裘方嵐 浙江省計量科學(xué)研究院

引言

在中央財政政策的推動下，各地政府以預(yù)算改革目標為參考，不斷探索管理改革方案，拓展績效管理范圍與層次，奠定預(yù)算績效管理厚實基礎(chǔ)并推動其縱深發(fā)展。不過，當下的預(yù)算績效管理并不完善，執(zhí)行隨意、編制不合理、決策不透明等問題比比皆是，導(dǎo)致政府財政預(yù)算問題不斷。對此，本文通過對相關(guān)問題的探索與研究，希望能為構(gòu)建層級分明、內(nèi)容明確的預(yù)算績效管理機制提供保障，為適應(yīng)預(yù)算改革目標，提高改革效率增添助力。

一、預(yù)算績效管理的概念及模式

（一）預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效管理，顧名思義，政府部門以支出結(jié)果為導(dǎo)向，通過對活動的有效管理來實現(xiàn)對資金預(yù)算的產(chǎn)出與結(jié)果衡量，確保其資金的使用能達到預(yù)期理想目標。這種管理模式以幫助管理者實現(xiàn)預(yù)算績效目標為宗旨，以資源優(yōu)化配置為手段，通過先進管理理念來完善預(yù)算制度，并將預(yù)算績效目標有效滲透到預(yù)算執(zhí)行當中，確保預(yù)算管理的實效性。預(yù)算績效管理的最終目的是幫助政府提高服務(wù)水平和效率，使其實現(xiàn)政務(wù)公開透明化，促進政府單位穩(wěn)健、持續(xù)發(fā)展。

（二）預(yù)算績效管理的模式

1.單式預(yù)算模式

單式預(yù)算模式不關(guān)注政府財務(wù)的收支性質(zhì)，只簡單地將預(yù)算年度的所有收支都統(tǒng)一匯總到數(shù)據(jù)當中，進行整理匯報。其操作固然簡單，但也無法對財政資源進行有效合理配置。

2.復(fù)式預(yù)算模式

復(fù)式預(yù)算模式要比前一種略顯復(fù)雜，它以多個表格為基礎(chǔ)，能夠綜合反映政府財政收支計劃，是政府管理者、決策者了解預(yù)算資金動向、收支結(jié)構(gòu)以及資金性質(zhì)的重要途徑。該模式的最大缺點在于缺乏足夠完整性，難以為政府部門提供更高效的平衡能力。

3.分項排列模式

分項排列模式也是政府預(yù)算績效管理中不可缺少的一種模式，該模式內(nèi)容詳細且羅列清楚，能讓管理者一目了然地了解到每一項的支出動向、名稱以及性質(zhì)。不過，此模式在資金規(guī)模龐大的情況下管控力度有限，無法實現(xiàn)有效管理。

4.零基預(yù)算模式

零基預(yù)算模式主要參考的是預(yù)測收支項目，不對歷史數(shù)據(jù)進行參考，故而能提升財政資金配置的合理性。但該模式的工作量大，資金配置以及評級等方面存在一定的缺陷性。

二、適應(yīng)預(yù)算改革目標，加強預(yù)算績效管理的意義

（一）有利于解決財政收入銳減困境

受疫情影響，全國各地財政收入與支出都發(fā)生巨大變化，特別是疫情疊加帶來的持續(xù)影響更是造成很多省市公共預(yù)算收入呈現(xiàn)負增長趨勢。對此，政府部門通過強化預(yù)算績效管理不僅能有效解決政府財政收入降低等不利局面，更能優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金利用率，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供有效助力。與此同時，強化預(yù)算績效管理還促使政府必須要重視績效評價，根據(jù)支出項目績效目標來完成預(yù)算分配，這樣不僅能實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的最優(yōu)化，還能強化政府財政資金使用監(jiān)管，為經(jīng)濟復(fù)蘇提供有力保障。

（二）有利于確定重點扶持、優(yōu)先級順序發(fā)展項目

如今，除了“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛之外，其他行業(yè)都或多或少出現(xiàn)一些問題，這些問題導(dǎo)致中小企業(yè)在發(fā)展中捉襟見肘，難以有效維持其持續(xù)運行。因而，政府對資金流向區(qū)分對待，既是應(yīng)對市場發(fā)展困境的有效策略，也是解決突出矛盾，增強市場競爭力的有效手段。政府通過對預(yù)算目標績效進行考核論證，以此為參考引入優(yōu)先級評價依據(jù)，為財政支出決策提供參考。以教育領(lǐng)域為例，疫情前，教育主要以線下為主，疫情后，線上資源匱乏、相應(yīng)設(shè)備分配不合理等問題不斷涌現(xiàn)。每個學(xué)校都希望得到政府的扶持，爭取更多的教育資源，但在財政資金有限的情況下，政府想要更好地解決這一矛盾點，必須要以績效信息為參考，綜合考慮公共效益產(chǎn)出與各領(lǐng)域需求。這樣才能確保分配的公平公正性，才能確保每一個學(xué)校都能得到扶持與幫助，師生都能享受到最好的教育資源。

（三）有利于推動產(chǎn)業(yè)補足短板，為扶持“新貴”提供參考

企業(yè)發(fā)展是國家經(jīng)濟復(fù)蘇的重要體現(xiàn)，企業(yè)發(fā)展得越好，國家財政收入越多。但在當前，受多方面因素的影響，我國企業(yè)發(fā)展方向與策略也發(fā)生極大的轉(zhuǎn)變，特別是在新模式、新技術(shù)領(lǐng)域，各企業(yè)都有突出表現(xiàn)與發(fā)展，而政府作為后盾必須要加大資金扶持力度。這樣才能讓企業(yè)“新貴”在市場經(jīng)濟中大展身手，才能真正促進經(jīng)濟復(fù)蘇，為國家GDP正增長奠定牢固基礎(chǔ)。例如，眾所周知的人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、遠程教育與醫(yī)療等，這些新興領(lǐng)域形成的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)不僅有效推進了產(chǎn)業(yè)升級，也為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了契機，更為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來新優(yōu)勢，是政府財政部門資金預(yù)算支持的重點領(lǐng)域之一。

三、現(xiàn)階段單位預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）對預(yù)算績效管理認知片面，意識淡薄

當前，重分配輕管理、重使用輕績效的現(xiàn)象依然存在，很多政府部門對預(yù)算績效管理的重要性意識不到位，導(dǎo)致其在落實過程中淺嘗輒止，造成各部門無法真正實現(xiàn)合理分配資金以及創(chuàng)新調(diào)整績效管理。不僅如此，單位領(lǐng)導(dǎo)過于強調(diào)自身領(lǐng)導(dǎo)與管理地位，對職工的價值視而不見，導(dǎo)致管理缺乏人性化；而職工因被過分管控導(dǎo)致其過度排斥預(yù)算管理模式，最終導(dǎo)致工作落實不到位。另外，預(yù)算管理機構(gòu)間缺乏統(tǒng)一標準與規(guī)范化管理政策，在實際操作中隨性而為，應(yīng)付多于管理，甚至將績效管理視為額外工作，因而工作中被動應(yīng)付成分較多。

（二）內(nèi)控體系不健全，績效評價不完善

現(xiàn)階段，政府部門雖然已經(jīng)形成較為完善的內(nèi)控體系，也取得不錯的成效，但并未對其進行有效細化，因而存在一定的漏洞。這一漏洞導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作根基不穩(wěn)，甚至失去有效開展的動力，導(dǎo)致其管理控制缺失目標，制定力度遠遠不足。另外，因內(nèi)控體系的不健全，即使工作人員操作不規(guī)范也很難在第一時間發(fā)現(xiàn)并得到解決，預(yù)算績效管理工作的正常開展自然就受到不利影響。不僅如此，缺乏完善的績效評價也是當前管理中的一大難題，特別是評價環(huán)節(jié)的缺失更是導(dǎo)致員工失去監(jiān)督和約束力，最終導(dǎo)致其工作態(tài)度不端正、工作效率和質(zhì)量不佳，政府部門綜合發(fā)展受到阻礙。

（三）預(yù)算編制不合理，風險控制不到位

預(yù)算編制是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，其水平高低直接決定了政府財政部門發(fā)展效果，對市場經(jīng)濟發(fā)展也影響巨大。因此，強化預(yù)算績效管理必須要加強對預(yù)算編制的管理和優(yōu)化。而當前的預(yù)算編制管理并不合理，不僅內(nèi)容繁雜且涉及部門較多，容易出現(xiàn)失誤，再加上部分編制人員缺乏專業(yè)能力和相應(yīng)的責任意識，導(dǎo)致預(yù)算編制風險進一步加大，嚴重影響內(nèi)部控制管理與發(fā)展，對政府財政部門正常運行會產(chǎn)生極大的制約性。除了預(yù)算編制之外，風險控制也是一大重點、難點。當前，政府財政部門想要更好地控制經(jīng)濟活動，促進經(jīng)濟發(fā)展，完成對預(yù)算績效目標的適應(yīng)，就必須及時構(gòu)建和調(diào)整風險評估機制，這樣才能降低風險與經(jīng)濟損失，才能推動政府與市場經(jīng)濟的良性發(fā)展。不過，當前的預(yù)算績效管理工作并未及時制定風險統(tǒng)籌，在風險控制方面也略顯被動，自然就導(dǎo)致預(yù)算管理不合理，風險控制不到位。

四、適應(yīng)預(yù)算改革目標，加強預(yù)算績效管理的有效策略

（一）以適應(yīng)預(yù)算改革目標為方向，整合預(yù)算編制流程

作為預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)，預(yù)算編制的細化與目標確定極其重要，其不僅決定了預(yù)算績效管理的最終效果，也對政府部門的發(fā)展影響極大。對此，政府部門必須全面優(yōu)化、整合預(yù)算編制，以合理、科學(xué)手段來調(diào)整預(yù)算編制，使其能滿足預(yù)算績效管理發(fā)展的需求，為完成預(yù)算改革奠定良好基礎(chǔ)。不僅如此，相關(guān)負責人員還要以“精打細算”“提質(zhì)增效”為目標，不斷深化預(yù)算管理體制改革，全面落實績效導(dǎo)向的預(yù)算分配與管理模式，以此來助力財政回暖、推動社會穩(wěn)健發(fā)展。在落實過程中，單位還要細化責任與工作內(nèi)容，以責找人、以責定人，以此來確保相應(yīng)工作人員能將工作落實到位，避免出現(xiàn)敷衍、陽奉陰違等現(xiàn)象。例如，某行政事業(yè)單位可以參考預(yù)算改革目標，即“標準科學(xué)、約束有力、全面績效、規(guī)范透明”，以此來解決“錢從哪里來、到哪里去、如何去”問題。同時，該單位可以以零基預(yù)算理念為指引，結(jié)合歷年編制預(yù)算方案與實際需求，按照“量入為出，量力而行、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的原則創(chuàng)新編制方法，科學(xué)確定全新的預(yù)算績效管理目標，以此來確保工作的良性運行與發(fā)展。

（二）增強職工對預(yù)算績效管理的重視度，優(yōu)化績效管理制度體系

強化職工對預(yù)算績效管理的重視度，更新其理念，是確保預(yù)算績效管理良性發(fā)展的重要基礎(chǔ)。管理者從根本上意識到預(yù)算績效管理的重要性并將其付諸行動，以身作則，影響其他職工，端正職工對預(yù)算績效管理的重視度，確保其在合法合規(guī)發(fā)展的同時提高其效益和效果。政府部門還可以通過內(nèi)部培訓(xùn)、線上線下學(xué)習(xí)、知識競賽等方式來強化全員管理意識，減少阻力因素，確?？冃Ь幹频囊?guī)范性和有效性。另外，政府部門可以將績效目標、監(jiān)控、評價以及效果應(yīng)用等過程融入預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)，有機實現(xiàn)其統(tǒng)一與發(fā)展，力求實現(xiàn)目標量化、合理可行的效果，為提升預(yù)算績效管理質(zhì)量奠定可靠基礎(chǔ)。此外，政府部門還可以從全員參與角度不斷提高職工對預(yù)算績效管理的認知和重視，通過完善工作銜接、細化工作流程、明確分配定額等來制定相關(guān)標準；通過內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化信息溝通機制等來確保各部門的協(xié)同發(fā)展，為各部門執(zhí)行預(yù)算計劃提供可靠保障。例如，某行政事業(yè)單位可以通過微博、抖音短視頻、微信公眾號等來宣傳預(yù)算績效管理的重要性，并在潛移默化中影響職工的思想和意識，使其在不知不覺中強化對預(yù)算績效管理的重視度，提高配合度，最終為工作有序進行奠定根基。

（三）完善績效評價機制，構(gòu)建有效風險控制體系

績效評價機制在預(yù)算績效管理工作的開展中有至關(guān)重要的作用，其不僅能推動工作的進一步完善，更能彌補漏洞，發(fā)揮其真正價值。政府部門在完善績效評價機制過程中首先要注意其獨立性，要確保其與預(yù)算績效管理分隔開來，不能混為一談。其次，政府部門要明確績效評價機制的科學(xué)性，將其落到實處，對其進行科學(xué)監(jiān)督與管理，以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題來開展工作，完成相應(yīng)目標。在風險控制方面，政府部門也要提高警惕，盡快樹立風險管理意識，構(gòu)建相應(yīng)機制，強化風險識別、管控與處理，降低風險與損失，提高預(yù)算績效管理的實效性。例如，某行政事業(yè)單位在實行預(yù)算績效管理的過程中發(fā)現(xiàn)其中的風險因素，該單位之前對內(nèi)部信息管理系統(tǒng)進行了強化，因而單位領(lǐng)導(dǎo)人員能在第一時間了解到問題并全面掌握實際情況。單位領(lǐng)導(dǎo)在數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的輔助下制定合理的應(yīng)對措施，不僅降低風險且為單位預(yù)算績效有序發(fā)展保駕護航，確保預(yù)算資金利用的合理性。不僅如此，政府部門還可以根據(jù)2020年預(yù)算項目庫的更新數(shù)據(jù)來強化項目前、中、后三個階段的規(guī)范管理，并根據(jù)輕重緩急來合理安排，及時修改補充，實現(xiàn)預(yù)算項目滾動有效管理。同時，在預(yù)算編制階段以推動其精細化管理為主，在執(zhí)行階段，以實時監(jiān)督為主，在終止階段以完善績效評價為主，以此來實現(xiàn)項目全周期管理，打造完善、可控的績效管理體系。

（四）直面新興技術(shù)挑戰(zhàn)，培養(yǎng)復(fù)合型人才

預(yù)算績效管理改革首先面對的就是新技術(shù)的挑戰(zhàn)，特別是大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的更新?lián)Q代更是為其帶來思想和技術(shù)上的革新與發(fā)展。政府部門在強化預(yù)算績效管理之時必須脫離小數(shù)據(jù)思維，以新興技術(shù)來強化預(yù)算平臺的實用性和互通性，為強化預(yù)算績效管理提供技術(shù)支持。另外，政府部門還可以引進先進信息化管理系統(tǒng)，通過內(nèi)部優(yōu)化調(diào)整來促進各部門之間的信息共享與協(xié)同發(fā)展，保證職工工作效率與質(zhì)量。例如，“預(yù)算云”系統(tǒng)，該系統(tǒng)已在2020年得到全面升級與完善，不僅編制效率高，且夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)，對預(yù)算明細類目、支出范圍以及預(yù)算標準等都有規(guī)范化設(shè)置，大大提升了預(yù)算編制的科學(xué)合理性，是新時代政府部門發(fā)展預(yù)算績效管理的有效助力。不僅如此，政府部門在合理利用信息化管理系統(tǒng)與技術(shù)的同時，還要進一步強化對復(fù)合型人才的培養(yǎng)與儲備，大力引進并儲備優(yōu)秀人才，激活單位內(nèi)部活力，促進新老職工積極上進，為預(yù)算績效管理工作的有序開展提供人才保障。期間，單位還可以通過多種渠道來為職工提供學(xué)習(xí)、培訓(xùn)平臺，不斷提高職工的綜合素質(zhì)和意識，打造一支優(yōu)秀、全面的復(fù)合型人才隊伍。

（五）構(gòu)建績效問責落實制，完善預(yù)算績效管理激勵機制

為避免或減少“負激勵”現(xiàn)象出現(xiàn)，政府部門要積極構(gòu)建合理激勵約束機制，以細化預(yù)算績效評價指標、明確獎勵機制層級來確保激勵機制的實效性。同時，還要確?？冃栘熤贫嚷鋵嵉轿唬@樣才能對各部門形成有效威懾，才能確保預(yù)算績效管理的有效運轉(zhuǎn)。對于不同的項目，相關(guān)負責人要明確分工與職責，要詳細規(guī)劃、避免朝令夕改，以此來規(guī)避遇事相互推諉現(xiàn)象發(fā)生。對于不合理項目，財政部門也要出臺更加具體、更具可行性的解決方案；對預(yù)算績效不理想的單位或個人則要公開追責處分，以達到以儆效尤的效果。為進一步深化預(yù)算績效管理改革，強化其管理效果，政府部門還必須加強信息化管理進度，努力構(gòu)建實時監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)測的在線監(jiān)督系統(tǒng)，還要構(gòu)建全面數(shù)據(jù)庫，以此來設(shè)置個性化指標，確保監(jiān)管與評價效果。

結(jié)語

預(yù)算績效管理是影響政府部門財政資金利用率、公共效益產(chǎn)出的重要因素，相關(guān)部門必須要全面綜合考慮，以更科學(xué)、更全面的績效考核來為單位預(yù)算績效管理正常運行提供保障。同時，在強化過程中要樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算分配模式，通過深化預(yù)算績效管理改革來完成更深層次的創(chuàng)新與融合，最終為全面預(yù)算績效管理的實施夯實基礎(chǔ)。