翟慧敏 中廣核太陽能開發(fā)有限公司

引言

近年來，在國家能源戰(zhàn)略指引以及相關部委的大力支持下，我國新能源發(fā)電行業(yè)獲得了長足發(fā)展，新能源裝機快速增長、產(chǎn)業(yè)技術明顯提升、發(fā)電成本大幅下降，對我國能預轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展起到了至關重要的作用。目前，我國可再生能源裝機容量已達到9億千瓦以上，已經(jīng)占全球裝機容量的42.00%以上。我國已成為全球可再生能源第一大國，為全球能源轉(zhuǎn)型、創(chuàng)建“綠色地球”、走綠色低碳之路做出了表率。可再生能源已從“替代能源”邁向“主力能源”，但也出現(xiàn)了新能源補貼不能及時到位、補貼拖欠金額越來越大等突出問題。

一、新能源發(fā)電企業(yè)應收賬款基本情況

（一）新能源發(fā)電企業(yè)應收賬款構(gòu)成

在新能源發(fā)電企業(yè)中，應收賬款主要包括與國家電網(wǎng)公司按月結(jié)算的標桿電費款、可再生能源補貼電費款、余量上網(wǎng)項目應收業(yè)主的電費款、提供運維服務創(chuàng)收業(yè)務產(chǎn)生的應收款等，其中應收補貼電費款占應收賬款余額的90%以上，且賬齡較長。新能源發(fā)電企業(yè)的可再生能源補貼電費在公司經(jīng)營現(xiàn)金流中占比約50%～70%，應收補貼電費款的回收情況直接影響新能源發(fā)電企業(yè)能否正常運營。

（二）新能源發(fā)電企業(yè)補貼政策的由來

由于風電、太陽能發(fā)電等新能源發(fā)電初期，發(fā)電成本高于傳統(tǒng)發(fā)電，缺乏與傳統(tǒng)電源同臺競爭的能力，為鼓勵可再生能源發(fā)展、激發(fā)投資熱情，2006年，我國通過相關法規(guī)規(guī)定，對新能源發(fā)電中高出當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價的部分進行補貼。我國自2006年6月30日起開征可再生能源電價附加，由電網(wǎng)企業(yè)負責向電力用戶隨售電量收取，由國家發(fā)改委統(tǒng)籌后統(tǒng)一支付。

2009年，國家已通過法律明確成立可再生能源發(fā)展基金，支持可再生能源的開發(fā)利用，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金以及依法征收的可再生能源電價附加收入。2011年，財政部、國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布相關法規(guī)，可再生能源電價附加作為可再生能源發(fā)展基金的組成部分，其征收與使用由財政部牽頭實行收支兩條線管理，以促進新能源發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展[1]。截至目前，可再生能源電價附加征收標準已經(jīng)上調(diào)過5次，從最初的0.1分/千瓦時，上升到1.9分/千瓦時。

二、新能源發(fā)電企業(yè)應收補貼款拖欠的原因

（一）新能源裝機規(guī)模遠超規(guī)劃，對補貼資金需求大幅增加

截至目前，2020年風電、光伏為主的可再生能源補貼缺口已超過3000億元。預計到2035年累計補助資金缺口將會擴大至1萬億元以上，后續(xù)隨著納入補貼清單的新能源項目陸續(xù)達到經(jīng)營期退出以及風電、光伏進入平價發(fā)展階段，補貼缺口將逐漸降低。

（二）補貼資金來源單一且難以足額征收

新能源補貼資金來源只有可再生能源電價附加，可再生能源電價附加在征收過程中存在大量拖欠，實際征收率僅為85%左右，主要是新疆、甘肅、內(nèi)蒙古和山東等地區(qū)的自備電廠未足額繳納可再生能源附加基金。

（三）可再生能源電價附加標準難以提高

為支持清潔能源行業(yè)發(fā)展，解決上述矛盾，國家自2006年開始已五次上調(diào)可再生能源電價附加征收標準，由 2006年的1厘/千瓦時，調(diào)整到2016年的1.9分錢/千瓦時。目前，國家為減輕企業(yè)負擔，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，著力降低企業(yè)及社會用電成本，因此，進一步提高可再生能源電價附加征收標準有較大難度，新能源行業(yè)的補貼缺口將持續(xù)擴大。

三、新能源發(fā)電企業(yè)應收補貼款拖欠的影響

受電價補貼難以足額征收、征收標準難以再提高等因素影響，電價補貼缺口不斷擴大，行業(yè)發(fā)展面臨瓶頸，影響了行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展以及投資者信心。

（一）企業(yè)面臨難以正常運營的風險

可再生能源電價補貼在電費現(xiàn)金流中占比約50%～70%，補貼電費的回收情況直接影響到可再生能源企業(yè)“兩金壓降”的效果。

企業(yè)資金面臨斷裂風險，連鎖反應最終將危及金融市場穩(wěn)定。在市場交易電價不斷下降以及可再生能源補貼資金長期滯后的雙重壓力下，可再生能源項目投產(chǎn)后面臨資金緊張的局面，一些光伏民營企業(yè)率先陷入現(xiàn)金流枯竭的經(jīng)營困局。近兩年，光伏行業(yè)出現(xiàn)了一波較大的整合潮，光伏電站交易頻繁，其中最引人注目的是自2020年以來協(xié)鑫新能源公司已進行17次光伏電站出售交易，累計規(guī)模3.125GW，回籠資金約95.63億元。

預計到2025年前后，累計有1億千瓦的存量太陽能項目，約7000億元的投資，將陷入經(jīng)營現(xiàn)金流無法償還日常本息、利潤虧損的困境，屆時這些項目將無法還本付息，面臨銀行拒貸風險。企業(yè)資金鏈斷裂破產(chǎn)，進而將會產(chǎn)生大量的僵尸企業(yè)和巨額的銀行不良金融風險，危及金融市場穩(wěn)定。

（二）補貼政策調(diào)整打擊投資者信心

據(jù)媒體報道，為緩解補貼缺口，財政部正在醞釀“非水可再生能源參與市場化交易形成的降價空間，等比例降低補貼部分和燃煤標桿部分”等政策，加深了外界對可能取消存量項目電價補貼的疑慮，損害了企業(yè)和國家信譽，造成投資者轉(zhuǎn)變投資方向，企業(yè)融資難度加大。目前，補貼拖欠問題直接造成港股新能源運營商市凈率長期低于1倍，投資者觀望態(tài)度加劇，估值難以修復，已經(jīng)失去了股權融資功能。

實驗選取宜昌地區(qū)高壩州水電站壩肩右岸邊坡(A)、清江水布埡三友坪公路邊坡(B)、三峽大學信息技術樓側(cè)邊坡(C)為研究坡地，研究樣地描述如表1所示，三處均為巖質(zhì)邊坡，均采用植被混凝土生態(tài)防護施工工藝，邊坡初始條件及后期管理養(yǎng)護條件等無較大差異。

（三）補貼長期滯后可能危及整個行業(yè)發(fā)展

電價補貼長期拖欠將導致國家、電站投資運營商、設備供應商之間形成“三角債”不斷惡性循環(huán)，致使整個產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)諸多隱患?！叭莻睂е碌漠a(chǎn)業(yè)鏈相關企業(yè)的資金問題，整個產(chǎn)業(yè)鏈將受到嚴重打擊，國家大力扶植的新興產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)斷崖式下滑，嚴重影響我國可再生能源發(fā)展，最終危及能源革命進程，影響能源轉(zhuǎn)型目標的實現(xiàn)。

四、解決新能源發(fā)電企業(yè)補貼款拖欠的建議

（一）多渠道豐富補貼資金來源

加強對自備電廠的征收管理。建議將可再生能源電價附加征收政策執(zhí)行到位，明確監(jiān)督考核職責，對于不繳納電價附加的自備電廠所在地區(qū)，等額扣減該地區(qū)電價補貼資金，由地方財政自行承擔，依法依規(guī)督促自備電廠公平承擔社會責任。

提高居民可再生能源電價附加的征收標準。目前，可再生能源補助資金主要由工商業(yè)用戶承擔，大部分省份居民繳納的可再生能源電價附加標準始終停留在1厘/千瓦時的水平。在當前經(jīng)濟新常態(tài)下，居民用電量增長較快，且居民生活水平不斷提高，建議按照“誰受益、誰承擔”的原則，建議由居民承擔綠色發(fā)展的相應成本，適時提高對居民征收可再生能源電價附加的標準。以一個居民家庭一年用電量5000千瓦時計算，對這部分電量征收1.9分/千瓦時的電價附加，一個家庭一年的電費負擔增加并不大，僅為90元；但可再生能源補助資金每年增加150～200億元，可以一定程度上緩解補貼資金缺口。

（二）提高效率，加快存量項目確權

對于已并網(wǎng)含可再生能源電價補貼的存量項目，加快補貼清單審批進度，盡快確權，明確后續(xù)也會按所欠金額撥付補貼，保障合法合規(guī)項目應有的收益。目前按照國家“清單式”管理辦法，項目納入補貼清單需要經(jīng)過國家電網(wǎng)、地方能源主管部門復審、信息管理中心審核等環(huán)節(jié)審核。在審核過程中，國家應加強對各審核環(huán)節(jié)的管理，要求各環(huán)節(jié)既要盡到審核職責，也要做好相互溝通，避免出現(xiàn)相互推諉、讓新能源發(fā)電企業(yè)徒勞耗能等，無法納入補貼清單的情況。

（三）優(yōu)化增值稅繳納方式

政府部門應協(xié)調(diào)財政與稅務部門共同研究新能源發(fā)電企業(yè)開通綠色通道辦理企業(yè)所得稅的緩征。建議國家協(xié)調(diào)相關部門或電網(wǎng)企業(yè)，通過優(yōu)化增值稅繳納方式，總體上不會造成國家財政收入減少，同時完整了增值稅抵扣鏈條，能有效緩解新能源企業(yè)部分資金壓力。

一是通過收回預先繳納增值稅稅款的方式，新能源企業(yè)在售電當月確認上網(wǎng)電價中的補貼收入時，開具增值稅專用發(fā)票并納稅，同時將增值稅專用發(fā)票交電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)增值稅專用發(fā)票的進項稅額予以抵扣或根據(jù)相關政策予以退稅，并將增值稅專用發(fā)票上記載的增值稅額支付給新能源發(fā)電企業(yè)。這種操作方式?jīng)]有改變國家稅收征管體系，在不減少國家稅收總額的情況下，確保了增值稅鏈條始終完整和均衡。電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)金流不受影響，還可以延緩繳納增值稅、城建稅及附加；新能源企業(yè)可以及時收回部分補貼電費所預繳的增值稅，部分緩解企業(yè)資金壓力。

二是通過延遲申報的方式，明確新能源企業(yè)收到補貼電費后、開具增值稅發(fā)票給電網(wǎng)企業(yè)時再進行增值稅納稅申報，企業(yè)所得稅延續(xù)目前的申報繳納方式，確認收入時還是預先繳納。這種操作方式簡單易行，電網(wǎng)企業(yè)不受影響，新能源企業(yè)增值稅繳納與電網(wǎng)企業(yè)進項稅抵扣時間上可以保持一致，增值稅抵扣鏈條完整，與現(xiàn)在相比只是增值稅延遲繳納，繳納金額不變；企業(yè)所得稅沿用現(xiàn)有預先繳納的方式，總體上不會造成國家財政收入減少，切實履行中央企業(yè)的社會及責任擔當。

（四）利用金融工具，優(yōu)化補貼款結(jié)算方式

因新能源發(fā)電行業(yè)補貼資金總規(guī)模已經(jīng)基本確認，目前是解決如要徹底解決新能源發(fā)電企業(yè)高額的應收補貼款風險問題[2]，必須要用國家制度保障，可以利用金融工具，由商業(yè)銀行介入，建立一套適合新能源發(fā)電企業(yè)發(fā)展情況的機制[3]。

國家出臺政策解決補貼拖欠款，政府支持以應收補貼款為基礎資產(chǎn)，由商業(yè)銀行認購后先行支付補貼款。新能源發(fā)電企業(yè)將符合納入補貼清單條件的應收補貼款作為基礎資產(chǎn)列入融資計劃，商業(yè)銀行認購成功后，將墊付資金扣減一定比例的利息后，支付給新能源發(fā)電企業(yè)。財政部根據(jù)出售應收補貼款計劃，將可再生能源發(fā)展基金中新能源發(fā)電企業(yè)歸屬于基礎資產(chǎn)的補貼款劃轉(zhuǎn)至商業(yè)銀行。新能源企業(yè)可以以項目為核算基礎，以省為單位編制應收補貼申報清單，與電網(wǎng)公司完成對賬。電網(wǎng)公司給新能源企業(yè)出具應收補貼金額證明材料，新能源企業(yè)開具對應金額的增值稅發(fā)票給電網(wǎng)公司。新能源企業(yè)要將開具給電網(wǎng)公司的增值稅發(fā)票復印件、電網(wǎng)出具的補貼金額證明材料、以省為單位的各項目應收補貼清單、電費結(jié)算單、企業(yè)背書承諾函等資料提交商業(yè)銀行，確認出售的應收補貼金額。由商業(yè)銀行審核通過后撥付應收補貼資金給新能源企業(yè)，財政部可將可再生能源補貼款直接撥付商業(yè)銀行。

這種補貼款結(jié)算方式，不僅可以解決新能源企業(yè)應收補貼資金回籠困境，確保企業(yè)順利“出表”，降低資產(chǎn)負債率；而且不改變目前新能源發(fā)電行業(yè)補貼電費結(jié)算操作模式，新能源發(fā)電企業(yè)給電網(wǎng)公司開具增值稅發(fā)票，與電網(wǎng)公司核對上網(wǎng)電量確保新能源企業(yè)補貼金額真實，保證國家稅收不會減少的前提下，兼顧了電網(wǎng)公司的既得利益。同時，納入補貼清單的補貼金額是以國家信用為擔保，違約風險極小，商業(yè)銀行墊付資金時可以根據(jù)應收補貼金額直接扣取一定比例的財務費用，操作簡單，從而達到多方共贏的目的。

如果利用金融工具，優(yōu)化補貼款結(jié)算方式，新能源企業(yè)將可再生能源電價補貼終止確認[4]，滿足“出表”要求，按照會計準則要求，需要符合新能源發(fā)電企業(yè)不墊付款項、不出售或抵押基礎資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移應收補貼款的風險和報酬等要求。新能源發(fā)電企業(yè)出售的基礎資產(chǎn)不提供墊付款項，在發(fā)生收款延誤時，新能源發(fā)電企業(yè)沒有義務向商業(yè)銀行支付尚未出售的基礎資產(chǎn)的款項，同時新能源發(fā)電企業(yè)需要轉(zhuǎn)移所有的風險和報酬，并且在資產(chǎn)轉(zhuǎn)移協(xié)議中明確進行約定，包括但不限于：不簽訂回購協(xié)議或類似的贖回協(xié)議，不能采用附追索權方式出售金融資產(chǎn)等情形。

結(jié)語

我國圍繞新能源補貼出臺了一系列政策法規(guī)，補貼機制總體呈現(xiàn)出由差價補貼機制向新電改下的市場競價補貼轉(zhuǎn)變、由政府型補貼向市場導向型補貼過渡的趨勢。根據(jù)國家領導對全球氣候變化的積極應對姿態(tài)及我國新能源發(fā)展要求，我國將采取更加有力的政策和措施，改善全球生存環(huán)境，加大力度發(fā)展清潔能源。到2030年，我國風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。在國家大力發(fā)展新能源的背景下，新能源發(fā)電企業(yè)面臨的財務風險不斷加劇，對此，新能源發(fā)電企業(yè)應構(gòu)建合理的財務風險預警機制，實現(xiàn)對企業(yè)面臨風險的防范，加快應收補貼款的回收，促進我國可再生能源的發(fā)展。