文/范立娜 翟曉雁

一、基于現(xiàn)有法律法規(guī)視角下的救災(zāi)捐贈(zèng)法律屬性分析

目前，國家層面規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)的相關(guān)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999年）（以下簡稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》）、《中華人民共和國慈善法》（2016年）（以下簡稱“《慈善法》”）、《自然災(zāi)害救助條例》（2010年）、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等。筆者梳理現(xiàn)有法律，主要分析如下：

（一）救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)屬于慈善活動(dòng)范圍

根據(jù)《慈善法》第三條關(guān)于慈善范圍的界定，救災(zāi)捐贈(zèng)屬于慈善活動(dòng)，適用慈善法的有關(guān)規(guī)定。與此同時(shí)，該法明確民政部門為慈善工作的行政主管部門，救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)屬于民政部門的行政監(jiān)管范圍，各級民政部門依據(jù)《慈善法》對救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理[1]。

（二）政府在救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)中主要的定位和角色

根據(jù)《慈善法》第三十條規(guī)定：“發(fā)生重大自然災(zāi)害等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時(shí)，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時(shí)有序地引導(dǎo)開展募捐和救助活動(dòng)。”所以，從本條分析來看，政府在突發(fā)事件救助的慈善活動(dòng)中的工作重點(diǎn)有：建立協(xié)調(diào)機(jī)制、提供捐贈(zèng)的需求信息和及時(shí)有序地引導(dǎo)開展募捐和救助活動(dòng)。

（三）政府作為受贈(zèng)主體的規(guī)定

關(guān)于政府及部門是否可以作為受贈(zèng)的主體，依據(jù)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十一條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其部門在發(fā)生自然災(zāi)害或者境外捐贈(zèng)人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈(zèng)人時(shí)，政府可以接受捐贈(zèng)?！绷硗猓鶕?jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！本C合來看，政府在救災(zāi)救助、境外捐贈(zèng)人要求及應(yīng)對突發(fā)事件的情形下，可以接受捐贈(zèng)[2]。

（四）政府對于自身接收的救災(zāi)捐贈(zèng)款物使用原則

依據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》第二十四條規(guī)定：“自然災(zāi)害救助款物?？?物)專用，無償使用。定向捐贈(zèng)的款物，應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)人的意愿使用。政府部門接受捐贈(zèng)人無指定意向的款物，由縣級以上人民政府應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌安排，用于自然災(zāi)害救助?！睆谋緱l規(guī)定來看，政府在自然災(zāi)害中接受的捐贈(zèng)款物的使用，要遵循三項(xiàng)原則：一是專款專用，無償使用；二是充分尊重定向捐贈(zèng)意愿；三是政府部門接受的無指定意向的款物，由應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌安排，可用于自然災(zāi)害救助。

二、當(dāng)前救災(zāi)捐贈(zèng)工作存在的問題與難點(diǎn)

（一）救災(zāi)捐贈(zèng)相關(guān)法律規(guī)定有待完善

《慈善法》明確了民政部門的監(jiān)管責(zé)任，但對應(yīng)急管理部門的職責(zé)定位并不明確。同時(shí)，在發(fā)生突發(fā)事件后，如何有效地建立政府協(xié)調(diào)機(jī)制、提供供需對接信息、引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)也缺乏配套細(xì)則。應(yīng)急狀態(tài)下，政府在慈善方面的賦權(quán)內(nèi)容和邊界不夠明確，在《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中，對政府可以接受社會(huì)捐贈(zèng)的規(guī)定與現(xiàn)有《慈善法》對政府的職責(zé)定位不相符。另外，原民政部的《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》也已不適用當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的狀態(tài)，轉(zhuǎn)隸之時(shí)尚未出臺新的管理辦法來規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)工作流程。

（二）救災(zāi)捐贈(zèng)的履職業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱

救災(zāi)捐贈(zèng)工作的職責(zé)原屬民政部門，原民政部門在系統(tǒng)內(nèi)建立了“接受捐贈(zèng)管理事務(wù)中心”，類似的專業(yè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)救災(zāi)捐贈(zèng)工作，組織體系相對健全，人員力量配備齊全。救災(zāi)捐贈(zèng)工作還涉及慈善組織的捐贈(zèng)管理，也同屬于民政部門管理。因此，機(jī)構(gòu)改革前的救災(zāi)捐贈(zèng)的工作鏈條較為順暢，協(xié)調(diào)力度較強(qiáng)。但機(jī)構(gòu)改革后，從相關(guān)省市的調(diào)研情況來看，情況不容樂觀。除了轉(zhuǎn)隸人員力量有限，慈善組織監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和權(quán)限仍在民政部門。上述情況均在一定程度上制約了應(yīng)急管理部門的履職能力[3]。

（三）救災(zāi)捐贈(zèng)慈善組織專業(yè)能力建設(shè)亟待提升

從以往的捐贈(zèng)經(jīng)驗(yàn)來看，由于救災(zāi)捐贈(zèng)的時(shí)效性強(qiáng)，大量的捐贈(zèng)款物聚集，災(zāi)民的救助與安置需求又迫在眉睫，這些都對從事救災(zāi)捐贈(zèng)的慈善組織的能力提出了較高要求。在大規(guī)模井噴式愛心踴躍的狀態(tài)下，慈善組織需要具備完善的管理能力、專業(yè)化的捐贈(zèng)運(yùn)行能力、有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控能力等，才能確保將捐贈(zèng)人的愛心和款物快速送至需要的人手中，實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)的效能。而從當(dāng)前現(xiàn)狀看，各類型慈善組織自身能力建設(shè)參差不齊，特別是專業(yè)化發(fā)展程度不足、運(yùn)行能力有限等，在一定程度上影響了救災(zāi)捐贈(zèng)工作的質(zhì)量。

（四）信息公開方面存在著不透明不及時(shí)的問題

公信力是慈善事業(yè)發(fā)展的基石，加強(qiáng)信息公開是提升慈善公信力的根本途徑，也是切實(shí)保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、履行對捐贈(zèng)人的職責(zé)、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的必然要求。信息公開包括政府及部門以及慈善組織自身的信息公開。在重大災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)公眾對捐贈(zèng)事件高度關(guān)注，而有的慈善組織以及個(gè)別地區(qū)的政府及部門都存在著信息公開滯后的問題，嚴(yán)重挫傷了公眾捐贈(zèng)的積極性。

（五）救災(zāi)捐贈(zèng)工作關(guān)系政府公信力，易成為社會(huì)關(guān)注重點(diǎn)

從當(dāng)前發(fā)展形勢來看，隨著互聯(lián)網(wǎng)自媒體的發(fā)展和公民權(quán)利的日漸覺醒，捐贈(zèng)本身易成為社會(huì)輿論高度關(guān)注的對象。而同時(shí)，救災(zāi)捐贈(zèng)對時(shí)效性要求很高，在發(fā)生災(zāi)害的情況下，政府既要監(jiān)管慈善組織的捐贈(zèng)行為，同時(shí)自身還要接受捐贈(zèng)，做好統(tǒng)計(jì)與分配等事務(wù)性工作，如果處理不及時(shí)、不妥當(dāng)，可能會(huì)損害政府的公信力和權(quán)威性。

三、做好救災(zāi)和人民保障工作的幾點(diǎn)建議

（一）完善法律制度，厘清職能定位，明確政府在救災(zāi)捐贈(zèng)工作中的角色和工作重點(diǎn)

牢牢把握政府在救災(zāi)捐贈(zèng)工作中“監(jiān)督管理者”的角色定位，修改《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中關(guān)于政府直接接收捐贈(zèng)的相關(guān)規(guī)定，厘清政府與慈善組織等社會(huì)主體的關(guān)系和邊界；在《慈善法》中就應(yīng)急狀態(tài)下接受捐贈(zèng)的管理給政府部門予以賦權(quán)，明確應(yīng)急狀態(tài)下捐贈(zèng)工作中，政府應(yīng)如何建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、如何有序引導(dǎo)及信息公開等問題；建議針對應(yīng)急狀態(tài)下的捐贈(zèng)活動(dòng)出臺專門細(xì)則，明確應(yīng)急狀態(tài)下捐贈(zèng)的啟動(dòng)程序，各主體的行為規(guī)范、社會(huì)捐贈(zèng)款物的歸集原則和標(biāo)準(zhǔn)，信息公開的規(guī)則等。

（二）積極構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化部門溝通合作，建立新時(shí)期救災(zāi)捐贈(zèng)工作實(shí)施路徑

救災(zāi)捐贈(zèng)等應(yīng)急狀態(tài)下的捐贈(zèng)業(yè)務(wù)鏈中，涉及慈善組織捐贈(zèng)行為的監(jiān)督管理，鑒于慈善組織的日常管理及相關(guān)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)仍在民政部門，建議建立應(yīng)急管理部門與民政部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，從聯(lián)合發(fā)布公告、業(yè)務(wù)開展、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、信用體系建設(shè)等方面進(jìn)行深入合作，聯(lián)合開展救災(zāi)捐贈(zèng)工作。同時(shí)，救災(zāi)捐贈(zèng)還涉及交通、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、外事等部門，要建立溝通協(xié)作機(jī)制，打通工作環(huán)節(jié)，提升工作效能。

（三）增強(qiáng)救災(zāi)及保障的實(shí)效性

1.以保障受災(zāi)人民的基本生活為重點(diǎn)，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，及時(shí)撥付救災(zāi)資金、物資，切實(shí)做好受災(zāi)群眾的緊急轉(zhuǎn)移安置、應(yīng)急救助、過渡期生活救助、倒損房屋恢復(fù)重建、冬春生活救助等工作，確保災(zāi)后12小時(shí)內(nèi)受災(zāi)群眾得到初步救助。

2.加強(qiáng)災(zāi)害評估、應(yīng)急救援等專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，完善消防救援、衛(wèi)生防疫等專業(yè)救援隊(duì)伍，以地方、基層以及社會(huì)的應(yīng)急救援隊(duì)伍作為輔助力量，以自然災(zāi)害應(yīng)急救助專家?guī)鞛闆Q策支撐的災(zāi)害應(yīng)急處置力量體系。

3.加強(qiáng)對災(zāi)后恢復(fù)重建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，抓好規(guī)劃、政策、實(shí)施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，不斷提高災(zāi)后恢復(fù)重建的能力。引導(dǎo)支持志愿者、社會(huì)組織等社會(huì)力量依法有序地參與災(zāi)后恢復(fù)重建。災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急物資便捷順暢地調(diào)運(yùn)是做好災(zāi)民安置的關(guān)鍵，各地應(yīng)急部門要加強(qiáng)應(yīng)急物資調(diào)運(yùn)機(jī)制建設(shè)，確保物資調(diào)運(yùn)便捷順暢。

（四）堅(jiān)持創(chuàng)新思維，以科技化信息化推動(dòng)救災(zāi)捐贈(zèng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在新形勢下，政府要在“有序引導(dǎo)社會(huì)公眾進(jìn)行捐贈(zèng)”方面積極創(chuàng)新工作思路，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等技術(shù)，建設(shè)“智慧捐贈(zèng)”的信息化服務(wù)平臺，為社會(huì)公眾、慈善組織設(shè)立救災(zāi)捐贈(zèng)全流程、可信化、可追溯的信息服務(wù)平臺。積極做好供需捐贈(zèng)信息的對接，強(qiáng)化信息公開，推動(dòng)救災(zāi)捐贈(zèng)工作開展的扁平化、快捷化、透明化，為新時(shí)期的救災(zāi)捐贈(zèng)工作注入新的生命力。

四、結(jié)語

在災(zāi)害救援中，要重點(diǎn)支持災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識別、應(yīng)急救援、信息收集、數(shù)據(jù)匯總、災(zāi)害趨勢分析預(yù)測等方面的科技研發(fā)工作，大力提升防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力。支持推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)、高難度災(zāi)害隱患點(diǎn)監(jiān)測預(yù)警設(shè)施和預(yù)報(bào)能力建設(shè)，推進(jìn)衛(wèi)星通信、衛(wèi)星導(dǎo)航及衛(wèi)星遙感等新技術(shù)在災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警中的應(yīng)用；對重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，利用新技術(shù)和新方法進(jìn)行實(shí)時(shí)自動(dòng)化監(jiān)測。加強(qiáng)救災(zāi)和人民保障業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)，健全全市救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)掌握救災(zāi)物資儲(chǔ)備和調(diào)撥使用管理情況。