孫成林，孫 潔

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)成立，這使得在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展人民體育成為可能[1]。伴隨新中國(guó)體育事業(yè)的揚(yáng)帆起航，我國(guó)開(kāi)啟“舉國(guó)體制”背景下以競(jìng)技體育為首發(fā)展體育事業(yè)，通過(guò)競(jìng)技體育以彰顯我國(guó)綜合國(guó)力，并提升新中國(guó)的國(guó)際地位，形成適合新中國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展之路。70余年來(lái)，在新中國(guó)競(jìng)技體育實(shí)現(xiàn)歷史性突破和歷史性跨越的發(fā)展歷程中，大型體育場(chǎng)館是我國(guó)競(jìng)技體育輝煌成績(jī)的見(jiàn)證者、忠實(shí)記錄者和直接產(chǎn)品[2]，而大型體育場(chǎng)館政策則隨我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而不斷發(fā)展。本文基于對(duì)我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策整體，以“時(shí)間軸、內(nèi)容軸和變化軸”為政策分析框架[3]，在全面梳理新中國(guó)成立以來(lái)大型體育場(chǎng)館政策演進(jìn)歷程的基礎(chǔ)上，分析政策內(nèi)容的發(fā)展變化和政策類型的數(shù)量變化，并在此基礎(chǔ)上歸納出政策演進(jìn)的特點(diǎn)，旨在為我國(guó)大型體育場(chǎng)館已有政策的貫徹落實(shí)和新政策研制提供理論參考。

1 大型體育場(chǎng)館政策演進(jìn)歷程

新中國(guó)成立之時(shí)，百?gòu)U待興、百業(yè)待舉，在“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)、增強(qiáng)人民體質(zhì)”12字方針指引下，新中國(guó)開(kāi)啟競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展的奠基之旅。我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，經(jīng)過(guò)70余年的風(fēng)雨兼程，實(shí)現(xiàn)新中國(guó)競(jìng)技體育的歷史性突破和歷史性跨越。伴隨新中國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)所取得的輝煌成績(jī)，順應(yīng)其發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，在縱向上以時(shí)間為依據(jù)，梳理1949—2020年我國(guó)業(yè)已頒布的大型體育場(chǎng)館政策，在時(shí)間軸上厘清政策的演進(jìn)歷程；在橫向上以政策內(nèi)容為依據(jù)，根據(jù)政策文本的相關(guān)內(nèi)容，在內(nèi)容軸上分析政策內(nèi)容的發(fā)展變化和政策類型的數(shù)量變化，并歸納政策演進(jìn)的特點(diǎn)；在變化軸上以政策目標(biāo)、政策價(jià)值理念、政策工具和政策措施為依據(jù)，綜合分析70余年來(lái)我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策發(fā)展變化的全貌。結(jié)合《中國(guó)體育通史》《中國(guó)體育思想史（現(xiàn)代卷）》和新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展的重大事件，大型體育場(chǎng)館政策演進(jìn)歷程可分為以下5個(gè)階段。

1.1 萌芽階段（1949—1978年）

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議審議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，提出體育為人民服務(wù)[4]。新中國(guó)體育事業(yè)揚(yáng)帆起航、邁出第一步，國(guó)民體育經(jīng)常化、普及與提高相結(jié)合，工廠和企事業(yè)單位工間操、學(xué)校課間操以及推行的“勞衛(wèi)制”等是國(guó)民體育的主要表現(xiàn)形式。新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，我國(guó)體育發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃、措施往往通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨和國(guó)家體育政策性文件等體現(xiàn)出來(lái)[5]。此間，我國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是“提倡國(guó)民體育的基礎(chǔ)上側(cè)重發(fā)展競(jìng)技體育，為國(guó)爭(zhēng)光、為提高新中國(guó)的國(guó)際地位服務(wù)”。

（1）政策目標(biāo)。第十五屆奧運(yùn)會(huì)提升了國(guó)人對(duì)競(jìng)技體育的認(rèn)識(shí)，體育的政治功能被開(kāi)發(fā)且漸趨突顯，確立省級(jí)以上體委側(cè)重抓提高（發(fā)展競(jìng)技體育）的政策目標(biāo)。（2）政策價(jià)值理念。發(fā)展體育事業(yè)突出其緊迫性、現(xiàn)實(shí)性和重要性，尤其是發(fā)展競(jìng)技體育以提升新中國(guó)國(guó)際地位在政策決策層達(dá)成共識(shí)，并形成發(fā)展新中國(guó)體育事業(yè)的資源側(cè)重向競(jìng)技體育配置、兼顧發(fā)展群眾體育的“兼顧公平”政策理念。（3）政策工具。采用強(qiáng)制性政策工具，國(guó)家通過(guò)行政指令，指導(dǎo)大型體育場(chǎng)館建設(shè)工作。（4）政策內(nèi)容。國(guó)家體委黨組《關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)十年發(fā)展規(guī)劃的報(bào)告》中提出，計(jì)劃在1959年9月舉辦第一屆全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)；對(duì)體育場(chǎng)地提出“從1958年起到1967年止，全國(guó)省轄市以上公共性體育場(chǎng)地將由1957年預(yù)計(jì)的434個(gè)發(fā)展到1 023個(gè)，省轄市以上城市均將具有可供競(jìng)賽使用的體育場(chǎng)地一個(gè)以上”[1]的要求。該文件中隱含了對(duì)服務(wù)于競(jìng)技體育場(chǎng)館建設(shè)的目標(biāo)要求，可被視為新中國(guó)第一個(gè)大型體育場(chǎng)館政策。（5）政策措施。采用政府行政措施，在借鑒前蘇聯(lián)體育發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，采用“以城市、學(xué)校為重點(diǎn)，逐步向工廠、農(nóng)村推廣”的方式發(fā)展新中國(guó)體育事業(yè)。由于發(fā)展競(jìng)技體育符合當(dāng)時(shí)的需要，通過(guò)政府行政指令舉措集中建設(shè)了一批服務(wù)競(jìng)技體育的場(chǎng)館。此間由于歷史原因，新中國(guó)體育事業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

1.2 探索發(fā)展階段（1979—1991年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，新中國(guó)體育事業(yè)重回健康發(fā)展之路；1979年恢復(fù)新中國(guó)在國(guó)際奧委會(huì)的合法席位，這使得競(jìng)技體育成為展現(xiàn)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展新貌的重要平臺(tái)。這一時(shí)期，我國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是優(yōu)先發(fā)展競(jìng)技體育的“為國(guó)爭(zhēng)光”戰(zhàn)略。

（1）政策目標(biāo)。由側(cè)重發(fā)展競(jìng)技體育轉(zhuǎn)為優(yōu)先和重點(diǎn)發(fā)展競(jìng)技體育，并形成發(fā)展競(jìng)技體育的“奧運(yùn)戰(zhàn)略”目標(biāo)，為這一時(shí)期我國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展確立了發(fā)展基調(diào)。（2）政策價(jià)值理念。發(fā)展競(jìng)技體育被提高到突出位置，提出“重點(diǎn)抓提高”的工作思路，并形成發(fā)展新中國(guó)體育事業(yè)的資源優(yōu)先配置競(jìng)技體育領(lǐng)域的政策理念，且突出和強(qiáng)調(diào)競(jìng)技體育在凝聚中華民族熱情、激發(fā)民族自豪感和擴(kuò)大新中國(guó)國(guó)際影響力的獨(dú)特作用。“奧運(yùn)戰(zhàn)略”的提出以及服務(wù)奧運(yùn)戰(zhàn)略的全運(yùn)、省運(yùn)和亞運(yùn)戰(zhàn)略，弱化了以往發(fā)展群眾體育“兼顧公平”的政策理念。（3）政策工具。采用強(qiáng)制性政策工具（包括行政指令、規(guī)定、通知、辦法等），政策決策層（中共中央、國(guó)家體委）頒布行政指令，指導(dǎo)我國(guó)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)工作。（4）政策內(nèi)容。突出服務(wù)于競(jìng)技體育的場(chǎng)館建設(shè)工作，如《國(guó)家體委關(guān)于加速提高體育運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平的幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》《國(guó)家體委關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》等均提出在重點(diǎn)城市、有條件的省、自治區(qū)和直轄市有計(jì)劃地逐步建成承辦全運(yùn)會(huì)和國(guó)際比賽的體育場(chǎng)館；亦關(guān)注大型體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理工作，提出體育場(chǎng)館要改善管理、提高使用率，要講究場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益，積極創(chuàng)造條件，實(shí)行多種經(jīng)營(yíng)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、半企業(yè)性質(zhì)的單位，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》《國(guó)家體委關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》等。這一時(shí)期，通知類、方案類（或草案類）等指導(dǎo)性政策文本居多，政策內(nèi)容在重點(diǎn)關(guān)注大型體育場(chǎng)館建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極探索場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理，體現(xiàn)探索性和發(fā)展性。（5）政策措施。依舊采用政府行政措施，將發(fā)展體育事業(yè)的體育資源優(yōu)先向競(jìng)技體育傾斜。過(guò)行政指令，頒布有關(guān)通知或決議，采用集中力量發(fā)展優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，并設(shè)置對(duì)接奧運(yùn)會(huì)的全運(yùn)會(huì)項(xiàng)目，全面實(shí)施“國(guó)內(nèi)練兵、一致對(duì)外”的舉措，在思想一盤棋、組織一條龍和訓(xùn)練一貫制的基礎(chǔ)上構(gòu)建了發(fā)展新中國(guó)競(jìng)技體育的“舉國(guó)體制”，且競(jìng)技體育發(fā)展“全國(guó)一盤棋”格局業(yè)已形成。

1.3 市場(chǎng)化發(fā)展階段（1992—2000年）

1992年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)確立了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。同年，全國(guó)體委主任召開(kāi)“中山會(huì)議”，提出我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展在體制上存在的深層次問(wèn)題和矛盾，并明確提出“以足球改革為突破口”來(lái)探索新中國(guó)競(jìng)技體育的改革道路，這為新中國(guó)體育領(lǐng)域改革明確了方向和目標(biāo)。由此，新中國(guó)體育事業(yè)由“單純的國(guó)家辦”轉(zhuǎn)向“國(guó)家辦和社會(huì)辦相結(jié)合”，并走上“產(chǎn)業(yè)革命”的發(fā)展道路。這一時(shí)期，我國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹實(shí)施“縮短戰(zhàn)線、突出重點(diǎn)、優(yōu)化運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、合理配置資源以保證重點(diǎn)，并以?shī)W運(yùn)會(huì)摘金奪銀為最高層次”的發(fā)展戰(zhàn)略。

（1）政策目標(biāo)。1995年《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要（1949—2000年）》頒布實(shí)施，這將新中國(guó)競(jìng)技體育“為國(guó)爭(zhēng)光”的功能和作用進(jìn)行了再重申、再明確和再?gòu)?qiáng)調(diào)，并以?shī)W運(yùn)會(huì)有希望獲獎(jiǎng)為主要政策目標(biāo)。（2）政策價(jià)值理念。競(jìng)技體育“為國(guó)爭(zhēng)光”的價(jià)值定位得以再明確，《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要（1949—2000年）》和《全民健身計(jì)劃綱要》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)體育事業(yè)資源呈現(xiàn)協(xié)調(diào)配置，競(jìng)技體育和群眾體育“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策理念被重提，同時(shí)，在競(jìng)技體育領(lǐng)域體育資源的配置則呈現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)保障的“二重”理念。（3）政策工具。采用強(qiáng)制性政策工具（包括法律、行政指令、規(guī)定、通知和意見(jiàn)等），全國(guó)人大、國(guó)家體委等部門通過(guò)頒布法律和行政指令，指導(dǎo)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作。（4）政策內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)服務(wù)競(jìng)技體育的大型體育場(chǎng)館建設(shè)工作，如《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃剛要（1994—2000年）》《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》等；突出大型體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理工作，政策內(nèi)容關(guān)注場(chǎng)館的體制機(jī)制改革，并探索場(chǎng)館的企業(yè)化、半企業(yè)化發(fā)展，場(chǎng)館市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化以及“以體為主、多種經(jīng)營(yíng)”等成為政策內(nèi)容的高頻詞，如《國(guó)家體育委關(guān)于深化體育改革的意見(jiàn)》《國(guó)家體委關(guān)于培育體育市場(chǎng)、加速體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的意見(jiàn)》《國(guó)家體委關(guān)于加強(qiáng)體育市場(chǎng)管理的通知》《國(guó)家體委關(guān)于公共體育場(chǎng)地向群眾開(kāi)放的通知》等；政策內(nèi)容的法律化，1995年《中華人民共和國(guó)體育法》（簡(jiǎn)稱《體育法》）頒布實(shí)施，大型體育場(chǎng)館建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)有了法律保障。在通知類政策文本的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)法律類、剛要類等決定性（或決議性）政策文本，并成為這一時(shí)期政策文本的亮點(diǎn)，大型體育場(chǎng)館政策具備了剛性、權(quán)威性和不可抗性。（5）政策措施。采用政府行政措施和法律法規(guī)措施。通過(guò)政府行政舉措，優(yōu)化競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，重新調(diào)整和確定奧運(yùn)會(huì)的重點(diǎn)項(xiàng)目，競(jìng)技體育資源優(yōu)先配置在18個(gè)國(guó)家重點(diǎn)投入項(xiàng)目中重點(diǎn)布局的大項(xiàng)和小項(xiàng)，并明確要求對(duì)奧運(yùn)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目在資金、物資上予以重點(diǎn)保障和重點(diǎn)建設(shè)，發(fā)展競(jìng)技體育的“舉國(guó)體制”得以進(jìn)一步加強(qiáng)；繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)家撥款的主渠道，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐步增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上逐年增加對(duì)競(jìng)技體育的資金投入；設(shè)立中央和地方后備人才培養(yǎng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行“先投入后評(píng)價(jià)或部分投入、評(píng)價(jià)后再投入”等的撥款方式，加強(qiáng)對(duì)各體育訓(xùn)練基地的建設(shè)工作；通過(guò)法律措施，規(guī)范體育場(chǎng)館的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作，并充分運(yùn)用科技手段，發(fā)揮科技在奧運(yùn)爭(zhēng)光中的關(guān)鍵性作用。

1.4 科學(xué)發(fā)展階段（2001—2008年）

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀[6]。2001年北京申奧成功，新中國(guó)體育事業(yè)發(fā)展緊緊圍繞籌建和備戰(zhàn)“2008奧運(yùn)會(huì)”展開(kāi)，我國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是繼續(xù)保持在奧運(yùn)會(huì)等國(guó)際大賽中排名前列，改善項(xiàng)目發(fā)展結(jié)構(gòu)和布局，進(jìn)一步深化體育體制改革，促進(jìn)體育事業(yè)又好又快發(fā)展，并開(kāi)啟新中國(guó)大型體育場(chǎng)館政策的奧運(yùn)窗口期。

（1）政策目標(biāo)?！?008奧運(yùn)會(huì)”的成功申辦與備戰(zhàn)，進(jìn)一步凸顯競(jìng)技體育“為國(guó)爭(zhēng)光”的作用，“奧運(yùn)戰(zhàn)略”目標(biāo)得以進(jìn)一步強(qiáng)化。（2）政策價(jià)值理念。勇攀競(jìng)技體育世界高峰，在重申為國(guó)爭(zhēng)光“奧運(yùn)戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，競(jìng)技體育和群眾體育“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策理念進(jìn)一步發(fā)展。（3）政策工具。采用強(qiáng)制性工具（包括條例、規(guī)劃、剛要等），通過(guò)行政指令、部門令等形式指導(dǎo)大型體育場(chǎng)館建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理工作。（4）政策內(nèi)容。進(jìn)一步加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)工作，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃剛要（2001—2010年）》等對(duì)奧運(yùn)會(huì)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目、曾在奧運(yùn)會(huì)取得獎(jiǎng)牌的潛優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目和奧運(yùn)后備人才項(xiàng)目基地加大經(jīng)費(fèi)投入，用以改善場(chǎng)館條件；政策的法律化進(jìn)一步細(xì)化，在《體育法》的基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院頒布《公共文化體育設(shè)施條例》。條例類和規(guī)劃類文本，尤其是奧運(yùn)窗口期的剛要類文本是這一時(shí)期政策文本的亮點(diǎn)，政策內(nèi)容在關(guān)注“2008奧運(yùn)會(huì)”場(chǎng)館建設(shè)的同時(shí)關(guān)注場(chǎng)館的科學(xué)發(fā)展。同時(shí)，《公共文化體育設(shè)施條例》的頒布實(shí)施，對(duì)大型體育場(chǎng)館建設(shè)、維修、管理、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地功能進(jìn)行“法”的規(guī)范。（5）政策措施。采用政府行政措施和法律法規(guī)措施。通過(guò)政府行政舉措，繼續(xù)實(shí)施“奧運(yùn)戰(zhàn)略”和奧運(yùn)項(xiàng)目重點(diǎn)布局，重點(diǎn)投入和改善國(guó)家隊(duì)經(jīng)常訓(xùn)練共建基地的場(chǎng)館和設(shè)施硬件條件；理順奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、全運(yùn)會(huì)和城運(yùn)會(huì)之間的關(guān)系，并形成奧運(yùn)爭(zhēng)光激勵(lì)機(jī)制；全面實(shí)施奧運(yùn)科技行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步完善和發(fā)展競(jìng)技體育的“舉國(guó)體制”；實(shí)施“競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)工程”，進(jìn)行重點(diǎn)投入、重點(diǎn)扶持和優(yōu)先建設(shè)，夯實(shí)競(jìng)技體育可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)；盤活和擴(kuò)大場(chǎng)館資源，加強(qiáng)場(chǎng)館無(wú)形資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，引導(dǎo)和規(guī)范職業(yè)體育發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域特色體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過(guò)法律法規(guī)措施，促進(jìn)大型體育場(chǎng)館走上依法建場(chǎng)、依法治場(chǎng)的可持續(xù)健康發(fā)展道路。

1.5 體系化發(fā)展階段（2009年—至今）

“2008奧運(yùn)會(huì)”我國(guó)競(jìng)技體育實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)入后奧運(yùn)時(shí)代；2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》頒布，“全民健身”上升為國(guó)家戰(zhàn)略[7]；2015年，黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享的“五大”新發(fā)展理念[8]。這一時(shí)期，體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為建設(shè)“健康中國(guó)”和體育強(qiáng)國(guó)，新中國(guó)體育事業(yè)邁上新臺(tái)階，競(jìng)技體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是深化體育重點(diǎn)領(lǐng)域改革，促進(jìn)群眾體育、競(jìng)技體育、體育產(chǎn)業(yè)和體育文化等各領(lǐng)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，由體育大國(guó)轉(zhuǎn)向體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，競(jìng)技體育發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代發(fā)展階段。

（1）政策目標(biāo)。努力爭(zhēng)取奧運(yùn)會(huì)運(yùn)動(dòng)成績(jī)的領(lǐng)先地位，積極推進(jìn)體育場(chǎng)館管理體制改革和運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新，引入和運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)制度，探索大型體育場(chǎng)館所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，推行場(chǎng)館設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理一體化模式，增強(qiáng)場(chǎng)館復(fù)合經(jīng)營(yíng)能力，打造城市體育服務(wù)綜合體。（2）政策價(jià)值理念。體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)化，使得我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展方式發(fā)生改變，大型體育場(chǎng)館政策亦重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)和共享發(fā)展成為場(chǎng)館政策的理念，且競(jìng)技體育服務(wù)于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的功能明確。體育場(chǎng)館在滿足競(jìng)技體育功能的同時(shí)，突出其在全民健身、健康中國(guó)建設(shè)中的社會(huì)公益性表達(dá)，政策追求競(jìng)技體育和群眾體育的協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展，政策呈現(xiàn)新發(fā)展理念。（3）政策工具。多種政策工具（包括權(quán)威性工具、激勵(lì)性工具和象征與勸告性工具）并存，對(duì)我國(guó)大型體育場(chǎng)館規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。（4）政策內(nèi)容。關(guān)注大型體育場(chǎng)館體制改革、機(jī)制創(chuàng)新和公共服務(wù)能力提升，如《國(guó)家體育總局等八部門關(guān)于加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見(jiàn)》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全民健身計(jì)劃（2016—2020）》等；關(guān)注場(chǎng)館在全民健身中作用的發(fā)揮和場(chǎng)館公益屬性的彰顯，如《國(guó)家體育總局財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放的通知》《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)足資金管理辦法》《體育總局辦公廳關(guān)于做好2019年大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放工作有關(guān)事宜的通知》等；關(guān)注場(chǎng)館建設(shè)對(duì)綠色、人文和科技的探索，如《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》等；關(guān)注場(chǎng)館的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)管理工作，《體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理辦法》對(duì)體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定；關(guān)注場(chǎng)館信息化建設(shè)工作和場(chǎng)館服務(wù)管理新模式的探索，如《國(guó)家體育總局辦公廳關(guān)于印發(fā)大型體育場(chǎng)館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》《進(jìn)一步促進(jìn)體育消費(fèi)的行動(dòng)計(jì)劃（2019—2020）》《體育場(chǎng)館信息化管理服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《全民健身信息服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)接口規(guī)范》等。這一時(shí)期，大型體育場(chǎng)館政策從我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展政策中分離出來(lái)，并形成專門性政策，且通知類、規(guī)劃類、激勵(lì)類和評(píng)價(jià)類等大型體育場(chǎng)館專門性政策相繼頒布，對(duì)場(chǎng)館建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)規(guī)范、對(duì)外開(kāi)放、體制機(jī)制改革和信息化建設(shè)進(jìn)行規(guī)定，我國(guó)大型體育館政策步入政策體系化建設(shè)軌道。（5）政策措施。綜合運(yùn)用財(cái)政稅收措施、政府行政措施、公共設(shè)施保障措施和信息化管理措施等，推動(dòng)我國(guó)大型體育場(chǎng)館設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理“一體化”建設(shè)。

2 大型體育場(chǎng)館政策發(fā)展變化

伴隨新中國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，大型體育場(chǎng)館政策隨我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而變動(dòng)發(fā)展，政策的導(dǎo)向、激勵(lì)和促進(jìn)作用得以有效發(fā)揮，并有力推動(dòng)新中國(guó)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)已頒布有關(guān)大型體育場(chǎng)館政策共計(jì)41件（見(jiàn)圖1）。

2.1 政策數(shù)量變化分析

70余年來(lái)，政策發(fā)展經(jīng)歷了平穩(wěn)發(fā)展期和快速發(fā)展期2個(gè)時(shí)期（見(jiàn)圖1）。（1）平穩(wěn)發(fā)展期（1949—2012年）頒布大型體育場(chǎng)館政策20件，年均0.32件，政策平穩(wěn)發(fā)展。其中，“一法一條例”的頒布實(shí)，即《體育法》和《公共文化體育設(shè)施條例》，大型體育場(chǎng)館政策具有了“法”的效力和執(zhí)行剛性。同時(shí)，重大體育事件的發(fā)生（如1979年恢復(fù)新中國(guó)在國(guó)際奧委會(huì)上的合法席位，2001年成功申辦北京奧運(yùn)會(huì)等），政策聚焦服務(wù)于大型競(jìng)技性體育賽事的場(chǎng)館建設(shè)工作。此間，在我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中雖然涉及大型體育場(chǎng)館的相關(guān)內(nèi)容，但大型體育場(chǎng)館政策尚未從我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展政策中分離出來(lái)，形成具有專門性和獨(dú)立性的政策。（2）快速發(fā)展期（2013—至今）頒布政策21件，年均2.63件?！秶?guó)家體育總局等八部門關(guān)于加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見(jiàn)》的頒布，開(kāi)啟我國(guó)大型體育場(chǎng)館專門性政策發(fā)展，大型體育場(chǎng)館政策從我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展政策中分離出來(lái)，成為獨(dú)立的、專門性政策，進(jìn)入自身體系化發(fā)展階段。

2.2 政策文本類型分析

現(xiàn)已頒布的大型體育場(chǎng)館政策中，法律類和條例類各1件、各占政策文本總量的2.44%，規(guī)劃類5件、占總量的12.20%，剛要類7件、占總量的17.07%，方案類2件、占總量的4.88%，意見(jiàn)類7件、占總量的17.07%，通知類16件、占總量的39.02%，請(qǐng)示類和辦法類各1件、各占總量的2.44%。我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策文本中含有堅(jiān)持、增加、應(yīng)當(dāng)、加強(qiáng)、加大、推進(jìn)、進(jìn)一步加強(qiáng)（或推進(jìn)）等核心詞的文本27件，占總量的65.85%。可見(jiàn)，規(guī)定類和導(dǎo)向類政策文本占比較大，呈現(xiàn)較強(qiáng)的指導(dǎo)性、規(guī)定性和可操作性。同時(shí)，規(guī)劃類和意見(jiàn)類政策文本12件，占總量的29.27%，呈現(xiàn)探索性、創(chuàng)新性和發(fā)展性，政策處于不斷發(fā)展和自我完善之中。

2.3 政策工具類別分析

我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策現(xiàn)已具有權(quán)威性工具（如《體育法》《公共文化體育設(shè)施條例》）2件、占總量的4.88%，激勵(lì)性工具（如《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放政策》《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助資金管理辦法》等）33件、占總量的80.49%，象征與勸告性工具（如《大型體育場(chǎng)館基本公共服務(wù)規(guī)范》《大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理綜合評(píng)價(jià)體系》《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放監(jiān)督檢查和評(píng)估工作通知》等）6件、占總量的14.63%。可見(jiàn)，大政策工具體系業(yè)已形成，并有權(quán)威性政策工具（《體育法》）予以保障，政策執(zhí)行績(jī)效顯著。我國(guó)大型體育場(chǎng)館數(shù)量已超過(guò)6 000個(gè)，在數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增加的基礎(chǔ)上，場(chǎng)館建設(shè)呈現(xiàn)豐富多彩、彰顯現(xiàn)代化氣息的多元發(fā)展局面[9]，并呈現(xiàn)出與城市間良性互動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)[2]。

3 大型體育場(chǎng)館政策演進(jìn)特點(diǎn)

70余年來(lái)，在新中國(guó)競(jìng)技體育事業(yè)實(shí)現(xiàn)歷史性突破和歷史性跨越的進(jìn)程中，大型體育場(chǎng)館政策績(jī)效顯著，充分發(fā)揮其服務(wù)競(jìng)技體育的應(yīng)然功能，并貢獻(xiàn)出大型體育場(chǎng)館建設(shè)發(fā)展的“中國(guó)智慧”。

3.1 政策表現(xiàn)形式由隱性包含到顯性專門

新中國(guó)成立伊始，民弱國(guó)窮、體育場(chǎng)館凋敝[10]。赫爾辛基奧運(yùn)會(huì)使新中國(guó)競(jìng)技體育與國(guó)家地位緊密聯(lián)系在一起，競(jìng)技體育發(fā)展水平對(duì)提升新中國(guó)國(guó)際地位具有不可或缺和不可替代的作用，在國(guó)家國(guó)力十分有限的現(xiàn)實(shí)條件下，優(yōu)先發(fā)展競(jìng)技體育成為可能，服務(wù)競(jìng)技體育的大型體育場(chǎng)館建設(shè)成為“剛性需求”。到1979年，全國(guó)體育場(chǎng)館已達(dá)到約30萬(wàn)個(gè)[11]，體育場(chǎng)館建設(shè)基本滿足我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展的需求。雖然，大型體育場(chǎng)館建設(shè)實(shí)踐業(yè)已先行，但關(guān)于大型體育場(chǎng)館建設(shè)的相關(guān)政策尚未出臺(tái)，政策處在孕育階段。黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，我國(guó)體育事業(yè)重新走向健康發(fā)展道路，《體育法》《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃剛要》《公共文化體育設(shè)施條例》、體育事業(yè)發(fā)展的“十一五、十二五”規(guī)劃等的頒布實(shí)施，有力促進(jìn)我國(guó)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)。然而，大型體育場(chǎng)館政策交融在體育事業(yè)發(fā)展政策之中，未形成獨(dú)立的、專門的政策，政策具有隱含性和依附性。

“2008奧運(yùn)會(huì)”之后，我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和競(jìng)技體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，面對(duì)體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)、全民健身等新時(shí)代的新要求，大型體育場(chǎng)館進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。2013年10月，《國(guó)家體育總局等八部門關(guān)于加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見(jiàn)》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策由隱性包含走向顯性獨(dú)立，并成為專門性和獨(dú)立性政策。之后，《大型場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理辦法》《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放政策》《體育場(chǎng)館信息化管理服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《全民健身信息服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)接口規(guī)范》等的相繼出臺(tái)，大型體育場(chǎng)館政策走向自我發(fā)展、自我完善和漸成體系的發(fā)展道路，政策由隱性包含走向顯性專門。

3.2 政策目標(biāo)由服務(wù)單一到服務(wù)多元

為了擴(kuò)大新中國(guó)國(guó)際影響力，為了振奮民族精神、提升和凝聚民族熱情，在新中國(guó)國(guó)情實(shí)際的基礎(chǔ)上，在重大體育事件（新中國(guó)奧委會(huì)合法席位的恢復(fù)、成功申辦08北京奧運(yùn)會(huì)、籌備和備戰(zhàn)08奧運(yùn)會(huì)等）推動(dòng)下，大型體育場(chǎng)館政策目標(biāo)呈單一服務(wù)競(jìng)技體育、為國(guó)爭(zhēng)光，場(chǎng)館建設(shè)與發(fā)展優(yōu)先保證在奧運(yùn)會(huì)取得獎(jiǎng)牌，競(jìng)技體育資源優(yōu)先配置在18個(gè)國(guó)家重點(diǎn)投入項(xiàng)目和奧運(yùn)后備人才培養(yǎng)工程的基地建設(shè)?！?008奧運(yùn)會(huì)”之后，我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由體育大國(guó)轉(zhuǎn)向體育強(qiáng)國(guó)；體育事業(yè)在“后奧運(yùn)時(shí)代”向群眾體育回歸[5]；黨的十八屆三中全會(huì)將“以人為本、促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉”作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；“全民健身”上升為國(guó)家戰(zhàn)略和《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》的頒布實(shí)施，共建共享成為全民健身、健康中國(guó)建設(shè)的基本路徑。在新時(shí)代背景下，大型體育場(chǎng)館政策目標(biāo)關(guān)注場(chǎng)館在滿足競(jìng)技體育成績(jī)領(lǐng)先地位的基礎(chǔ)上，開(kāi)始關(guān)注體育服務(wù)、推動(dòng)全民健身和改善民生，關(guān)注場(chǎng)館賽后運(yùn)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值，關(guān)注場(chǎng)館體制機(jī)制和運(yùn)營(yíng)管理改革，關(guān)注場(chǎng)館公共服務(wù)水平提升和場(chǎng)館公益性表達(dá)，關(guān)注場(chǎng)館信息化建設(shè)等，我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策目標(biāo)由單一走向多元。

3.3 政策內(nèi)容由重場(chǎng)館建設(shè)到重賽后運(yùn)營(yíng)

新中國(guó)成立伊始，全國(guó)僅有體育場(chǎng)館26個(gè)、游泳池89個(gè)。1950年前蘇聯(lián)男籃訪華期間，北京找不到一個(gè)適合比賽的場(chǎng)地[12]。為了解決競(jìng)技體育對(duì)體育場(chǎng)館的剛性需求，政策內(nèi)容重點(diǎn)突出和強(qiáng)調(diào)服務(wù)競(jìng)技體育的場(chǎng)館建設(shè)工作。經(jīng)過(guò)30年的努力，我國(guó)大型體育場(chǎng)館得以初步發(fā)展，到1979年業(yè)已建成基本滿足競(jìng)技體育發(fā)展所需的體育場(chǎng)館。2008北京奧運(yùn)會(huì)的成功申辦，在籌建和備戰(zhàn)奧運(yùn)期間（2001—2007年），我國(guó)大型體育場(chǎng)館政策內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注、優(yōu)先保障競(jìng)技體育，大型體育場(chǎng)館進(jìn)入快速發(fā)展階段?！?008奧運(yùn)會(huì)”之后，我國(guó)已具備承辦國(guó)際大型體育賽事所需的體育場(chǎng)館，場(chǎng)館在建設(shè)方面秉承“非必要不新建”，并進(jìn)行科學(xué)論證，場(chǎng)館賽后運(yùn)營(yíng)、場(chǎng)館體制機(jī)制改革、場(chǎng)館基本服務(wù)規(guī)范、場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放和場(chǎng)館信息化建設(shè)等成為政策內(nèi)容關(guān)注的焦點(diǎn)。注重如何彰顯大型體育場(chǎng)館的公益性屬性，如何通過(guò)體制機(jī)制改革和信息化建設(shè)提高場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理水平以及場(chǎng)館的使用率與開(kāi)放率?？梢?jiàn)，大型體育場(chǎng)館政策內(nèi)容由重場(chǎng)館建設(shè)轉(zhuǎn)向重賽后運(yùn)營(yíng)。

3.4 政策措施由單一舉措到多措并舉

建國(guó)初期，基于對(duì)新中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件的考量和未來(lái)形勢(shì)的正確預(yù)判，我國(guó)選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略[13]，經(jīng)濟(jì)緊運(yùn)行致使國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能被強(qiáng)化，并進(jìn)一步制度化，國(guó)家包辦體育是新中國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的主要特征。大型體育場(chǎng)館政策亦如此，采用單一政府指令的政策措施指導(dǎo)場(chǎng)館建設(shè)工作。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改革開(kāi)放逐步深入，《2001—2010體育改革與發(fā)展綱要》《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見(jiàn)》、1992年11月召開(kāi)的“中山會(huì)議”、《國(guó)家體委關(guān)于培育體育市場(chǎng)、加速體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的意見(jiàn)》《體育法》等，從頂層設(shè)計(jì)對(duì)競(jìng)技體育、體育產(chǎn)業(yè)和體育場(chǎng)館逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)、半企業(yè)性質(zhì)單位進(jìn)行定調(diào)，政策措施由單一政府行政措施到政府行政措施和法律措施并舉。“2008奧運(yùn)會(huì)”后，《全民健身?xiàng)l例》《體育總局辦公廳大型體育場(chǎng)館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》《體育總局辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放規(guī)范化管理的通知》、全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略、體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)以及習(xí)近平總書記關(guān)于“群眾體育和競(jìng)技體育是加快建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的兩個(gè)重要方面”[14]的重要論述，使得大型體育場(chǎng)館政策順應(yīng)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和新時(shí)代特點(diǎn)，法規(guī)措施、財(cái)政措施、稅收措施、投融資措施、場(chǎng)館保障措施、體育人才培養(yǎng)措施和場(chǎng)館信息化管理措施等表明，政策措施由單一走向多元，且多措并舉，用以提升我國(guó)大型體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理和公共服務(wù)水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

新中國(guó)成立以來(lái)，大型體育場(chǎng)館政策隨我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而變動(dòng)發(fā)展，政策始終處于積極的探索、創(chuàng)新和自我完善中，政策工具體系業(yè)已形成，且政策績(jī)效顯著，這有力促進(jìn)我國(guó)大型體育場(chǎng)館建設(shè)與發(fā)展，并貢獻(xiàn)出大型體育場(chǎng)館發(fā)展的“中國(guó)智慧”。進(jìn)入新時(shí)代，展望大型體育場(chǎng)館政策的未來(lái)發(fā)展，能否在完善城市功能、推動(dòng)全民健身、服務(wù)和改善民生、建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)和健康中國(guó)進(jìn)程中發(fā)揮其應(yīng)然作用，取決于政策目標(biāo)制定的導(dǎo)向性，取決于政策關(guān)注競(jìng)技體育發(fā)展和群眾體育需求的自覺(jué)性與兼容性，取決于鼓勵(lì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的體制與機(jī)制構(gòu)建，取決于對(duì)政策理念、政策目標(biāo)和政策價(jià)值偏好的認(rèn)同感、融合度和支撐力。在建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)和健康中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)以及“健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030）”的引領(lǐng)下，大型體育場(chǎng)館政策研制在關(guān)注場(chǎng)館自身發(fā)展近景、中景和遠(yuǎn)景目標(biāo)過(guò)程中，政策設(shè)計(jì)應(yīng)突出對(duì)公平、公正和場(chǎng)館公益性表達(dá)的明確性，突出大型體育場(chǎng)館資源對(duì)服務(wù)競(jìng)技體育發(fā)展和滿足群眾體育訴求的兼顧性，突顯競(jìng)技體育與群眾體育的協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展和新發(fā)展理念。至此，符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)民情民意、迎合新時(shí)代發(fā)展需求、具有戰(zhàn)略意識(shí)和戰(zhàn)略布局的大型體育場(chǎng)館政策必將應(yīng)運(yùn)而生。