馬晨清

（寶雞文理學(xué)院政法學(xué)院，陜西 寶雞 721013）

人類的生存和發(fā)展離不開食品，食品安全關(guān)系到每一個(gè)人的生命健康，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。一旦食品出現(xiàn)問題，就會(huì)對(duì)人民群眾生命健康構(gòu)成嚴(yán)重危害，也會(huì)引起社會(huì)恐慌。及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然，將食品安全問題消滅在萌芽狀態(tài)，因此食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建及完善很有必要。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制及特征

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是指通過對(duì)食品安全信息收集、分析、判斷、評(píng)估，發(fā)現(xiàn)食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門及時(shí)發(fā)出警示，使社會(huì)有關(guān)方面能夠提前采取措施，避免危害發(fā)生或者損失擴(kuò)大。食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制包含了食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制側(cè)重于承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，以及這些組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的啟動(dòng)、運(yùn)行，相關(guān)部門之間的聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作的推動(dòng)、協(xié)作和配合。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制有自己的特征：

（一）覆蓋面廣

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行，離不開食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，從食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象看，包括米、面、油、肉、蛋、奶、蔬菜、水果、小食品等所有入口食品。從監(jiān)測(cè)方面看，包括食品污染、食源性疾病、食品中的有害因素，其中食源性疾病包括細(xì)菌性食源性疾病、食源性寄生蟲感染、食源性病毒感染、食源性化學(xué)性中毒、植物性毒素中毒、動(dòng)物性毒素中毒、食源性真菌毒素中毒等。食品污染指食品在飼養(yǎng)或種植以及加工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，由于環(huán)境影響或人為因素，使食品受到有毒有害物質(zhì)的侵襲而被污染，食品污染物包括殘留的農(nóng)藥、天然毒素、重金屬、致病微生物以及其它有害物質(zhì)。食品中的有害因素包括細(xì)菌、病毒、重金屬、有害化學(xué)物質(zhì)、毒素等。

（二）系統(tǒng)性強(qiáng)

參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性強(qiáng)。國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作。省級(jí)、地級(jí)市、縣也有相應(yīng)的負(fù)責(zé)食品安全工作的食品安全委員會(huì)、食品安全監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也組建了負(fù)責(zé)食品安全的機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)食品安全的組織機(jī)構(gòu)，按照下級(jí)服從上級(jí)的組織原則，形成了有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警涉及的信息平臺(tái)至少包括食品安全短信平臺(tái)、食品安全電話平臺(tái)、食品安全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這幾個(gè)平臺(tái)是相互聯(lián)系的，構(gòu)成了食品安全信息收集系統(tǒng)。在信息的構(gòu)成上，以食品安全技術(shù)檢驗(yàn)檢測(cè)信息為主，以稽查執(zhí)法、日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的隱患信息為輔，以社會(huì)反饋信息為補(bǔ)充。食品安全信息系統(tǒng)包括檢驗(yàn)檢測(cè)信息系統(tǒng)、稽查執(zhí)法信息系統(tǒng)、日常監(jiān)管信息系統(tǒng)、社會(huì)反饋信息系統(tǒng)。［1］

（三）協(xié)作性突出

協(xié)作性體現(xiàn)在同級(jí)部門之間需要協(xié)作，比如食品安全有關(guān)信息進(jìn)行共享，食品安全預(yù)警機(jī)構(gòu)及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)、告知食品安全方面的情況，食品安全預(yù)警機(jī)構(gòu)圍繞食品安全進(jìn)行會(huì)商、研討，圍繞食品安全事件相互配合采取行動(dòng)共同應(yīng)對(duì)。食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也存在協(xié)作，食品監(jiān)督機(jī)構(gòu)各內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)內(nèi)，涉及食品安全問題的，及時(shí)向所在部門反映，需要其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作的，按照預(yù)設(shè)方案提出協(xié)作請(qǐng)求。食品安全監(jiān)督管理部門，需要跨管轄區(qū)域協(xié)作的，按照有關(guān)部門規(guī)章的規(guī)定，向相關(guān)食品安全監(jiān)督管理部門提出協(xié)作請(qǐng)求。食品安全協(xié)作性還體現(xiàn)在，食品安全問題，需要食品的生產(chǎn)者、銷售者以及消費(fèi)者配合和參與。投入到食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的專業(yè)人才十分廣泛，需要食品、營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、生物、化學(xué)、環(huán)境、衛(wèi)生等方面的專業(yè)人員共同參與協(xié)作完成。

（四）不確定性明顯

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警涉及食品的生產(chǎn)者、銷售者、運(yùn)輸者、儲(chǔ)存者，也包括我們每一個(gè)消費(fèi)者。從場(chǎng)所看，包括各類食堂、餐飲攤點(diǎn)、酒店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，凡是有食品的地方和場(chǎng)所，以及進(jìn)行餐飲活動(dòng)的場(chǎng)所，以及進(jìn)行食品消費(fèi)的人都可能涉及食品安全問題，至于具體是什么地方、什么場(chǎng)所、什么人則具有不確定性。至于哪些食物出現(xiàn)問題，也具有不確定性，既可能出現(xiàn)在傳統(tǒng)食物里，也可能出現(xiàn)在一些新型食品里，既有可能出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的食品里，也可能出現(xiàn)在進(jìn)口食品里。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建及存在問題

（一）食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建

2009年以前，令全國(guó)震驚的食品安全事件時(shí)有發(fā)生，大頭嬰兒奶粉事件、龍口粉絲事件、蘇丹紅事件、瘦肉精事件、三鹿奶粉事件等，從這些食品安全事件的預(yù)警狀況看，基本上是，事件已經(jīng)發(fā)生，已經(jīng)造成了明顯的危害事實(shí)，預(yù)警機(jī)構(gòu)根據(jù)出現(xiàn)的危害事實(shí)，發(fā)出通告、警告，防止了危害進(jìn)一步擴(kuò)大，這種預(yù)警往往是事后預(yù)警。2009年《中華人民共和國(guó)食品安全法》（下文簡(jiǎn)稱《食品安全法》）頒布實(shí)施，我國(guó)按照食品安全法建立了食品安全相應(yīng)機(jī)構(gòu)，給有關(guān)機(jī)構(gòu)明確了其職責(zé)，同年，國(guó)務(wù)院依據(jù)《食品安全法》，頒布了《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》，該條例關(guān)于食品安全預(yù)警規(guī)定得更加具體詳細(xì)，2009年之后，由于食品安全法律法規(guī)逐步健全，相應(yīng)機(jī)構(gòu)建立起來，職責(zé)也比較明確，也從以前食品安全事件中吸取了教訓(xùn)，加之人們的食品安全意識(shí)也提高了，因此，震驚全國(guó)的食品安全事件相對(duì)比較少，因?yàn)?，食品安全的機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警工作已經(jīng)前移，防止了危害的事件發(fā)生。

依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理等部門，制定、實(shí)施國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃。國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，并向社會(huì)公布。

2013年，依據(jù)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，承擔(dān)食品安全信息披露的主體主要有，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。［2］

2018年，依據(jù)第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的食品安全職責(zé)由新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)行使，原農(nóng)業(yè)部的食品安全職責(zé)由新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行使，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)的食品安全職責(zé)，原國(guó)家工商行政管理總局的食品安全職責(zé)，原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的食品安全職責(zé)，由新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行使。

（二）存在的問題

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相關(guān)制度有待完善

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)建立起來，也就是大的框架已經(jīng)建立起來，由于食品安全覆蓋面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、協(xié)作性突出，實(shí)踐中食品安全面臨的問題和情形更為復(fù)雜，現(xiàn)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度規(guī)定得比較寬泛，操作性不強(qiáng)，相關(guān)制度有待細(xì)化。

2.協(xié)作不暢

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警往往涉及多部門協(xié)作，各部門容易站在自己部門的角度看待食品安全問題，處理食品安全問題時(shí)也會(huì)考慮自己部門利益，遇到與其他部門協(xié)作時(shí)，要么逃避，不愿意協(xié)作，要么拈輕怕重，消極應(yīng)對(duì)。協(xié)作不暢，還表現(xiàn)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息在食品經(jīng)營(yíng)者、食品監(jiān)管者及社會(huì)公眾之間無(wú)法共享或交流不暢。［3］

3.實(shí)戰(zhàn)能力比較差

有些地方關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，也有相應(yīng)制度建設(shè)，也有相應(yīng)的操作規(guī)程和應(yīng)對(duì)預(yù)案，但是真的如果出現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)需要預(yù)警，明顯暴露出有關(guān)部門實(shí)戰(zhàn)能力差。比如，檢測(cè)設(shè)備精確度不高，檢測(cè)周期長(zhǎng)，預(yù)警發(fā)布不及時(shí)，部門之間配合不緊密，對(duì)一些情況，表現(xiàn)出不能及時(shí)應(yīng)對(duì)或不知怎樣應(yīng)對(duì)。

4.檢測(cè)水平較低

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，與食品檢測(cè)技術(shù)關(guān)系緊密，食品有沒有安全風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)無(wú)法單憑直觀感受進(jìn)行判斷，更多地依靠科學(xué)技術(shù)，要靠科技說話。比如，食品里有沒有毒素，有沒有被微生物污染，有沒有重金屬元素，有沒有其他有害物質(zhì)，這些都要靠掌握先進(jìn)技術(shù)的工作人員依靠先進(jìn)檢測(cè)設(shè)備進(jìn)行檢測(cè)，才能得出令人信服的科學(xué)結(jié)論。我國(guó)食品檢測(cè)，一方面表現(xiàn)在，食品安全檢測(cè)點(diǎn)較少；另一方面表現(xiàn)在，食品檢測(cè)水平較低，缺少對(duì)食品安全信息的獲取、鑒別手段，難以保證及時(shí)搜取到客觀的信息。［4］

三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的完善

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

食品安全法律法規(guī)已經(jīng)頒布，國(guó)家層面的食品安全法律制度已經(jīng)建立起來，隨著社會(huì)發(fā)展，一些新的問題又會(huì)出現(xiàn)，也存在原有的規(guī)定可能不符合實(shí)際情況，因此，對(duì)有關(guān)食品安全預(yù)警方面的法律規(guī)范要適時(shí)修改。另外，有許多省級(jí)人大常委會(huì)審議通過了食品安全條例，這些條例結(jié)合地方實(shí)際情況，內(nèi)容更加具體，操作性強(qiáng)一些。要將這些法律法規(guī)和地方性法規(guī)落到實(shí)處，還需要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，如食品安全信息收集制度、數(shù)據(jù)采集制度、會(huì)商制度、取樣制度、抽查制度、檢測(cè)制度、巡查制度、通報(bào)制度、報(bào)告制度、預(yù)警制度，以及對(duì)工作人員的考核、監(jiān)督制度，除相關(guān)制度需要建立和完善外，還需要建立食品安全方面的工作方案，如食品安全工程實(shí)施方案、食品安全事件應(yīng)急預(yù)案等。

（二）明確職責(zé)

食品安全部門承擔(dān)哪些食品安全職責(zé)，哪些工作人員承擔(dān)食品安全職責(zé)，要做到職責(zé)到部門，職責(zé)到人，比如，哪個(gè)部門是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，哪個(gè)部門是牽頭部門，哪個(gè)部門承擔(dān)主要工作，哪些部門要予以配合等，更具體一點(diǎn)，就是要明確，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全信息、食品安全數(shù)據(jù)的收集，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)這些信息、數(shù)據(jù)的分析和研判，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的發(fā)布，哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全的執(zhí)法等。

（三）加強(qiáng)協(xié)作

由于食品安全涉及衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、質(zhì)檢等許多部門，只有涉及的部門緊密配合，才能將食品安全預(yù)警工作做好。組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要做好組織協(xié)調(diào)工作，要充分發(fā)揮各個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的積極性。作為所涉及的部門，一定要政治站位高，要有全局觀，面對(duì)食品安全預(yù)警工作，敢于擔(dān)當(dāng)，勇挑重?fù)?dān)，發(fā)現(xiàn)職責(zé)不明確可能影響工作時(shí)，及時(shí)向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)反映，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要及時(shí)明確相關(guān)部門職責(zé)。

（四）提高實(shí)戰(zhàn)能力

許多地方，有關(guān)食品安全的規(guī)定只是停留在紙上，沒有在實(shí)際中運(yùn)用，涉及食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的有關(guān)部門要通過模擬演練，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警實(shí)戰(zhàn)能力，通過模擬發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)原來的應(yīng)對(duì)方案或工作流程進(jìn)行修改。通過對(duì)轄區(qū)內(nèi)較低級(jí)別的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作進(jìn)行認(rèn)真回顧，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，尤其是應(yīng)對(duì)較高級(jí)別食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（五）提高檢測(cè)水平

地方政府要加大對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作的支持力度，加大科技投入，購(gòu)買先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備，引進(jìn)高層次人才，圍繞食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警進(jìn)行研究。要逐步擴(kuò)大檢測(cè)對(duì)象范圍。

（六）加強(qiáng)宣傳

近年來，食品安全惡性事件有所減少，得益于法律法規(guī)逐步完善，得益于對(duì)食品安全重要性的宣傳。居安思危，我們不能掉以輕心，繼續(xù)加大食品安全宣傳，從執(zhí)法機(jī)構(gòu)到普通消費(fèi)者，都要認(rèn)識(shí)到食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作的重要性。普通消費(fèi)者，既是食品安全信息的提供者，也可能是食品安全事件的受害人，通過宣傳，要將普通消費(fèi)者發(fā)動(dòng)起來，參與到食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的大軍中來。

（七）加強(qiáng)培訓(xùn)

對(duì)于從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的工作人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，提高工作人員的政治素質(zhì)，提高他們的政治站位，培養(yǎng)他們的責(zé)任感和使命感，樹立執(zhí)法為民的信念，讓他們熟悉食品安全預(yù)警有關(guān)的法律法規(guī)、地方性法規(guī)和相關(guān)制度，掌握比較系統(tǒng)的法律知識(shí)，讓他們用更加寬廣的視野應(yīng)對(duì)食品安全問題。培養(yǎng)他們的程序意識(shí)，就是在處理食品安全問題或食品安全執(zhí)法時(shí)，嚴(yán)格按照法律設(shè)定的程序辦事，遵守法律規(guī)定的時(shí)序和時(shí)限。案件事實(shí)的調(diào)查離不開證據(jù)，要培養(yǎng)他們的證據(jù)意識(shí)，及時(shí)收集證據(jù)、固定證據(jù)，提高他們分析證據(jù)的能力。通過培訓(xùn)，也要提高工作人員業(yè)務(wù)能力，比如，檢測(cè)能力，信息收集能力，數(shù)據(jù)采集能力，信息、數(shù)據(jù)分析能力，協(xié)作溝通能力等，也要提高工作人員辦事效率，應(yīng)該規(guī)定具體事務(wù)的辦理期限，可以應(yīng)用辦公軟件，一方面提高辦公效率；另一方面，辦公軟件可以記錄辦事主要環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以方便督促和考核。面對(duì)日益復(fù)雜的食品安全問題，對(duì)食品安全工作人員的要求是多方面的，只有高素質(zhì)的工作人員才能做好食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作。