張福臣

（臨沂市商務(wù)發(fā)展服務(wù)中心，山東 臨沂 276000）

改革與發(fā)展是整個(gè)社會(huì)不變的主題，而體制機(jī)制的變革與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又是人類(lèi)社會(huì)改革與發(fā)展的主題。臨沂市開(kāi)發(fā)區(qū)改革就是通過(guò)革新開(kāi)發(fā)區(qū)原本的體制和機(jī)制，從而為開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)能夠更好發(fā)展探索出一套合適的體制機(jī)制，也為臨沂市經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展作準(zhǔn)備。

一、改革的背景

1984年，在鄧小平同志的積極倡導(dǎo)下，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了創(chuàng)辦開(kāi)發(fā)區(qū)的重大決策。30多年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)以小平題詞為精神指引，勇?lián)母镩_(kāi)放試驗(yàn)田重任，銳意進(jìn)取、開(kāi)拓創(chuàng)新，已經(jīng)成為帶動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛和改革發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)集聚的主要載體。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)是我國(guó)改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)體制和機(jī)制的改革、改善區(qū)域間的投資營(yíng)商環(huán)境、引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)作用巨大。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局的發(fā)展變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新、加快發(fā)展的優(yōu)惠政策和發(fā)展優(yōu)勢(shì)在不斷弱化，管理手段不夠科學(xué)、運(yùn)營(yíng)效率欠佳等制度性障礙制約了發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家、省、市對(duì)加快轉(zhuǎn)變開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展方式、促進(jìn)體制機(jī)制方面的改革創(chuàng)新、完善現(xiàn)有的管理體制等作出了安排部署。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》。2019年，山東省出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》。各項(xiàng)措施都重點(diǎn)聚焦開(kāi)發(fā)區(qū)的體制改革創(chuàng)新，倡導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善管理體制，實(shí)施高效靈活的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

二、改革的原因

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠優(yōu)

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不夠科學(xué)合理。一些開(kāi)發(fā)區(qū)缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，存在邊規(guī)劃、邊建設(shè)、邊招商的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)劃分不明確、布局較為混亂。二是產(chǎn)業(yè)層次不夠高端。多屬于勞動(dòng)密集型和資金密集型產(chǎn)業(yè)，集聚度和相關(guān)性低、產(chǎn)業(yè)鏈短、配套政策弱，處于產(chǎn)業(yè)鏈低端。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理。部分開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)分追求項(xiàng)目數(shù)量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，如機(jī)械制造、生物制藥、化工產(chǎn)業(yè)、建材家居、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，新一代信息技術(shù)、休閑旅游、現(xiàn)代物流、會(huì)展經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大。四是企業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力不夠強(qiáng)。開(kāi)發(fā)區(qū)普遍缺少頂天立地的大企業(yè)、大集團(tuán)，尤其是高科技、高附加值、帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)偏少。五是產(chǎn)城融合度不夠高。開(kāi)發(fā)區(qū)多屬于“工業(yè)孤島”，金融、商貿(mào)物流、技術(shù)水平、信息產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)性行業(yè)和商業(yè)、交通、醫(yī)療、教育和消費(fèi)等與生活息息相關(guān)的服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，配套設(shè)施不健全、功能不完善。

（二）體制機(jī)制不夠活

一是職能權(quán)限落實(shí)不到位。改革前，市、區(qū)縣政府未向開(kāi)發(fā)區(qū)定向下放過(guò)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，集中審批、綜合執(zhí)法等權(quán)限下放落實(shí)不到位，項(xiàng)目辦理手續(xù)繁、環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)。二是干部管理體制不夠靈活。多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有中層干部任免權(quán)；部分開(kāi)發(fā)區(qū)雖采取聘用制解決人員不足問(wèn)題，但由于所聘人員不是公務(wù)員或事業(yè)編制，上升空間受到制約。三是分配激勵(lì)機(jī)制不夠科學(xué)。開(kāi)發(fā)區(qū)干部職工大部分時(shí)間都工作在項(xiàng)目建設(shè)一線，長(zhǎng)年累月“5+2”“白+黑”，但現(xiàn)行考核機(jī)制及收入分配制度不能充分體現(xiàn)優(yōu)績(jī)優(yōu)酬，難以面向國(guó)內(nèi)外吸引人才，難以調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。四是社會(huì)管理任務(wù)較為繁重。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模擴(kuò)張、功能多元、人口增多，處理和應(yīng)對(duì)區(qū)內(nèi)教科文衛(wèi)、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)事務(wù)將牽扯不少時(shí)間和精力，一定程度上弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。五是行政效率偏低。改革前，開(kāi)發(fā)區(qū)存在政出多門(mén)、職能交叉、多頭管理、難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，阻礙了行政效率提高，又造成行政成本居高不下。六是財(cái)政體制不夠完善。大部分開(kāi)發(fā)區(qū)目前不具有一級(jí)財(cái)政，各類(lèi)稅收直接上繳當(dāng)?shù)卣又度谫Y渠道相對(duì)單一，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投資乏力、建設(shè)緩慢。

（三）經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度不夠高

開(kāi)發(fā)區(qū)新上項(xiàng)目多以?xún)?nèi)資為主，利用外資、進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模較小，特別是在拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、形成產(chǎn)業(yè)聚集、企業(yè)集群的外資項(xiàng)目上沒(méi)有重大突破。與蘇州工業(yè)園相比，2020年度臨沂市外貿(mào)進(jìn)出口總額排名第一的臨沂經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到319.2億元，僅占蘇州工業(yè)園的4.9%左右；臨沂市實(shí)際利用外資排名第一的費(fèi)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到1.05億美元，僅占蘇州工業(yè)園的5.3%左右。另外，從2020年度全省綜合評(píng)價(jià)成績(jī)分析來(lái)看，雖然臨沂市開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際利用外資增長(zhǎng)率、進(jìn)出口總額增長(zhǎng)率兩項(xiàng)指標(biāo)分別高于全省平均水平，但實(shí)際利用外資、進(jìn)出口總額總量較低，均低于全省平均水平。

（四）發(fā)展后勁不夠足

一是發(fā)展空間受限。臨沂市開(kāi)發(fā)區(qū)批復(fù)面積普遍為3～5平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前發(fā)展需要，很多大項(xiàng)目、好項(xiàng)目因沒(méi)有土地指標(biāo)而遲遲無(wú)法落戶(hù)。二是土地利用率不夠高。土地缺口較大，整體利用率偏低，個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用率不足65%，多層廠房占比僅為5%。三是創(chuàng)新研發(fā)能力有待增強(qiáng)。創(chuàng)新研發(fā)投入不足，科技人員偏少，個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模以上企業(yè)技術(shù)人員占比不足5%；科技服務(wù)體系不夠完善，技術(shù)含量高的企業(yè)少，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)。四是項(xiàng)目發(fā)展后勁不足。高端性、引領(lǐng)性和支撐性強(qiáng)的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不多；已簽約項(xiàng)目開(kāi)工率低，存在拖沓、觀望、等待等現(xiàn)象。

三、改革的主要?dú)v程和內(nèi)容

多年來(lái)，市委、市政府全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院以及省委、省政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新作出的部署要求，堅(jiān)持把體制機(jī)制改革與創(chuàng)新作為釋放開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展活力、推動(dòng)臨沂經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的重要舉措。

（一）積極爭(zhēng)取省級(jí)試點(diǎn)，積累改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

2014年12月，臨沂經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)獲批第一批省級(jí)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)，開(kāi)展“用人分配機(jī)制”和“市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制（綜合執(zhí)法）”兩項(xiàng)試點(diǎn)。2017年5月，莒南、沂水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)獲批第二批省級(jí)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)，莒南經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在綜合行政執(zhí)法創(chuàng)新方面先行先試，沂水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在項(xiàng)目審批機(jī)制創(chuàng)新和市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新方面開(kāi)展試點(diǎn)。

（二）勇于先行先試，敢于大膽創(chuàng)新

2018年，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就意識(shí)到臨沂市開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制存在問(wèn)題，不能較好地發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)發(fā)展主陣地”和“雙招雙引”主戰(zhàn)場(chǎng)的作用，并對(duì)臨沂市開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革工作提前作了部署，先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等7個(gè)促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的政策文件，在全省率先推行開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，并將全市16家開(kāi)發(fā)區(qū)歸入全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綜合績(jī)效考核中，實(shí)行有別于行政區(qū)的統(tǒng)一考核、統(tǒng)一排名，將開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新作為加分項(xiàng)，列入了市對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的考核事項(xiàng)。

（三）緊緊圍繞省委部署，全面有序推進(jìn)改革

2019年7月，省委召開(kāi)會(huì)議，研究開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革有關(guān)事項(xiàng)，審議《關(guān)于推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》。會(huì)議結(jié)束后，臨沂市及時(shí)傳達(dá)學(xué)習(xí)省會(huì)議精神，安排部署改革任務(wù)，迅速啟動(dòng)新一輪開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新改革。臨沂市嚴(yán)格按照省委、省政府統(tǒng)一部署，結(jié)合市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展實(shí)際，選擇了6家不同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革試點(diǎn)，按照市場(chǎng)化的改革趨向和去行政化發(fā)展方向，從合并、托管、一區(qū)多園等新模式上進(jìn)行探索創(chuàng)新。試點(diǎn)改革完成后，臨沂市又對(duì)剩余10家非試點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行了體制機(jī)制改革。

（四）完善改革配套文件，夯實(shí)改革創(chuàng)新基礎(chǔ)

為重點(diǎn)聚焦開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快建立高效完善的管理制度、更加靈活開(kāi)放的運(yùn)營(yíng)機(jī)制、更加具有激勵(lì)作用的人事干部管理體制，臨沂市先后制定了數(shù)十個(gè)相關(guān)配套文件，夯實(shí)了改革創(chuàng)新基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)；改革不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。但從目前開(kāi)發(fā)區(qū)改革的成效來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)改革有效促進(jìn)了臨沂市開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制完善和創(chuàng)新，加快了經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化了開(kāi)發(fā)區(qū)的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)了市經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)改革對(duì)臨沂市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極其重要的促進(jìn)作用，甚至決定著臨沂市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。