谷 成 王 巍

財(cái)政理論是對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)成員以及中央與地方各級(jí)政府之間圍繞政府收支而存在的客觀規(guī)律進(jìn)行的探索、概括和總結(jié)。世界處于變化之中，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的發(fā)展要求財(cái)政理論能夠在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)新的規(guī)律，切實(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，為政府財(cái)政活動(dòng)提供科學(xué)的指導(dǎo)。建國以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和深入，與政府收支相關(guān)的制度安排經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制、 由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的“放權(quán)讓利”式財(cái)政體制、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相契合的財(cái)政體制等多次改革，對(duì)財(cái)政職能的認(rèn)識(shí)也由政府收支活動(dòng)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的影響逐步擴(kuò)展至國家治理層面。本文考察了新中國成立以來中國財(cái)政理論的產(chǎn)生與發(fā)展軌跡，以及這些理論在中國財(cái)政體制改革不同階段的作用與局限，探索符合現(xiàn)代國家治理需要的財(cái)政理論，為構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任明確的中央與地方財(cái)政關(guān)系、強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理、完善現(xiàn)代稅收制度提供政策建議。

一、新中國成立以來主流財(cái)政理論的發(fā)展

(一)建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)初期的國家分配論

新中國成立后，理論界有關(guān)財(cái)政主體與職能的討論十分活躍。根據(jù)許毅(1)許毅：《“國家分配論”的產(chǎn)生與發(fā)展》，《財(cái)政研究》1995年第6期。、張馨等(2)張馨、楊志勇、郝聯(lián)峰、袁東：《當(dāng)代財(cái)政與財(cái)政學(xué)主流》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2000年版，第323頁。的記述和考證，丁方、羅毅于1950年代初期指出，包括政府收支及其管理和運(yùn)用在內(nèi)的財(cái)政，形式上表現(xiàn)為社會(huì)資源在國家機(jī)構(gòu)中的流入與流出，本質(zhì)上是國家為滿足自身需要而進(jìn)行的分配與再分配。許廷星將國家與社會(huì)產(chǎn)品或國民收入有關(guān)的分配關(guān)系定義為財(cái)政學(xué)的研究對(duì)象(3)許廷星：《關(guān)于財(cái)政學(xué)的對(duì)象問題》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》1957年第2期。，考察國家對(duì)社會(huì)物質(zhì)資料的分配關(guān)系。1960年代以后，用“國家”和“分配關(guān)系”定義財(cái)政被逐步接受，成為中國理論界的普遍表述方式。新中國成立后首次全國財(cái)政理論研討會(huì)(4)1964年在大連舉行。圍繞社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)進(jìn)行了討論，將其概括為無產(chǎn)階級(jí)專政國家基于履行職能的需要，與社會(huì)產(chǎn)品和國民收入形成的分配關(guān)系(5)賈康：《從“國家分配論”到“社會(huì)集中分配論”》，《財(cái)政研究》1998年第4期。，在財(cái)政理論界初步確立了國家分配論的主流地位。從1980年代起，自編《財(cái)政學(xué)》教材開始在擁有財(cái)政學(xué)科的高等院校出版，這些教材幾乎無一例外地將國家分配論納入財(cái)政學(xué)專業(yè)基礎(chǔ)理論，使之成為建國以來中國財(cái)政理論界流行最廣、影響最大且長期占據(jù)主流地位的觀點(diǎn)。

國家分配論基于社會(huì)再生產(chǎn)過程分析財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位和作用，將財(cái)政本質(zhì)定義為一種分配關(guān)系。在這種以國家為主體的分配關(guān)系中，國家政權(quán)或政府是財(cái)政分配的主體，以剩余產(chǎn)品形式存在的國民收入成為財(cái)政分配的對(duì)象，財(cái)政收支以強(qiáng)制的方式和無償?shù)脑瓌t予以實(shí)施，滿足政府執(zhí)行職能的需要是財(cái)政的主要目標(biāo)。國家分配論強(qiáng)調(diào)階級(jí)屬性，即以統(tǒng)治階級(jí)利益為主導(dǎo)的分配過程。通過分析生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律和上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的辯證關(guān)系，國家分配論突破了以往的收支平衡體系，形成了具有自身特色的財(cái)政基礎(chǔ)理論。

國家分配論不僅滿足了當(dāng)時(shí)的理論和政治需要，而且契合了中國傳統(tǒng)上“家國同構(gòu)”的治國理念。自古以來，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”(6)詳見《詩經(jīng)·小雅·北山》。的價(jià)值觀和“利出一孔”的思想一直盛行于中國社會(huì)，盡管社會(huì)成員在國家的庇護(hù)下可以得到或使用某些財(cái)產(chǎn)，但國家可以隨時(shí)根據(jù)需要對(duì)這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用?！凹覈惑w”的文化傳統(tǒng)將子女對(duì)家長的順從延展至社會(huì)成員對(duì)國家的服從，深刻地影響著社會(huì)成員對(duì)包括財(cái)政收支在內(nèi)的政府行為的認(rèn)知。更為重要的是，國家分配論與將行政命令作為國家財(cái)政運(yùn)行的推動(dòng)力量、政府活動(dòng)范圍覆蓋整個(gè)社會(huì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在著天然的一致性，這也使國家分配論在和剩余產(chǎn)品分配論、再生產(chǎn)決定論、社會(huì)共同需要論等觀點(diǎn)的爭論中一直處于優(yōu)勢(shì)地位，在政府收支活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。

在以國家為核心的社會(huì)資源分配體系中，不僅地方政府成為中央政府的附屬機(jī)構(gòu)，企業(yè)也缺乏獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。個(gè)人附屬于單位，勞動(dòng)者的福利和社會(huì)保障等相關(guān)支出由單位承擔(dān)。相應(yīng)地，財(cái)政的服務(wù)和管理對(duì)象實(shí)際上就變成了各種企業(yè)和單位，而無需直接面對(duì)個(gè)人。當(dāng)存在利益沖突或矛盾時(shí)，也按個(gè)人服從集體，集體服從國家的原則處理。盡管國家分配論對(duì)指導(dǎo)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府收支活動(dòng)具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，但在向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)過渡以及建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，其局限性也逐步顯現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，國有企業(yè)在一定程度上失去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下獲得的保護(hù)和優(yōu)待，非公有制企業(yè)也希望在競爭中受到更為公平的稅收待遇。隨著企業(yè)辦社會(huì)職能的剝離，個(gè)人逐漸由單位的附屬轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立應(yīng)對(duì)社會(huì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)主體，需要政府提供包括社會(huì)保障在內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)體系，以替代原本由所在單位承擔(dān)的福利保障。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府通過經(jīng)濟(jì)杠桿間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長，以取代政府采用行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃運(yùn)行模式。面對(duì)上述需求，國家分配論未能充分解釋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下政府活動(dòng)的范圍和界限、稅收水平以及財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等問題，對(duì)這些問題的回答在很大程度上取決于政府與市場(chǎng)關(guān)系的定位和理順，亟需新的理論為財(cái)稅體制改革提供依據(jù)和指導(dǎo)。

(二)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政論

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立過程中，有關(guān)財(cái)政理論的探討逐漸興起。安體富、高培勇認(rèn)為，國家財(cái)政的職能范圍受制于體制環(huán)境。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家財(cái)政在國民收入分配中居于主導(dǎo)地位，幾乎覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的所有部門，形成了所謂“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。相反，市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下成為社會(huì)資源的配置主體，政府起補(bǔ)充作用，其必要性僅體現(xiàn)在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，主要包括執(zhí)行公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要，因而也被稱作“公共財(cái)政”(7)安體富、高培勇：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政的構(gòu)建》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1993年第4期。。張馨指出，并不是所有的財(cái)政活動(dòng)都具有公共性。例如，臣民社會(huì)中的財(cái)政直接服務(wù)于封建君主，屬于“家計(jì)”財(cái)政而不是“公共”財(cái)政。此外，當(dāng)政府作為生產(chǎn)資料的所有者、政治權(quán)力的行使者和生產(chǎn)經(jīng)營的組織者存在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，企業(yè)也無可避免地成為政府的行政附屬。由于企業(yè)和家庭未能構(gòu)成獨(dú)立的非政府部門，因而整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)都表現(xiàn)為政府活動(dòng)。在這種情況下，財(cái)政就難以構(gòu)成為企業(yè)和社會(huì)成員提供服務(wù)的“公共財(cái)政”，實(shí)際上政府是自我服務(wù)的 “單元財(cái)政”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求財(cái)政由政府的自我服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚴袌?chǎng)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體提供公共服務(wù)(8)張馨：《論公共財(cái)政》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》1997年第1期。。此后，公共財(cái)政論逐步形成。

公共財(cái)政論指出，作為一種服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政模式類型，公共財(cái)政是為校正市場(chǎng)缺陷而向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體一視同仁地提供公共產(chǎn)品的政府收支活動(dòng)。公共財(cái)政要求政府退出市場(chǎng)能夠有效運(yùn)行的空間，將政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的范圍限定于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體適用平等的財(cái)稅政策，消除因差異化財(cái)稅政策而導(dǎo)致的企業(yè)間不平等競爭。此外，與要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體不計(jì)報(bào)酬、無償奉獻(xiàn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)等價(jià)交換和權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的原則。公共財(cái)政論認(rèn)為，政府通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)使社會(huì)成員受益，社會(huì)成員也必須繳納稅收作為成本補(bǔ)償，稅收體現(xiàn)了政府與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體之間的互利關(guān)系。簡言之，公共財(cái)政論基于承認(rèn)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用展開，其貢獻(xiàn)在于明確了政府與市場(chǎng)的作用邊界，將政府介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍限定為市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，認(rèn)為只有在政府活動(dòng)的效率高于市場(chǎng)的情況下，才有必要實(shí)施干預(yù)，從而在理論上限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府在執(zhí)行職能過程中出現(xiàn)的錯(cuò)位行為(9)參見張馨《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不存在公共財(cái)政嗎？——答葉子榮同志》，《財(cái)政研究》1998年第8期；葉振鵬《建立公共財(cái)政基本框架的幾個(gè)問題》，《中國財(cái)政》1999年第10期；安體富《論我國公共財(cái)政的構(gòu)建》，《財(cái)政研究》1999年第6期；劉尚?！豆藏?cái)政：從概念到現(xiàn)實(shí)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2000年第5期；李茂生《科學(xué)認(rèn)識(shí)財(cái)政基本問題 逐步建立現(xiàn)代公共財(cái)政》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第3期。。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，公共財(cái)政論的解釋能力日益增強(qiáng)，成為占據(jù)主流地位的財(cái)政理論(10)1998年12月，“建立公共財(cái)政基本框架”被全國財(cái)政工作會(huì)議列為目標(biāo)任務(wù)；在2000年11月省部級(jí)干部財(cái)政專題研討班上，李嵐清發(fā)表題為《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo) 逐步建立公共財(cái)政框架》的講話，要求將財(cái)力主要用于社會(huì)公共需要和社會(huì)保障領(lǐng)域；2003年10月，十六屆三中全會(huì)將健全公共財(cái)政體制作為推進(jìn)財(cái)政管理體制改革的重要措施。。需要指出的是，公共財(cái)政論基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)方法考察財(cái)政的職能和范圍，財(cái)政制度被視為政府基于社會(huì)福利函數(shù)最大化目標(biāo)所作的安排。該范式擅長回答的是如何按照整個(gè)社會(huì)的帕累托改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)的稅收和財(cái)政支出政策，而對(duì)政策制定和執(zhí)行過程中如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的多元利益訴求以及由此而導(dǎo)致的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的偏離考慮不足。實(shí)踐表明，政府職能的執(zhí)行者不僅是公共權(quán)力的代理人，也是追求自身利益最大化的社會(huì)活動(dòng)主體。除公共利益外，他們還能夠?qū)λ幍沫h(huán)境約束和面臨的激勵(lì)機(jī)制作出反應(yīng)，從而導(dǎo)致政府財(cái)政活動(dòng)偏離社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。從這個(gè)意義上看，政府財(cái)政目標(biāo)的形成、決策方式以及實(shí)施過程都體現(xiàn)了包括社會(huì)成員、各級(jí)政府以及各類組織等具有不同利益和偏好的主體，通過多種身份和途徑參與社會(huì)活動(dòng)的結(jié)果，而不再取決于某一決策主體單方面的主觀預(yù)期。如何通過財(cái)政制度的完善提高各級(jí)政府對(duì)社會(huì)成員在公共需求領(lǐng)域的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度，是現(xiàn)代國家治理面臨的新課題。

(三)現(xiàn)代國家治理框架下的財(cái)稅理論探索

公共財(cái)政論從理論上界定了政府和市場(chǎng)的職能界限，為建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相契合的財(cái)政體制提供了理論支撐。但在經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)過程中，仍存在著政府直接配置市場(chǎng)資源和直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等問題，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未能得以充分發(fā)揮。針對(duì)實(shí)踐中的問題，十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，作為全面深化改革的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系——使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。相應(yīng)地，財(cái)政被定位于國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨中央對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的部署和財(cái)政的職能定位使理論界再次面對(duì)公共財(cái)政論的審視和反思：為何理論上對(duì)市場(chǎng)作用和政府職能的清晰界定，在用以指導(dǎo)中國財(cái)政改革的實(shí)踐中卻未能產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果？是否有必要，以及如何對(duì)公共財(cái)政論加以完善？現(xiàn)代財(cái)政制度的建立需要怎樣的理論指導(dǎo)？

高培勇指出，國家治理主體包括政府、社會(huì)組織和居民個(gè)人；財(cái)政不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，也涉及政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等多個(gè)層面(11)高培勇：《論國家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第12期。。呂煒認(rèn)為，財(cái)政是國家通過政治權(quán)力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行汲取、支出和管理的制度安排，既有經(jīng)濟(jì)屬性，又有政治屬性；在國家治理框架下，財(cái)政理論需要思考政府與市場(chǎng)、國家與社會(huì)、人大與政府、中央與地方等重要關(guān)系(12)呂煒：《國家治理現(xiàn)代化視域下的大國財(cái)政》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月17日。。劉曉路、郭慶旺分析了國家與財(cái)政的關(guān)系，認(rèn)為建國后財(cái)政理論經(jīng)歷了由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政學(xué)”發(fā)展到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政學(xué)”，再到“國家治理財(cái)政學(xué)”的三段歷史，指出考察政府的制度沿革對(duì)于探索中國的財(cái)政職能定位問題而言十分必要(13)劉曉路、郭慶旺：《國家視角下的新中國財(cái)政基礎(chǔ)理論變遷》，《財(cái)政研究》2017年第4期。。劉尚希等以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和不確定性世界觀為研究背景，考察國家治理與財(cái)政間的關(guān)聯(lián)性，指出公共風(fēng)險(xiǎn)治理是國家治理的核心要義，化解國家發(fā)展中的不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)有賴于公共理性水平的提高，財(cái)政是國家治理的總中樞、發(fā)動(dòng)機(jī)和蓄水池(14)劉尚希、李成威、楊德威：《財(cái)政與國家治理：基于不確定性與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的邏輯》，《財(cái)政研究》2018年第1期。。呂冰洋考察了國家治理與財(cái)政的關(guān)系，將經(jīng)濟(jì)脫嵌于社會(huì)、利益格局分化以及創(chuàng)造性破壞等進(jìn)程歸因于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括組織動(dòng)員能力和市場(chǎng)增進(jìn)能力在內(nèi)的“國家能力”決定了國家治理，而權(quán)利開放與權(quán)威維護(hù)、社會(huì)保護(hù)與控制、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長等國家治理目標(biāo)決定了財(cái)政制度設(shè)計(jì)(15)呂冰洋：《國家治理財(cái)政論：從公共物品到公共秩序》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。。 李俊生、姚東旻指出，基于市場(chǎng)失靈的英美財(cái)政理論具有本質(zhì)上的實(shí)用主義特征和政策導(dǎo)向的偏狹性，制約了財(cái)政學(xué)的發(fā)展及其對(duì)實(shí)踐的解釋和預(yù)測(cè)能力，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的考察證明了市場(chǎng)失靈理論難以作為支撐當(dāng)代財(cái)政科學(xué)的理論基礎(chǔ)(16)李俊生、姚東旻：《財(cái)政學(xué)需要什么樣的理論基礎(chǔ)?——兼評(píng)市場(chǎng)失靈理論的“失靈”》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第9期。。李永友認(rèn)為，財(cái)政是各種團(tuán)體就理財(cái)進(jìn)行的集體決策過程，其邏輯起點(diǎn)是共同體和無知面紗，政府在理財(cái)決策中不應(yīng)具有超越其他主體的特權(quán)，理財(cái)?shù)墓矝Q策包括對(duì)政府負(fù)責(zé)理財(cái)事務(wù)時(shí)自身利益訴求的限制，如何通過滿足社會(huì)成員公共需要保證國家良序運(yùn)行是財(cái)政面臨的根本問題(17)李永友：《財(cái)政基礎(chǔ)理論與新時(shí)代的財(cái)政使命——基于“財(cái)政”一詞的解讀》，《財(cái)政研究》2018年第12期。。

可見，近年來國內(nèi)財(cái)政學(xué)界對(duì)財(cái)政在國家治理中的職能進(jìn)行了有益探索，這些研究對(duì)于現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建無疑具有重要參考價(jià)值。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)思想與價(jià)值觀念的變化都推進(jìn)了財(cái)政理論的發(fā)展。例如，植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家分配論圍繞國家這一核心要素展開對(duì)政府收支活動(dòng)的分析和探索，相應(yīng)地，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的主流財(cái)政思想，國家分配論也順理成章地成為指導(dǎo)政府財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)的理念和原則。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，明確資源配置的主體以及實(shí)現(xiàn)主體角色的轉(zhuǎn)換的前提是厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從理論上闡釋政府與市場(chǎng)的關(guān)系并回答財(cái)政活動(dòng)的邊界等問題不僅是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也為公共財(cái)政論的蘊(yùn)育和發(fā)展提供了土壤。十八屆三中全會(huì)“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的戰(zhàn)略目標(biāo)不僅為現(xiàn)代國家治理框架下的財(cái)政理論構(gòu)建奠定了基調(diào)，也確定了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義財(cái)政制度改革的方向。

二、建立現(xiàn)代財(cái)政制度面臨的核心問題

現(xiàn)代國家治理是包括政府、社會(huì)組織和居民個(gè)人等在內(nèi)的多元參與主體，通過正式或非正式制度執(zhí)行公共事務(wù)、解決社會(huì)問題的過程(18)Mick Moore,“How Does Taxation Affect the Quality of Governance?” Tax Notes International，Vol.47，No.1，2007，pp.79-98.。在以治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、治理方式民主化為主要特征的現(xiàn)代國家治理背景下，財(cái)政也超越了經(jīng)濟(jì)范疇，從提高政府對(duì)社會(huì)成員需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度、保障社會(huì)成員參與公共決策、降低社會(huì)運(yùn)行成本、增加社會(huì)成員對(duì)社會(huì)制度的認(rèn)同感、實(shí)現(xiàn)國家長治久安等維度發(fā)揮著越來越重要的作用(19)谷成：《現(xiàn)代國家治理視域下的稅收職能》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第8期。。在現(xiàn)代財(cái)政制度框架下，盡管政府在公共收支安排中仍居于核心地位，但已不再是唯一的參與和決策主體。社會(huì)成員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，也逐步由附屬于所在單位的個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諊曳梢?guī)定享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的公民，個(gè)人在居住地區(qū)和工作單位之間的流動(dòng)和選擇越來越普遍(20)例如，國際移民組織(IOM)與全球化智庫(CCG)聯(lián)合發(fā)布的《世界移民報(bào)告2018》中文版數(shù)據(jù)表明，2015年來自中國的移民構(gòu)成了世界第四大移民團(tuán)體，有接近1000萬中國出生的移民生活在中國以外地區(qū)，其中生活在美國的有超過200萬人。此外，境內(nèi)移民是中國移民的另一重要特征。東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異使得大量勞動(dòng)力從西部流向東部以尋求更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，更高的收入和教育水平。詳見人民網(wǎng)《<世界移民報(bào)告2018>發(fā)布：國際移民數(shù)量大幅上升》，http://bj.people.com.cn/n2/2018/0510/c233087-31563375.html，2018-05-10。，當(dāng)社會(huì)成員越來越多地以國際化的視角考量和比較國家的治理能力和公共服務(wù)供給水平時(shí)，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的傳統(tǒng)價(jià)值觀念也受到了挑戰(zhàn)。相應(yīng)地，當(dāng)社會(huì)成員有越來越多的途徑對(duì)公共事務(wù)表達(dá)訴求并參與決策時(shí)，“家計(jì)財(cái)政”和“單元財(cái)政”越來越難以滿足現(xiàn)代國家治理的需要。此外，從政府的角度看，地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，對(duì)轄區(qū)居民偏好和需求的反應(yīng)也與中央政府存在或多或少的差異。一如公共財(cái)政論在理論上明確了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)而在實(shí)踐中為公共財(cái)政體制的建立提供了指導(dǎo)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度則須厘清政府與社會(huì)成員以及中央政府與地方政府的關(guān)系，以解決中國財(cái)政制度中存在的諸多問題。

現(xiàn)代國家擺脫了臣民社會(huì)的專制主義屬性，通過政治程序進(jìn)行集體決策，回應(yīng)并滿足社會(huì)成員訴求。在地域廣大、人口眾多的情況下，基于節(jié)約交易成本的需要，社會(huì)成員按照權(quán)利平等的原則選舉代表建立代議機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)在取得社會(huì)成員認(rèn)同的基礎(chǔ)上行使國家權(quán)力。值得注意的是，在社會(huì)資源和政府收入有限的情況下，財(cái)政支出很難滿足所有社會(huì)成員的需求，需要對(duì)社會(huì)成員的意愿和訴求進(jìn)行整合。盡管目前理論上對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)及其效應(yīng)的研究被劃歸經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，但在實(shí)踐中，無論財(cái)政收入還是財(cái)政支出，都是由政治程序決定的。通過政治程序?qū)⑸鐣?huì)成員的各種訴求轉(zhuǎn)化為公共決策進(jìn)而安排政府收支，是現(xiàn)代國家治理框架下確保政府職能合意性的前提。相應(yīng)地，政府不僅是制定公共決策的重要參與主體，也是公共事務(wù)的執(zhí)行部門。與現(xiàn)代國家治理中的其他參與主體一樣，政府職能的執(zhí)行者是具有個(gè)人利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，在行使公共權(quán)力的同時(shí)，也在尋找能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的策略空間(21)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。。為避免公共政策的執(zhí)行結(jié)果偏離社會(huì)福利最大化的目標(biāo)，需要對(duì)執(zhí)行者的行為進(jìn)行必要的約束和限制。人民代表大會(huì)作為中國的代議機(jī)關(guān)，由民主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)審批國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及計(jì)劃執(zhí)行情況，審查和批準(zhǔn)各級(jí)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況。政府與社會(huì)成員關(guān)系的清晰界定為落實(shí)稅收法定原則，提高政府預(yù)算的透明度和完整性，保證財(cái)政支出的合理性和財(cái)政資金的使用效率提供了理論依據(jù)和改革方向。實(shí)際上，十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”和“落實(shí)稅收法定原則”，就是在堅(jiān)持人民主體地位和發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用的前提下，對(duì)明確政府與社會(huì)成員財(cái)政關(guān)系提出的具體要求。“完善立法”，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”則是規(guī)范政府與社會(huì)成員關(guān)系的預(yù)期結(jié)果。此外，十九大提出的“以人民為中心”，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，以及十九屆五中全會(huì)提出的“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”等改革目標(biāo)都體現(xiàn)了對(duì)規(guī)范政府與社會(huì)成員關(guān)系的強(qiáng)調(diào)。

中央政府與地方政府的關(guān)系是建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要考慮的另一對(duì)重要關(guān)系。中央與地方關(guān)系不僅是既定歷史時(shí)期政治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的直接反映，也在很大程度上受到社會(huì)成員與政府之間關(guān)系的影響。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源高度集中于中央的組織架構(gòu)要求中央政府將掌控的資源以公平而有效率的方式分配給社會(huì)成員。中央政府作為單一的調(diào)控中心，通常采用自上而下的方式分配社會(huì)資源。受到偏好顯示和信息傳導(dǎo)機(jī)制的約束，以中央政府為單一調(diào)控中心的資源配置機(jī)制很難滿足分布在不同區(qū)域、具有不同偏好的社會(huì)成員需求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，市場(chǎng)在資源配置中的作用逐步顯現(xiàn)，中央政府開始以分散化或授權(quán)的方式將部分支出權(quán)限交給地方政府(22)周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。。作為中央政府的代理人，地方政府貫徹和執(zhí)行中央政府的指令，對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。為了實(shí)施對(duì)地方政府的控制，中央一方面強(qiáng)化對(duì)地方官員的考核和管理，另一方面則牢牢掌握著稅收控制權(quán)(23)1994年分稅制改革后，中國地方政府的稅收權(quán)限十分有限：除中央稅的稅權(quán)歸屬中央外，中央與地方共享稅的稅權(quán)也歸屬中央，地方按中央確定的比例從中取得既定的份額，且須隨時(shí)面臨由中央做出的調(diào)整；即使收入完全劃歸地方的稅種，其稅收立法權(quán)、稅基確定權(quán)和稅率選擇權(quán)也歸中央所有。。在支出責(zé)任相對(duì)分散且稅權(quán)高度集中的財(cái)政體制下，轉(zhuǎn)移支付被用于實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的控制，成為緩解縱向財(cái)政缺口的措施(24)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為74415.1億元，占地方財(cái)政支出的37 %。參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/30/content_5516231.htm，2020-05-30。。盡管通過中央政府撥款為地方政府籌資有利于加強(qiáng)中央政府對(duì)社會(huì)資源的控制并促進(jìn)地方政府的遵從，但也制約了地方發(fā)揮更加了解轄區(qū)居民需求和偏好的優(yōu)勢(shì)，不利于實(shí)現(xiàn)基于對(duì)地方公共支出成本和收益之間的充分權(quán)衡提高財(cái)政資金使用效率的目標(biāo)(25)劉勇政、賈俊雪、丁思瑩：《地方財(cái)政治理：授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財(cái)政體制改革的研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第7期。。

現(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度，并通過財(cái)政體制的優(yōu)化提高社會(huì)資源在公共部門的使用效率，降低以稅收為主要補(bǔ)償方式的國家治理成本，避免因公共產(chǎn)品成本過高引致的資本和勞動(dòng)力流出。這就需要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮中央和地方政府各自優(yōu)勢(shì)，基于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供構(gòu)建起合作互補(bǔ)關(guān)系——地方政府充分利用自身對(duì)轄區(qū)居民訴求和偏好更為了解的優(yōu)勢(shì)，主要負(fù)責(zé)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；在地方政府能夠有效滿足轄區(qū)居民公共產(chǎn)品和服務(wù)需要的情況下，中央政府無須進(jìn)行干預(yù)；當(dāng)?shù)胤秸疅o法滿足轄區(qū)公共需要時(shí)，中央政府則須通過轉(zhuǎn)移支付將規(guī)模有限的財(cái)政資金用于彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政收支缺口，以緩解和解決不平衡不充分的發(fā)展問題，滿足社會(huì)成員日益增長的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。這也是十八屆三中全會(huì)提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的應(yīng)有之義。

三、基于現(xiàn)代國家治理的財(cái)政制度改革取向

在從經(jīng)濟(jì)大國邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的進(jìn)程中，中國不僅經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，而且面臨著世界百年未有之大變局的國際環(huán)境。十九大報(bào)告提出了加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理，深化稅收制度改革，健全地方稅體系的財(cái)稅體制改革路線圖。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，未來的改革應(yīng)從以下方面入手。

(一)構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的政府間稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付模式

十八屆三中全會(huì)以來，國務(wù)院連續(xù)發(fā)布推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見和相關(guān)改革方案，以緩解政府間縱向財(cái)政失衡問題。需要注意的是，這并不是完善政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的首次嘗試。事實(shí)上，改革開放后，中央政府曾多次調(diào)整中央與地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。例如，1980年國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，對(duì)中央和地方財(cái)政支出進(jìn)行了明確劃分；1993年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》基于中央與地方政府的事權(quán)劃分對(duì)各級(jí)財(cái)政的支出范圍予以界定。應(yīng)該說，在中央歷次發(fā)布的通知和文件中，對(duì)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的表述都是較為明確的。然而，在既有中央政府和地方政府的委托-代理關(guān)系中，地方政府難以兼顧中央下達(dá)的各項(xiàng)指令和轄區(qū)居民對(duì)地方公共產(chǎn)品的偏好與需求(26)趙樹凱：《基層政府：體制性沖突與治理危機(jī)》，《人民論壇》2014年第5期。。形成基于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的中央政府和地方政府合作互補(bǔ)關(guān)系有助于化解中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控和地方政府滿足轄區(qū)居民訴求間的矛盾和沖突。在政府間收入劃分明確和地方稅體系健全的情況下，當(dāng)?shù)胤秸陨淼呢?cái)政能力能夠有效滿足轄區(qū)公共需要時(shí)，中央政府應(yīng)避免因干預(yù)地方財(cái)政收支安排而導(dǎo)致的效率損失；對(duì)于依靠自身財(cái)政能力無法有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的轄區(qū)，中央政府須提供必要的資金支持，以保證貧困地區(qū)居民同樣有機(jī)會(huì)享有最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

政府間財(cái)政關(guān)系的理順為明確地方稅和轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政中的作用提供了理論依據(jù)。充分權(quán)衡公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本與收益，并將項(xiàng)目支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的水平上，是保證地方政府財(cái)政資金使用效率的前提。相應(yīng)地，將與支出責(zé)任相匹配的地方稅收作為地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要籌資手段有助于激勵(lì)地方政府在作出財(cái)政決策時(shí)充分考慮公共支出的成本與收益，從而以相對(duì)較低的成本履行財(cái)政職能。反之，如果用于滿足地方公共需求的資金很大一部分來源于上級(jí)政府撥款，有關(guān)公共支出水平和結(jié)構(gòu)的決策極易變成轄區(qū)與上級(jí)政府間圍繞轉(zhuǎn)移支付而形成的商討結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致公共支出偏離效率目標(biāo)(27)谷成：《財(cái)產(chǎn)課稅與地方財(cái)政——一個(gè)以稅收歸宿為視角的解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第5期。。從這個(gè)意義上看，中央政府以轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)下級(jí)政府撥款的規(guī)模應(yīng)當(dāng)是有限的——理論上說，用以補(bǔ)償轄區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)成本的地方稅在規(guī)模上應(yīng)當(dāng)能夠大體上滿足財(cái)政能力最強(qiáng)的地方政府財(cái)政支出需要。相應(yīng)地，貧困地區(qū)的財(cái)政收支缺口主要由中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，以解決橫向財(cái)政失衡問題，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。面臨國際稅收競爭加劇的外部環(huán)境和減稅降費(fèi)的政策取向，地方稅與轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的明確不僅有助于降低國家治理成本，也可以緩解各級(jí)政府面臨的財(cái)政壓力，提高資源在公共部門的配置效率。

公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的進(jìn)一步明確為政府間稅收劃分和地方稅體系的完善提供了新的基點(diǎn)。在當(dāng)前共享稅占比較高的稅收劃分模式中，用稅率分享制替代現(xiàn)行收入分成辦法可以使地方政府按照更為規(guī)范的方式對(duì)增值稅和所得稅等規(guī)模相對(duì)較大的稅基課稅，從而在改善地方財(cái)政收入可預(yù)期性的同時(shí)，促進(jìn)地方政府負(fù)責(zé)程度的提高。

當(dāng)本應(yīng)由某一轄區(qū)居民承擔(dān)并使該轄區(qū)居民因享受公共服務(wù)而受益的稅收，通過某種途徑轉(zhuǎn)而由其他轄區(qū)居民負(fù)擔(dān)時(shí),就出現(xiàn)了轄區(qū)間稅負(fù)輸出問題。當(dāng)用于滿足本地居民公共需要的成本由其他轄區(qū)居民負(fù)擔(dān)時(shí)，公共支出的邊際收益就偏離了邊際成本，進(jìn)而導(dǎo)致效率損失。此外，稅負(fù)輸出的存在還會(huì)影響對(duì)地方政府財(cái)政能力的估計(jì)，而對(duì)地方政府財(cái)政能力進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量是設(shè)計(jì)均等化轉(zhuǎn)移支付制度的核心要素。目前消費(fèi)稅稅目中除超豪華小汽車和金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品外，多數(shù)應(yīng)稅消費(fèi)品仍集中在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。如果應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)能力地區(qū)間差異較大且購買者中還包括非本地居民，就會(huì)產(chǎn)生稅負(fù)輸出問題。因此，在按照中央與地方收入劃分改革方案，穩(wěn)步下劃消費(fèi)稅收入給地方的情況下，將消費(fèi)稅由生產(chǎn)(進(jìn)口)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，可以在一定程度上避免因稅負(fù)輸出而導(dǎo)致的效率損失問題。

(二)通過預(yù)算改革提高社會(huì)成員公共需求的滿足程度

一直以來，財(cái)政學(xué)界對(duì)預(yù)算的討論主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，將預(yù)算管理視為一項(xiàng)用以反映和實(shí)現(xiàn)政府收支的技術(shù)，在很大程度上忽視了預(yù)算在整合社會(huì)成員偏好、滿足社會(huì)成員公共需要方面的作用。實(shí)踐表明， 1978年以來，中國一般公共預(yù)算收入由1132億元(28)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。增加到2019年的190390億元(29)參見《2019年全國一般公共預(yù)算收入決算表》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://yss.mof.gov.cn/2019qgczjs/202007/t20200731_3559686.htm。，提高了160余倍，但仍未能充分滿足社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。在政府收入規(guī)模既定的情況下，預(yù)算就成為一種公共資源配置機(jī)制，決定了哪些社會(huì)成員的偏好和需求將得以滿足以及在多大程度上得到滿足。因而，在現(xiàn)代國家治理框架下，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度不僅是規(guī)范政府收支行為、提高財(cái)政資金使用效率的必要措施，也是使社會(huì)成員公共產(chǎn)品和服務(wù)需求得以滿足的重要保障。作為公共決策制定的參與和執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府在整合社會(huì)成員訴求的基礎(chǔ)上將既定規(guī)模的財(cái)政資金配置到相關(guān)領(lǐng)域，這一過程就是通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)的。為避免預(yù)算制定和執(zhí)行結(jié)果偏離社會(huì)福利最大化目標(biāo)，在規(guī)定由國務(wù)院負(fù)責(zé)編制、執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國家預(yù)算的基礎(chǔ)上，憲法賦予全國人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的職權(quán)(30)在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作部分調(diào)整方案的職權(quán)。；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及其執(zhí)行情況報(bào)告。

盡管從法律上看，預(yù)算權(quán)在人大與政府間的配置形成了審查與監(jiān)督關(guān)系，但調(diào)查研究表明，2005-2017年地方政府預(yù)算調(diào)整頻繁且幅度較大，部分省份的預(yù)算偏離度接近50%，政府部門和行政首長對(duì)財(cái)政支出具有較大的自由裁量權(quán)(31)李英：《地方政府預(yù)算調(diào)整的歷史與現(xiàn)實(shí)——基于2005年-2017年的實(shí)證分析》，《地方財(cái)政研究》2018年第12期。。這反映了政府部門主導(dǎo)預(yù)算體系的客觀事實(shí)，作為行使國家權(quán)力的代議機(jī)關(guān)則未能通過對(duì)國家預(yù)算及其執(zhí)行情況的審查和監(jiān)督有效制約行政機(jī)關(guān)及其工作人員尋求部門和個(gè)人利益的傾向，導(dǎo)致部分財(cái)政資金偏離了滿足社會(huì)成員公共需要的使用方向。如何使法律上規(guī)定的代議機(jī)關(guān)權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中更好地得以行使，保證行政部門對(duì)社會(huì)成員需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度，是全面實(shí)施績效管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。預(yù)算法及其實(shí)施條例的修訂為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，更好地發(fā)揮財(cái)政對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用提供了法治保障。

綜合考慮預(yù)算資金的分配、審批和績效評(píng)價(jià)將有利于財(cái)政資金使用效率的提高?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門須于每年全國人大會(huì)議舉行的45天前將中央預(yù)算草案提交人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查，其余各級(jí)政府的要求為提前30天。在會(huì)期較短、議題較多、代表并非專職的情況下，人大會(huì)議期間專門用于預(yù)算審查、分析和評(píng)估的時(shí)間十分有限。加上目前的法律并未將預(yù)算修正權(quán)賦予人大，人大無法對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)修改，因此在審批階段，通常只有兩種結(jié)果可以選擇，即通過還是否決整個(gè)預(yù)算。顯然，就人大目前的地位和影響力而言，出現(xiàn)后一種結(jié)果的可能性微乎其微。為實(shí)現(xiàn)人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查，一方面可賦予人大對(duì)預(yù)算的修正權(quán)，將預(yù)算整體分解為多個(gè)具體的待審批項(xiàng)目，在審批過程中逐項(xiàng)評(píng)估并對(duì)預(yù)算中不合理的事項(xiàng)提出修改意見；另一方面，還有必要賦予人大在預(yù)算編制階段的參與權(quán)，使人大盡早介入預(yù)算編制過程，在公共資金分配過程中表達(dá)不同利益群體的聲音，使預(yù)算更加充分地滿足社會(huì)成員的訴求和偏好。

在預(yù)算執(zhí)行階段，如果變更過于隨意，就會(huì)改變?nèi)舜笈鷾?zhǔn)的預(yù)算，從而導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的虛化。盡管預(yù)算法規(guī)定人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，但從2014年預(yù)算法修正后的實(shí)施情況看，地方政府預(yù)算的調(diào)整仍存在著次數(shù)頻繁、涉及范圍更廣、項(xiàng)目更多、結(jié)構(gòu)性變化明顯等特征，因此有必要對(duì)政府預(yù)算調(diào)整的范圍、次數(shù)、時(shí)間和幅度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和約束。對(duì)政府決算進(jìn)行審計(jì)是保證預(yù)算活動(dòng)規(guī)范性的事后監(jiān)督措施。相關(guān)調(diào)查表明，審計(jì)工作報(bào)告中政府決算草案被否決的情況未曾出現(xiàn)，決算審批流于形式(32)林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。。因此，在決算和審計(jì)監(jiān)督階段，應(yīng)保證審計(jì)權(quán)力行使主體在人事、經(jīng)費(fèi)、干部任免等方面獨(dú)立于政府部門并直接對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，從而在更大程度上保持自身的獨(dú)立性，從而避免受到行政干預(yù)，在更大程度上體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的客觀公正性。

(三)以現(xiàn)代化的方式推進(jìn)稅制改革

作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)最重要的成本補(bǔ)償方式，稅收水平在很大程度上反映了現(xiàn)代國家的治理能力。囿于傳統(tǒng)文化對(duì)政府與社會(huì)成員關(guān)系的影響以及資源在公共部門和私人部門間的配置方式，建國后中國逐步建立起以行政法規(guī)為主體的稅收制度體系。這很容易使納稅人將本應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的稅法混同于政府的行政命令，從而制約稅收在現(xiàn)代國家治理中促進(jìn)政府與社會(huì)成員協(xié)商互動(dòng)、培養(yǎng)社會(huì)成員稅收意識(shí)和提高遵從水平等作用的發(fā)揮。為此，十八屆三中全會(huì)提出了“落實(shí)稅收法定原則”和“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”的要求。實(shí)際上，落實(shí)稅收法定原則的意義并非局限于在某一既定時(shí)點(diǎn)內(nèi)由全國人大及其常務(wù)委員會(huì)將既有行政法規(guī)、通知和文件上升為法律的形式需要，而是通過現(xiàn)代化的稅收確立方式構(gòu)建政府與社會(huì)成員之間的良性互動(dòng)關(guān)系，從而更為有效地將社會(huì)成員的意愿和偏好轉(zhuǎn)化為稅制要素，促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。未來的改革應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)成員對(duì)稅收立法問題的參與，通過充分發(fā)揮全國人民代表大會(huì)的職能作用、提高對(duì)社會(huì)成員立法意見和建議的回應(yīng)性促進(jìn)稅收確立方式的現(xiàn)代化。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，政府與社會(huì)成員之間的互利關(guān)系被廣泛用于解釋現(xiàn)代國家的稅收依據(jù)?；诂F(xiàn)代文明契約精神的稅收依據(jù)觀不僅有利于社會(huì)成員國家意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)和形成，而且有助于促進(jìn)政府對(duì)社會(huì)成員需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度，促進(jìn)健康稅收文化的構(gòu)建和稅收遵從水平的提高。在現(xiàn)代社會(huì)，世界各國普遍利用政府與社會(huì)成員之間因稅收征納而形成的隱性契約關(guān)系改善國家治理能力。一方面，盡可能通過減稅降低包括稅收和非稅收入在內(nèi)的國家治理成本，避免資本和勞動(dòng)力的流出；另一方面，在稅收和公共支出之間建立起明確的聯(lián)系，使社會(huì)成員感受到政府公共服務(wù)的提供和自身承擔(dān)的成本，從而在更大程度上獲得社會(huì)成員的政治支持?？梢?，在現(xiàn)代國家治理框架下，稅收的可觀察性是政府與社會(huì)成員間信任關(guān)系得以建立的基礎(chǔ)。相應(yīng)地，在降低社會(huì)成員稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上，提高直接稅在稅收結(jié)構(gòu)中的比重，完善直接稅的設(shè)計(jì)與實(shí)施對(duì)于提高稅收制度的公平性和可觀察性，改善政府的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度，增加社會(huì)成員與政府之間的信任具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

受到稅收管理能力的約束和非正式經(jīng)濟(jì)(33)非正式經(jīng)濟(jì)(又稱地下經(jīng)濟(jì)、影子經(jīng)濟(jì))包括兩類：一類是非法行為，例如販毒、賣淫和走私；另一類是合法行為，主要包括來源于未申報(bào)的個(gè)體經(jīng)營收入，非正式就業(yè)工資和易貨交易所得。規(guī)模的限制，中國個(gè)人所得稅收入中通過扣繳義務(wù)人代扣代繳取得的部分占比仍然較大(34)楊亮：《個(gè)稅改革提速：如何為工薪階層減負(fù)》，《光明日?qǐng)?bào)》 2016年11月10日。，自主申報(bào)和自愿遵從在現(xiàn)代國家治理中的作用尚未得以充分發(fā)揮。2018年8月修正的《個(gè)人所得稅法》將工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得等四項(xiàng)收入按納稅年度合并計(jì)算，體現(xiàn)了從分類征收向綜合征收過渡的課征模式取向。未來的改革應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和信息技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)涉稅信息在稅務(wù)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門之間的分享，通過稅收征管信息系統(tǒng)的完善為以個(gè)人申報(bào)為基礎(chǔ)的所得稅征管創(chuàng)造條件，最終實(shí)現(xiàn)采用綜合累進(jìn)方法課征個(gè)人所得稅的目標(biāo)。此外，財(cái)產(chǎn)稅的缺位也是導(dǎo)致中國稅制結(jié)構(gòu)中直接稅收占比較低的原因。財(cái)產(chǎn)稅通常被認(rèn)為是地方政府的理想收入來源，但財(cái)產(chǎn)稅可以使社會(huì)成員與轄區(qū)政府通過對(duì)話和協(xié)商促進(jìn)地方政府充分考量公共決策成本收益的事實(shí)卻往往被忽視。財(cái)產(chǎn)稅涉及到的納稅人數(shù)量相對(duì)較多且與地方公共支出的聯(lián)系更為緊密，因而具有顯著的可觀察性。這種可觀察性也有助于通過鼓勵(lì)社會(huì)成員對(duì)公共決策的參與提高轄區(qū)政府的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度。十八屆三中全會(huì)提出加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革的戰(zhàn)略舉措，在政府與社會(huì)成員充分協(xié)商互動(dòng)的基礎(chǔ)上推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革為提高國家治理能力和治理水平提供了良好契機(jī)。在商品和勞務(wù)課稅在稅收結(jié)構(gòu)中仍居于主體地位的情況下，對(duì)增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等間接稅在商品和勞務(wù)零售環(huán)節(jié)采用價(jià)稅分離的標(biāo)識(shí)方式，不僅可以使社會(huì)成員在購買商品和勞務(wù)時(shí)對(duì)自身承擔(dān)的稅負(fù)更為明確進(jìn)而提高稅收的可觀察性，而且有助于減稅降費(fèi)政策的落實(shí)并被社會(huì)成員更為直觀地感受。