可以充分借助大數(shù)據(jù)信息化平臺的優(yōu)勢，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中化處理，并且與云端儲存的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，從而對其深入分析。此外，在制定預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)的過程中，還應(yīng)當(dāng)對檔期預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行考量，并且綜合評定預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)，以確保其符合科學(xué)、合理、規(guī)范的要求。通過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，有利于加強(qiáng)預(yù)算績效管理水平，能有效地通過建立科學(xué)的預(yù)算管理方式進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展，基于此，在積極建立科學(xué)規(guī)范化的預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)過程，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位實際，有針對性地進(jìn)行管理分析，并結(jié)合預(yù)算績效工作實際，構(gòu)建更加完善的管理標(biāo)準(zhǔn)與體系。

結(jié)語

本文就加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的方法進(jìn)行了論述。就當(dāng)下形勢而言，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)、規(guī)范的措施，促進(jìn)預(yù)算績效管理的科學(xué)化和精細(xì)化。同時，還應(yīng)當(dāng)對相應(yīng)的制度進(jìn)行完善，以單位的實際情況為依據(jù)，促進(jìn)財務(wù)管理計劃的不斷完善。同時，針對目前預(yù)算績效管理體制、績效指標(biāo)以及監(jiān)督評價方式等方面存在的問題，也應(yīng)當(dāng)采取必要的措施對其進(jìn)行規(guī)范，并且形成成文的管理標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)預(yù)算績效管理效率的提升。