謝海霞 陳春暉

2020年12月美國通過的《外國公司問責法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）進一步加大了對在美國上市的外國公司的審查力度，該法不僅規(guī)定在美國上市的外國公司要接受美國公眾公司會計監(jiān)督委員會(Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB)的審查，還規(guī)定了為上市公司提供服務的會計師事務所要承擔額外的披露義務，包括提交董事會中的共產黨員姓名，審查公司章程中是否包含中國共產黨黨章的內容等?！锻鈬締栘煼ā穼⒚绹C券法的標準和要求擴大適用至外國上市公司和會計師事務所的母國，將PCAOB審查擴大適用到域外，并針對性地限制了我國上市公司在美國上市的方式和途徑，同時對我國開展跨境監(jiān)管合作提出了新挑戰(zhàn)。

一、《外國公司問責法》對跨境審計監(jiān)管合作提出了新要求

《外國公司問責法》是對美國《薩班斯-奧克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act，以下簡稱《薩班斯法》）的修訂，對《薩班斯法》第104節(jié)的內容進行了增補。其中，第一部分規(guī)定了《外國公司問責法》的名稱，第二部分明確了PCAOB有權要求上市公司履行披露義務并發(fā)布禁令，第三部分規(guī)定了會計師事務所額外的披露義務。就其內容而言，進一步強化了PCAOB的執(zhí)法權：

1.PCAOB有權以發(fā)布禁令的方式迫使上市公司接受審查或調查。根據(jù)《外國公司問責法》的規(guī)定，如果負責為外國上市公司提供審計報告的會計師事務所的分支機構或辦公地位于其他具有司法管轄權的地區(qū)，并且由于該地區(qū)的司法管轄權造成PCAOB不能全面審查或調查該會計師事務所的分支機構或辦公地，那么該上市公司需要向PCAOB提交證明其不受該地區(qū)的政府所有或控制的文件。目前PCAOB已經和24個國家和地區(qū)簽訂了正式的跨境監(jiān)管合作協(xié)議，依據(jù)PCAOB公布的數(shù)據(jù)，目前其無法開展審查的會計師事務所包括中國內地、中國香港、比利時和法國的會計師事務所。在法國和比利時于2021年與美國PCAOB合作，允許其開展審查之后，無法檢查的會計師事務所主要集中在中國內地和中國香港。因此《外國公司問責法》一方面有其針對性，其立法專門指向了未與其開展跨境監(jiān)管合作的國家和地區(qū)；另一方面，資本的現(xiàn)實全球流動性和國際投資的國際性也對跨境監(jiān)管合作提出了新的要求，讓如何在新情勢下開展合作成為下一步各方共同探討的內容。

2.PCAOB的審查缺失會產生禁止在美國證券市場交易的后果。如果PCAOB連續(xù)三年確定為外國上市公司提供審計報告的會計師事務所的分支機構或辦公地沒有經過審查或調查，那么該上市公司的股票將被禁止在美國證券市場進行交易。在第一次禁令取消后的一年內如果PCAOB再次認定為外國上市公司提供審計報告的會計師事務所的分支機構或辦公地因為該地的司法管轄權排除了委員會的審查或調查，那么該上市公司股票將會在五年內禁止在美國證券市場進行交易。

3.《外國公司問責法》增加了會計師事務所的額外披露義務。會計師事務所在向SEC提交的審計報告中應說明下列情況：（1）在本報告所述期間，該會計師事務所為外國上市公司出具審計報告；（2）外國上市公司所在地的外國政府是否持有該上市公司股份及其比例；（3）外國政府是否持有和會計師事務所同屬于一個所在地的外國上市公司的控股權；（4）該上市公司或與之相關的其他經營實體的董事會成員中具有中國共產黨官員身份的人員姓名；（5）外國上市公司的章程或其他起到章程作用的文件中是否包含中國共產黨黨章的內容。從披露內容看，其以保護美國金融消費者、投資者為名，擬對國家實體控股的公司強化披露義務，從而實現(xiàn)美國境內外的公司都承擔同等的披露義務，以免影響金融消費者的判斷。但是從披露內容看，其具有特別指向性，特別指向了中資公司，對中資公司形成了事實上的“歧視”，為中資公司提供上市審計服務的會計師事務所也不得不承擔更多的責任。

二、中美監(jiān)管模式的沖突與合作可能

1.《外國公司問責法》下的中美監(jiān)管模式沖突。我國和美國都是國際證監(jiān)會組織（International Organization of Securities Commissions, IOSCO）的成員國。一直以來，我國都希望通過IOSCO框架下的多邊執(zhí)法安排來開展跨境審計監(jiān)管合作，維護證券交易秩序。為此我國與美國分別于1994年和2008年簽署了《中美證券合作、磋商及技術援助的諒解備忘錄》以及《中國證券監(jiān)督管理委員會與美國證券交易委員會合作條款》。2013年兩國還簽署了執(zhí)法合作備忘錄，其中涉及跨境審計合作、合作交流以及審計底稿等問題。我國還曾協(xié)助PCAOB對我國境內的會計師事務所開展了試點檢查，并在2020年《與PCAOB進行聯(lián)合檢查的方案建議》中提出中美聯(lián)合檢查的建議。我國證監(jiān)會表示，要在最大可能范圍內合作，包括聯(lián)合檢查雙方司法轄區(qū)內的會計師事務所，獲取相關工作底稿和相關文件等，以履行雙方的監(jiān)管要求。但是聯(lián)合檢查的建議并未獲得美方的完全認同，美國通過《外國公司問責法》進一步強化了對中國在美上市公司及為其提供服務的會計師事務所的監(jiān)管，加大了兩國在跨境審計監(jiān)管上的分歧。

美國證券法具有域外效力，賦予PCAOB廣泛的審查權和處罰權來進行執(zhí)法活動。PCAOB在實踐中對于因外國司法管轄區(qū)采取的立場而無法進行審查或調查的會計師事務所形成了三種主要規(guī)則：（1）PCAOB必須能夠按照其規(guī)定進行檢查和調查；（2）PCAOB必須能夠選擇要審查的審計工作和潛在違規(guī)行為；（3）PCAOB必須有權接觸公司人員、審計工作文件以及其工作人員認為有關的其他信息和文件。此外，PCAOB還有權定期檢查注冊會計師事務所的審計活動以及實施相應的處罰措施等。

而我國的規(guī)定則采取審慎的監(jiān)管政策，對于外國監(jiān)管機構對我國會計師事務所和上市公司的跨境審查以及我國的數(shù)據(jù)跨境流動都有一定的限制。其中證監(jiān)會、國家保密局以及國家檔案局于2009年出臺的《關于加強在境外發(fā)行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規(guī)定》中，明確了上市公司在境外上市，如果要向境外監(jiān)管機構提供或披露涉及國家秘密的文件、資料和其他物品的，要經過批準。財政部在2015年制訂的《會計師事務所從事中國內地企業(yè)境外上市審計業(yè)務暫行規(guī)定》中，在第4條進一步明確了受中國內地公司委托的會計師事務所進行審計活動，其在中國境內形成的底稿應當存放在境內。2019年《證券法》第177條則明確規(guī)定了境外證券監(jiān)管機構不得直接在中華人民共和國境內進行審查或調查。

對比中美的不同立法， PCAOB既不能在我國境內對我國在美上市公司以及為其提供審計報告的會計師事務所進行審查或調查，我國境內的上市公司以及為其提供審計報告的會計師事務所也不能不經過審批就向PCAOB提供審計底稿。事實上，跨境監(jiān)管的法律沖突使得中國在美上市公司面臨著退市的困境。

2.擴張中的美國監(jiān)管模式。美國監(jiān)管模式在國際實踐中具有廣泛的效力，PCAOB已與美國以外24個國家的審計監(jiān)管機構進行合作并簽署了雙邊協(xié)議。雖然一些國家并不認可美國監(jiān)管模式，并且為了應對美國的措施，歐盟和日本等國家和地區(qū)還制定了以審計監(jiān)管等效認定為代表的反制立法，但由于美國在金融領域的地位以及紐約證券交易所的影響力，其他國家制定的相關規(guī)定并未對美國造成明顯影響，反而在實踐中從各國經濟利益出發(fā)不得不遵守美國的規(guī)定，并與PCAOB簽訂了雙邊協(xié)議共同審查或調查上市公司的各類事項。盡管比利時和法國在2020年還不是PCAOB監(jiān)管的司法轄區(qū)，但2021年上半年PCAOB已與這兩個國家的審計監(jiān)管機構簽訂或續(xù)簽了雙邊協(xié)議來進行跨境審計監(jiān)管，并同時簽署了有關向PCAOB保護相關數(shù)據(jù)的協(xié)議，反映出PCAOB監(jiān)管模式的域外擴張和標準擴張。從某種程度上講，PCAOB的監(jiān)管模式在塑造全球跨境監(jiān)管的模式和標準。

雖然PCAOB的域外全面監(jiān)督檢查權在中國內地和中國香港受到限制，但美國為中國上市公司“量身定做”了《外國公司問責法》，通過“不接受就退市”的方式將美國監(jiān)管標準適用到中國上市公司。美國如此重視中國上市公司的原因之一在于中國上市公司所占的市場份額。截至2021年6月30日，15個在PCAOB注冊的會計師事務所為194家中國大陸和香港的上市公司提供審計報告，這些上市公司在全球資本市場（美國和非美國交易所）的份額合計約24000億美元，排名前十的公司總市值約為16000億美元。在此基礎上，PCAOB認為中國上市公司的市場份額與其所履行的披露義務并不相稱。同時由于中美兩國的監(jiān)管分歧，導致PCAOB無法適用其主導的監(jiān)管模式開展審查活動，也就無法準確估計美國投資者與中資公司的風險敞口，進而影響了美國國家安全以及投資者的知情權?！锻鈬締栘煼ā返某雠_被認為從客觀上填補了美國監(jiān)管模式的“漏洞”，盡管這被認為是域外擴張下的強權監(jiān)管。

3.會計師事務所的額外披露義務?！锻鈬締栘煼ā分性黾恿藭嫀熓聞账呐读x務，也增加了會計師事務所的業(yè)務風險。按照美國現(xiàn)行法律規(guī)定，為外國上市公司提供審計報告的會計師事務所既要履行《薩班斯法》第104條規(guī)定的披露義務，還應履行《外國公司問責法》規(guī)定的披露義務。如果會計師事務所不能做到以上的披露義務，那么上市公司需要另行聘用符合PCAOB標準的、能夠接受其監(jiān)督的會計師事務所。這也就意味著當PCAOB不能檢查會計師事務所的某項審計事項時，該會計師事務所提供的審計報告的質量將會被質疑，進而影響投資者對發(fā)行人的信任度，于是投資者更加傾向于選擇審計報告相對透明的發(fā)行人進行投資活動。而不符合PCAOB標準的會計師事務所也可能會被其他需要在美國上市的公司所放棄，進而影響該會計師事務所的名譽和業(yè)務往來。

從內容上看，《外國公司問責法》中規(guī)定的額外披露義務與美國證券行業(yè)中的信息披露要求并不一致。美國證監(jiān)會在2000年通過的《公平披露規(guī)則》（Regulation for Fair Disclosure）中明確了證券發(fā)行者對于重要、非公開信息的披露義務?！端_班斯法》在此基礎上還增加了上市公司部分披露義務：重要的資產負債表外的交易、安排、義務以及有可能對公司財政狀況、公司運營、清算、資本支出、資本來源或收支重要因素產生現(xiàn)實或預期影響的存在于發(fā)行者與非聯(lián)合性實體或個人之間的關系。對比而言，美國證券行業(yè)中的信息披露要求更注重保護投資者的信息渠道，維護證券市場的公平和透明度。但《外國公司問責法》的額外披露義務則體現(xiàn)出美國政府對證券市場的干預和引導，特別是該條款還將矛頭指向中國共產黨以及中資上市公司，明顯與既有的美國證券行業(yè)的信息披露要求不相符，反映出美國政府的政治手段對證券市場的影響和干預。這種干預和影響通過立法的形式固定下來，將在一定時間內對于會計事務所的披露義務產生實質性影響。

盡管美國通過《外國公司問責法》進一步強化了美國監(jiān)管模式，濫用了“不接受就退市”的單邊措施，但是也應看到美國推行的跨境監(jiān)管模式在逐步形成國際規(guī)則。目前的現(xiàn)實選擇是或者對抗形成反制，或者在沖突中尋找合作，達成跨境監(jiān)管合作的新模式，顯然，積極尋找共同監(jiān)管模式是符合中概股利益的選擇，正如國務院辦公廳2021年發(fā)布的《關于進一步規(guī)范財務審計秩序 促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》中指出的，我國依法依規(guī)開展跨境會計審計監(jiān)管合作，維護國家經濟信息安全和企業(yè)合法權益，增強國際公信力和影響力。

三、《外國公司問責法》制定的動因

《外國公司問責法》中增加的額外披露義務，造成的跨境監(jiān)管沖突有著深刻的政治、經濟背景，也是當前司法實踐新趨勢的現(xiàn)實反映。

1.各國證券法的域外適用擴張是跨境沖突產生的直接原因。美國法院在1968年的Schoenbaum v. Firstbrook一案中明確了美國證券法的效果標準（effect test），法院認為在證券交易中如果發(fā)生欺詐行為并且在境外，且該行為對美國的證券市場或投資人造成了損害，那么美國法院可以依據(jù)美國證券法建立管轄權。隨后通過一系列判例形成了效果標準的實施前提，即當境外行為對美國的效果和影響符合實質性、可預見性和直接性的程度時才可建立管轄權。而這也正是該理論受爭議的焦點?！皩嵸|性”具有模糊性，這可能會導致執(zhí)法者可以根據(jù)現(xiàn)實需要或政治目的不當擴大其適用范圍，從而造成實質上的不平等。隨后美國法院又在1972年Leasco Data v. Maxwell一案中提出了行為標準（conduct test），即美國境內發(fā)生的欺詐行為都可以交由法院管轄，該標準又延伸為狹義和廣義的行為標準。值得注意的是，2010年的United States v. Morrison案中美國法院放棄了效果標準以及后來發(fā)展出來的行為標準，轉而提出了交易標準（transaction test）。2012年美國通過的《多德—弗蘭克法》（Dodd-Frank Act）又否定了交易標準，再一次宣告美國證券法域外適用的回歸，其中第929P(b)條和第929Y條重新肯定了效果標準與行為標準的適用。

為了進一步發(fā)展美國證券法的域外適用標準，《外國公司問責法》將效果標準和行為標準作為管轄依據(jù)，以上市公司在美國上市作為連接點，規(guī)定PCAOB有權對境外上市公司以及為其提供服務的會計師事務所的所在地進行審查和調查，并規(guī)定后者如果不接受調查則面臨禁令和退市的風險。由此可見美國證券法域外適用的標準逐漸擴大化，其更傾向于通過建立與美國有關的連接點對境外上市公司和會計師事務所建立管轄權。

2.美國對“國家安全”標準的濫用是額外的披露義務建立的前提。從世界范圍看，各國對于國家安全的理解和標準并不一致。國家安全在國際法中也并沒有一個完全統(tǒng)一的標準，反而在部分協(xié)定中還制定了更加具有模糊性的國家安全例外條款，由此各國可以通過擴大解釋來為其行為提供合法依據(jù)。美國對國家安全的理解和標準隨著歷史時期的不同而變化，而當前美國國家安全標準在實踐中呈現(xiàn)出兩個重要趨勢：第一，中國越來越成為美國主要的“對手”；第二，美國通過泛化國家安全擴大管轄權。

在《外國公司問責法》制定之前，美國國會于2018年通過了《外國投資風險審查現(xiàn)代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）來強化涉及美國國家安全的外國投資審查。與《外國公司問責法》一樣，其主要針對的對象也是中國。該法對“特別關注的國家”和“關鍵技術”，“關鍵設施”，“敏感的信息數(shù)據(jù)”等做了具體規(guī)定，并賦予了美國的外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States , CFIUS）廣泛的執(zhí)法管轄權來判斷外國投資交易是否影響美國的國家安全，進而終止或禁止該交易的進行。例如在2018年CFIUS禁止了我國螞蟻金服與美國公司速匯金國際的收購交易，其理由是螞蟻金服的收購行為威脅了美國的國家安全；2019年4月，CFIUS又要求我國公司碳云智能出售其在2017年收購的一家美國公司的股權。實踐中該法的實施還使得交易審查的透明度增加，審核通過的難度大幅上漲。加上CFIUS以國家安全為由行使管轄權，其本身存在不確定性，使得投資者交易成本和難度相比之前也大幅上升，更加限制了投資者在美國的投資和交易。2020年，在《關于保護美國投資者避免中國企業(yè)重大風險的備忘錄》中又明確指出，為了美國金融安全和市場完整，應采取堅定有序的行動，以停止中國通過頒布立法的形式，拒絕在美國上市的中國公司以及為其提供服務的會計師事務所向PCAOB提供審計底稿，同時要求總統(tǒng)金融市場工作小組（President’s Working Group on Financial Markets，PWG）于該備忘錄發(fā)布的60天內，通過總統(tǒng)國家安全事務助理和經濟政策助理提供一份報告。在報告中應說明：在中國政府未允許(在PCAOB注冊的)審計機構遵守美國證券法和投資者保護法的情況下，行政部門可能采取的行動建議；對SEC或 PCAOB 應采取的行動建議，包括針對在PCAOB注冊的審計機構未能提供審計工作底稿或在不遵守美國證券法的情況下可以采取的審查和強制行動；以及對SEC或其他聯(lián)邦機構應該采取的額外行動建議，包括啟動立法、設定新的上市規(guī)則或治理措施。不僅如此，在2020年11月特朗普還簽署了關于處理中國共產黨相關軍事企業(yè)在美國進行證券投資危害國家安全的第13959號行政命令。在此基礎上，美國紐約證券交易所于2020年底至2021初曾要求中國移動、中國電信和中國聯(lián)通停止證券交易活動并退市。其實施邏輯在于美國禁止該國投資人將美元投入這些被界定為軍事企業(yè)的中國企業(yè)，這樣可以有效防止中國軍方通過該渠道獲得資金支持，進而預防中國軍方威脅美國國家安全。在《外國公司問責法》中，美國國家安全的泛化體現(xiàn)在該法第三部分額外的披露義務中，特別是要求會計師事務所的審計報告披露該上市公司董事會成員中具有中國共產黨官員身份的人員姓名以及該公司的章程，或其他起到章程作用的文件中是否包含中國共產黨黨章的內容這兩款。該規(guī)定具有明顯的政治目的和針對性。

3.保護美國投資者的知情權，實現(xiàn)境內境外監(jiān)管的一致標準。《外國公司問責法》意在賦予PCAOB通過實質審查的方式來保護美國投資者的知情權。美國認為資本市場體系的基石是高質量、可靠的經審計財務報表，如果沒有高質量、可靠的財務信息，資本市場就不能很好地運作，從而增加資本成本和不當行為的風險，包括投資者被欺詐的可能性。早在2010年，在美國上市的“中概股”曾經就因財務造假、虛增業(yè)務以及關聯(lián)交易等問題引起了美國證券市場的波動，當時SEC就曾向中國提出跨境審計合作的意向，并通過多輪談判最終簽訂了中美跨境審計監(jiān)管合作框架備忘錄。美國監(jiān)管部門認為“中概股”的信息披露不符合美國的審查標準，而“中概股”造假導致美國投資者知情權受損的原因之一就是PCAOB難以通過跨境審計合作來進行充足的審查或調查。2020年“瑞幸事件”發(fā)生后，納斯達克證券交易所認為部分上市公司透明度嚴重不足，已經影響到投資者的知情權。于是便針對性地提出一些上市限制，例如要求上市公司在IPO中籌集2500萬美元，或者至少占上市后市值的四分之一等。納斯達克交易所還會對上市公司的審計機構進行評估，若不符合標準則會提出更高的要求?！锻鈬顿Y問責法》要求中國的上市公司以及為其提供服務的會計師事務所提供滿足PCAOB要求的審計報告等來保護投資者的知情權，并規(guī)定如果不履行將會面臨退市的風險。

《外國公司問責法》中規(guī)定的額外的披露義務意味著PCAOB將主動對我國的上市公司采取實質審查，這與美國證券市場慣常采取的形式審查并不一致。美國在1933年《證券法》中規(guī)定美國證券發(fā)行審核實行注冊制，并要求監(jiān)管機構采取形式審查，即審查證券發(fā)行人提交材料的全面性、真實性、準確性和及時性，而不對其是否具有投資價值做出實質審查。注冊制的產生離不開美國在20世紀30年代經濟危機后奉行的市場自由理論，該理論假設證券發(fā)行人就自身發(fā)行證券的重大的、相關的信息做出真實、有效、及時的披露，那么證券市場參與人會依據(jù)該信息做出理性的判斷并進行投資。在此過程中，市場監(jiān)督機構只需要確保該信息真實可靠并且符合信息披露的標準即履行了其監(jiān)督職責。自由市場理論的價值在于通過證券市場內部的自治來減少政府對證券市場的干預，保護證券市場參與人的合法利益。隨著實踐的發(fā)展，美國證券法的訴訟也形成了一套市場化的體系，如果投資者的合法利益因證券發(fā)行人未履行披露義務而遭受損害，那么律師將會通過代理集體訴訟的方式起訴證券發(fā)行人。通常情況下，律師傾向于選擇代理投資者受損較大，證券發(fā)行人明顯未盡到披露義務的案件。市場化的運作模式在客觀上減小了市場監(jiān)督機構參與到證券訴訟中的可能性。

《外國公司問責法》以保護投資者的名義要求PCAOB對中國上市公司采取的實質審查并不符合美國證券法市場的要求。首先，美國證券法規(guī)定的信息披露制度的主要目的是為了減少投資者與證券發(fā)行者之間信息不對等的情況，在此基礎上營造一個公平、競爭有序的市場環(huán)境。然而該法除了要求會計師事務所提供的審計報告中涉及中國共產黨的規(guī)定之外，還要求外國上市公司披露該公司所在國政府持有的該公司股份比例，以及該公司所聘會計師事務所境外分支機構所在地國政府是否對發(fā)行者擁有控制權等事項。同時規(guī)定，如果不滿足該法規(guī)定時，該上市公司將面臨禁令以及退市風險。美國的做法表面上使得外國上市公司信息披露更透明，但實際上是通過實質審查滿足其政治訴求，披露標準存在雙標和歧視性。其次，信息披露的形式主要以財務報表、年度報告等能反映出該公司經營狀況和財務狀況的形式，但《外國公司問責法》審查的審計報告則主要反映的是該公司的股權比例以及是否被外國政府控制等政治因素，與美國基本商業(yè)規(guī)則相悖。由此可見，該法規(guī)定的額外披露義務本質上是為了維護所謂的“美國國家安全”，而不是投資者的信息對等，保護投資者的利益。美國的行為不僅違背了美國證券市場信息披露的市場化邏輯，同樣也違背了立法的可預期性。

四、我國的應對建議

1.完善跨境數(shù)據(jù)流動立法并參與制定國際規(guī)則，為跨境監(jiān)管提供規(guī)則指引?？缇硨徲嫳O(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一則是數(shù)據(jù)的跨境流動。從美國國內立法看，美國以《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》（CLOUD Act）為核心建立了完整的數(shù)據(jù)主權保障體系。其不僅對關鍵數(shù)據(jù)進行了嚴格的限制，還通過“控制者標準”將不在美國境內的電信服務以及遠程計算機的數(shù)據(jù)也納入到美國的審查范圍中，實現(xiàn)了該法的域外適用。在跨境審計監(jiān)管合作中，PCAOB還和其他司法轄區(qū)的審計監(jiān)管機構簽訂了雙邊跨境數(shù)據(jù)保護協(xié)議。從具體內容看，該協(xié)議規(guī)定了數(shù)據(jù)流動的途徑、監(jiān)管合作、保護方式以及責任等。

相比之下，我國對于跨境數(shù)據(jù)流動的立法主要體現(xiàn)在《證券法》、《網絡安全法》以及《數(shù)據(jù)安全法》中。例如《證券法》第177條要求境外證券監(jiān)管機構須在國務院證券監(jiān)督管理機構和國務院有關主管部門的同意后開展活動，并且規(guī)定任何單位和個人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務活動有關的文件和資料；《網絡安全法》第37條規(guī)定運營者因業(yè)務要求需要向境外提供信息的，應當與相關部門進行安全評估；《數(shù)據(jù)安全法》第11條規(guī)定國家積極開展數(shù)據(jù)安全的國際合作，并促進跨境安全和自由流動；第31條規(guī)定除《網絡安全法》第37條之外的有關出境安全管理事項，應當由相關部門制定管理辦法。從我國現(xiàn)行規(guī)定看其對于數(shù)據(jù)的跨境流動仍呈現(xiàn)審慎的態(tài)度，特別是對于向境外提供信息的審批較為嚴格。這些措施雖然方便了主管部門的監(jiān)管，但對于數(shù)據(jù)的跨境流動卻起到了一定的限制作用，不利于數(shù)據(jù)的自由流動。

由此，我國應逐步完善跨境審計數(shù)據(jù)流動立法，增強數(shù)據(jù)自由流動。例如借鑒歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）中規(guī)定的“充分性認定白名單”，在充分評估的基礎上把與我國跨境審計監(jiān)管密切合作的國家列入其中，提高數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管效率；其次建立具有行業(yè)特點的數(shù)據(jù)安全評估標準，特別是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。注冊會計師協(xié)會作為對該行業(yè)最了解和熟悉的主體，其可以充分開展數(shù)據(jù)統(tǒng)計和安全評估。在此基礎上由該協(xié)會為主導建立數(shù)據(jù)安全評估標準更有利于我國跨境審計監(jiān)管合作以及數(shù)據(jù)的跨境流動，例如在《中華人民共和國注冊會計師法》中規(guī)定：注冊會計師協(xié)會有權制定審計數(shù)據(jù)安全評估標準并由省級以上財政部門監(jiān)督其實施；最后，以國務院為主體制定跨境審計監(jiān)管的行政法規(guī)。當前我國對于跨境審計監(jiān)管的規(guī)定比較分散，缺少具體的、統(tǒng)一的實施標準。由國務院牽頭制定行政法規(guī)可以更好地明確各主體的責任和審查標準，提高行政審批效率。

同時，我國應積極參與到國際規(guī)則的制定中，通過規(guī)則制定影響國際規(guī)則的形成。一方面，國際合作是現(xiàn)實選擇。從現(xiàn)有趨勢看，加入到美國PCAOB的監(jiān)管合作體制中逐漸成為各國開展跨境審計監(jiān)管合作的趨勢，由美國牽頭成立的獨立審計監(jiān)管機構國際論壇（The International Forum of Independent Audit Regulators, IFIAR）已有54個獨立審計監(jiān)管機構組成，旨在讓成員互相分享監(jiān)管經驗并加強對會計師和會計師事務所的審查。我國可以選擇加入該組織，與其他國家的審計監(jiān)管機構交流分享監(jiān)管經驗和做法，在共同合作中擬定形成新的規(guī)則。另一方面，開展國際合作也是我國的現(xiàn)實需要，我國目前在美國上市的國有企業(yè)涉及石油、航空、電信、金融等重要領域，對于我國國家安全十分重要。一旦我國接受PCAOB的披露要求，那么美國將借由維護國家安全對上述企業(yè)采取更加嚴格的措施，進而影響我國的國家安全和利益。通過加入IFIAR，我國可以通過積極談判和雙邊磋商的方式和他國合作，加強對敏感數(shù)據(jù)以及國家安全數(shù)據(jù)的控制和數(shù)據(jù)主權的要求，對于不涉及國家安全和敏感性的數(shù)據(jù)可以在共識的基礎上開展跨境審計合作，并在談判過程中提出我國的主張和要求，共同探求跨境審計監(jiān)管的國際規(guī)則。

2.運用正當程序原則，維護自身利益。在當前形勢下，我國上市公司在美國進行投資或證券交易活動必然會面臨PCAOB的管轄，甚至面臨退市風險。但并不意味著我國上市公司就完全喪失了維護自身合法利益的路徑。Xiaomi v. Department of Defense一案 (簡稱 “小米案”) 的成功意味著中國公司可以通過正當程序維護自身利益?！睹绹鴳椃ā芬?guī)定：“未經正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產?！薄靶∶装浮眲僭V的一個關鍵切入點在于美國執(zhí)法機構的處罰措施是否滿足《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）的規(guī)定。根據(jù)APA的規(guī)定，行政機構需要對其行為做出“令人滿意的解釋”，并在“發(fā)現(xiàn)的事實和做出的選擇之間建立合理的聯(lián)系”。由此，當行政機構提供的解釋與其行政機關收到的證據(jù)相矛盾時，或者這種解釋難以讓人信服時，法院必須以武斷和反復無常為由駁回訴訟。小米便以此為依據(jù)主張：（1）國防部的解釋和其提供的證據(jù)是不充分的；（2）國防部的決定“誤解”了有爭議的法規(guī)，存在“關鍵缺陷”；（3）國防部提供的證據(jù)和其做出禁令的行為之間是沒有合理的聯(lián)系的。最終法院認為國防部的行為不符合APA的規(guī)定。

從美國法院的已有實踐看，在涉及國家安全和外交政策時美國法院一般不予干預，但受到處罰的企業(yè)以正當程序的角度來挑戰(zhàn)美國執(zhí)法機構的決定是可行的。例如在Kind Hearts for Charitable Humanitarian Dev. v. Geithner一案中法院認為美國政府機構并未向原告提供其認定的依據(jù)；又如People’s Mojahedin Organization of Iran v. Department of State一案中法院認為原告并未享有充分的聽證機會以及公開的信息；在Al-Haramain Islamic Foundation v. U.S. Department of the Treasury一案中法院認為美國政府機構并未明確其處罰措施與國家安全的關聯(lián)性，在程序上存在瑕疵。上述案例都充分證明了企業(yè)可以從正當程序的角度對美國執(zhí)法機構做出的處罰決定或禁令提請法院審查。

3.做好合規(guī)，提高我國會計師事務所自身的審計質量?！锻鈬締栘煼ā穼ξ覈鴷嫀熓聞账膶徲嫎I(yè)務提出了更高的要求，如在審計過程中避免不當審計行為，例如不得缺失審計程序、審計程序應當充分、不應有計算錯誤等，還要盡到法定的披露義務。我國始終強調要對會計師事務所和上市公司從嚴監(jiān)管，依法追究財務造假的審計責任、會計責任。一方面，會計師事務所要加強自身建設，定期對服務的公司展開風險評估，對其財務狀況以及運營情況進行綜合審查，并采用多種方式進行評估；不斷提高注冊會計師的工作勝任能力，定期開展審計質量培訓，考核注冊會計師的審計業(yè)務，并隨著時間的變化完善事務所自身制度。另一方面，要以跨境合作監(jiān)管作為提升審計質量標準的契機，根據(jù)趨同化的國際會計和審計準則的需要，不斷完善我國審計準則體系和職業(yè)道德規(guī)范體系，及時修訂完善審計準則體系并推動落地實施，促進我國會計師事務所的現(xiàn)代化。

總之，《外國公司問責法》的出臺是美國進一步擴張證券法的域外適用的結果，反映出中美在跨境審計監(jiān)管方面存在的沖突。該法的生效意味著在美國上市的中資公司以及為其服務的會計師事務所必然會受到影響，如何在不利的環(huán)境中做好應對，打造具有中國特色的審計監(jiān)管模式，同時積極參與國際規(guī)則的制定，影響全球審計監(jiān)管的實質規(guī)則的形成，是我國當前亟需考慮和解決的難題。