鄭明珠

（沈陽(yáng)師范大學(xué)，沈陽(yáng) 110034）

1 問(wèn)題的提出

“一網(wǎng)通辦”工作是建設(shè)服務(wù)型政府、深化“放管服”改革的重要舉措。全國(guó)首先提出“一網(wǎng)通辦”改革的是上海市。其在2018 年全國(guó)“兩會(huì)”期間提出，并于當(dāng)年3 月30 日印發(fā)《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，4 月12 日成立上海市大數(shù)據(jù)中心，10 月17 日“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶(hù)正式上線(xiàn)運(yùn)行。目前，我國(guó)已經(jīng)有30 多個(gè)省級(jí)政府政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建成使用。上海市率先推行的“一網(wǎng)通辦”改革能有效解決同一區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)信息共享問(wèn)題，但不能解決跨區(qū)域問(wèn)題，在不同地方政府間以及中央與地方政府間的數(shù)據(jù)共享問(wèn)題上仍然存在難題。這就使得“一網(wǎng)通辦”受理事項(xiàng)只能在一定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)通辦。針對(duì)這種情況，要把數(shù)據(jù)資源管理放在核心位置。圍繞數(shù)據(jù)資源管理進(jìn)行法律法規(guī)完善，對(duì)數(shù)據(jù)的收集、整理、篩選、共享和安全等內(nèi)容做出明確規(guī)范。打破各個(gè)部門(mén)之間的信息壁壘，消除“信息孤島”，讓數(shù)據(jù)信息資源流動(dòng)起來(lái)，推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

2 “信息孤島”現(xiàn)象形成的原因

“信息孤島”與提高政府工作效率的初衷大相徑庭。對(duì)此，理論界在進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上提出了許多意見(jiàn)和建議。筆者認(rèn)為“信息孤島”現(xiàn)象的形成有以下三方面原因。

2.1 部門(mén)利益的影響

現(xiàn)代社會(huì)日益發(fā)展，信息在社會(huì)的發(fā)展中占據(jù)著越來(lái)越重要的位置，信息量越多則意味著權(quán)力和權(quán)威越大。對(duì)行政部門(mén)來(lái)說(shuō)，信息量多少往往關(guān)系到其在社會(huì)中影響力的高低。各部門(mén)占有的信息量與各部門(mén)的利益直接相關(guān)，因而從經(jīng)濟(jì)“理性人”的角度分析，各部門(mén)很可能會(huì)出于利益考慮，不愿意共享自己的信息。另外，各個(gè)行政部門(mén)要想擴(kuò)大自身在社會(huì)上的影響力及提高本部門(mén)的行政權(quán)力，就必須保證自己擁有足夠多的信息，從而增強(qiáng)本部門(mén)的權(quán)威性。信息共享意味著各個(gè)行政部門(mén)之間的信息互聯(lián)互通，會(huì)間接導(dǎo)致本部門(mén)的權(quán)威性降低，因而會(huì)影響各部門(mén)共享信息的積極性。鑒于此，受部門(mén)利益的影響，各行政部門(mén)會(huì)盡量避免信息開(kāi)放。

2.2 共享機(jī)制不健全

共享機(jī)制不健全主要分為三個(gè)方面。首先，條塊分割體制的阻礙。近年來(lái)，我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)垂直管理，這種管理方式有利有弊。其優(yōu)點(diǎn)是能極大改善政府內(nèi)部縱向的信息資源整合；缺點(diǎn)在于橫向的信息資源交流會(huì)受到不同程度的阻礙。同時(shí)，條塊分割體制也導(dǎo)致不同層級(jí)的部門(mén)系統(tǒng)模式不一。簡(jiǎn)而言之，條塊分割體制影響橫向上的信息資源貫通。其次，與共享政務(wù)信息相關(guān)的法律法規(guī)體系不完備。目前，關(guān)于各部門(mén)政務(wù)信息的規(guī)范指導(dǎo)性文件較少，且這些文件之間有時(shí)還會(huì)存在沖突，使得跨地區(qū)、跨部門(mén)的整體協(xié)同較為困難。相關(guān)法律法規(guī)體系不完備，導(dǎo)致各種數(shù)據(jù)信息的所有權(quán)極易引發(fā)糾紛。最后，安全風(fēng)險(xiǎn)的制約。各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)信息資源共享有利有弊。其在為人民群眾提供各種便利條件的同時(shí)，也存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，出于對(duì)各種信息安全風(fēng)險(xiǎn)的考慮，有的部門(mén)可能會(huì)不愿意共享數(shù)據(jù)信息。

2.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制約

在我國(guó)信息技術(shù)發(fā)展的過(guò)程中，存在一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，即數(shù)據(jù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。在政府部門(mén)的信息處理及傳遞過(guò)程中，一旦缺失特定的標(biāo)準(zhǔn)，就極易造成“信息孤島”現(xiàn)象。這種數(shù)據(jù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失還是影響數(shù)據(jù)共享的一個(gè)原因?？陀^上說(shuō)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失與我國(guó)信息技術(shù)發(fā)展的階段緊密相關(guān)。我國(guó)信息技術(shù)的發(fā)展起步較晚，因此在信息技術(shù)發(fā)展的初始階段，信息只在政府的各個(gè)部門(mén)內(nèi)部單獨(dú)使用，很難做到跨部門(mén)交流傳遞。在此期間，各部門(mén)的信息存儲(chǔ)和傳輸能力有限，只能在本部門(mén)內(nèi)部管理和使用信息。各個(gè)政府部門(mén)只能通過(guò)各自建設(shè)的方式實(shí)現(xiàn)分散、孤立的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與使用。我國(guó)從1990 年開(kāi)始提出信息化工程戰(zhàn)略，但當(dāng)時(shí)我國(guó)在信息化方面水平有限，以當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，只能做到在本部門(mén)內(nèi)的交流，無(wú)法做到跨部門(mén)的互通共享。此外，我國(guó)政府在信息技術(shù)發(fā)展的過(guò)程中，大多都是在宏觀層面出臺(tái)政策進(jìn)行指導(dǎo)，微觀層面的具體操作少。這些政策中并沒(méi)有建立起一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的信息技術(shù)規(guī)范，造成全國(guó)范圍內(nèi)的信息技術(shù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而造成了政府部門(mén)在建設(shè)信息系統(tǒng)時(shí)基本上是根據(jù)本部門(mén)的需要來(lái)建設(shè)，這就造成了信息鏈條斷裂。斷裂的信息鏈條使數(shù)據(jù)散落在各個(gè)部門(mén)中。各個(gè)部門(mén)的信息系統(tǒng)在建設(shè)之初就采用的是不同的標(biāo)準(zhǔn)，這便會(huì)在部門(mén)之間形成“信息孤島”。

3 “信息孤島”的治理對(duì)策

“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的關(guān)鍵在于打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。為此，應(yīng)采取有效治理措施來(lái)打破“信息孤島”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源由被動(dòng)響應(yīng)公開(kāi)向積極有序共享推進(jìn)。

3.1 消除部門(mén)利益壁壘

表面看來(lái)，“一網(wǎng)通辦”建設(shè)是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)力的態(tài)度問(wèn)題，是如何掌權(quán)用權(quán)的問(wèn)題。如何用好權(quán)力、在各部門(mén)權(quán)力與利益之間取得平衡，是辦好“一網(wǎng)通辦”需要注意的問(wèn)題?！靶畔⒐聧u”現(xiàn)象折射出的是國(guó)家治理問(wèn)題。因此，在一定程度上，“信息孤島”的治理需要國(guó)家從治理層面來(lái)提升數(shù)字政府治理能力。本文所提出的“信息孤島”的治理并不是要消除部門(mén)利益，而是要在維護(hù)好各個(gè)部門(mén)利益的基礎(chǔ)上，打通部門(mén)間信息交流的渠道，消除部門(mén)利益壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享。一方面，應(yīng)從思想意識(shí)層面消除部門(mén)間的偏見(jiàn)，形成整體性利益思想。把握好各部門(mén)利益與整體利益之間的關(guān)系，運(yùn)用整體性治理理念，注重政府的整體性運(yùn)作，在充分利用好網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的同時(shí)，注重人民的實(shí)際需求。通過(guò)“一網(wǎng)通辦”建設(shè)，為人民提供更好的服務(wù)。因此，政府各部門(mén)應(yīng)秉持整體性的信息共享觀念，運(yùn)用整體性治理理念，消除部門(mén)利益壁壘，最終實(shí)現(xiàn)信息資源的開(kāi)放共享。另一方面，應(yīng)從制度層面提高相應(yīng)制度的完善性。數(shù)字政府雖然能夠在數(shù)據(jù)資源上建立起整合與共享的平臺(tái)，但加工數(shù)據(jù)、提供數(shù)據(jù)信息的工作仍然由各個(gè)部門(mén)和地方政府分割進(jìn)行。由此看出，信息的處理加工離不開(kāi)相應(yīng)制度的支持。這就需要加強(qiáng)制度建設(shè)，而加強(qiáng)制度建設(shè)首先需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視數(shù)據(jù)整合工作，另外需要相關(guān)法律法規(guī)的支持。從實(shí)踐來(lái)看，也有許多地方政府高度重視數(shù)據(jù)互聯(lián)互通工作。例如，廣東省近年來(lái)大力推行數(shù)字政府建設(shè)，將數(shù)字政府建設(shè)作為“一把手工程”來(lái)抓；浙江省近年來(lái)大力推行“最多跑一次”改革，在改革中也是由省委書(shū)記、省長(zhǎng)親自抓。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)政府各個(gè)部門(mén)之間利益的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府整體性利益的綜合提升。

3.2 完善共享機(jī)制

完善共享機(jī)制主要分為四個(gè)方面。首先是從法律層面來(lái)提高規(guī)章制度的完善性。在法律法規(guī)層面將共享類(lèi)型分為三種，即普遍共享、按需共享、不共享，按照這三種類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)規(guī)范。分類(lèi)規(guī)范能提高相關(guān)法規(guī)制度的有效性，方便法律法規(guī)的實(shí)施，為各個(gè)部門(mén)提供數(shù)據(jù)支撐，打破部門(mén)之間的利益壁壘，實(shí)現(xiàn)信息資源整合共享。其次是要建立整體協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌整合數(shù)據(jù)信息資源。運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，開(kāi)展電子政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)政府部門(mén)的信息化機(jī)構(gòu)、平臺(tái)、系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)籌整合，最終實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源在不同的信息化機(jī)構(gòu)、平臺(tái)、系統(tǒng)之間的互聯(lián)共享。再次是在部門(mén)間建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，資源具有價(jià)值性，各個(gè)部門(mén)的信息作為一種資源，也相應(yīng)具有價(jià)值。為激勵(lì)各個(gè)部門(mén)開(kāi)放信息資源，可以利用價(jià)值規(guī)律，通過(guò)一定的利益補(bǔ)償機(jī)制，提高各個(gè)部門(mén)信息資源開(kāi)放的積極性。另一方面，要積極協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地區(qū)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同參與，在利益協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)信息資源整合共享。最后是要建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制。將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，把信息公開(kāi)共享與個(gè)人業(yè)績(jī)掛鉤，實(shí)行績(jī)效考核機(jī)制。要求定時(shí)、定點(diǎn)匯報(bào)信息共享的工作情況，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則進(jìn)行管理。

3.3 完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系

要想政府各部門(mén)信息資源共享、打破“信息孤島”，還需要建立相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)，如信息資源目錄、數(shù)據(jù)共享交換體系等。相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)的建立不是一朝一夕的事情，需要政府各職能部門(mén)堅(jiān)持不懈、統(tǒng)一整合。具體來(lái)說(shuō)，需要各部門(mén)統(tǒng)一數(shù)據(jù)編碼、交流、共享體系；需要規(guī)范信息收集、處理、篩選、發(fā)布、共享的標(biāo)準(zhǔn)；需要出臺(tái)跨地區(qū)的電子證照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，以保證圖片、文字、表格等各種格式文件的傳遞。通過(guò)跨地區(qū)的互認(rèn)共享，有效提升信息資源的利用率，推動(dòng)政府服務(wù)流程再造，提升網(wǎng)上辦事水平，普遍實(shí)現(xiàn)基于居民身份證號(hào)的一站式服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)不斷邁向更高水平。信息技術(shù)發(fā)展取得了質(zhì)的飛躍，它不僅影響著人們生活，同時(shí)也影響著政府的管理方式?？陀^來(lái)說(shuō)，“一網(wǎng)通辦”建設(shè)就是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物?！耙痪W(wǎng)通辦”建設(shè)的最終目標(biāo)就是利用不斷發(fā)展的信息技術(shù)提升政府的辦事水平，順應(yīng)時(shí)代需求，建設(shè)服務(wù)型政府?！耙痪W(wǎng)通辦”建設(shè)的關(guān)鍵步驟就是打破“信息孤島”，讓各個(gè)部門(mén)的信息能夠跨部門(mén)充分流動(dòng)共享。“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的實(shí)質(zhì)是政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化再造和政務(wù)服務(wù)信息的互聯(lián)互通。“信息孤島”的治理需要政府破除制約“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的各種阻礙，同時(shí)建立信息資源共享機(jī)制和數(shù)據(jù)規(guī)范體系。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)信息資源有序共享，從而推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”建設(shè)更好發(fā)展。