程 凌

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

2019年黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，該決定指出，要“完善覆蓋全民的社會保障體系”。當前，中國社會保障法制體系進入全面建設階段，社會保險、社會救助、社會補償、社會福利等相關領域的立法均已有序開展①在德國，社會保障法稱為“社會法”(Sozialrecht)，主要包括社會預護（社會保險）、社會扶助（社會救助）、社會補償、社會促進等四個方面，承繼德國聯(lián)邦社會法的構成觀點，中國臺灣地區(qū)“社會法”所涵蓋的領域與之相同。對于下文“社會法”與“社會保障法”兩術語，本文作同義使用，不作區(qū)分。[1]19-20[2]10-14，社會保障法制改革建設的內(nèi)在動力非常充足。相較于西方國家已經(jīng)較為完善的社會保障制度，中國社會保障相關制度的穩(wěn)定性與可預期性可能存在不足，主要體現(xiàn)在制度保障、不同制度銜接、待遇給付等方面。于此背景下，在社會保障法領域如何保護公民對國家行為所產(chǎn)生的信賴利益則成為不可回避的問題。

信賴保護原則（Grundsatz des Vertrauensschuzes）是“典型的德式原則”[3]3，體現(xiàn)了人民與國家之間的信賴關系，是貫穿公法領域的一項基本原則[4]134。在第二次世界大戰(zhàn)之前，對于違法行政行為，德國恪守依法行政原則（Grundsatz des Gesetzm??igkeit），采取自由撤銷立場②Ruffert, in: Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, §24 Rn.19。。第二次世界大戰(zhàn)之后，德國聯(lián)邦行政法院對于違法行政行為的撤銷予以限制，在撤銷違法行政行為時考量是否對行政相對人的信賴利益予以存續(xù)保護③Ruffert, in: Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, §24 Rn.19。[5]63[6]456。在公法領域，信賴保護原則主要涉及法律變更與廢止中的法不真正溯及既往、授益行政行為撤銷與廢止中的存續(xù)保護以及行政計劃、行政契約等領域中“行政決定的改變應顧及相對人的信賴利益”等三個方面[3]7[7]87[8]78。其中授益行政行為的撤銷與廢止不僅是信賴保護原則最初形成且典型的領域，而且是當前社會保障待遇追回所面臨的重要問題。在社會保障法中，社會保險費繳納、社會保障給付待遇領取資格認定、社會保障待遇給付的返還等主要是以具體行政行為的方式作出。追回相關的待遇給付，必然涉及相關行政行為的撤銷與廢止問題，在此過程中如何保障相對人的信賴利益則值得深入研究。

在中國社會保障待遇追回的相關規(guī)定中，大部分規(guī)定未對相對人的信賴利益予以考量，通常相對人只要不符合社會保障待遇給付的相關條件，即應當退還相關待遇給付金額或者物資，比如《失業(yè)保險金申領發(fā)放辦法》（2019修訂）第25條、《重慶市失業(yè)保險條例》（2011修正）第25條規(guī)定，“經(jīng)辦機構發(fā)現(xiàn)不符合條件……應責令其退還。”《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第44條規(guī)定，“參保人依法不應當享受或者超出其應當享受的養(yǎng)老保險待遇，由市社保機構予以追回?！毕嗨频囊?guī)定還有《廣東省社會保險基金監(jiān)督條例》（2016修訂）第65條、《浙江省失業(yè)保險條例》第48條、《黑龍江省失業(yè)保險條例》（2006修正）第44條等。在社會保障法領域，只有部分規(guī)定體現(xiàn)了對相對人的信賴保護，如《社會保險法》第88條規(guī)定，“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險待遇的，由社會保險行政部門責令退回騙取的社會保險金……”?！渡鐣戎鷷盒修k法》第68條規(guī)定，“采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務的，由有關部門決定停止社會救助，責令退回非法獲取的救助資金、物資……”。相似的規(guī)定還有《城市居民最低生活保障條例》第14條、《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》第34條、《福建省失業(yè)保險條例》第34條等。這些規(guī)定明確了在相對人存在主觀過錯的情形下，其信賴利益不值得保護。對于在其他情形下，比如，與社會保障待遇認定相關的法律或者事實發(fā)生了變化，是否要對相對人的信賴利益進行保護以及其法律效果如何調(diào)整等問題，上述規(guī)定未予明確。

目前，中國對于信賴保護的研究主要集中于一般行政法領域，主要涉及對信賴保護的淵源、意義、構成要件、與行政法其他相關原則的關系等方面。對于社會保障行政中的信賴保護問題，當前研究鮮有涉及。

一、社會保障行政中信賴保護的法理基礎

對于公法中信賴保護原則，其法理基礎存在法之安定性原則（Grundsatz des Rechtssicherheit）、基本權利保障、社會國原則（Sozialsstaatsprinzip）等觀點，而且有的學者認為信賴保護原則的法理基礎并非單一，而是存在多個[3]4-6[4]134-151。當前的主流觀點認為，行政領域中信賴保護原則的法理基礎在于法之安定性原則[6]90[9]277，其強調(diào)既有法秩序之持續(xù)與平和，具體到行政行為，則意味著行政行為的存續(xù)力（Best?ngigkeit）與可預測性。公民也因此而信賴行政行為，并對既有利益及未來生活予以安排。因此，行政行為不得任意撤銷與廢止，即使行政機關對行政行為予以撤銷或廢止，也應對相對人的信賴利益予以保護。在法規(guī)范適用層面，公民因信賴行政行為而產(chǎn)生利益是否值得保護，則應該結合個案中涉及的基本權利予以衡量[10]219-220。法之安定性與基本權利保障作為信賴保護的法理基礎，其不僅適用于一般行政領域，當然也適用于社會保障行政領域，在此不予贅述，需予以說明的是社會國原則對于信賴保護的強化作用。

作為社會保障法的基本理念，社會國原則不僅是信賴保護的理論基礎，而且使得社會保障行政中的信賴保護予以強化。社會國原則作為憲法的最高指導原則，其從魏瑪憲法中的方針綱領條款，發(fā)展到德意志聯(lián)邦共和國基本法中具有拘束力的國家目標之規(guī)定，其因高度抽象性，具體內(nèi)涵難以界定。對社會國原則之內(nèi)涵，德國聯(lián)邦社會法學者漢斯·察赫做出如下闡釋：“國家對于經(jīng)濟上或因經(jīng)濟而導致的社會關系，加以評價、保障及變更，其目的在使個人能享有合于人性尊嚴之生存，以減少貧富差距，排除或控制從屬的依賴關系。”[11]465由此可知，社會國原則要求國家承擔對公民的生存照顧義務，保障人民合乎人性尊嚴的生存條件，而國家對公民的生存照顧義務則是給付行政的主要內(nèi)容。在給付行政興起之前，國家奉行守夜人之角色，恪守依法行政原則，防止國家對公民的過度干預。1935年給付行政之父恩斯特·福斯托夫在其著作《行政作為給付主體》（Die Verwaltung als Leistungstra¨ger）中，提出生存照顧（Daseinsvorsorge）概念，嚴格區(qū)分社會給付行為與干預行政行為，并指出給付行政當以“保障德國民族之生活條件，作為行政之主要目的”[12]。而為實現(xiàn)生存照顧之目的，國家有義務通過社會國原則條款的憲法委托，建立最恰當?shù)姆芍贫缺Ｕ瞎竦纳鏅嗄酥疗渌鐣啵⒃诖诉^程中充分考量公民對行政給付行為所產(chǎn)生的信賴[4]138。社會保障法為實現(xiàn)其立法目的，其待遇給付主要通過給付行政的方式實現(xiàn)。因此，在社會國理念下，社會保障法應對相對人的信賴保護予以充分考量。

從 20 世紀 50 年代起，信賴保護不再局限于理論層面，司法實踐開始通過個案對信賴保護原則予以確認。1956年，德國柏林高等行政法院通過撫恤年金案（簡稱“1956年德國撫恤年金案”）在司法實踐中首次確立了信賴保護原則①OVG Berlin，Urt.v.14.11.1956-VIIB12/56-，DVBl1957，503 ff.。在該案中，原告為一名東德公務員遺孀，其向被告西柏林民政局申請撫恤年金，被告告知原告，其只要位于西柏林則享有撫恤年金申領資格；原告為此而遷居西柏林，被告也確認并向原告核發(fā)撫恤年金。后來，民政局發(fā)現(xiàn)原告不具備撫恤年金申領資格，便撤銷了原先作出的錯誤決定，并要求原告返還已經(jīng)發(fā)放的撫恤年金。對此，該案法院支持對原告的信賴利益予以保護，否定被告的撤銷行為。該案為信賴保護原則的典型體現(xiàn)，在違法授益行政行為撤銷中，依法行政原則與信賴保護原則處于對立狀態(tài)，而只有當公共利益大于人民對有效行政所產(chǎn)生的信賴利益時，違法行政行為才可予以撤銷。隨著工業(yè)社會的不斷發(fā)展，國家不斷加大給付行政力度，公民對給付行政措施的依賴不斷加強，對國家給付行政行為存續(xù)力的信賴也更加強烈[4]138。其后，信賴保護原則在給付行政中的位置也更加鞏固。

二、社會保障待遇追回條款中信賴保護構成的要件檢視

社會保障法以向相對人提供社會給付（社會保障待遇）為主要內(nèi)容，其主要以行政行為的方式實現(xiàn)。行政部門對相對人授予或確認相關權利、法律上利益的行政行為，稱為授益行政行為②Ruffert, in: Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, §24 Rn. 11。。在社會保障法領域，對最低生活保障戶、殘疾人等資格認定是申請相關各項給付的依據(jù)，因而，上述各項資格之認定為授益行政行為；而違反法規(guī)相關規(guī)定給予過多給付或要求繳納較少社會保險費等，亦屬于授益行政行為③Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 22。。因此，授益行政行為的認定不取決于“行政行為的實體內(nèi)容系‘受益’或‘負擔’”，而是以該行政行為是否增加相對人的權益為根據(jù)[3]8。區(qū)分授益行政行為與負擔行政行為的意義在于，對上述兩種行政行為撤銷或廢止的限制程度不同：負擔行政行為本身對相對人產(chǎn)生不利法律效果，若撤銷或廢止負擔行政行為，則實際產(chǎn)生有利于相對人的法律效果，因而通常情況下，對負擔行政行為的撤銷或廢止沒有限制，不存在信賴保護的問題；而授益行政行為因本身對相對人有利，撤銷或廢止該授益行政行為會對相對人產(chǎn)生不利的法律效果，為保護相對人的信賴利益，通常對授益行政行為的撤銷或廢止予以限制。

在社會保障法領域，對于授益行政行為的撤銷與廢止，如何進行限制以保護相對人的信賴利益，首先要明確信賴保護的構成要件。在一般行政法領域，信賴保護的構成要件通常包括三個方面，即信賴基礎（Vertrauensgrundlage）、信賴表現(xiàn) (Vertrauensbest?tigung)及信賴利益的保護 (Schutzwürdigkeit des Vertrauens)[13]166。在社會保障法領域，信賴保護的構成要件與之無異，同樣包括上述三個方面。只是，基于社會保障待遇給付的特殊性，信賴保護構成要件的判斷內(nèi)容存在差異。

（一）信賴基礎

信賴基礎是指足以引起人民期望的公權力行為[14]10，即國家行為。在社會保障法中，對于授益行政行為的撤銷，信賴基礎為違法的授益行政行為，比如相對人不符合申領最低生活保障金、養(yǎng)老金、失業(yè)金、供養(yǎng)親屬撫恤金等條件，社會保障行政部門卻向其核發(fā)相關社會給付的違法行政行為④該類案件在司法實踐中非常常見，遼寧省阜新市中級人民法院〔2018〕遼09行終25號行政判決書、洛陽市西工區(qū)人民法院〔2012〕西行初字第29號行政判決書、廣東省湛江市中級人民法院〔2018〕粵08行終104號行政判決書、廣東省韶關市武江區(qū)人民法院〔2019〕粵0203行初257號行政判決書、新疆生產(chǎn)建設兵團第八師中級人民法院〔2018〕兵08行終13號行政判決書等。。另外，如果社會保障行政部門向相對人核發(fā)的養(yǎng)老金、傷殘津貼、軍人遺屬定期撫恤金等社會給付標準高于其應當享受的標準，該授益行政行為也具有違法性⑤天津市第一中級人民法院〔2018〕津01行終269號行政判決書、河南省安陽市中級人民法院〔2018〕豫05行終89號行政判決書、河南省安陽縣人民法院〔2017〕豫0522行初43號行政判決書、浙江省高級人民法院〔2019〕浙行申345號行政裁定書、廣東省江門市中級人民法院〔2017〕粵07行終96號行政判決書等。。對授益行政行為違法性的認定，以行政行為作出時為標準[13]675。就具有持續(xù)性效力行政行為（Verwaltungsakt mit Dauerwirkung）的撤銷而言，其僅指自始違法的行政行為。在社會保障法中，存在眾多此類具有持續(xù)性效力的行政行為，比如養(yǎng)老金、失業(yè)金、傷殘津貼、最低生活保障金、供養(yǎng)親屬撫恤金等資格的確認與給付的核發(fā)，這類授益行政行為一經(jīng)作出，社會保障行政部門即會定期向相對人核發(fā)相關社會給付。此外，對于具有持續(xù)性效力的授益行政行為，還存在行政行為作出時合法，而事后因法律法規(guī)的變更及或者行政行為所依據(jù)的事實狀態(tài)發(fā)生變化而不合法（即開始合法嗣后違法的授益行政行為）的情形。在社會保障法中，這種情形也廣泛存在，比如領取失業(yè)金的相對人已經(jīng)達到退休年齡，此時其已不符合領取失業(yè)金的條件，而相會保障部門仍然向其核發(fā)失業(yè)金①湖北省武漢市江岸區(qū)人民法院〔2015〕鄂江岸行初字第00196號行政判決書。。對于開始合法嗣后違法的授益行政行為，其不適用違法行政行為的撤銷，而應適用行政行為的廢止。在社會保障法中區(qū)分授益行政行為撤銷與廢止，其原因在于，信賴保護原則對行政行為的撤銷或廢止所產(chǎn)生法律效果不同。

（二）信賴表現(xiàn)

信賴表現(xiàn)，是指人民知悉且信賴國家行為將繼續(xù)有效存續(xù)，進而對自身權益進行處置[9]283[14]11。因此，信賴保護不僅要求人民對授益行政行為具有信賴的心理狀態(tài)，還要求人民將該信賴的心理狀態(tài)表達為客觀的具體表現(xiàn)②Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 48 Rn. 136。。通常情況下，如果相對人對授益行政行為的給付予以消費或者進行財產(chǎn)處置，且無法恢復原狀或者即便可以恢復原狀但會導致相對人遭受不可期待的損失，則該情形均屬于信賴表現(xiàn)③Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 48 Rn. 141。，此為一般行政領域中信賴表現(xiàn)的認定。

在社會保障法中，基于社會保障給付目的的特殊性，其對信賴表現(xiàn)的認定相對更為寬松。社會保障的給付涉及金錢給付、實物給付及服務給付，不同的社會給付因社會保障種類的不同而存在差異。例如，最低生活保障金的給付目的在于保障受救助人的最低生活標準，失業(yè)保險給付之目的在于保障暫時失去生活來源勞動者的基本生活，工傷保險中的供養(yǎng)親屬撫恤金在于向工亡相關親屬提供一定比例的生活費，養(yǎng)老保險給付之目的則在于保障達到退休年齡勞動者的基本生活等。雖然上述社會保障待遇的給付目的不同，但是，其金錢給付目的均涉及保障勞動者及相關人員的生活，而該金錢之使用極有可能涉及其日常生活費用的支付。因此，要評估待遇給付的返還是否會對相對人的生計產(chǎn)生嚴重影響④Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 41。。對此，相關學者亦認為，相對人將老年年金用以生活之消費⑤Ruffert, in: Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, §24 Rn.30。，或者贈與孫子女，或者用以支付養(yǎng)老院費用，屬于信賴表現(xiàn)[6]454；由于社會保障行政部門批準退休金，相對人而放棄工作，此亦屬于信賴表現(xiàn)⑥Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 41.在我國司法實踐中，存在眾多違法批準提前退休申請的案例，在這些案例中，相對人通常沒有主觀過錯，因社會保障部門錯誤批準與核發(fā)退休金而放棄工作，此應當認定為信賴表現(xiàn)。但遺憾的是，我國司法實踐未考量相對人此種情形下的信賴利益。廣東省韶關市武江區(qū)人民法院〔2019〕粵0203行初257號行政判決書、廣東省韶關市中級人民法院〔2018〕粵02行終146號行政裁定書、廣東省韶關市武江區(qū)人民法院〔2018〕粵0203行初136號行政裁定書等。。另外，如果相對人基于對授益行政行為的信賴而承擔某項任務，或者舍棄其他獲益機會，也均屬于信賴表現(xiàn)。比如，德國法定健康保險人（AOK）相對人可以配偶的家屬身份加入法定健康保險，并可免繳保險費，相對人因此終止其私法上的健康保險合同而加入該法定健康保險，此亦為信賴之表現(xiàn)⑦D?rr /Francke, Sozialverwaltungsrecht, 2. Aufl. 2006, Kap.7. Rn.90。。

在中國社會保障待遇追回的相關條款中，雖然部分內(nèi)容體現(xiàn)了信賴保護原則，但是這些條款通常僅涉及相對人主觀存在惡意的情形，而未涉及是否需要考慮相對人的信賴表現(xiàn)。當前中國社會保障行政恪守依法行政原則，在法律未做出明確規(guī)定的情形下，司法實踐中鮮有案例對相對人信賴表現(xiàn)進行考量。

（三）信賴利益的保護

信賴是否值得保護，主要考察相對人的主觀狀態(tài)，即相對人的“善意信賴”值得保護，而“惡意信賴”不值得保護。相對人之“善意信賴”具有抽象性，難以判斷，立法實踐則通過認定相對人不存在“惡意信賴”（或信賴瑕疵），間接推定相對人之信賴為善意，值得保護。在中國社會保障待遇追回的相關條款中，對于相對人惡意情形的認定不盡一致，這些規(guī)定均強調(diào)獲取社會保障待遇方法的不正當性或手段的非法性，比如《社會保險法》第88條、《社會救助暫行辦法》第68條、《城市居民最低生活保障條例》第14條、《天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》第35條、《福建省失業(yè)保險條例》第34條、《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》第34條、浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》（2008修正）第53條等。雖然上述條文規(guī)定，通過不正當方法或非法手段獲取社會保障待遇的，相對人的信賴不值得保護。但是，上述規(guī)定仍具有抽象性，除《社會保險法》第88條初步規(guī)定了信賴不值得保護的具體情形，其余條款均未明確信賴不值得保護所包含的情形。結合域外立法實踐，當前信賴不值得保護的情形應予以類型化。

第一，通過非法手段，促成社會保障行政部門作出授益行政行為的情形。該情形考察，對于違法授益行政行為的作成，相對人是否具有可歸責事由。域外立法中，《德國行政程序法》第48條第2款第3句以及《德國聯(lián)邦社會法》第10編第45條第2款第3句均明確規(guī)定，如果相對人“以欺詐、脅迫或賄賂方法，促使行政行為之作成”，則其信賴不值得保護，否則無異于變相鼓勵非法行為①Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 48 Rn. 150 ff。。中國立法實踐亦有相似規(guī)定，比如《天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》第35條規(guī)定，相對人“以非法手段獲取基本養(yǎng)老保險待遇的”，其信賴不值得保護。對于何為非法手段，《天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例實施細則》第15條指出，《天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》第35條中的“非法手段”，是指“不具備或者已經(jīng)喪失《條例》規(guī)定的享受基本養(yǎng)老保險條件而領取基本養(yǎng)老保險待遇的?！薄短旖蚴谐擎?zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》中對“非法手段”予以擴大化解釋，其所闡釋的非法手段擴展至所有手段，而合法手段亦包含在內(nèi)。比如，如果相對人已經(jīng)不具備領取基本養(yǎng)老保險金的條件，但是社會保障行政部門由于信息匹配出現(xiàn)錯誤而將其仍劃歸為領取基本養(yǎng)老保險金人員序列；在此情形下，該相對人并未實施非法手段，但是按照《天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例實施細則》第15條的解釋，卻屬于通過“非法手段”騙取基本養(yǎng)老保險金的行為。因此，本文認為《天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例實施細則》第15條對“非法手段”的解釋有待商榷，對于“非法手段”的解釋應該控制在文義解釋的限度內(nèi)，強調(diào)手段的非法性。

第二，在社會保障行政部門據(jù)以作出授益行政行為的重要事實材料提供方面，當事人存在過錯。是否核發(fā)社會保障待遇給付，社會保障行政部門以相對人提供的事實材料為依據(jù)。如果相對人對重要事實提供不實資料，則要考察相對人的主觀狀態(tài)，具體到中國社會保障立法，其主要考察相對人的主觀故意狀態(tài)，比如《社會保險法》第88條規(guī)定，相對人以“偽造證明材料”的手段騙取社會保險待遇的，其信賴不值得保護；《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》第53條規(guī)定，以“弄虛作假”獲取養(yǎng)老保險待遇的，其信賴不值得保護；《城市居民最低生活保障條例》第14條第1款、《社會救助暫行辦法》第68條規(guī)定，相對人以“虛報、隱瞞、偽造等手段”騙取社會保障待遇的，其信賴不值得保護。上述規(guī)定均體現(xiàn)了當事人“故意”的主觀狀態(tài)。但是對于在重要事實材料的提供方面相對人存在重大過失的情形，中國社會保障相關立法并未予以明確。在中國相關社會保障立法中，相關規(guī)定明確只要不符合社會保障待遇給付要件，相對人的信賴即不予以保護，無論相對人對重要事實材料的不實提供是否存在過錯，均在所不問。該方式有失妥當。

在社會保障法中，各項待遇給付之間關系復雜交錯，一般民眾對社會保障法有關規(guī)定及設置目的了解通常不足。由于社會保障行政面向的群體有相當部分為弱勢群體，其對社會保障法相關條文的理解相較于一般民眾更為不足?！兜聡?lián)邦社會法》第10編第45條第2款對相關事實材料的提供設置了主觀要件，即相對人存在“故意或重大過失”②LPK-SGB X/Karl Lang, 5. Aufl. 2019, SGB X §45 Rn. 34。。在認定重大過失時，相關學者認為，評估相對人認識到錯誤的能力非常關鍵，這需要考量相對人的知識與教育程度、社會經(jīng)驗③Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 52。。

第三，明知或因重大過失而不知行政行為違法的情形。信賴保護著重于對相對人內(nèi)心主觀信賴的保護。中國社會保障待遇追回相關條款并未考量，在明知或因重大過失而不知行政行為違法的情形下相對人信賴利益是否予以保護的問題。相應地，相關司法實踐中，也缺乏此種情形的司法案例。但是在域外立法中，比如《德國行政程序法》第48條、《德國聯(lián)邦社會法》第10編第45條均規(guī)定，如果相對人明知或者因為重大過失而不知行政行為具有違法性，則該相對人的信賴不值得保護。首先，如果相對人知曉授益行政行為違法，則其應當意識到自己不符合待遇給付條件①Ruffert, in: Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, §24 Rn.29。，于此，其當無信賴可言。其次，對于過失的衡量應根據(jù)個案情形進行判斷。相對人是否存在重大過失，取決于其對違法性是否具有相關知識；如果相對人具備特定的違法性知識，則對其所課予的違法性注意標準更高②Ruffert, in: Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, §24 Rn.29。。比如，在德國，公務員、退休金領取人必須檢查雇主的通知。如果行政部門發(fā)放的社會給付高于法定標準，而該公務員或者退休金領取人申請時未檢查雇主的通知，則可認定其存在重大過失。

三、授益行政行為違法的法律效果

在社會保障待遇追回的過程中，如果授益行政行為存在違法情形，包括自始違法與開始時合法嗣后違法兩種情形，應該如何對相對人的信賴利益進行保護，此涉及其法律效果。當前，在中國社會保障待遇追回的相關立法中，僅有少數(shù)規(guī)定體現(xiàn)了信賴保護原則，比如《社會保險法》第88條、《社會救助暫行辦法》第68條、《城市居民最低生活保障條例》第14條、《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》第34條等。這些規(guī)定對信賴保護的關注集中于相對人主觀狀態(tài)存在瑕疵的情形，未對授益行政行為存在違法情形的法律效果進行層次化的細致考量。授益行政行為如果開始時合法，嗣后因事實或者法律的變化而違法，在其廢止中信賴保護原則與依法行政原則處于合作狀態(tài)，因而對于其廢止應無疑義，不涉及可否廢止的問題。進而，在社會保障待遇的追回中，如果授益行政行為自始違法或者開始時合法嗣后違法，要落實信賴保護原則，則應從授益行政行為撤銷與否、撤銷或廢止是否溯及既往失效（授益行政行為的失效時點）、社會保障待遇給付的返還等三個方面，對信賴保護的法律效果進行調(diào)整。

（一）違法授益行政行為撤銷與否

在違法授益行政行為的撤銷中，中國社會保障法領域僅有部分規(guī)定體現(xiàn)了信賴保護原則，表現(xiàn)為如果社會保障行政相對人的主觀狀態(tài)存在惡意，則其信賴不值得保護。在理論層面，違法授益行政行為是否予以撤銷，首先應判斷信賴保護的構成要件是否滿足。對此，應著重考量相對人的信賴表現(xiàn)與信賴不值得保護的情形。如果信賴保護的構成要件未得到滿足，則應當撤銷違法授益行政行為。如果信賴保護的構成要件業(yè)已滿足，則須對相對人的信賴利益與所欲維護的公益進行衡量。對此，當前中國社會保障立法并未涉及。理論上，如果信賴利益大于所欲維護之公益，不得撤銷違法授益行政行為；如果所欲維護之公益大于信賴利益，則是否撤銷違法授益行政行為屬于社會保障行政機關的裁量權。

在社會保障法領域，如何把握信賴保護中的利益衡量，此涉及信賴利益、所欲維護之公益的界定、社會保障法中公私利益衡量等三個方面。

第一，相對人信賴利益的界定。在一般行政法中，信賴利益的界定可參考民法中的信賴利益[15]372，是指相對人因信賴授益行政行為的存續(xù)，對所得給付進行相應安排與處置，但是如果授益行政行為被撤銷，“相對人因為信賴落空所將蒙受之損失”③此與民法中的信賴利益之觀點相吻合，民法中信賴利益是指，當事人因信賴無效之法律行為有效，所受之損害。[14]16[16]564，對此，預期利益或履行利益不屬于信賴利益的范圍。在社會保障待遇追回中，信賴利益主要表現(xiàn)為，相對人因對社會保障給付進行財產(chǎn)處置或生活安排而所遭受的損失。在社會保障法中，最低生活保障金、失業(yè)保險金、工傷保險中的供養(yǎng)親屬撫恤金等社會給付均涉及相對人的生活保障，如果相對人將上述給付用于生活消費，則上述給付的消費視為相對人的信賴利益。此外，相對人的信賴利益還表現(xiàn)為相對人因信賴社會保障行政行為而對生活所做的重要安排，若撤銷該行政行為相對人將承受重大生活變化，此亦為信賴利益。比如，在梁某某特殊工種提前退休案中④廣東省韶關市中級人民法院〔2018〕粵02行終146號行政裁定書、廣東省韶關市武江區(qū)人民法院〔2018〕粵0203行初136號行政裁定書。，社保局因自身工作失誤，將梁某某所從事的油漆工種認定為可提前退休的工種，批準通過其提前退休申請并發(fā)放養(yǎng)老保險待遇；后來，社保局發(fā)現(xiàn)工種認定存在錯誤，便撤銷了提前退休的審批并要求追回已經(jīng)發(fā)放的養(yǎng)老保險待遇。在該案中，梁某某因為信賴社保局的提前退休審批而退出工作崗位，其生活來源也由工資轉變?yōu)轲B(yǎng)老金，生活可謂面臨重大變化，屬于信賴利益的范圍。

第二，所欲維護之公益的界定。撤銷違法授益行政行為所欲維護之公益是指違法授益行政行為撤銷后，得以恢復合法狀態(tài)或得以維護的公共利益，主要包括貫徹依法行政原則而建立合法狀態(tài)、避免行政機構不必要的支出（財政利益）[14]16。在社會保險法中，違法授益行政行為所欲維護之公益在于社會保險基金的支出，而在其他社會保障法中，違法授益行政行為所欲維護之公益在于相關機構的財政支出。

第三，信賴利益與所欲維護之公益之間的利益衡量。在《德國聯(lián)邦社會法》中，如果相對人對違法之社會給付進行了消費或者財產(chǎn)處置，則推定其信賴利益相較于公益更值得保護①Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 42。。該方式值得借鑒。因為就以金錢為給付內(nèi)容的授益行政行為而言，通常相對人的信賴利益為一定數(shù)額的金錢，而所欲維護之公益為相關數(shù)額的財政負擔，如果僅在兩者之間進行衡量，則猶如“胳膊難以擰過大腿”，通常認為公共財政之利益大于個人的金錢財產(chǎn)利益。在利益衡量過程中，金錢數(shù)量的衡量僅作為一個方面，還需要就個案結合其他相關因素進行綜合考量[17]279。在社會保障法中，授益行政行為的撤銷涉及相對人基本權利的保障，因而還應該根據(jù)個案考量下列因素：首先，授益行政行為撤銷對相對人的影響。在社會保障法中，尤其是社會救助領域，相對人通常為弱勢群體，如果撤銷社會救助金給付的行政行為，可能會對相對人的生活產(chǎn)生重大影響，比如影響其生存權，在此情形會傾向于保護相對人的信賴利益。其次，相對人的學歷知識水平、對社會保障法規(guī)的熟悉程度。在社會保障法領域，由于社會保障法律法規(guī)較為復雜，而且一部分群體為弱勢群體，其知識及社會閱歷相較于一般群體更為不足，此時，應傾向于保護相對人的信賴利益。比如，在鄭某某等被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險案中②湖北省荊門市中級人民法院〔2017〕鄂08行終43號行政裁判書、湖北省荊門市中級人民法院〔2017〕鄂08行終44號行政裁判書、湖北省荊門市中級人民法院〔2017〕鄂08行終45號行政裁判書、湖北省荊門市中級人民法院〔2017〕鄂08行終46號行政裁判書等。，鄭某某等作為一般的農(nóng)民，就其學識而言，其對相關養(yǎng)老保險的政策缺乏認知。再次，還可考慮違法授益行政行為的違法性程度、行政行為做出的時間長短、行政行為的作成方式等。授益行政行為的違法性程度越輕、行政行為做出的時間越長、行政行為的方式越正式，則在利益衡量時，越應傾向于保護相對人的信賴利益③Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 41。。

（二）授益行政行為撤銷或廢止后是否溯及既往失效

在社會保障法中，確定了授益行政行為撤銷或廢止后，還應當考量行政行為是否溯及既往失效的問題。

1. 違法授益行政行為撤銷中的溯及既往失效與否

對于違法授益行政行為的撤銷，其失效是否溯及既往，可根據(jù)授益行政行為是否具有持續(xù)性效力進行區(qū)分。一次性的行政行為不具有有持續(xù)性的法律效果，其僅存在撤銷與不撤銷的問題，無需考量是否溯及既往失效[18]147。而具有持續(xù)性效力的違法授益行政行為的撤銷，則存在溯及既往的問題。其失效時點存在多種可能性，是否溯及既往要受信賴保護原則的限制。理論上，如果相對人的信賴不值得保護，則應撤銷違法授益行政行為，而且違法授益行政行為溯及既往失效；如果相對人的信賴值得保護，而且在個案綜合衡量情形下，信賴利益大于所欲維護的公益，則違法授益行政行為不予撤銷；而如果相對人的信賴值得保護，但是信賴利益小于所欲維護的公益，此時行政機關對于是否撤銷違法行政行為享有裁量權。如果行政機關撤銷違法授益行政行為，則該行政行為的撤銷僅能向后失效④Schütze/Schütze, 8. Aufl. 2014, SGB X § 45 Rn. 77。。

對于違法授益行政行為的撤銷，中國社會保障立法采取溯及既往失效的做法，對于相對人主觀狀態(tài)不存在過錯的情形，當前立法未考量相對人的信賴利益。比如《社會保險稽核辦法》第12條、《失業(yè)保險金申領發(fā)放辦法》（2019修訂）第25條、《廣東省社會保險基金監(jiān)督條例》（2016修訂）第65條等。在實踐中，對于違法授益行政行為的作出，社會保障行政部門自身可能存在過錯，這種情形非常普遍。比如，在梁某某特殊工種提前退休案中，社保部門因工種認定錯誤而批準梁某某提前退休。在鄭某某等被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險案中，社保局相關人員在失地農(nóng)民的認定方面未嚴格審核、存在失誤，錯將鄭某某等認定為享受養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民。在這些案件中，相對人自身不存在過錯，其信賴應值得保護。在利益衡量的過程中，即便社會保障行政部門認為個人利益難以與公共利益抗衡而撤銷授益行政行為，該撤銷也不應當溯及既往失效，而應當向后失效。

對于公私利益的衡量，還可根據(jù)撤銷違法行政行為的時點進行劃分，在兩個時間段內(nèi)對信賴利益進行考慮[14]21：第一階段，自違法授益行政行為作出至撤銷階段。在此階段內(nèi)，如果相對人對社會保障給付予以受領、消費、財產(chǎn)處置等，且無信賴不值得保護的情形，此時相較于所欲維護的公益，傾向于保護相對人的信賴利益。在此方面，中國社會保障立法未予以考量。但是，在司法實踐中，尚有少數(shù)案例對此階段內(nèi)當事人的信賴利益予以保護①浙江省高級人民法院〔2019〕浙行申345號行政裁定書、湖北省武漢市江岸區(qū)人民法院〔2015〕鄂江岸行初字第00196號行政判決書。，堪稱允當。第二階段，自違法授益行政行為撤銷至未來階段。在此階段內(nèi)，相較于相對人的信賴利益，則傾向于保護公共利益，通常會于社會保障授益行政行為撤銷時失效，但是也會有例外情形。比如，某些城鎮(zhèn)出臺的養(yǎng)老金政策規(guī)定，具備一定條件且年滿60周歲的相對人可繳納一部分資金（假設為36 000元），然后每月從政府領取1 000元；但是，在相對人已經(jīng)領取養(yǎng)老金2年之后，相關行政部門發(fā)現(xiàn)該項政策違法，則該情形下相關行政部門核發(fā)養(yǎng)老金的行為為違法授益行政行為，但是，該違法授益行政行為何時失效才可以有效保障相對人的信賴利益，實踐之中有的部門采取在撤銷該行為滿1年后失效的做法[18]148。此可作為社會保障領域，違法授益行政行為于撤銷后向未來失效的示例。

2. 授益行政行為廢止的溯及既往失效與否

在社會保障法中，具有持續(xù)性效力的授益行政行為，比如最低生活保障金的領取資格認定與核發(fā)、失業(yè)人員的認定與失業(yè)金的核發(fā)等，可能會因相關事實或者法律狀態(tài)的變化，而不再具有合法性。對此，則應該廢止相關授益行政行為。授益行政行為廢止以不溯及既往為原則，即通常情況下，授益行政行為自廢止時失效，僅在特殊情形下授益行政行為的廢止溯及既往失效。比如，《德國聯(lián)邦社會法》規(guī)定，如果事實的發(fā)生不利于相對人，而相對人對此因故意或者重大過失而未履行告知義務，則該授益行政行為自事實發(fā)生時起溯及既往廢止失效②§48 Abs.1. SGB X。。

檢視中國社會保障立法，授益行政行為的廢止卻通常溯及既往失效。比如，《社會保險稽核辦法》第12條規(guī)定，“社會保險待遇領取人喪失待遇領取資格后本人或他人繼續(xù)領取待遇”的，相關部門應予以追回。《城市居民最低生活保障條例》第14條規(guī)定，“在享受城市居民最低生活保障待遇期間家庭收入情況好轉，不按規(guī)定告知管理審批機關，繼續(xù)享受城市居民最低生活保障待遇的”，應追回相對人領取的款物。在社會保障法中，相對人雖然有提供相關信息的義務，比如被救助人員對于人口、收入、財產(chǎn)等情況的告知義務，但是，相關行政部門也承擔主動告知說明與核查的義務。由于社會保險、社會救助等領域之間的關系錯綜復雜，對于具體哪些情形屬于告知的范疇，相對人很有可能并不知曉。如果行政部門未妥善告知相對人，則極有可能出現(xiàn)未完全提供信息或者所提供信息不符的情形。在此背景下，難以苛求相對人具備完全社會保障的相關知識。對此，涉及到授益行政行為因事實變化而廢止的情形，應該將相對人是否存在主觀過錯，作為授益行政行為廢止是否溯及既往失效的標準。只有相對人主觀存在過錯而未告知的情形下，才對授益行政行為的廢止溯及至事實發(fā)生變化時失效；如果相對人雖然未告知，但是不存在主觀過錯，則授益行政行為自廢止時失效。在此方面，中國《社會救助暫行辦法》第68條、《城市居民最低生活保障條例》第14條第1項的規(guī)定較為妥當，建議其他涉及到授益行政行為因事實變化而廢止的規(guī)定，比如《城市居民最低生活保障條例》第14條第2項、《社會保險稽核辦法》第12條、《失業(yè)保險金申領發(fā)放辦法》(2019修訂)第25條等，在涉及溯及至事實變化失效方面，增加相對人主觀存在過錯的要求，對其故意或者重大過失進行考量。

（三）授益行政行為撤銷或廢止后社會保障待遇給付的返還

在社會保障法領域，授益行政行為撤銷或廢止中的返還問題主要包括三種情形，即一次性行政行為的撤銷、具有持續(xù)性效力的行政行為的溯及既往撤銷及其溯及既往的廢止③此處具有持續(xù)性效力的違法授益行政行為的溯及既往撤銷，既包含完全的溯及既往撤銷的情形，也包含不完全溯及既往撤銷的情形。。對于社會保障待遇如何返還，中國立法未予以規(guī)定。在中國司法實踐中，有的行政部門直接通過民事訴訟中的不當?shù)美坊卮鼋o付④湖南省長沙市中級人民法院〔2019〕湘01民終9 549號民事判決書、云南省昆明市中級人民法院〔2019〕云01民終341號民事裁定書、海南省三亞市城郊人民法院〔2018〕瓊0271民初3 184號民事判決書、浙江省金華市中級人民法院〔2014〕浙金民終字第381號民事裁定書等。，有的則是在行政案件中，闡明相對人不符合領取相關社會保障的條件，其所領取的待遇給付屬于公法上的不當?shù)美源俗坊叵嚓P待遇給付①江蘇省南通市中級人民法院〔2016〕蘇06行終804號行政判決書、吉林省松原市中級人民法院〔2018〕吉07行終45號行政判決書、吉林省松原市寧江區(qū)人民法院〔2017〕吉0702行初77號行政判決書、遼寧省丹東市振興區(qū)人民法院〔2017〕遼0603行初10號行政判決書、廣西壯族自治區(qū)百色市中級人民法院〔2016〕桂10行終55號行政判決書等。。在德國法上，公法上不當?shù)美l(fā)展包含三個階段，即直接適用民法不當?shù)美?guī)定階段、公法上不當?shù)美埱髾啵?ffentlichrechtlicher Bereicherungsanspruch）階段—類推適用民法不當?shù)美?guī)定、公法返還請求權（?ffentlichrechtlicher Erstattungsanspruch）階段②為表述之簡潔，后文均采用統(tǒng)一表述“公法上不當?shù)美?。[19]226。公法上不當?shù)美颠€乃針對沒有法律根據(jù)而取得給付的返還，其目的不是補償相關國家措施所造成的財產(chǎn)損失，而是返還沒有法律根據(jù)所轉讓的財產(chǎn)[9]753[20]105，此公法不當?shù)美康呐c民法不當?shù)美康南嗨啤Ｒ蚨?，在一定程度上，對于公法上不當?shù)美姆治隹蓞⒖济穹ú划數(shù)美南嚓P內(nèi)容[6]1244。

須指出的是，公法上的不當?shù)美砸婪ㄐ姓榛A，同時受信賴保護原則之拘束，而民法上的不當?shù)美麆t是完全以私人主體間的利益平衡為基礎，因此對于公法上不當?shù)美颠€不能完全適用民法不當?shù)美?guī)定，而應當作合目的性準用，這主要體現(xiàn)在不當?shù)美姆颠€范圍方面。首先，對于不知無法律上的原因，當事人是否存在過失，在民法不當?shù)美湓谒粏朳19]175。但是在前述信賴保護的構成要件中，如果當事人對授益行政行為的違法性因重大過失而不知悉，則其信賴不值得保護，社會保障行政機關得溯及既往撤銷該違法授益行政行為；相應地，當事人則應返還自失效時起的待遇給付。但是，如果準用民法不當?shù)美瑒t當事人可能會以不知該社會給付的違法性，而主張免除返還責任。若此，則對相對人的信賴利益存在過度保護之嫌，不利于公共利益的維護。其次，對于所得利益是否存在，信賴保護原則與民法不當?shù)美泊嬖诓町?。在信賴保護的構成要件中，如果當事人對于所得利益已經(jīng)予以消費或者作成不可恢復的財產(chǎn)處置（即使可以恢復，也將會使當事人遭受重大損失），則當事人的信賴值得保護。進一步，如果當事人的信賴利益大于所欲維護的公益，進而該違法授益行政行為不得予以撤銷，不會涉及返還問題；如果當事人的信賴利益小于所欲維護的公益，而社會保障行政部門行使裁量權將違法授益行政行為予以撤銷，則其失效將面向未來，也不會涉及返還問題。但是，在民法上，尤其是當所得利益為金錢給付時，除非當事人可以證明該金錢已贈與他人，否則在其他情形下，通常難以證明所得利益已經(jīng)不存在[19]179。因而，若適用民法中的不當?shù)美瑒t又對相對人的信賴利益存在保護不足之虞。由此，在社會保障待遇給付的追回中，要貫徹信賴保護原則，實現(xiàn)個人信賴利益與公共利益間的平衡，則應當首先適用公法上的不當?shù)美?/p>

在中國司法實踐中，仍然存在眾多通過民法不當?shù)美M行社會保障待遇追回的做法。對此，則應當堅持信賴保護原則的貫徹，尤其是涉及當事人因重大過失而不知授益行政行為違法或者主張對所得給付利益已經(jīng)予以消費或者進行財產(chǎn)處置的的情形[9]756[21]124。

四、結語

在社會國理念下，信賴保護原則在社會保障法中的重要性更加突顯。在完善全民社會保障體系建設的背景下，社會保障法不僅要貫徹依法行政，落實依法治國方略，更要關注對社會保障行政相對人的信賴保護，增強公民對社會保障體制的信賴，以促進社會保障法中實質(zhì)正義的實現(xiàn)。

第一，細化信賴保護的構成要件，考量相對人的信賴表現(xiàn)及主觀狀態(tài)，改變只要不符合社會保障待遇給付條件相對人的信賴即不受保護的思維方式。在司法實踐中，針對個案關注相對人的信賴表現(xiàn)，根據(jù)不同社會保障待遇的給付目的，評估社會保障待遇給付返還對當事人的影響。在相關規(guī)定中，比如《失業(yè)保險金申領發(fā)放辦法》（2019修訂）第25條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第44條、《廣東省社會保險基金監(jiān)督條例》（2016修訂）第65條等，建議明確相對人的信賴利益不受保護的情形限于其主觀存在過錯的情形，并予以類型化。

第二，對于授益行政行為違法的法律效果，從可撤銷與否、撤銷或廢止是否溯及既往失效、是否返還等三個方面進行考量，采取層層遞進的邏輯思維。在違法行政行為的撤銷方面，通過利益衡量，對相對人的信賴利益給予更加細致的考量。在授益行政行為的失效時點方面，嚴格控制溯及既往失效的情形，即通常僅限于當事人無信賴表現(xiàn)及主觀存在過錯的情形，尤其是對于授益行政行為因事實變化而嗣后違法的情形，其廢止是否溯及既往失效應當著重考量當事人的主觀狀態(tài)。對于涉及授益行政行為因事實變化而廢止的規(guī)定，比如《城市居民最低生活保障條例》第14條第2項、《社會保險稽核辦法》第12條、《失業(yè)保險金申領發(fā)放辦法》（2019修訂）第25條等，在涉及溯及至事實變化失效時，建議增加相對人主觀存在過錯的要求。在社會保障待遇給付的返還方面，堅持適用公法上的不當?shù)美?。對于中國司法實踐中適用民法不當?shù)美那樾?，則應當以貫徹信賴保護原則為前提。