文/鄭文斐

一、問題的提出

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和富裕程度逐漸提高。隨著二胎、三胎生育政策逐漸放寬與出臺，我國人口數(shù)量有望持續(xù)上升。我國勞動力市場開放程度較高，勞動人員在市場上流動自由度一直穩(wěn)健平穩(wěn)，但勞動力競爭效應(yīng)的產(chǎn)生不可避免。

當(dāng)前，我國勞動力市場狀況總體表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)勞動人員需求量相對較大，當(dāng)?shù)貏趧尤藛T供應(yīng)短缺，時常出現(xiàn)勞動人員緊缺現(xiàn)象。在這些地區(qū)，特別是東南沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，消費(fèi)水平和生活成本較高，勞動工資相對較高，吸引了大批的內(nèi)地勞動人員向東南沿海地區(qū)流動；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使有大量勞動人員向發(fā)達(dá)地區(qū)流動的事實(shí)，但其勞動力數(shù)量仍然相對過剩并影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

考慮到當(dāng)?shù)卣哂写龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的義務(wù)，當(dāng)?shù)卣{(diào)節(jié)并利用本地勞動力資源及商業(yè)市場資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，成為亟須解決的問題之一。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

在資本與勞動比率愈低的地區(qū)，資本的邊際產(chǎn)出率愈高；與此相對應(yīng)，在資本與勞動比率愈高的地區(qū)，勞動的邊際產(chǎn)出率愈高。如果A地區(qū)具有相對豐富的資本，而其邊際收益不高，B地區(qū)資本貧乏，而其邊際收益不低，那么A地區(qū)資本在能夠自由流動的背景下，會持續(xù)涌往B地區(qū)，直至邊際收益持平。因此，如果勞動力和資本能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動，那么資本一般均趨于從資本與勞動比率相對較高的地區(qū)流向資本與勞動比率相對偏低的地區(qū)，但是勞動力則一般向相反的方向流動。

勞動力一般傾向于由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，直至發(fā)達(dá)地區(qū)不再需要勞動力為止；與此相對應(yīng)，如果勞動力在發(fā)達(dá)地區(qū)供過于求，勞動力價格則必然會下降，進(jìn)而促使勞動力向不發(fā)達(dá)地區(qū)回流。

根據(jù)上述分析，我國內(nèi)地就業(yè)率不高等勞動力市場問題產(chǎn)生的原因之一是當(dāng)?shù)貏趧恿Ω挥嗷蜻^剩，而當(dāng)?shù)貏趧恿Ω挥嗷蜻^剩意味著沒有充足產(chǎn)業(yè)需求吸納本地勞動力充分就業(yè)。

三、地方政府采購政策的介入邏輯

地方政府采購政策介入當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌鰡栴}的解決有其必然性和合理性。自由競爭的勞動力市場時常會出現(xiàn)市場失靈的后果。市場經(jīng)濟(jì)主義學(xué)派堅(jiān)持認(rèn)為要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，強(qiáng)調(diào)要將政府職能僅僅限定在保護(hù)主權(quán)、維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整、制定和實(shí)施法律、界定產(chǎn)權(quán)、維持本國社會基本秩序等“非起作用不可的領(lǐng)域”。但是，由于自由競爭市場上除了自由競爭要素之外，還具有非競爭性和非排他性等要素和問題的存在。該要素和問題往往會產(chǎn)生自由競爭市場的外部效應(yīng)，進(jìn)而扭曲成本和收益關(guān)系及自由競爭機(jī)制，不可避免地出現(xiàn)市場失靈。

因自由競爭市場外部效應(yīng)客觀存在，該市場自身又無法有效解決外部效應(yīng)問題，所以政府介入并干預(yù)自由競爭市場成為必然。鑒于勞動力市場失靈是市場機(jī)制自發(fā)作用的必然產(chǎn)物，所以這一問題的解決往往依賴于本地政府職能發(fā)揮與干預(yù)。如上所述，我國勞動力市場問題或就業(yè)問題的產(chǎn)生根源在于“有效需求”匱乏。如果當(dāng)?shù)卣浞职l(fā)揮其職能作用，切實(shí)促進(jìn)本地勞動力市場“有效需求”率提升，則問題會迎刃而解。

要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，僅僅依靠市場機(jī)制的自身運(yùn)行顯然無法實(shí)現(xiàn)，有必要運(yùn)用國家適度干預(yù)和調(diào)控的手段。它可有效解決本地勞動力市場競爭失靈問題，從而促進(jìn)本地勞動力資源充分發(fā)揮其利用效率?，F(xiàn)實(shí)中，政府機(jī)關(guān)已成為大宗貨物和服務(wù)的最大采購者，各級政府每年均會進(jìn)行大量的政府采購活動。我國政府所采購的貨物、工程和服務(wù)產(chǎn)品不僅種類多而且體量也很大。根據(jù)財(cái)政部2020年7月27日發(fā)布的消息，我國2019年全國政府采購規(guī)模為3.3萬億元，占全國財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分別為10.0%和3.3%。地方政府利用當(dāng)?shù)卣少彊C(jī)制促進(jìn)當(dāng)?shù)刎S富勞動力資源的充分利用成為必然，它自然會被列入本地重要會議和決策的磋商與談判，并成為一項(xiàng)越來越重要的議題。

它會產(chǎn)生兩方面的顯著影響。一方面，通過地方政府將本地勞動密集型產(chǎn)業(yè)納入本地政府采購范圍，不僅能解決本地大量的勞動用工問題，而且本地勞動人員實(shí)際工資以及其他社會指標(biāo)都會有實(shí)際保障與大幅提高，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，隨著勞動力資源的充分利用，勞動權(quán)利、人權(quán)會產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，民眾對勞動人員事務(wù)的參與度也會大幅提高，婦女、殘疾人等弱勢人群勞動保護(hù)水平也會得到協(xié)同考慮與解決，勞動與就業(yè)培訓(xùn)也可以得到配套和穩(wěn)健發(fā)展。

四、勞動密集型產(chǎn)業(yè)納入地方政府采購范圍的合法性分析

將勞動密集型產(chǎn)業(yè)納入政府采購活動有其合理性和合法性。世界貿(mào)易組織《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》第3條第8（a）款明文規(guī)定將政府采購排除在國民待遇之外，全球政府采購市場可以實(shí)行非平等貿(mào)易，外國產(chǎn)品之間，以及本國產(chǎn)品與外國產(chǎn)品之間不享有國民待遇。WTO各成員方可將政府采購政策作為限制外國產(chǎn)品進(jìn)口的非關(guān)稅措施之一。世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》也并非一攬子協(xié)議之一，而是多邊貿(mào)易協(xié)定之一，各成員可自愿加入或不加入，該協(xié)定進(jìn)而不具有強(qiáng)制實(shí)施效力。

歐美也曾將人權(quán)、勞動、環(huán)境、公共安全等問題與政府采購事務(wù)直接掛鉤，導(dǎo)致政府采購淪為歐美向全球強(qiáng)行推廣其價值觀的手段和工具之一。歐美國內(nèi)政府采購市場時常封閉，不對外國供應(yīng)商開放，將其本土產(chǎn)品、工程或服務(wù)納入其政府采購名錄。2014年，歐盟通過政府采購現(xiàn)代化法案，將就業(yè)、環(huán)保、社會責(zé)任、創(chuàng)新、公共健康、應(yīng)對氣候變化等所謂的社會目標(biāo)列進(jìn)采購程序。美國是一個典型代表。1933年，美國聯(lián)邦政府頒布購買美國產(chǎn)品法案（Buy American Act）。該法成為美國政府直接干預(yù)社會和經(jīng)濟(jì)生活的顯著而有效的手段。美國經(jīng)濟(jì)當(dāng)時非常蕭條。通過增大美國政府公共消費(fèi)和支出，羅斯福政府試圖大幅提升其政府采購量來擴(kuò)大就業(yè)，進(jìn)而推動美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)重振。根據(jù)美國產(chǎn)品法案，在采購商品時，美國政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購美國生產(chǎn)產(chǎn)品，進(jìn)而促進(jìn)政府采購市場保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。該法對美國工業(yè)的扶植和保護(hù)功不可沒，成為美國資本投資的重要手段。

我國《政府采購法》第九條明確規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。第十條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。它為我國地方政府通過政府采購活動，推動本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)本地中小企業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

五、勞動密集型產(chǎn)業(yè)納入地方政府采購范圍的法律風(fēng)險(xiǎn)與措施

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)分析

上述政府采購活動不合法風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：上述政府采購政策有助于促進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品銷往外地或出口。這無異于不合法補(bǔ)貼，涉嫌違反世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》。如果地方當(dāng)局利用當(dāng)?shù)卣少彊C(jī)制將本地產(chǎn)品納入優(yōu)先采購范圍之后，生產(chǎn)商或銷售商利用政府采購機(jī)制及機(jī)會，將該產(chǎn)品趁機(jī)銷往外地或甚至出口，那么這無異于政府補(bǔ)貼出口產(chǎn)品，與法律規(guī)定相悖，易形成不公平競爭條件和優(yōu)勢。

誠然，地方政府擔(dān)負(fù)著解決當(dāng)?shù)厝嗣竦纳婧桶l(fā)展問題，但是地方政府也是中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)之下的整個政府體制中的有機(jī)構(gòu)成部分，應(yīng)該服從全國市場一體化大局，要遵從自由競爭市場基本游戲規(guī)則，不能將得到當(dāng)?shù)卣少彊C(jī)制資助的勞動密集型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品銷往外地或出口，以避免市場扭曲或補(bǔ)貼現(xiàn)象的出現(xiàn)。否則，法律風(fēng)險(xiǎn)之一就是該政府會遭受其他政府采購供應(yīng)商的投訴或起訴。

（二）有效措施及建議

1.出臺供應(yīng)商認(rèn)證機(jī)制

供應(yīng)商認(rèn)證機(jī)制是實(shí)施地方政府采購政策的配套措施之一。為了有效解決當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌鰡栴}，通過設(shè)立供應(yīng)商認(rèn)證機(jī)制，將符合條件的本地供應(yīng)商產(chǎn)品納入當(dāng)?shù)卣少彿秶?，保障本地勞動密集型生產(chǎn)商和供應(yīng)商的產(chǎn)品能優(yōu)先進(jìn)入當(dāng)?shù)卣少徝?。該名錄確立了投標(biāo)主體資格，將非適格生產(chǎn)商和供應(yīng)商排除在投標(biāo)主體范圍之外。同時，在招標(biāo)時，招標(biāo)人要確保適格供應(yīng)商滿足我國招投標(biāo)法的條件和規(guī)定，以形成一定程度的競標(biāo)機(jī)制。

通過認(rèn)證的供應(yīng)商要接受嚴(yán)格的認(rèn)證和年檢，以確保其本地產(chǎn)品未銷往外地或出口，否則應(yīng)取消其供應(yīng)商認(rèn)證資格。

2.推廣政府購買培訓(xùn)成果經(jīng)驗(yàn)

《關(guān)于印發(fā)第二期“三年千萬”再就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》由原勞動和社會保障部推出，其明確提出要“積極實(shí)施政府購買培訓(xùn)成果”。隨后，該規(guī)定在全國得以普遍推廣。據(jù)有關(guān)資料顯示，最先實(shí)施政府購買培訓(xùn)成果制度的是上海市。政府購買培訓(xùn)成果是指經(jīng)過培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)達(dá)到上崗要求的人員，其培訓(xùn)費(fèi)用基本由政府買單。我國可嘗試在現(xiàn)行的政府購買培訓(xùn)成果機(jī)制中，通過政府采購方式由政府購買培訓(xùn)成果。

這種政府采購模式實(shí)質(zhì)上是一種認(rèn)可和資助成果模式。它可以作為一種激勵當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段，能夠利用本地現(xiàn)有的辦學(xué)資源和條件，切實(shí)促進(jìn)本地勞動力市場問題的解決，以提高本地勞動力市場競爭力。

3.出臺《勞動人員投資法》

美國《勞動人員投資法》的設(shè)立思維是一種反向思維。正向思維是由政府采購部門選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)本地勞動人員模式。反向思維則恰恰相反，是一種不由政府主動認(rèn)可或選擇的模式。它由接受培訓(xùn)的勞動人員自己選擇合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)先進(jìn)行培訓(xùn)，在培訓(xùn)成果達(dá)到一定要求和標(biāo)準(zhǔn)之后，由政府予以認(rèn)可并最終承擔(dān)其培訓(xùn)費(fèi)用。

該培訓(xùn)費(fèi)用的支出機(jī)制也可納入政府采購機(jī)制中。兩種機(jī)制的結(jié)合既滿足了接受培訓(xùn)者選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的要求和愿望，客觀上促成培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互之間的競爭態(tài)勢，又能使本地政府通過運(yùn)用和行使政府采購機(jī)制，使政府資金能切實(shí)用到提高培訓(xùn)質(zhì)量和要求上，進(jìn)而從根本上解決本地勞動力市場問題。