劉彩玉

（貴州師范大學 貴州 貴陽 550025）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確指出了建立與完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要性；此外，早在2017年12月，中共中央、國務院發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》也指出了推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的力度與范圍，尤其是在2020年在責任、途徑、技術、保障措施、賠償力度、修復程度③等方面都提出了新的要求——2020年要初步構建“責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償到位、修復有效”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系；2019年6月4日最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）是2017年12月至今，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領域的首次創(chuàng)新，這標志著在該生態(tài)環(huán)境領域內推行損害賠償制度產生的實效性改革成果。

一、生態(tài)損害賠償磋商中政府索賠請求權基礎理論現狀

《若干規(guī)定》第一條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權利人是省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門?！逼涿鞔_規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，有權提起損害賠償的權利人范圍及適格主體，同時，《若干規(guī)定》中還明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應當以磋商為前置程序，除此之外并未對磋商制度進行細化規(guī)定。同時，作為前置程序的賠償磋商，現有的觀點大多是對其進行法律性質的辨析，并未對其請求權理論基礎進行闡明?；诖?，厘清請求權理論基礎則更有利于磋商制度的發(fā)展。

1.政府作為索賠主體的請求權基礎：自然資源國家所有權

支持該觀點的學者認為，行政部門的索賠理論基礎為自然資源國家所有權?！度舾梢?guī)定》賦予了行政機關開展賠償磋商與提起索賠訴訟的權利，這一規(guī)定的制定是為改變行政機關在生態(tài)環(huán)境損害治理領域救濟無力與相對失語之境況。有學者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指經過程序調查后發(fā)現生態(tài)環(huán)境存在損害事實，且該損害需要進行修復或者賠償時，有權提起賠償的訴訟主體依據上述調查產生的損害鑒定評估報告，與需承擔賠償責任的責任主體進行磋商，范圍包括但不限于導致?lián)p害發(fā)生的事實、原因、程度及修復程序、賠償責任的分配等，并達成賠償協(xié)議[1]。上述磋商程序中，行政機關所承擔的角色是自然資源國家所有者，而此程序以公共利益為載體，以平等協(xié)商為基礎，最終實現正義修復與賠償的法律目的及效果以修復受損的生態(tài)環(huán)境。

從我國現存以保護環(huán)境為立法點的法律條款中檢索發(fā)現，從行政執(zhí)法角度有行政處罰、行政命令、行政強制等方式，但這些方式都較為滯后與傳統(tǒng)，雖然這些手段在維護生態(tài)環(huán)境方面起到了重要作用，但這些手段往往側重于對環(huán)境侵害者“違法行為”的懲罰性規(guī)制且過于“寬容”，從法理角度而言，不能在“生態(tài)環(huán)境本身損害”實現懲罰的功能，也即法無懲戒，法即無信，無法真正遏制損害環(huán)境行為的發(fā)生。同時，依據各省行政處罰裁量權辦法，各省環(huán)境廳制定了環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準，但這些懲罰金額相較于修復受損的生態(tài)環(huán)境金額實乃杯水車薪。由此可見，僅僅憑借行政手段去維護環(huán)境公共利益，其治理成效并不令人滿意。

為了能夠邏輯自洽，支持“行政部門的索賠理論基礎為自然資源國家所有權”這一觀點的學者普遍認為，民法物權體系內應當自然涵蓋自然資源國家所有權。該權利是指國家對于自然資源享有占有、使用、收益、處分的權利。行政機關代表國家行使該項權利，其來源于《物權法》的規(guī)定，即《物權法》第四十六、四十八、四十九、五十條相關規(guī)定[2]。

2.基于“自然資源國家所有權”的磋商性質：民事行為

行政機關原作為國家的公權力主體，但當其持以自然資源為國家所有的權利理論時，在索賠中是為了維護公共環(huán)境利益，其與賠償義務人進行平等的協(xié)商與交流，在此種狀態(tài)下的磋商表現為平行法律關系。雖然政府參與其中，但其已不再是以“命令—控制”式的典型行政強制手段來治理生態(tài)環(huán)境損害。純粹的民事行為說認為，當雙方主體以平等為基礎進行磋商時，這是一種民事法律關系。同時，磋商的目的也并非是使用公權力使相關責任人得到處罰，而是通過協(xié)商確定修復方案，也即“生態(tài)環(huán)境本身損害”通過賠償達到的是恢復狀態(tài)，而非對責任主體進行懲戒，其最終目的在于實現環(huán)境公共利益的平穩(wěn)。所以，磋商為民事行為。

二、以自然資源所有權人身份作為索賠權基礎理論的局限性

對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質有理論界定其為“民事行為”，該理論所持的法律邏輯在于肯定了自然資源歸屬國家所有這一權屬結論本身在民法領域進行定性，也即具有民法意義。其實質上是以物權法作為其主要的法源。也即自然資源應采用“國家所有制說”，但尚未蓋棺定論；而“雙階構造說”和“公權說”等不同學說也是對于自然資源權屬定性的學理探究。若直接將“自然資源國家所有權”作為政府的索賠權基礎理論，實質上混淆了民法與憲法上的國家所有權概念。

此外，需要明確的是，“生態(tài)環(huán)境”與“自然資源”在本質上有所區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立與發(fā)展是對現有環(huán)境保護制度體系的完善，如何更好地保護與修護遭受損害的生態(tài)環(huán)境是該制度的立法目的。保護生態(tài)環(huán)境意味不僅僅需要保護生態(tài)環(huán)境本身的生態(tài)價值，亦需保護生態(tài)環(huán)境所衍生出來的經濟價值。上述自然資源所有權理論從客觀性出發(fā)是一種“權利定性式”保護模式，是否真的能夠全面實現保護環(huán)境的立法目的仍存在疑慮。其原因在于生態(tài)環(huán)境損害本身與自然資源損害具有本質的區(qū)別，前者更側重于保護受損環(huán)境的生態(tài)價值，但后者更強調保護受損環(huán)境的經濟價值。兩者的著重點不同，基于環(huán)境科學視角，前者的范圍比后者更為廣泛，若行政機關基于后者即自然資源國家所有權視角對生態(tài)環(huán)境進行救濟，會產生一定的救濟“盲區(qū)”。當受損的生態(tài)環(huán)境需要修復時，我們不難發(fā)現不同的環(huán)境要素如大氣、水、土地等，其受損后的修復手段不同。例如大氣這種環(huán)境要素，當其受到污染需要修復是極為困難的。大氣流動性、擴散性極強，也并不具備民法意義上的物的特定性和可支配性，大氣并不能被定義為民法中物權意義的“客體”。但當行政機關需要對大氣污染者進行索賠時，倘若其理論基礎為“自然資源國家所有權”，也即認為大氣屬于物權法上的客體，很難形成邏輯自洽?；谝陨侠碛?，當大氣這種環(huán)境要素受損時，很難將其放在“自然資源國家所有權”理論基礎下去尋求救濟。換言之，通過套用物權受到損害的方式救濟修復受污染的大氣環(huán)境是有一定困難的。因此，一旦將“自然資源國家所有權”理論作為行政機關索賠基礎理論，在發(fā)生重大大氣污染事故時，行政機關是無法基于該理論基礎與大氣污染者進行平等協(xié)商以期達成磋商協(xié)議，難以使得生態(tài)環(huán)境通過賠償被修復和公共環(huán)境通過利益調整機制恢復秩序。

由以上可知，在進行生態(tài)環(huán)境損害救濟時，雖然簡單的套用“自然資源國家所有權”理論可以直接將“賠償權利人”定位，但無法使得生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟制度保持其法律邏輯的完整性，而行政機關的承擔的角色也無法律意義上的立足點。因此，行政機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度體系中，其權利產生需要一個邏輯之源為其主體地位賦予法律正當性。

三、政府作為索賠主體的請求權基礎：環(huán)境權（環(huán)境利益）理論

在支持“自然資源國家所有權”作為索賠理論基礎觀點上，有些學者認為可以將此觀點中的“自然資源”的概念擴大化，使用擴大解釋，將“生態(tài)環(huán)境、生態(tài)服務功能”都納入“自然資源的法律保護范圍”。但這種擴張解釋并不合理，這也就體現了其保護范疇的不完整。筆者認為，政府作為索賠主體的請求權基礎應為環(huán)境權（環(huán)境利益）理論。

1.環(huán)境權（環(huán)境利益）理論含義

對環(huán)境權進行定義是行政機關有權成為索賠主體的基礎，該權利范圍較為廣泛，包括環(huán)境使用權、環(huán)境知情權、環(huán)境參與權以及環(huán)境請求權，具有綜合性[3]。首先，對環(huán)境享有主體資格的人可以對環(huán)境資源進行使用和利用；其次在使用和利用環(huán)境過程中所產生的涉及自身權利的信息，有權知曉；而對與環(huán)境保護有關的立法等活動，權利主體享有合法的參與權；當環(huán)境因違法行為遭受損害時，可以請求侵權人停止侵害、賠償損害的權利。

建設生態(tài)文明是我們一直不斷追求的目標，環(huán)境權本身具體的公共屬性使得其關系更多的主體，也與群眾產生更多的連接。在上述大環(huán)境下，行政機關在索賠時基于環(huán)境權的公益性、共生性，使得其在參與磋商程序時具有真正意義上的法律正當性；此外，在環(huán)境權中，保護環(huán)境的價值觀以及建設生態(tài)文明是該權利內含的自然之意，環(huán)境從本質上而言應當為公眾所使用和維護，但不應為個人所壟斷擁有，因此行政機關在進行損害賠償磋商時，其只應是保護環(huán)境不被破壞的守護方，而非所有者。環(huán)境權的自然之意在于賦予每一個個體自由、平等有秩序的使用和維護環(huán)境，但當環(huán)境遭受損害時，每一個個體的權利都遭受了妨礙，基于此索賠主體不應只是由政府承擔，其只是權利種屬中的一個個體，在行使賠償權利的時候，也是為了讓公共環(huán)境恢復到能夠被每一個個體自由、不受妨礙的使用[4]。

此外，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。雖然憲法對環(huán)境權的規(guī)定較少，但環(huán)境權入憲一直以來都是熱點問題，且這并不影響環(huán)境權理論本身的含義。行政機關以環(huán)境權理論作為索賠基礎也為《憲法》所支持，因其具有國家環(huán)境保護義務。

2.以環(huán)境權（環(huán)境利益）理論作為索賠基礎的必要性

以環(huán)境權理論為索賠理論基礎具有必要性與正當性。首先，以環(huán)境權理論為基礎，并不會削弱其他主體對磋商參與度的積極性。自然資源國家所有權將磋商的磋商主體限制為國家，但生態(tài)環(huán)境受損關乎的是每一位公民的利益，環(huán)保組織、檢察機關、社會公眾在一定程度上都有權參與磋商，獲得實質性的環(huán)境利益補償。換言之，環(huán)境權理論也能使整個磋商制度對于“賠償權利人”的設定更包容，其余主體同樣具有索賠資格，亦同樣有權成為公共環(huán)境的維權者、受益方。其次，承認自然資源國家所有權制度的重要性，并不代表要承認該制度的萬能性。我國自然資源的配置與管理體系源于“自然資源國家所有權制度”，但若將其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論基礎，就需要強調其公益屬性，擴大其解釋，這點其實與環(huán)境權理論不謀而合。所以，直接將“環(huán)境權理論”作為索賠基礎更為妥當。

環(huán)境權理論強調行政機關作為賠償權利人，因其擁有著對國家環(huán)境的保護義務。大氣、水、土壤、森林等是為公眾所共有的元素，這些正是生態(tài)環(huán)境受損過程中需要予以保護的要素，因此，這些元素應具有公共利益的屬性，應納入保護范圍。

3.基于“環(huán)境權理論”的磋商性質：行政協(xié)商

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質應為“協(xié)商行政”。所謂協(xié)商行政，又稱之為合作治理或行政協(xié)商，是指行政機關在行使行政權時放棄傳統(tǒng)的行政命令、行政代履行等強制執(zhí)行方式，而采用一種平等溝通的模式，在此程序中，相對人的意見成為磋商的內容，而非傳統(tǒng)模式下被迫接受強制命令的一方，磋商能體現更多雙方主體意思自治的合意[5]。

從而消除雙方之間的沖突與分歧，促進公共治理領域善治局面之形成。簡言之，行政機關為實現其公法目標而使用了私法手段。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，行政機關的目的雖是為了填補生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益，但其同時運用的卻是平等協(xié)商、損害賠償等民事法律機制。這與協(xié)商行政的概念相吻合，即通過私法手段以維護公法目的。從哲學上看，目的與手段之間是對立統(tǒng)一的辯證關系。二者既相互聯(lián)系又互有區(qū)別。目的決定手段，手段服從于目的。在某一特定事物內部，目的對手段起支配作用，并對該項事物的性質認定起決定作用。因此，基于哲學觀點，我們不能片面的定義磋商的法律性質：一方面不能因為行政機關在磋商中使用了平等協(xié)商、損害賠償等私法手段就將其簡單定義為“民事行為”，亦不能僅因行政機關是為了維護環(huán)境公共利益這一公法目的就將其簡單定義為“行政行為”。另一方面，更不能因為私法手段與公法目的的同時存在而簡單的將其定義為“混合行為”。以上觀點都割裂了目的與手段的辯證關系。依據現代行政理念，基于“環(huán)境權理論”，應將賠償磋商性質定義為“協(xié)商行政”，這既體現了平等協(xié)商的合作性，也體現了行政機關環(huán)境保護職責的弱權性[6]。

四、結語

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中，行政機關作為索賠主體，若將“自然資源國家所有權”作為其理論基礎具有一定的局限性，將“環(huán)境權理論”作為其索賠基礎更為妥當。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建立是為修復受損的生態(tài)環(huán)境，但生態(tài)環(huán)境關乎公眾利益。環(huán)境權理論將行政機關定義為索賠權主體之一，并不是唯一，更能達到其維護公共利益的目的。同時，社會公眾、社會組織等其他主體也可依據“環(huán)境權理論”參與磋商，更好地維護生態(tài)環(huán)境。