吳佳 山西省運城市萬榮縣財政局
隨著市場經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定,基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善,尤其是我國脫貧攻堅取得了全面勝利,為國際減貧事業(yè)提供了中國經(jīng)驗。財政專項資金在社會管理中發(fā)揮著重要作用,補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、引方向、強支撐,逐漸變成我國市場經(jīng)濟的重要組成部分。但隨著這幾年財政專項資金日益增長,資金管理上的問題也開始凸顯出來,嚴重影響了財政專項資金的使用效益。在研究中發(fā)現(xiàn)財政專項資金在管理制度、會計核算、監(jiān)督管理等方面還存在著一些問題亟待解決。
財政專項資金:是指上級人民政府撥付本行政區(qū)域和本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)以及政策補貼等方面,具有指定用途的資金。財政專項資金應(yīng)遵從專款專用和科學高效的原則。專款專用即要求財政專項資金必須用于經(jīng)批準的項目,不得截留、相互擠占和挪用??茖W高效是指資金的籌集、整合、使用和管理必須本著節(jié)約高效的原則,壓縮非必要開支,防止損失浪費,最大限度發(fā)揮專項資金的使用效益。
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,國家財政實力顯著增強,用于支持經(jīng)濟建設(shè)和社會主義事業(yè)發(fā)展的專項資金規(guī)模也在逐漸擴大。財政專項資金對社會各項事業(yè)的快速發(fā)展起到了積極的推動作用。
財政專項資金的分配是各級政府、各個行政部門立足總體發(fā)展規(guī)劃,圍繞培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件、環(huán)境保護等重點領(lǐng)域,通過多次的科學論證確定具體項目,分配資金,是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要抓手。例如,2020年初疫情期間,國家在最短時間安排大量專項資金保障全國疫情防控工作順利開展,為疫情防控取得勝利提供財力保障。這體現(xiàn)了財政專項資金集中財力辦大事、發(fā)揮公共財政職能的重要作用。
財政專項資金的項目往往是基層職能部門根據(jù)本地區(qū)需要,經(jīng)過科學論證上報的項目。上級部門根據(jù)總體發(fā)展規(guī)劃審核、確定,制定總體實施方案,并由基層部門再次細化實施。在實施過程中上級職能部門、財政部門、監(jiān)察部門等多部門進行監(jiān)督,大型項目省級、市級專門組織驗收或第三方進行評審,這些上下級機關(guān)反復論證、多部門聯(lián)合監(jiān)督的機制大大提高了資金的使用效益,降低了資金支出的風險。
專項資金在發(fā)揮作用的同時,也存在著使用分散、效益不高以及管理混亂等問題,這導致資金的使用效益大打折扣,嚴重制約了國家政策的有效落實,影響了社會各項事業(yè)的順利高效展開。
雖然我國各級政府已出臺了財政專項資金管理的相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范,但基層專項資金制度還存在設(shè)置簡單,不具備指導性和可操作性、權(quán)責不清的問題。尤其是資金使用單位,重視資金的申請,弱化了資金的使用管理,導致管理制度過分單一,簡單與其他財務(wù)制度雷同,甚至還存在缺位現(xiàn)象。這就造成工作人員對財政資金沒有準確的認識,工作中沒有可指導的清單及流程,在資金使用過程中缺乏科學、有效的內(nèi)部控制,例如,在資金撥款時,無法把握所需審核材料范圍;違規(guī)使用結(jié)余資金等。這些都在極大程度上削弱了專項資金的使用效益。
目前,忽視項目管理的問題還相當普遍,導致了專項資金財務(wù)管理的弱化。由于對專項資金不同的界定,在管理和核算的口徑上就會存在著較大的差異。主要表現(xiàn)在:一是有些單位未將縣級配套的專項資金納入管理范圍,籠統(tǒng)地認為只有上級撥款屬于專項資金。二是因工作人員業(yè)務(wù)不精,對專項資金概念不清,對具體項目了解不深,不能準確界定相關(guān)費用是屬于專項資金支出,還是日常經(jīng)費類支出,如一些項目的前期調(diào)研費用、下鄉(xiāng)檢查費用等。又如胡列亂支,造成數(shù)據(jù)不一致,不僅會影響資金使用效率,還會影響項目成本核算及下一步發(fā)展的資金預(yù)算。三是有的單位涉及項目較多、同一項目的資金也分多批下達,專項資金體量較大,僅在同一賬套不同明細中核算,經(jīng)常出現(xiàn)資金支出記錄串賬問題。比如:多個專項資金中有培訓項目資金,而財務(wù)人員沒有區(qū)別對待,混為一談,就無法提取項目準確地核算數(shù)據(jù)。
財政專項資金的監(jiān)督主要有績效評價、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、監(jiān)察部門監(jiān)督四方面。目前,沒有建立多部門協(xié)同配合的監(jiān)督機制,使專項資金監(jiān)督工作缺乏制度保障??冃гu價是對財政專項資金項目進行追蹤問效的重要手段。但由于各類項目具有多樣性,而績效評價工作專業(yè)性強,難以對所有項目設(shè)置合理、可量化、可操作的指標。項目管理部門只懂項目,財政績效部門只懂績效。鑒于此種原因,有些項目會做出績效示范樣板,但基層單位為圖省事,不做本地化和細化工作,生搬硬套,績效項目設(shè)置不合理。審計是財政專項資金的有力監(jiān)督手段。但也存在著重賬簿、憑證審計,重合規(guī)性、安全性審計,對項目實施的社會效益缺乏關(guān)注。實際操作中也是多針對大型項目審計,覆蓋面不足。
各地雖然出臺了專項資金管理制度,但為了提高專項資金管理效率,基層應(yīng)根據(jù)實際情況,建立更加完善、具有指導性的管理制度。在財政專項資金管理上厘清各部門的責任,明確管理目標及具體操作流程。強化財政專項資金申報制度,確保申報項目庫經(jīng)常性的儲存經(jīng)過了可行性論證的優(yōu)質(zhì)項目,做好項目前期謀劃、儲備工作,這也是推行預(yù)算一體化的要求。健全財政專項資金財務(wù)制度,對專項資金的核算制度化、規(guī)范化,形成操作手冊,強化財務(wù)部門在資金管理中的控制與監(jiān)督職責。完善資金撥付審核制度,制定審核職責、流程及清單,認真對比項目批復、方案與撥付內(nèi)容是否一致,保證資金撥付符合資金要求。討論建立財政部門支出科室聯(lián)席驗收制度,由支出科室聯(lián)合對工程類的重點項目進行驗收,避免重復建設(shè),確保財政專項資金安全、規(guī)范運行。通過制度的完善,增強約束力,弱化管理粗放現(xiàn)象,提高專項資金管理效率。
針對財政資金使用“碎片化”、經(jīng)濟效益不高等問題,萬榮縣在美麗鄉(xiāng)村項目中,率先開啟競爭使用財政資金的創(chuàng)新機制。通過村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦、部門聯(lián)合踏勘、公開演講答辯,層次篩選、優(yōu)中選優(yōu),確定專項資金投向,極大地調(diào)動了實施單位的積極性,更撬動了社會資本參與項目建設(shè),激發(fā)了專項資金活力,提升了專項資金使用效益。在專項資金管理中,可以探索建立競爭使用機制、揚優(yōu)汰劣機制,發(fā)揮資金的導向性作用,核心是推行部門編制方案、社會多方評審,建立優(yōu)質(zhì)項目庫,規(guī)范項目管理。還可以探索建立資金使用獎懲機制,對社會效益好、節(jié)約資金、工程質(zhì)量過硬的在分配資金時予以傾斜、獎勵,對于達不到效果或擠占挪用的,采取處罰措施。
《政府會計制度》雖對專項資金的核算作出了原則性的規(guī)定,但沒有具體標準。在實際工作中,應(yīng)當明確資金范圍,吃透項目要求,掌握項目進度,嚴格按照規(guī)范單獨核算;嚴格按照要求核算各類支出;嚴格支出審核,控制支出范圍,確保各項票據(jù)合規(guī)、手續(xù)健全、流程完善、支出合理;不同專項資金之間及專項資金與日常支出應(yīng)嚴格區(qū)分;及時合規(guī)處理結(jié)余資金。對于專項資金體量大、項目多的單位,可以設(shè)置項目收入支出明細表,方便隨時查詢項目支出情況、支出方向,方便年度結(jié)轉(zhuǎn)于決算,更有利于做好專項資金的財務(wù)管理工作,發(fā)揮財務(wù)控制與監(jiān)督作用。
要建立多部門共同發(fā)力、協(xié)同配合的財政專項資金監(jiān)督機制。改變過去重視項目結(jié)束后的審計檢查,建立項目全生命周期、全方位的監(jiān)督機制。擴大監(jiān)督范圍,將有專項資金的人財物不獨立的各類投資公司、技協(xié)、培訓中心等包含進來。建立科學、合理,既有定量又有定性的績效評價指標,提高績效評價的準確性、客觀性和全面性。同時,加強績效結(jié)果的應(yīng)用。建立不同項目的審計指引,提高審計質(zhì)量和效率、擴大審計范圍,切實保障財政專項資金發(fā)揮效益。
財政專項資金在我國發(fā)展和建設(shè)中起到不可或缺的作用,所以加強專項資金的管理尤為重要。各級財政部門、項目部門等要對專項資金及項目從規(guī)劃、立項、實施、核算、管理等方面進行全方位管理和監(jiān)督,提高財政專項資金的使用效益,充分發(fā)揮其對我國經(jīng)濟發(fā)展的帶動與促進作用。同時,也為我國社會經(jīng)濟的長治久安起到安全保障作用。